(QlLNN) – Hiến pháp năm 2013 bổ sung thêm một nội dung mới về tổ chức quyền lực nhà nước ở nước ta, đó là quyền lực nhà nước là thống nhất, không chỉ được phân công, phối hợp mà còn có sự kiểm soát trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đây là nguyên tắc chi phối đến mối quan hệ giữa các cơ quan trong khi thực hiện các chức năng lập pháp, hành pháp và tư pháp cũng như tương quan quyền lực giữa chúng với nhau.
Ở bất kỳ một quốc gia nào trên thế giới, nhu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước cũng luôn là tất yếu khách quan nhằm hạn chế sự lộng quyền, lạm quyền, mâu thuẫn, chồng chéo trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước. Ở nước ta, kiểm soát quyền lực nhà nước bắt nguồn từ nguồn gốc và bản chất của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa: tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.
Quyền lực nhà nước không phải là quyền lực tự có của Nhà nước mà là quyền lực của nhân dân, tuy nhiên, nhân dân không trực tiếp thực hiện quyền lực nhà nước mà ủy quyền, giao quyền cho Nhà nước thay mình thực hiện nên tất yếu nảy sinh đòi hỏi chính đáng và tự nhiên phải kiểm soát quyền lực nhà nước. Quyền lực nhà nước được phân định thành các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Trong đó, kiểm soát giữa nhánh quyền tư pháp và nhánh quyền hành pháp tác động trực tiếp đến hiệu quả thực thi quyền lực nhà nước ở nước ta.
Thực trạng kiểm soát giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp ở Việt Nam hiện nay
Từ nhận thức mới về kiểm soát quyền lực nhà nước được ghi nhận ở Văn kiện Đại hội X của Đảng, Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011) đã đưa vào tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam một yếu tố mới, đó là kiểm soát quyền lực nhà nước. Thể chế hóa nguyên tắc này, khoản 3 Điều 2 Hiến pháp năm 2013 nêu rõ: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.
Hiến pháp năm 2013 cũng quy định: Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Điều 94), Tòa án là cơ quan thực hiện quyền tư pháp (Điều 102). Như vậy, sự kiểm soát giữa hai nhánh quyền lực này thực chất là sự kiểm soát giữa các cơ quan thực hiện quyền tư pháp và các cơ quan thực hiện quyền hành pháp, cụ thể là giữa Chính phủ và Tòa án.
Hiện nay, vì quyền tư pháp không tham gia hỗ trợ hay thực hiện một mảng công việc nào của quyền hành pháp nên sự kiểm soát của cơ quan thực hiện quyền hành pháp với cơ quan thực hiện quyền tư pháp là rất khó xác định. Mặt khác, về mặt lý luận thì sự kiểm soát của một chủ thể bên ngoài đối với cơ quan tư pháp nếu không được xác định một cách thích hợp và rõ ràng sẽ có thể ảnh hưởng tới tính độc lập của thẩm phán và Tòa án. Chính vì vậy mà cơ chế kiểm soát đối với quyền tư pháp chủ yếu là cơ chế tự động chứ không phải là cơ chế chủ động với sự xuất hiện của một chủ thể cụ thể có thẩm quyền kiểm soát.
Như vậy, về mặt pháp lý, Tòa án hầu như không có sự lệ thuộc vào Chính phủ, vì vậy, khả năng kiểm soát của Chính phủ đối với Tòa án không cao. Tuy nhiên, ở chừng mực nhất định, Chính phủ có thể kiểm soát cơ quan thực hiện quyền tư pháp thông qua kiểm soát việc thu chi tài chính, ngân sách phục vụ cho hoạt động tư pháp. Vì nguồn ngân sách của ngành Tòa án chỉ dựa vào ngân sách nhà nước do Quốc hội phân bổ nên không loại trừ khả năng ngành Tòa án thiếu hụt ngân sách do những khoản chi không lường trước hoặc không được lập kế hoạch tốt, vì vậy, ngành Tòa án có thể sẽ lại phải đề nghị Chính phủ bổ sung ngân sách. Chính phủ, do vậy, có quyền yêu cầu ngành Tòa án giải trình tổng thể về tổ chức và hoạt động của mình, xem đó là cơ sở để cung cấp kinh phí bổ sung, cơ sở vật chất và các điều kiện hoạt động cho ngành Tòa án.
Trên một phương diện khác, lãnh đạo các cơ quan hành chính nhà nước đều nắm giữ các cương vị lãnh đạo trong tổ chức Đảng tại địa phương (như: chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện thường là phó bí thư huyện ủy hoặc ủy viên thường vụ huyện ủy) trong khi Tòa án chịu sự lãnh đạo của tổ chức đảng đó. Mặc dù chính quyền địa phương không có thẩm quyền quyết định về tổ chức và nhân sự của Tòa án nhưng cấp ủy địa phương lại có vai trò quan trọng trong công tác tổ chức và cán bộ của các cơ quan địa phương, trong đó có Tòa án. Do vậy, về mặt tổ chức trong hệ thống đảng thì chánh án thông thường thuộc “cấp dưới” của những người lãnh đạo cơ quan hành chính nhà nước. Đây có thể được xem là cơ chế cho phép hoạt động hành pháp kiểm soát hoạt động tư pháp một cách “kép” và gián tiếp qua vai trò lãnh đạo của cấp ủy đảng.
Đối với chiều kiểm soát ngược lại, có thể thấy, hoạt động kiểm soát quyền lực từ cơ quan Tòa án đối với cơ quan thực hiện quyền hành pháp nói chung chủ yếu được nhận diện thông qua hoạt động xét xử các vụ án hành chính; đối với các khiếu kiện quyết định hành chính hay hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước. Theo đó, thực trạng hoạt động của Tòa hành chính bước đầu đã tạo ra cơ chế kiểm soát có hiệu quả, nâng cao tính pháp chế trong hoạt động của bộ máy nhà nước, bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Trong quá trình xét xử, Tòa hành chính có thể xem xét tính hợp pháp của các văn bản mang tính pháp quy của các cơ quan nhà nước, nếu văn bản đó là nguyên nhân của những quyết định hành chính bất hợp pháp bị khiếu kiện thì kiến nghị, sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ.
Tuy nhiên, thực tế cho thấy, các chế tài kiểm soát quyền lực nhà nước của tư pháp với hành pháp chưa đủ mạnh. Do nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước là quyền tư pháp không thể lấn sân sang quyền hành pháp, các quan tòa không thể can thiệp sâu vào hoạt động của cơ quan hành chính nên trong các vụ khiếu kiện hành chính, quyền của Tòa án chỉ dừng lại ở mức độ phán xét tính hợp pháp của một quyết định hành chính, hành vi hành chính mà không thể chỉ định một phương thức xử sự cụ thể cho cơ quan hành chính.
Hiện nay, người bị kiện thường là người có chức vụ quyền hạn ở địa phương, nơi thẩm phán công tác và là những người có thể có ý kiến đối với việc bổ nhiệm thẩm phán nên còn xuất hiện tư tưởng ngại va chạm trong đội ngũ thẩm phán hành chính, dẫn tới đánh giá chứng cứ còn phiến diện, áp dụng pháp luật chưa chặt chẽ. Mặc dù số lượng các vụ án hành chính ngày càng gia tăng nhưng chất lượng giải quyết, xét xử các vụ án hành chính chưa thực sự bảo đảm; số lượng các bản án, quyết định về vụ án hành chính bị hủy, sửa chưa giảm mạnh; thời hạn giải quyết, xét xử các vụ án hành chính theo quy định của Luật trong một số trường hợp vẫn bị vi phạm. Việc thi hành các bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính chưa thực sự hiệu quả, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích chính đáng của cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan.
Thực tế cho thấy, cơ chế kiểm soát quyền lực của tư pháp đối với hành pháp còn mang tính thụ động: kiểm tra của Tòa hành chính đối với quyền lực hành pháp chỉ là kiểm tra khi có tranh chấp hành chính, trong lĩnh vực quản lý hành chính giữa cá nhân, tổ chức với cơ quan, công chức nhà nước khi có khiếu kiện của người dân. Vì vậy, sự kiểm soát quyền lực nhà nước này còn mang tính thụ động, bởi nếu không có khiếu kiện của công dân, tổ chức thì không thể hình thành hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước của hành pháp.
Bên cạnh đó, hoạt động của Chính phủ thuộc thẩm quyền kiểm soát từ Tòa án nhân dân (TAND) tối cao là ở lĩnh vực ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Chính phủ khi được Hiến pháp quy định là cơ quan thực hiện quyền hành pháp thì một trong những nhiệm vụ quan trọng là soạn thảo các dự án luật trình Quốc hội. Nội dung các dự án luật đó là các chính sách quốc gia được thể chế dưới dạng các quy phạm pháp luật. Để tránh sự tùy tiện, lạm quyền thì cần phải có sự kiểm soát. Việc kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở trung ương (trong đó có Chính phủ) thuộc về thẩm quyền của Chánh án TAND tối cao. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, hoạt động kiểm soát này chưa từng được thực hiện trong quan hệ kiểm soát của TAND tối cao đối với Chính phủ.
Một số giải pháp nâng cao hiệu quả kiểm soát giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp trong thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay
Trước thực trạng trên, để nâng cao hiệu quả kiểm soát giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp nhằm đem lại hiệu quả trong thực thi quyền lực nhà nước, cần thực hiện đồng bộ một số giải pháp sau:
Thứ nhất, đổi mới nhận thức về vấn đề kiểm soát lẫn nhau giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp. Hiện nay, trong nhận thức cũng như trong thực tiễn thực hiện chiến lược cải cách tư pháp, chúng ta vẫn đang bị ‘’giằng co’’ giữa hai luồng quan điểm: một là, cổ súy mạnh mẽ cho sự độc lập của tư pháp, bao gồm cả độc lập xét xử, độc lập của thẩm phán và độc lập của Tòa án; hai là, cổ súy cho việc tăng cường kiểm soát quyền tư pháp nhằm bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước trong mô hình thể chế chính trị Việt Nam.
Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng này có thể là do nhận thức chưa đúng về nhu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước trong Nhà nước pháp quyền, về hình thức kiểm soát quyền tư pháp trong tương quan với độc lập của tư pháp. Theo tác giả, trong bối cảnh đó, cần xác định rõ những vấn đề sau: (1) Kiểm soát quyền tư pháp là một tất yếu trong Nhà nước pháp quyền, càng là tất yếu trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam; (2) Kiểm soát quyền tư pháp không đồng nghĩa với việc can thiệp, làm phương hại đến độc lập của tư pháp, trái lại, hiệu quả kiểm soát quyền tư pháp càng được nâng cao thì càng tạo ra tiền đề để tư pháp độc lập thực sự; (3) Dù mức độ, phạm vi kiểm soát quyền tư pháp đến đâu thì cũng phải dựa trên công cụ pháp luật thể hiện ý chí của nhân dân – chủ nhân của quyền lực nhà nước, tránh sự can thiệp tùy tiện của mọi chủ thể kiểm soát quyền lực vào toàn bộ quá trình thực hiện quyền tư pháp.
Thứ hai, tăng cường tính chủ động trong kiểm soát quyền lực nhà nước của tư pháp với hành pháp. Trong một vụ việc liên quan đến cơ quan hành chính, nếu nhận thấy văn bản mà cơ quan hành chính dự định áp dụng đối với trường hợp của mình có dấu hiệu bất hợp hiến, hợp pháp thì có quyền yêu cầu dừng việc áp dụng văn bản đó và yêu cầu Tòa hành chính kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp của nó. Ngoài ra, để bảo đảm cho người dân dễ dàng tiếp cận với Tòa án hành chính thì giai đoạn tiền tố tụng không nên bắt buộc đối với tất cả các vụ kiện.
Bên cạnh đó, sửa đổi Điều 14 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 quy định về việc xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội: chủ thể có thẩm quyền trình Quốc hội trực tiếp nên bổ sung thêm Chánh án TAND tối cao. Với việc bổ sung thẩm quyền này, hoạt động kiểm soát quyền lực hành pháp ở cấp Trung ương sẽ hiệu quả hơn.
Thứ ba, có thể nghiên cứu thành lập Viện công tố thuộc Chính phủ để kiểm soát TAND. Hiện nay, Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức TAND không có quy định nào cho thấy sự tác động trở lại của Chính phủ đối với TAND. Trong khi đó, ở nhiều nước, Viện công tố thuộc Chính phủ trong quá trình thực hiện quyền truy tố, thực hiện vai trò là cơ quan đại diện quyền lực công, thể hiện quan điểm, thái độ và sự phản ứng của công quyền trước các tranh chấp pháp lý, các vụ án được đưa ra xem xét tại Tòa án.
Thứ tư, nâng cao năng lực và hiệu quả hoạt động của các chủ thể thực hiện quyền hành pháp và quyền tư pháp.
Một trong những yếu tố tác động đến hiệu quả kiểm soát giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp là năng lực của các chủ thể thực hiện hai nhánh quyền lực này. Để nâng cao năng lực và hiệu quả hoạt động của Chính phủ, trước hết cần sắp xếp, kiện toàn cơ cấu tổ chức của Chính phủ, của các bộ, cơ quan ngang bộ theo hướng tinh giản, gọn nhẹ, hiệu quả. Vấn đề đặt ra hiện nay là cần các giải pháp cải cách quyết liệt để tái cơ cấu bộ máy Chính phủ, bộ máy các bộ, cơ quan ngang bộ theo đúng quan điểm tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả.
Theo đó, tập trung xây dựng Chính phủ kiến tạo, phát triển, liêm chính, hành động, phục vụ nhân dân. Tiếp tục thực hiện nhất quán và nâng cao hiệu quả mô hình bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, điều chỉnh ngành, lĩnh vực quản lý giữa các bộ để xác định hợp lý số lượng các bộ, cơ quan ngang bộ. Nghiên cứu hợp nhất một số bộ có chức năng gần nhau, đối tượng và phạm vi quản lý liên quan với nhau để khắc phục tình trạng cắt khúc, chồng chéo hoặc bỏ trống trong quản lý nhà nước nhưng phải bảo đảm sự liên thông, đồng bộ, thống nhất của bộ máy Chính phủ. Đổi mới việc sắp xếp, tái cấu trúc tổ chức bên trong của bộ, cơ quan ngang bộ theo hướng tinh gọn, giảm cấp trung gian. Trên tinh thần đó, xác định rõ tiêu chí thành lập phòng, vụ, cục, tổng cục, tạo khung tổ chức thống nhất, đồng bộ giữa các bộ, cơ quan ngang bộ, giúp nâng cao năng lực và hiệu quả quản lý.
Đối với Tòa án, về lâu dài vẫn nên được tổ chức theo thẩm quyền xét xử, không phụ thuộc đơn vị hành chính như hiện nay. Các tòa án vẫn sẽ bao gồm: TAND tối cao, các TAND cấp cao, các TAND cấp tỉnh, các TAND cấp sơ thẩm. Kiện toàn tổ chức và đội ngũ cán bộ Tòa án các cấp. Thời gian qua, công tác tổ chức cán bộ của các Tòa án được tập trung vào việc tổ chức quán triệt, triển khai thực hiện Nghị quyết Hội nghị Trung ương 6 (khóa XII) về việc tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.
Hoàn thiện các quy định, quy chế về công tác tổ chức, cán bộ của hệ thống Tòa án, làm cơ sở cho việc xây dựng đội ngũ cán bộ, thẩm phán có đủ phẩm chất, năng lực theo yêu cầu của nền công vụ tiên tiến, chuyên nghiệp và hiện đại; bảo đảm cho các TAND sẵn sàng đảm nhận và hoàn thành tốt những nhiệm vụ khó khăn, phức tạp của thời kỳ hội nhập, góp phần xứng đáng vào sự nghiệp đổi mới của đất nước.
Ngoài ra, Tòa án cần thực hiện đúng nguyên tắc tranh tụng trong xét xử. Xác định việc nâng cao chất lượng xét xử là nhiệm vụ chính trị quan trọng của các Tòa án. Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, phấn đấu đến năm 2020 triển khai Đề án Tòa án điện tử. Thời gian qua, việc ứng dụng công nghệ thông tin vào các hoạt động của Tòa án đã được tăng cường, tập trung vào nâng cấp hạ tầng công nghệ thông tin, đặc biệt, bước đầu TAND tối cao cũng đã triển khai việc ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động nghiệp vụ. Tuy nhiên, thời gian tới cần đẩy mạnh hơn nữa hoạt động này để hỗ trợ một cách tốt nhất cho hoạt động của Tòa án.
Như vậy, vấn đề bản chất cốt lõi của kiểm soát quyền lực nhà nước là giúp các cơ quan nhà nước vừa có khả năng quản lý được xã hội vừa kiểm soát được chính mình. Theo đó, cần đẩy mạnh việc xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước một cách độc lập do Hiến pháp và luật quy định. Trong thời gian tới, vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước, đặc biệt là sự kiểm soát giữa quyền tư pháp và quyền hành pháp cần được đẩy mạnh hơn nữa. Điều này sẽ giúp quyền lực nhà nước được thực thi một cách hiệu quả nhất, khắc phục được tình trạng lạm quyền, lộng quyền, tham ô, tham nhũng ở nước ta.
Tài liệu tham khảo:
1. Hiến pháp năm 2013.
2. Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.
3. Trần Ngọc Đường. Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. H. NXB Chính trị quốc gia – Sự thật, 2011.
4. Kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp trong điều kiện xây dựng Chính phủ kiến tạo phát triển. http://tcnn.vn, ngày 20/9/2019.
5. Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay. http://www.thiduakhenthuongvn.org.vn, ngày 27/8/2018.
ThS. Nguyễn Thị Huyền
Trường Đại học Hồng Đức – Thanh Hóa
