ThS. Trần Thị Thu Hà
Trung tâm Chứng nhận Phù hợp – QUACERT, Uỷ ban Tiêu chuẩn đo lường chất lượng quốc gia Việt Nam
(Quanlynhanuoc.vn) – Nghiên cứu tập trung vào việc phân tích các bất cập và đề xuất giải pháp nhằm cải thiện hệ thống pháp luật liên quan đến quy trình đánh giá sự phù hợp. Quy trình đánh giá sự phù hợp đóng vai trò quan trọng trong bảo đảm chất lượng sản phẩm, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và thúc đẩy thương mại. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành tại Việt Nam còn tồn tại nhiều hạn chế. Việc hoàn thiện pháp luật về quy trình đánh giá sự phù hợp không chỉ giúp nâng cao chất lượng quản lý nhà nước mà còn gia tăng năng lực cạnh tranh của hàng hóa Việt Nam trên thị trường quốc tế.
Từ khoá: Quy trình đánh giá sự phù hợp, tổ chức đánh giá sự phù hợp, quy chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn.
1. Đặt vấn đề
Quy trình đánh giá sự phù hợp (Conformity Assessment Procedures – CAP) đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, bảo đảm chất lượng sản phẩm và thúc đẩy thương mại quốc tế. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật hiện hành về CAP tại Việt Nam còn tồn tại nhiều hạn chế, như: sự thiếu đồng bộ trong các quy định, sự chồng chéo trong thủ tục hành chính và việc thiếu cơ chế công nhận kết quả đánh giá sự phù hợp giữa các cơ quan quản lý. Những vấn đề này không chỉ ảnh hưởng đến chất lượng quản lý nhà nước mà còn cản trở sự phát triển và nâng cao năng lực cạnh tranh của các doanh nghiệp Việt Nam. Do đó, việc nghiên cứu và hoàn thiện pháp luật về CAP là cần thiết để cải thiện hiệu quả quản lý nhà nước và tạo thuận lợi cho các doanh nghiệp trong quá trình hội nhập quốc tế.
Nghiên cứu này tập trung vào việc phân tích và đánh giá các vấn đề pháp lý liên quan đến quy trình đánh giá sự phù hợp tại Việt Nam, bao gồm các quy định pháp luật, các thủ tục hành chính, và các cơ chế liên quan đến việc chứng nhận và kiểm tra sự phù hợp của sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ với các tiêu chuẩn kỹ thuật và quy chuẩn do nhà nước quy định. Phạm vi nghiên cứu chủ yếu bao gồm các quy định pháp luật hiện hành về quy trình đánh giá sự phù hợp tại Việt Nam, đặc biệt là các luật, nghị định, thông tư liên quan đến đánh giá sự phù hợp của sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ.
Nghiên cứu cũng tập trung vào việc phân tích thực trạng áp dụng CAP trong một số lĩnh vực cụ thể, như: an toàn thực phẩm, dược phẩm và các sản phẩm công nghiệp. Tình trạng chồng chéo thủ tục hành chính, thiếu hụt quy chuẩn kỹ thuật và thiếu cơ chế công nhận lẫn nhau giữa các cơ quan quản lý nhà nước sẽ được phân tích để tìm ra những bất cập và từ đó đề xuất một số khuyến nghị.
2. Phương pháp nghiên cứu
Để bảo đảm tính khoa học, khách quan và toàn diện trong việc nghiên cứu và phân tích các vấn đề pháp lý liên quan đến quy trình đánh giá sự phù hợp tại Việt Nam, nghiên cứu này sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cơ bản sau:
– Phương pháp phân tích: nghiên cứu sẽ thực hiện phân tích các văn bản pháp lý hiện hành liên quan đến quy trình đánh giá sự phù hợp, bao gồm các luật, nghị định, thông tư và các quy định phụ trợ khác. Phương pháp này sẽ giúp làm rõ những điểm mạnh và yếu trong các quy định pháp lý về CAP, từ đó chỉ ra những bất cập, chồng chéo và các hạn chế trong hệ thống pháp lý hiện nay.
– Phương pháp nghiên cứu trường hợp: áp dụng để phân tích một số lĩnh vực cụ thể như an toàn thực phẩm, dược phẩm và các sản phẩm công nghiệp, nơi quy trình đánh giá sự phù hợp có ảnh hưởng lớn đến chất lượng sản phẩm và bảo vệ sức khỏe cộng đồng. Thông qua việc nghiên cứu các trường hợp điển hình, nghiên cứu chỉ ra những bất cập và thực trạng áp dụng CAP tại từng lĩnh vực
– Phương pháp tổng hợp và đánh giá: phương pháp được áp dụng để kết hợp các kết quả nghiên cứu từ các phương pháp trên, từ đó đưa ra các giải pháp cải cách cụ thể và khả thi nhằm hoàn thiện hệ thống pháp lý về quy trình đánh giá sự phù hợp tại Việt Nam. Các giải pháp sẽ được xây dựng dựa trên cơ sở lý thuyết và thực tiễn áp dụng tại Việt Nam.
3. Về quy trình đánh giá sự phù hợp
Quy trình đánh giá sự phù hợp được hiểu là quy trình gồm các bước kiểm tra, xác nhận để đảm bảo sản phẩm, dịch vụ hoặc hệ thống có tuân thủ các tiêu chuẩn hoặc quy định kỹ thuật hay không1. Những thủ tục này mang lại sự tin tưởng cho người tiêu dùng về chất lượng, độ an toàn và độ tin cậy của sản phẩm qua đó tăng giá trị cho các tuyên bố quảng bá của nhà sản xuất và nâng cao giá trị của sản phẩm trên thị trường.
Về bản chất pháp lý, CAP là một trong ba biện pháp “rào cản kỹ thuật đối với thương mại” (technical barriers to trade – TBT) gồm các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật mà một nước áp dụng đối với hàng hoá nhập khẩu và/hoặc quy trình đánh giá sự phù hợp của hàng hoá nhập khẩu đối với các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật đó2.
Ở cấp độ quốc tế, CAP được ghi nhận trong Hiệp định về Rào cản kỹ thuật đối với thương mại (Hiệp định TBT) thuộc khuôn khổ Tổ chức Thương mại thế giới (WTO). Hiệp định TBT không phải là tập hợp các biện pháp kỹ thuật áp dụng trực tiếp cho từng loại hàng hoá mà chỉ đưa ra các nguyên tắc chung mà các nước phải tuân thủ khi thông qua và thực thi các biện pháp kỹ thuật đối với hàng hoá, các nguyên tắc này giữ vai trò quan trọng trong việc cân bằng giữa hai mục tiêu: thúc đẩy thương mại quốc tế và bảo vệ lợi ích công cộng như sức khỏe, an toàn, môi trường3. Dựa trên nguyên tắc, mỗi quốc gia thành viên WTO đều thiết lập và duy trì một hệ thống các biện pháp kỹ thuật riêng đối với hàng hoá trong nước và hàng hoá nhập khẩu, trong đó bao gồm CAP.
Tại Liên minh châu Âu, theo quy định tại Quyết định số 768/2008/EC của Nghị viện châu Âu4 thì đánh giá sự phù hợp là quá trình được nhà sản xuất thực hiện nhằm chứng minh rằng các yêu cầu cụ thể liên quan đến sản phẩm đã được đáp ứng. Một sản phẩm phải trải qua quá trình CAP trong cả giai đoạn thiết kế và sản xuất để chứng minh rằng sản phẩm khi đưa ra thị trường đáp ứng đầy đủ các yêu cầu pháp luật liên quan.
Tại Việt Nam, theo quy định tại khoản 5 Điều 3 Luật Tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật năm 2006 thì: “Đánh giá sự phù hợp là việc xác định đối tượng của hoạt động trong lĩnh vực tiêu chuẩn và đối tượng của hoạt động trong lĩnh vực quy chuẩn kỹ thuật phù hợp với đặc tính kỹ thuật và yêu cầu quản lý quy định trong tiêu chuẩn tương ứng và quy chuẩn kỹ thuật tương ứng. Đánh giá sự phù hợp bao gồm hoạt động thử nghiệm, hiệu chuẩn, giám định, chứng nhận hợp chuẩn, chứng nhận hợp quy, công bố hợp chuẩn, công bố hợp quy, công nhận năng lực của phòng thử nghiệm, phòng hiệu chuẩn, tổ chức chứng nhận sự phù hợp, tổ chức giám định”.
Sự phù hợp trong CAP được xác định dựa trên tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật trong đó:
(1) Quy chuẩn kỹ thuật (Technical regulations) quy định các đặc tính của sản phẩm, quy trình, phương pháp sản xuất liên quan hoặc có thể bao gồm các quy định về thuật ngữ, ký hiệu, bao bì, đánh dấu và yêu cầu ghi nhãn5. Việc tuân thủ quy chuẩn kỹ thuật là bắt buộc, do đó các quy chuẩn thường được ban hành bởi các cơ quan nhà nước trung ương (như Quốc hội, cơ quan quản lý, bộ ngành…), trong một số trường hợp có thể được ban hành bởi các cơ quan chính quyền địa phương. Loại hình và phạm vi sản phẩm trong các quy chuẩn kỹ thuật rất đa dạng.
Tại Việt Nam, quy chuẩn kỹ thuật được điều chỉnh tại khoản 2 Điều 3 Luật Tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật năm 2006, “là quy định về mức giới hạn của đặc tính kỹ thuật và yêu cầu quản lý mà sản phẩm, hàng hoá, dịch vụ, quá trình, môi trường và các đối tượng khác trong hoạt động kinh tế – xã hội phải tuân thủ để bảo đảm an toàn, vệ sinh, sức khoẻ con người; bảo vệ động vật, thực vật, môi trường; bảo vệ lợi ích và an ninh quốc gia, quyền lợi của người tiêu dùng và các yêu cầu thiết yếu khác. Quy chuẩn kỹ thuật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành dưới dạng văn bản để bắt buộc áp dụng”.
(2) Tiêu chuẩn (Standards) là các quy định được phê duyệt bởi một tổ chức có thẩm quyền, chịu trách nhiệm xây dựng các nguyên tắc, hướng dẫn hoặc đặc điểm dành cho sản phẩm, quy trình liên quan và phương pháp sản xuất. Việc tuân thủ các tiêu chuẩn này không bắt buộc. Tiêu chuẩn cũng có thể bao gồm các quy định về thuật ngữ, ký hiệu, bao bì, nhãn mác và yêu cầu đóng gói. Tổ chức có thẩm quyền ban hành tiêu chuẩn có thể là cơ quan chính phủ hoặc tổ chức phi chính phủ. Chẳng hạn, Bộ Tiêu chuẩn của Tổ chức Tiêu chuẩn hóa Quốc tế (ISO)6. Tiêu chuẩn được điều chỉnh bởi Bộ Quy tắc thực hành tốt về xây dựng, thông qua và áp dụng tiêu chuẩn nằm trong Phụ lục 3 của Hiệp định TBT. Bộ quy tắc cho phép tất cả cơ quan tiêu chuẩn hóa thuộc quốc gia thành viên Hiệp định TBT được phép áp dụng, đồng thời quy định rõ ràng các nghĩa vụ và hướng dẫn chi tiết cho việc xây dựng tiêu chuẩn. Tính đến ngày 01/7/2020, đã có 192 tổ chức tiêu chuẩn hóa (thuộc nhiều loại hình khác nhau) thông báo việc chấp nhận Bộ Quy tắc7.
Tuy nhiên, khác với quy chuẩn kỹ thuật, việc tuân thủ tiêu chuẩn mang tính tự nguyện và không bắt buộc. Trong thực tế, tiêu chuẩn thường được dùng làm nền tảng để xây dựng quy chuẩn kỹ thuật hoặc cho CAP. Khi đó, các yêu cầu trong tiêu chuẩn sẽ trở thành bắt buộc thông qua sự can thiệp của chính phủ (ví dụ như dưới dạng quy định kỹ thuật hoặc CAPs).
Tại Việt Nam, tiêu chuẩn được điều chỉnh tại khoản 1 Điều 3 Luật Tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật năm 2006, “là quy định về đặc tính kỹ thuật và yêu cầu quản lý dùng làm chuẩn để phân loại, đánh giá sản phẩm, hàng hoá, dịch vụ, quá trình, môi trường và các đối tượng khác trong hoạt động kinh tế – xã hội nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của các đối tượng này. Tiêu chuẩn do một tổ chức công bố dưới dạng văn bản để tự nguyện áp dụng”.
CAP với quy chuẩn kỹ thuật được thực hiện bắt buộc theo yêu cầu quản lý nhà nước dưới hình thức thử nghiệm, giám định, chứng nhận hợp quy và công bố hợp quy. CAP với tiêu chuẩn được thực hiện tự nguyện theo yêu cầu của tổ chức, cá nhân dưới hình thức thử nghiệm, giám định, chứng nhận hợp chuẩn và công bố hợp chuẩn. Vai trò của CAP là một yếu tố then chốt trong việc duy trì trật tự pháp lý và bảo đảm chất lượng sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ, phù hợp với yêu cầu pháp luật và nhu cầu của thị trường.
Thứ nhất, CAP bảo đảm cho việc tuân thủ các quy định pháp luật, trong nhiều trường hợp, CAP là điều kiện tiên quyết để hàng hóa được phép nhập khẩu, thông quan, đưa vào lưu hành hoặc sử dụng.
Thứ hai, CAP đáp ứng nhu cầu của bên thứ ba như khách hàng, đối tác hoặc tổ chức chứng nhận. Mục đích của việc đánh giá trong trường hợp này có thể là để thỏa mãn yêu cầu của bên mua hoặc phục vụ cho các mục đích nội bộ như quảng bá, cải thiện hình ảnh sản phẩm, hoặc tự đánh giá chất lượng.
Thứ ba, CAP là cơ sở cho công tác xử lý vi phạm. Cơ quan nhà nước, trong quá trình thanh tra, kiểm tra, điều tra hoặc xét xử, có thể yêu cầu kết quả từ hoạt động CAP để làm căn cứ xử lý vi phạm pháp luật. Những kết quả này được sử dụng để xác định liệu các sản phẩm, hàng hóa, dịch vụ có vi phạm các quy định pháp luật hay không, qua đó phục vụ cho việc xử lý vi phạm hành chính hoặc hình sự theo các quy định hiện hành.
Thứ tư, CAP là căn cứ hoặc minh chứng khi giải quyết tranh chấp và kiểm chứng, qua đó bảo đảm tính chính xác, khách quan và công bằng trong việc xác định chất lượng sản phẩm, dịch vụ, đồng thời giúp giải quyết các tranh chấp phát sinh trong quá trình giao dịch hoặc hợp tác.
Tóm lại, CAP không chỉ có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm chất lượng sản phẩm và dịch vụ mà còn là công cụ pháp lý mạnh mẽ giúp cơ quan nhà nước thực thi các quy định pháp luật, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng cũng như giải quyết các tranh chấp trong thương mại. Hệ thống CAP góp phần tạo dựng môi trường kinh doanh minh bạch và công bằng, đồng thời nâng cao niềm tin của cộng đồng và đối tác quốc tế.
4. Tổ chức đánh giá sự phù hợp
Tổ chức đánh giá sự phù hợp (Conformity Assessment Body – CAB) là các tổ chức độc lập có nhiệm vụ đánh giá và xác nhận rằng sản phẩm, dịch vụ, quy trình hoặc hệ thống quản lý tuân thủ các quy chuẩn, tiêu chuẩn hoặc yêu cầu pháp lý nhất định. Các CAB hoạt động dưới khung pháp lý chặt chẽ, được xác định bởi các tiêu chuẩn quốc tế như ISO/IEC 17020, ISO/IEC 17025, và ISO/IEC 170658, đồng thời tuân thủ các quy định quốc gia về công nhận và giám sát. Theo Hiệp định TBT, CAB đóng vai trò quan trọng trong việc giảm bớt các rào cản thương mại không cần thiết bởi CAB thực hiện các đánh giá sự phù hợp để đảm bảo rằng sản phẩm, dịch vụ đáp ứng các tiêu chuẩn kỹ thuật về an toàn, chất lượng và môi trường theo các yêu cầu của các chính phủ hoặc tổ chức quốc tế.
Tại Liên minh châu Âu, tổ chức đánh giá sự phù hợp và tổ chức được thông báo là hai khái niệm quan trọng trong hệ thống pháp lý của EU về CAB. Tổ chức đánh giá sự phù hợp thực hiện các hoạt động như hiệu chuẩn, kiểm tra, thử nghiệm và chứng nhận, trong khi tổ chức được thông báo (Notified Body) là những tổ chức được chỉ định bởi cơ quan nhà nước của các quốc gia thành viên EU để thực hiện các nhiệm vụ đánh giá sự phù hợp theo yêu cầu của các luật kỹ thuật hài hòa của EU.
Để trở thành tổ chức được thông báo, đơn vị phải là pháp nhân có trụ sở tại một quốc gia thành viên EU và hoạt động dưới sự giám sát của cơ quan có thẩm quyền quốc gia đó. Tổ chức này phải bảo đảm tính công bằng và minh bạch, không chịu áp lực từ bên ngoài và có quy trình rõ ràng phân biệt nhiệm vụ đánh giá sự phù hợp với các hoạt động khác. Tổ chức được thông báo không được cung cấp dịch vụ tư vấn hay hỗ trợ thiết kế, sản xuất hoặc tiếp thị sản phẩm nhằm tránh xung đột lợi ích. Họ chỉ được phép cấp chứng nhận trong phạm vi luật EU yêu cầu và cần bảo đảm các hoạt động ngoài phạm vi luật không làm ảnh hưởng đến uy tín hay tính công bằng của tổ chức.
Ngoài ra, các tổ chức này cần có nhân sự có trình độ chuyên môn cao và cơ sở vật chất phù hợp để thực hiện các kiểm tra cần thiết. Các thông tin thu thập trong quá trình đánh giá phải được bảo mật và tổ chức cần có bảo hiểm tài chính để bảo vệ các hoạt động của mình. Tổ chức được thông báo còn phải tham gia vào các hoạt động phối hợp trong EU và cập nhật các tiêu chuẩn mới nhất liên quan đến sản phẩm.
Tại Việt Nam, CAB được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật nhằm bảo đảm rằng các sản phẩm, dịch vụ và hệ thống quản lý tuân thủ các tiêu chuẩn kỹ thuật, an toàn và chất lượng, phục vụ lợi ích công cộng, cụ thể là Luật Tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật năm 2006, Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hoá năm 2007 và Nghị định số 107/2016/NĐ-CP ngày 01/7/2016 của Chính phủ quy định về điều kiện kinh doanh dịch vụ đánh giá sự phù hợp. Theo đó, tổ chức đánh giá sự phù hợp là tổ chức tiến hành hoạt động thử nghiệm, giám định, kiểm định, chứng nhận sự phù hợp của sản phẩm, hàng hóa, quá trình sản xuất, cung ứng dịch vụ phù hợp với tiêu chuẩn công bố áp dụng, quy chuẩn kỹ thuật tương ứng.
Đồng thời, Điều 3 của Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hoá năm 2007 cũng giải thích chi tiết về các hoạt động của CAB như: (1) Thử nghiệm là thao tác kỹ thuật nhằm xác định một hay nhiều đặc tính của sản phẩm, hàng hóa theo một quy trình nhất định; (2) Giám định là việc xem xét sự phù hợp của sản phẩm, hàng hóa so với hợp đồng hoặc tiêu chuẩn công bố áp dụng, quy chuẩn kỹ thuật tương ứng bằng cách quan trắc và đánh giá kết quả đo, thử nghiệm; (3) Chứng nhận là việc đánh giá và xác nhận sự phù hợp của sản phẩm, quá trình sản xuất, cung ứng dịch vụ với tiêu chuẩn công bố áp dụng (gọi là chứng nhận hợp chuẩn) hoặc với quy chuẩn kỹ thuật (gọi là chứng nhận hợp quy); (4) Kiểm định là hoạt động kỹ thuật theo một quy trình nhất định nhằm đánh giá và xác nhận sự phù hợp của sản phẩm, hàng hóa với yêu cầu quy định trong quy chuẩn kỹ thuật tương ứng.
5. Sự công nhận lẫn nhau trong đánh giá sự phù hợp
Công nhận lẫn nhau trong đánh giá sự phù hợp là một nguyên tắc quan trọng nhằm thúc đẩy thương mại, giảm rào cản kỹ thuật và tăng cường lòng tin giữa các quốc gia hoặc khu vực. Đây là quá trình mà hai hoặc nhiều bên, thông thường là cơ quan công nhận hoặc chính phủ, đồng ý thừa nhận kết quả đánh giá sự phù hợp của nhau, như chứng nhận, thử nghiệm hoặc kiểm tra.
Ở cấp độ quốc tế, nguyên tắc công nhận lẫn nhau được quy định trong Hiệp định TBT. Theo Điều 6.1 Hiệp định, một quốc gia thành viên phải tạo điều kiện để thừa nhận kết quả đánh giá sự phù hợp do cơ quan đánh giá của quốc gia khác thực hiện, đồng thời Điều 6.3 khuyến khích các quốc gia thành viên ký kết các thoả thuận công nhận, qua đó chính thức hóa việc công nhận kết quả đánh giá sự phù hợp; và các quy trình đánh giá sự phù hợp không được phân biệt đối xử giữa các quốc gia thành viên (Điều 5.1).
Đối với Hiệp định Thương mại tự do Việt Nam – EU (EVFTA), Chương 5 của Hiệp định đã cam kết ràng buộc Việt Nam/EU trong việc ban hành và thực thi các biện pháp rào cản kỹ thuật trong thương mại đối với hàng hóa, nhấn mạnh nghĩa vụ tuân thủ các nguyên tắc trong Hiệp định TBT, đồng thời có thêm một số cam kết mới nhằm tăng cường minh bạch, giảm thiểu các rào cản bất hợp lý, không cần thiết trong CAP.
Về nguyên tắc, các bên phải thực hiện CAP một cách phù hợp, tránh tạo ra các rào cản thương mại không cần thiết, bảo đảm tính minh bạch và không phân biệt đối xử. Khi yêu cầu đánh giá sự phù hợp, bên nhập khẩu không được đưa ra các quy định quá mức cần thiết so với mục tiêu bảo đảm sản phẩm tuân thủ quy chuẩn kỹ thuật hoặc tiêu chuẩn tương ứng. Và, hai bên có các cơ chế hỗ trợ việc chấp nhận kết quả CAP do bên kia thực hiện như ghi nhận nhiều cách thức khác nhau để xem xét chấp thuận kết quả CAP, trong đó có cả việc xem xét bản tự xác nhận sự phù hợp của nhà sản xuất hoặc bản thỏa thuận tự nguyện giữa các CAB của mỗi bên.
6. Những bất cập trong quy định pháp luật về đánh giá sự phù hợp với tiêu chuẩn, kỹ thuật tại Việt Nam
Ở góc độ thực tiễn, CAP là hoạt động quan trọng trong tạo điều kiện lưu thông lượng lớn hàng hoá đồng thời bảo vệ sự an toàn, sức khoẻ của con người. Theo ước tính của cơ quan hải quan, có từ 25 đến 40% hàng hoá xuất nhập khẩu của Việt Nam cần được đánh giá sự phù hợp theo một dạng nào đó9. Ở góc độ nội dung, hoạt động đánh giá sự phù hợp đòi hỏi quy trình chuyên môn nghiêm ngặt và sự tuân thủ các tiêu chuẩn kỹ thuật để bảo đảm kết quả khách quan, minh bạch. Tuy nhiên, khung pháp luật điều chỉnh CAP hiện hành vẫn tồn tại nhiều hạn chế.
Một là, sự bất hợp lý trong việc ban hành các quy chuẩn kỹ thuật và tiêu chuẩn cần thiết cho CAP.
Pháp luật yêu cầu hàng hóa thuộc diện quản lý phải đáp ứng quy chuẩn kỹ thuật nhưng thực tế cho thấy, trong nhiều trường hợp, các quy chuẩn tương ứng chưa được ban hành. Điều này tạo ra một khoảng trống pháp lý khiến việc kiểm định và kiểm tra hàng hóa không dựa trên căn cứ khách quan mà chỉ mang tính cảm tính hoặc dựa trên kinh nghiệm cá nhân của bên đánh giá.
Ví dụ, Thông tư số 53/2016/TT-BLĐTBXH liệt kê 80 loại máy móc, thiết bị, vật tư và hóa chất yêu cầu nghiêm ngặt về an toàn, vệ sinh lao động nhưng một số mặt hàng trong danh mục này vẫn chưa có quy chuẩn kỹ thuật cụ thể. Điều này làm cho hoạt động đánh giá sự phù hợp của các tổ chức kiểm tra, kiểm định trở nên tùy tiện, không bảo đảm tính minh bạch và trách nhiệm pháp lý. Bởi các tổ chức đánh giá sự phù hợp được hưởng thù lao từ các chủ thể hàng hóa hoặc dịch vụ, đồng thời có quyền cấp giấy chứng nhận cho sản phẩm, dịch vụ đó khi không có tiêu chuẩn kỹ thuật làm căn cứ, các tổ chức này có thể dễ dàng đưa ra kết quả mang tính chủ quan hoặc thiên vị, có lợi cho khách hàng. Điều này tạo nguy cơ đánh giá sai lệch, gây tổn hại đến lợi ích của người tiêu dùng và trật tự pháp lý.
Tình trạng hàng hóa cần được kiểm tra mà không có quy chuẩn kỹ thuật cho thấy vai trò quản lý của Nhà nước chưa được thực thi hiệu quả. Dù Chính phủ đã nhiều lần chỉ đạo khắc phục tình trạng này, song vấn đề vẫn chưa được giải quyết triệt để dẫn đến việc kiểm tra chuyên ngành tiếp tục diễn ra một cách không minh bạch và thiếu căn cứ pháp lý. Việc thiếu quy chuẩn kỹ thuật gây ra những hệ lụy, như: hàng hóa kém chất lượng lưu hành trên thị trường, mất niềm tin vào hệ thống đánh giá và gia tăng chi phí xã hội khi doanh nghiệp phải đối mặt với việc kiểm tra nhiều lần hoặc không rõ ràng, gây tốn kém về tài chính và thời gian.
Ngược lại, trong một số lĩnh vực lại phát sinh quy chuẩn kỹ thuật không cần thiết. Điển hình là quy định thuốc thú y phải được quản lý chất lượng thông qua quy chuẩn kỹ thuật tại Điều 78 Luật Thú y năm 2015. Tuy nhiên, quy định này nhanh chóng bộc lộ sự không cần thiết do chất lượng thuốc thú y vốn đã được kiểm soát hiệu quả thông qua hai công cụ chính sách quan trọng hơn là đăng ký lưu hành và quy trình sản xuất – GMP.
So sánh với quy định trong Luật Dược, các sản phẩm thuốc dành cho người chỉ yêu cầu đăng ký lưu hành và GMP mà không cần thêm thủ tục hợp quy. Sự bất cập này khiến cho Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn đã nhiều lần lùi thời hạn áp dụng quy định này bằng Thông tư số 18/2018/TT-BNNPTNT và Thông tư số 12/2020/TT-BNNPTNT đến ngày 14/02/2024. Đầu năm 2023, Bộ tiếp tục đề xuất dự thảo Thông tư lùi thời hạn áp dụng đến năm 2029. Hệ quả của việc phát sinh quy chuẩn đã tác động không nhỏ đến doanh nghiệp cũng như lĩnh vực thuốc thú y10 khi Việt Nam hiện có hơn 20.000 dòng sản phẩm thuốc thú y đang lưu hành, làm gia tăng chi phí, thời gian tuân thủ và nguy cơ gián đoạn nguồn cung.
Hai là, tình trạng chồng chéo giữa giám định thương mại và đánh giá sự phù hợp.
Hoạt động giám định thương mại được điều chỉnh bởi Luật Thương mại năm 2005, trong đó Điều 254 và Điều 255 quy định giám định thương mại là hoạt động thương mại nhằm xác định tình trạng thực tế của hàng hóa, dịch vụ hoặc các nội dung khác theo yêu cầu của khách hàng. Nội dung giám định bao gồm nhiều khía cạnh, như: số lượng, chất lượng, độ an toàn, tiêu chuẩn vệ sinh hoặc tiêu chuẩn kỹ thuật. Trong khi đó, CAP được quy định tại Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hóa, Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật và Nghị định số 107/2016/NĐ-CP về điều kiện kinh doanh dịch vụ đánh giá sự phù hợp. Hoạt động này chủ yếu nhằm kiểm tra, chứng nhận rằng sản phẩm, hàng hóa hoặc dịch vụ tuân thủ tiêu chuẩn hoặc quy chuẩn kỹ thuật do cơ quan có thẩm quyền ban hành hoặc theo yêu cầu của khách hàng. Sự chồng chéo xuất hiện khi cả hai loại hình này cùng thực hiện việc kiểm tra, đánh giá chất lượng sản phẩm, dịch vụ dẫn đến khó khăn trong việc xác định ranh giới giữa hai hoạt động. Ví dụ, việc đánh giá chất lượng hàng hóa để đảm bảo phù hợp với tiêu chuẩn kỹ thuật có thể được xem là thuộc phạm vi giám định thương mại hoặc đánh giá sự phù hợp tùy theo cách hiểu và áp dụng pháp luật.
Dịch vụ giám định thương mại được liệt kê trong danh mục ngành nghề kinh doanh có điều kiện theo Phụ lục IV của Luật Đầu tư năm 2020 với các điều kiện cụ thể quy định tại Nghị định số 20/2006/NĐ-CP (sửa đổi bởi Nghị định số 120/2011/NĐ-CP). Trong khi đó, dịch vụ đánh giá sự phù hợp phải tuân thủ các điều kiện tại Nghị định số 107/2016/NĐ-CP bao gồm yêu cầu về cơ sở vật chất, nhân lực và năng lực kỹ thuật. Doanh nghiệp muốn thực hiện các hoạt động kiểm tra chất lượng sản phẩm hoặc dịch vụ phải đáp ứng cả hai bộ quy định, điều này làm tăng gánh nặng pháp lý và chi phí tuân thủ. Hơn nữa, sự khác biệt trong yêu cầu và cách thức áp dụng các điều kiện kinh doanh dẫn đến nguy cơ thiếu đồng nhất trong quản lý và thực thi pháp luật.
Ba là, sự chồng chéo trong thủ tục hành chính đối với tổ chức đánh giá sự phù hợp. Điều này xuất phát từ bất cập trong cơ chế quản lý nhà nước đối với hoạt động kiểm tra chất lượng hàng hoá. Do khối lượng sản phẩm, hàng hoá quá phức tạp và được chia cho nhiều bộ, ngành quản lý theo nhóm hàng dẫn đến các quy chuẩn kỹ thuật khác nhau cũng như đánh giá sự phù hợp khác nhau. Các CAB phải thực hiện nhiều loại thủ tục hành chính khác nhau trước khi có thể cung cấp dịch vụ.
Cụ thể, theo quy định tại Nghị định số 107/2016/NĐ-CP, các tổ chức phải hoàn thiện thủ tục đăng ký từng loại dịch vụ đánh giá sự phù hợp, đồng thời đối với các dịch vụ bắt buộc, doanh nghiệp phải được bộ quản lý ngành chỉ định thông qua một quy trình kiểm tra và đánh giá độc lập. Do đó, khi doanh nghiệp cung cấp nhiều loại dịch vụ thì với mỗi loại hàng hóa hoặc chỉ tiêu đánh giá, doanh nghiệp phải lặp lại toàn bộ các bước thủ tục trên. Điều này dẫn đến sự gia tăng không cần thiết về số lượng thủ tục hành chính, đặc biệt với các doanh nghiệp hoạt động trong nhiều lĩnh vực.
Điều 70 Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hóa và các nghị định hướng dẫn (Nghị định số 132/2008/NĐ-CP, Nghị định số 74/2018/NĐ-CP và Nghị định số 13/2022/NĐ-CP) đã phân công trách nhiệm quản lý nhà nước về chất lượng sản phẩm, hàng hóa cho các bộ, ngành. Tuy nhiên, hiện nay vẫn có sự chồng chéo về quản lý giữa các bộ quản lý ngành, lĩnh vực, khiến cho một số CAB chịu sự quản lý của nhiều bộ quản lý ngành, lĩnh vực.
Chẳng hạn, trong lĩnh vực an toàn thực phẩm, hiện có 3 bộ cùng quản lý về an toàn thực phẩm là Bộ Y tế, Bộ Công Thương và Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn. Dù Nghị định số 15/2018/NĐ-CP đã phân chia thẩm quyền của các bộ về sản phẩm, hàng hoá quản lý nhưng lại không phân định đối với việc quản lý các đơn vị chứng nhận sự phù hợp trong lĩnh vực thực phẩm dẫn đến cả 3 bộ đều tham gia cấp phép, thanh tra và kiểm tra đối với các CAB trong cùng một lĩnh vực.
Bên cạnh đó, theo quy định tại Điều 25 Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hóa thì “thử nghiệm, giám định phục vụ quản lý nhà nước do tổ chức thử nghiệm, giám định được chỉ định thực hiện, chứng nhận hợp quy do tổ chức chứng nhận được chỉ định thực hiện và việc kiểm định phải do tổ chức kiểm định được chỉ định thực hiện”. Tuy nhiên hiện nay chưa có cơ chế thừa nhận lẫn nhau giữa các bộ khiến cho CAB phải nộp hồ sơ và thực hiện đánh giá năng lực với từng bộ quản lý chuyên ngành, ngay cả khi nội dung đánh giá là giống nhau.
Chẳng hạn, CAB được Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn chỉ định thực hiện đánh giá sự phù hợp đối với thực phẩm nông sản nhưng lại phải thực hiện đánh giá năng lực lặp lại nếu muốn được Bộ Công Thương chỉ định đánh giá thực phẩm chế biến.
Bốn là, về công nhận lẫn nhau trong đánh giá sự phù hợp. Nguyên tắc công nhận lẫn nhau trong Hiệp định TBT được Việt Nam luật hoá trong nhiều luật chuyên ngành, như: khoản 7 Điều 6 Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hoá năm 2007, khoản 5 Điều 4 Luật An toàn thực phẩm năm 2010, khoản 2 Điều 8 Luật Tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật năm 2006… Tuy nhiên, cơ chế công nhận lẫn nhau mới chỉ dừng ở nguyên tắc, trên thực tế, việc thực hiện quy định về “công nhận lẫn nhau” hầu như chưa đáng kể. Nguyên nhân chủ yếu là do các tiêu chuẩn kỹ thuật Việt Nam và trình độ, phương tiện kỹ thuật của các tổ chức phân tích, giám định của Việt Nam còn thấp so với mặt bằng của các nước tiên tiến nên khó đạt được thoả thuận công nhận lẫn nhau.
7. Một số khuyến nghị
Tại Việt Nam, doanh nghiệp có nhu cầu sử dụng nhiều loại dịch vụ đánh giá sự phù hợp. Kết quả khảo sát chỉ ra, nhóm dịch vụ chứng nhận được doanh nghiệp dùng nhiều nhất trong vòng 5 năm vừa qua (chiếm 49,59%), cao hơn dịch vụ kiểm định (21,31%), quan trắc (9,43%), giám định (7,38%) và thử nghiệm (4,1%). Đánh giá sự phù hợp phổ biến nhất, như: chứng nhận, kiểm định, quan trắc, giám định thường được tiến hành với các sản phẩm, hàng hóa thuộc lĩnh vực khoa học công nghệ, nông lâm – thủy sản, y tế và thương mại – dịch vụ11. Những thông số trên cho thấy, nhu cầu thực tiễn cấp thiết cũng như đòi hỏi về tính đồng bộ, phù hợp của khung pháp luật đối với quy trình đánh giá sự phù hợp.
Thứ nhất, cần hoàn thiện hệ thống quy chuẩn kỹ thuật và tiêu chuẩn kỹ thuật.
Pháp luật cần quy định rõ trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc ban hành quy chuẩn kỹ thuật cho các nhóm hàng hóa thuộc diện quản lý chuyên ngành. Theo khoản 3 Điều 6 Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hóa năm 2007, hàng hóa bắt buộc phải đáp ứng quy chuẩn kỹ thuật mới được phép lưu thông. Tuy nhiên, tình trạng chưa ban hành quy chuẩn kỹ thuật tương ứng khiến việc kiểm tra thiếu căn cứ pháp lý. Để khắc phục điều này, các bộ quản lý ngành phải có lộ trình cụ thể, được pháp luật quy định về việc ban hành hoặc rà soát quy chuẩn kỹ thuật còn thiếu. Đồng thời, quy định chế tài xử lý đối với cơ quan chậm ban hành quy chuẩn kỹ thuật theo kế hoạch được phê duyệt, đảm bảo trách nhiệm giải trình.
Bên cạnh đó, cần rà soát và loại bỏ các quy chuẩn kỹ thuật không cần thiết trong một số lĩnh vực, gây lãng phí nguồn lực xã hội và cản trở doanh nghiệp. Điển hình là Điều 78 Luật Thú y năm 2015 yêu cầu quản lý chất lượng thuốc thú y thông qua quy chuẩn kỹ thuật, dù chất lượng thuốc đã được kiểm soát chặt chẽ qua đăng ký lưu hành và quy trình GMP.
Việc tiếp tục áp dụng quy chuẩn kỹ thuật không cần thiết sẽ: gia tăng chi phí tuân thủ, làm gián đoạn nguồn cung hàng hóa; mâu thuẫn với nguyên tắc tối giản hóa thủ tục hành chính tại khoản 2 Điều 7 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020). Vai trò của các bộ ngành quản lý rất quan trọng trong việc đánh giá tính cần thiết của quy chuẩn kỹ thuật trong từng lĩnh vực và trình Quốc hội sửa đổi, bổ sung quy định tại các luật liên quan nhằm đảm bảo tính phù hợp và hiệu quả.
Thứ hai, giảm thiểu chồng chéo giữa giám định thương mại và đánh giá sự phù hợp.
Luật Thương mại năm 2005 và Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hóa năm 2007 cần quy định rõ ràng hơn về chức năng, mục tiêu và phương thức hoạt động của giám định thương mại và đánh giá sự phù hợp. Cụ thể: (1) Giám định thương mại là nhằm bảo đảm quyền lợi của các bên trong giao dịch thương mại, xác minh tình trạng thực tế của hàng hóa theo yêu cầu hợp đồng. (2) Đánh giá sự phù hợp là nhằm phục vụ quản lý nhà nước, xác nhận sản phẩm tuân thủ các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật bắt buộc.
Bên cạnh đó, các cơ quan ban hành pháp luật cần rà soát, đồng bộ các tiêu chuẩn áp dụng trong cả giám định thương mại và đánh giá sự phù hợp như tại Nghị định số 20/2006/NĐ-CP điều chỉnh về giám định thương mại và Nghị định số 107/2016/NĐ-CP điều chỉnh về đánh giá sự phù hợp để tránh sự mâu thuẫn hoặc trùng lặp, cho phép doanh nghiệp kết hợp các yêu cầu đánh giá khi hàng hóa đáp ứng tiêu chí tương tự. Điều này giúp giảm thiểu chi phí pháp lý cho doanh nghiệp và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước.
Thứ ba, cải cách thủ tục hành chính và cơ chế quản lý nhà nước đối với tổ chức đánh giá sự phù hợp (CAB). Hiện nay, các CAB phải thực hiện đăng ký riêng lẻ từng loại dịch vụ đánh giá sự phù hợp với cơ quan quản lý ngành. Điều này không phù hợp với Điều 5 Luật Doanh nghiệp năm 2020, quy định về quyền tự do kinh doanh trong những ngành nghề không bị cấm. Do đó, cần xem xét, sửa đổi Nghị định số 107/2016/NĐ-CP theo hướng tích hợp thủ tục hành chính, trong đó cho phép một lần đăng ký chung cho nhiều loại dịch vụ hoặc lĩnh vực tương tự. Đồng thời về mặt thực thi, xây dựng cơ chế “một cửa liên ngành” để đơn giản hóa việc phê duyệt và giảm chi phí thời gian cho doanh nghiệp.
Đối với việc giải quyết chồng chéo trong quản lý nhà nước, cần tạo dựng cơ chế thừa nhận lẫn nhau giữa các bộ quản lý ngành. Ví dụ: CAB được Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn chỉ định có thể tự động được công nhận bởi Bộ Công Thương nếu nội dung đánh giá tương đồng, cũng như quy trình phối hợp hiệu quả giữa các bộ.
Thứ tư, thúc đẩy cơ chế công nhận lẫn nhau trong hợp tác quốc tế và nâng cao năng lực kỹ thuật.
Việc tăng cường thực thi hiệu quả nguyên tắc công nhận lẫn nhau theo khoản 7 Điều 6 Luật Chất lượng sản phẩm, hàng hóa và khoản 2 Điều 8 Luật Tiêu chuẩn, Quy chuẩn kỹ thuật là cần thiết, thông qua các hoạt động như đàm phán các thỏa thuận công nhận lẫn nhau với các đối tác thương mại lớn trong khu vực và quốc tế, đặc biệt là các quốc gia thành viên EVFTA – khi các cam kết trong EVFTA đòi hỏi CAP ở mức cao hơn so với Hiệp định TBT. Đồng thời, Việt Nam cần cải thiện chất lượng tiêu chuẩn kỹ thuật trong nước để phù hợp với thông lệ quốc tế, giảm khoảng cách giữa Việt Nam và các nước tiên tiến.
Ngoài ra, cần nâng cao năng lực các CAB trong nước bằng công cụ chính sách. Chính phủ có thể xây dựng chính sách hỗ trợ tổ chức đánh giá sự phù hợp, như: đầu tư trang thiết bị hiện đại, đào tạo nhân sự đạt chuẩn quốc tế; tăng cường các chương trình thẩm định và kiểm tra độc lập đối với CAB nhằm bảo đảm tính minh bạch, giảm nguy cơ xung đột lợi ích; thành lập quỹ hỗ trợ hoặc chính sách ưu đãi thuế để khuyến khích CAB áp dụng công nghệ mới và tham gia chương trình thẩm định quốc tế.
8. Kết luận
Việc hoàn thiện pháp luật về CAP tại Việt Nam không chỉ đáp ứng yêu cầu nội tại của nền kinh tế đang chuyển đổi mà còn phù hợp với các cam kết quốc tế, đặc biệt trong bối cảnh hội nhập sâu rộng. Quy trình đánh giá sự phù hợp đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, nâng cao chất lượng sản phẩm, hàng hóa và thúc đẩy năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp trên thị trường toàn cầu.
Thực tiễn cho thấy, khung pháp lý hiện nay vẫn còn nhiều hạn chế, bao gồm: sự chồng chéo trong quản lý, thiếu hụt quy chuẩn kỹ thuật, gánh nặng thủ tục hành chính và năng lực hạn chế của các tổ chức đánh giá sự phù hợp (CAB). Việc hoàn thiện pháp luật về quy trình đánh giá sự phù hợp không chỉ giúp Việt Nam nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, bảo vệ lợi ích quốc gia mà còn tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp phát triển, khẳng định vị thế của Việt Nam trong chuỗi giá trị toàn cầu. Đây không chỉ là nhiệm vụ trước mắt mà còn là chiến lược dài hạn góp phần xây dựng môi trường pháp lý minh bạch, hiệu quả và bền vững.
Chú thích:
1, 2, 5, 7. The WTO Agreements Series Technical Barriers to Trade – Third Edition. https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/tbt3rd_e.pdf.
3. Guidelines on conformity assessment procedure. https://www.wto.org/english/tratop_e/tbt_e/conformity_assessment_proc_e.htm.
4. Decision No 768/2008/EC of the European Parliament and of the Council of 9 July 2008 on a common framework for the marketing of products, and repealing Council Decision 93/465/EEC. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32008D0768.
6. Tất cả các Tiêu chuẩn Quốc tế của ISO và IEC phải được xây dựng theo Hướng dẫn ISO/IEC. Một trong những lĩnh vực được đề cập trong Hướng dẫn ISO/IEC, Phần 2: Quy tắc cấu trúc và soạn thảo Tiêu chuẩn Quốc tế, Tiểu mục 6.7: Các khía cạnh của đánh giá sự phù hợp. https://www.iso.org/standard/62085.html.
8. Conformity assessment – Requirements for the operation of various types of bodies performing inspection. https://www.iso.org/standard/52994.html.
9. Tổng cục Hải quan (2019). Đề án đổi mới mô hình kiểm tra chất lượng hàng hoá xuất khẩu, nhập khẩu tại Việt Nam.
10. Đề xuất tháo gỡ vướng mắc về quy định hợp quy với thuốc thú y. https://chatluongvacuocsong.vn/de-xuat-thao-go-vuong-mac-ve-quy-dinh-hop-quy-voi-thuoc-thu-y-d119170.html.
11. Hành trình chuyển đổi – Vai trò của doanh nghiệp tư nhân trong cung cấp dịch vụ công tại Việt Nam. https://vibonline.com.vn/wp-content/uploads/2020/12/DICH-VU-CONG-VN-.pdf.
