ThS. Phạm Thị Hằng
Phân hiệu Học viện Hành chính và Quản trị công tại TP. Hồ Chí Minh
(Quanlynhanuoc.vn) – Trong bối cảnh đô thị hóa nhanh và yêu cầu cải cách hành chính ngày càng cao, TP. Hồ Chí Minh đã và đang triển khai thí điểm mô hình chính quyền địa phương hai cấp (thành phố và phường, xã), thay thế mô hình ba cấp truyền thống. Bài viết phân tích những thuận lợi và khó khăn trong quá trình tổ chức và vận hành mô hình này khi bỏ cấp hành chính quận, huyện; từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện thể chế, nâng cao năng lực thực thi và thúc đẩy chính quyền số nhằm nâng cao hiệu quả quản trị và phục vụ người dân trong bối cảnh mới.
Từ khóa: Chính quyền hai cấp; phân cấp phân quyền; hiệu quả quản trị; TP. Hồ Chí Minh.
1. Đặt vấn đề
TP. Hồ Chí Minh – đô thị đặc biệt, trung tâm kinh tế lớn nhất cả nước đang đối mặt với nhiều áp lực trong quản trị đô thị, đặc biệt là tình trạng quá tải bộ máy, trùng lắp chức năng giữa các cấp chính quyền và hạn chế trong khả năng phản ứng với nhu cầu đa dạng, biến động của người dân. Trong bối cảnh đó, việc tinh gọn bộ máy và nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương trở thành yêu cầu cấp bách.
Việc chuyển đổi từ mô hình ba cấp hành chính (thành phố – quận/huyện – phường/xã) sang mô hình hai cấp (thành phố – cơ sở) là một bước đi chiến lược nhằm thực hiện cải cách thể chế mạnh mẽ, hướng tới chính quyền phục vụ, hiệu quả và gần dân hơn. Đây là nội dung cốt lõi của Nghị quyết số 98/2023/QH15 ngày 21/3/2023 của Quốc hội về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP. Hồ Chí Minh và Quyết định số 759/QĐ-TTg ngày 14/4/2025 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt Đề án sắp xếp, tổ chức lại đơn vị hành chính các cấp và xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương hai cấp.
Bắt đầu từ ngày 01/7/2025, TP. Hồ Chí Minh chính thức triển khai thí điểm bỏ cấp hành chính trung gian (quận, huyện), sáp nhập một số đơn vị hành chính cấp xã, đồng thời trao quyền mạnh mẽ hơn cho cấp phường. Mục tiêu là tinh gọn đầu mối, phân cấp triệt để, tăng tính chủ động và nâng cao chất lượng phục vụ công dân. Tuy nhiên, việc tổ chức mô hình mới cũng đặt ra hàng loạt thách thức về pháp lý, năng lực đội ngũ, cơ chế tài chính và giám sát quyền lực.
Trong bối cảnh đó, việc đánh giá một cách toàn diện những thuận lợi và khó khăn trong quá trình triển khai mô hình chính quyền hai cấp tại TP. Hồ Chí Minh không chỉ có ý nghĩa lý luận mà còn có giá trị thực tiễn cao, làm cơ sở để hoàn thiện thể chế, nâng cao hiệu quả quản trị địa phương trong điều kiện đặc thù của đô thị lớn nhất cả nước.
2. Những thuận lợi và khó khăn khi thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp tại TP. Hồ Chí Minh
a. Thuận lợi
Mô hình chính quyền hai cấp tại TP. Hồ Chí Minh đem lại nhiều lợi thế chiến lược trong cải cách hành chính và quản trị đô thị. Cụ thể:
Một là, việc tinh gọn bộ máy hành chính bằng cách loại bỏ cấp huyện đã làm giảm đáng kể số lượng khâu trung gian, từ đó rút ngắn chu trình xử lý hồ sơ và ra quyết định. Theo số liệu sơ bộ của Ủy ban nhân dân (UBND) TP. Hồ Chí Minh, thời gian xử lý một số thủ tục hành chính tại cấp phường đã giảm bình quân 30% so với trước bỏ cấp huyện, góp phần cải thiện chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công (PAPI) của thành phố1. Việc tiết kiệm nguồn lực cho bộ máy hành chính không chỉ dừng lại ở giảm biên chế và chi thường xuyên, mà còn giải phóng ngân sách để đầu tư mạnh hơn vào phát triển hạ tầng, y tế, giáo dục và các dịch vụ công thiết yếu.
Hai là, phân quyền minh bạch và rõ ràng theo Đề án,Quyết định số759/QĐ-TTg đã thiết lập cơ chế “cấp nào quản lý, cấp đó quyết định” giúp phân bổ quyền hạn hợp lý và tăng cường trách nhiệm giải trình. Khi 2/3 nhiệm vụ thuộc cấp huyện chuyển giao cho cấp phường, chính quyền cơ sở đã nhận được thẩm quyền cao hơn trong quản lý đất đai, đầu tư công và dịch vụ dân sinh, đồng thời chịu trách nhiệm trực tiếp về chất lượng thực thi. Điều này đã kích thích chính quyền phường, xã chủ động đổi mới phương thức quản trị, ứng dụng công nghệ thông tin và tổ chức phản hồi nhanh từ người dân thông qua các cổng tương tác điện tử2.
Ba là, thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp tăng khả năng gần dân và sát thực tiễn. UBND phường xã là cấp chính quyền đầu tiên tiếp xúc với người dân, qua đó có thể nắm bắt nhanh các nhu cầu, nguyện vọng và vấn đề phát sinh ngay tại cơ sở. Trong bối cảnh TP. Hồ Chí Minh có mật độ dân cư cao và diễn biến đô thị phức tạp, việc trao thẩm quyền ra quyết định ngay tại phường đã giúp giảm tình trạng tập trung đông người tại bộ phận một cửa cấp thành phố, đồng thời tăng tính công khai, minh bạch khi tổ chức đối thoại trực tiếp với cư dân địa phương.
Bốn là, thúc đẩy đổi mới sáng tạo ngay tại cấp cơ sở. Mô hình hai cấp khuyến khích chính quyền phường, xã triển khai các sáng kiến địa phương phù hợp với đặc thù của từng khu vực. Khi được trao quyền tự chủ cao hơn, các tập thể cơ sở có xu hướng thử nghiệm phương thức quản lý mới, như: bán đấu giá tài sản công, thí điểm thẻ ưu đãi dân cư, hoặc cơ chế “vườn rau cộng đồng” để giải quyết vấn đề an sinh. Điều này, không chỉ tạo động lực sáng tạo mà còn giúp tìm ra các mô hình nhân rộng hiệu quả cho toàn thành phố.
Năm là, khả năng phản ứng nhanh trong tình huống khẩn cấp là ưu thế nổi bật khác của mô hình hai cấp. Trong các tình huống khẩn cấp (dịch bệnh, thiên tai, ách tắc giao thông…), mô hình hai cấp phát huy ưu thế về độ phản ứng nhanh. Chính quyền phường, xã có thể chủ động điều phối lực lượng, vật tư và ban hành các biện pháp tạm thời mà không phải chờ phê duyệt từ cấp huyện trung gian. Kinh nghiệm ứng phó với đợt bùng phát dịch Covid -19 đã cho thấy, thời gian triển khai phong tỏa, xét nghiệm và tiêm chủng ở một số phường rút ngắn đáng kể so với giai đoạn trước đây.
b. Khó khăn
Bên cạnh các lợi thế, mô hình chính quyền hai cấp tại TP. Hồ Chí Minh cũng gặp không ít thách thức về cả thể chế, tổ chức và thực thi. Cụ thể:
(1) Quản lý địa bàn mở rộng là vấn đề nổi cộm. Sau khi sáp nhập, nhiều phường phải đảm nhiệm phạm vi lên đến 20 – 25 khu phố với đa dạng nhu cầu dân sinh và hạ tầng khác nhau. Tình trạng này đã đặt áp lực lớn lên đội ngũ công chức cơ sở vốn thiếu hụt về nhân sự và chuyên môn, dẫn đến nguy cơ chất lượng dịch vụ công bị giảm sút và khả năng giám sát trực tiếp các vấn đề an sinh, trật tự xã hội suy giảm3 .
(2) Khung pháp lý chưa hoàn thiện. Mặc dù Nghị quyết số 98/2023/QH15 và Quyết định 759/QĐ-TTg đã tạo khuôn khổ thí điểm cho hai cấp, nhưng việc chưa luật hóa hoàn toàn mô hình này theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 dẫn đến sự chồng chéo thẩm quyền trong các lĩnh vực, như: quy hoạch đô thị, phê duyệt dự án và quản lý tài nguyên đất đai. Hậu quả là, nhiều vụ việc bị “treo” do cấp phường thiếu thẩm quyền và phải đợi hướng dẫn từ cấp thành phố4.
(3) Nguồn lực con người và năng lực tổ chức tại cơ sở cần được quan tâm hơn. Thực tế, với chỉ khoảng 35 – 40 công chức nhưng đảm nhiệm hơn 100 đầu công việc, các phường, xã đã phải tăng ca và kiêm nhiệm nhiều chức năng, dẫn đến hiệu quả công việc bị phân tán, sai sót chuyên môn và thậm chí tiềm ẩn nguy cơ tham nhũng vặt5. Hơn nữa, chương trình đào tạo, bồi dưỡng cho công chức cơ sở vẫn chưa kịp thời cập nhật kiến thức về quản trị dự án, công nghệ số và kỹ năng phục vụ dân.
(4) Thiếu cơ chế giám sát đa chiều và tính minh bạch là hệ quả khi bãi bỏ Hội đồng nhân dân cấp quận – phường mà chưa có thiết chế thay thế phù hợp. Các công cụ, như: kênh 1022 hay Hội đồng Mặt trận Tổ quốc chưa đủ mạnh để giám sát toàn diện hoạt động của UBND cơ sở, tạo khoảng trống trong phản biện của người dân và giám sát nội bộ.6
(5) Chồng chéo thẩm quyền vẫn tồn tại ở nhiều lĩnh vực. Chức năng phân cấp trong quy hoạch, đầu tư công và quản lý tài sản chưa được phân định rạch ròi, khiến quy trình xử lý kéo dài, trách nhiệm không rõ ràng khi xảy ra sai phạm, ảnh hưởng đến uy tín và hiệu suất làm việc của chính quyền7.
2. Đề xuất giải pháp
Thứ nhất, cần hoàn thiện khung pháp lý một cách đồng bộ. Việc sửa đổi Điều 110 Hiến pháp năm 2013 cùng Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 nhằm luật hóa mô hình hai cấp phải được thực hiện khẩn trương, với các quy định rõ ràng về thẩm quyền, trách nhiệm tài chính và cơ chế giám sát liên cấp. Bên cạnh đó, ban hành các nghị định hướng dẫn chi tiết chức năng, nhiệm vụ và tiêu chí đánh giá hiệu quả thực thi sẽ giúp hạn chế tình trạng chồng chéo quyền hạn và “treo” dự án do vướng khung pháp lý.
Thứ hai, năng lực công chức cơ sở cần được nâng cao thông qua xây dựng khung năng lực (competency framework) và chương trình đào tạo chuyên sâu. Các khóa bồi dưỡng phải tập trung vào kỹ năng quản trị dự án, sử dụng công nghệ thông tin trong quy trình hành chính và giao tiếp công vụ, nhằm đáp ứng khối lượng công việc ngày càng tăng và đa dạng. Chương trình luân chuyển cán bộ giữa các phòng ban chuyên môn cấp thành phố và UBND phường, xã cũng cần được triển khai để chia sẻ kinh nghiệm, tăng cường khả năng thích ứng và sáng tạo trong thực tiễn.
Thứ ba, về cơ chế phân bổ ngân sách, Thành phố cần áp dụng mô hình ngân sách theo kết quả (outcome-based budgeting), gắn chặt với các chỉ tiêu dịch vụ (Service Level Agreement). Việc này, không chỉ tạo động lực cho cấp cơ sở chủ động xây dựng kế hoạch đầu tư và sử dụng nguồn lực mà còn tăng cường trách nhiệm giải trình khi kết quả thực hiện không đạt mục tiêu đề ra. Đồng thời, cần xây dựng cơ chế thanh tra, kiểm toán nội bộ định kỳ để giám sát việc sử dụng ngân sách và hiệu quả chi tiêu.
Thứ tư, củng cố và đa dạng hóa các kênh giám sát dân sự. Việc thành lập Ban giám sát dân sự cấp phường, gồm: đại diện Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức xã hội và chuyên gia độc lập, tạo cầu nối giữa người dân và chính quyền. Đồng thời, cần nâng cấp kênh 1022 với tính năng báo cáo hiện trường, theo dõi tiến độ giải quyết và đánh giá mức độ hài lòng của người dân, từ đó hoàn thiện quy trình phản hồi kép8.
Thứ năm, thúc đẩy chuyển đổi số trong chính quyền phải là ưu tiên chiến lược. Trung tâm Điều hành đô thị thông minh cần hoàn thiện nền tảng dữ liệu dùng chung, tích hợp thông tin dân cư, đất đai, quy hoạch, hạ tầng và dịch vụ xã hội để cấp phường truy cập và ra quyết định dựa trên cơ sở dữ liệu toàn diện. Việc áp dụng các công cụ phân tích dữ liệu lớn (big data) và trí tuệ nhân tạo sẽ hỗ trợ dự báo nhu cầu, phân tích xu hướng và tối ưu hóa quy trình hành chính, góp phần nâng cao hiệu quả và chất lượng phục vụ công dân.
3. Kết luận
Mô hình chính quyền hai cấp tại TP. Hồ Chí Minh đã tạo nên bước tiến quan trọng trong cải cách hành chính nhờ tinh gọn bộ máy, phân quyền rõ ràng và tăng cường trách nhiệm giải trình ở cấp cơ sở. Tuy nhiên, để bảo đảm tính hiệu quả và bền vững, cần hoàn thiện khung pháp lý, nâng cao năng lực công chức và thiết lập cơ chế giám sát đa chiều. Đồng thời, cơ chế phân bổ ngân sách theo kết quả và chuyển đổi số sẽ góp phần tối ưu hóa nguồn lực và nâng cao chất lượng phục vụ công dân. Sự kết hợp hài hòa giữa các giải pháp này sẽ giúp Thành phố Hồ Chí Minh phát huy tối đa lợi ích của mô hình hai cấp, hướng tới chính quyền hiện đại, minh bạch và gần dân.
Chú thích:
1, 6. Nguyễn Đặng Phương Truyền (2025). Phân cấp, phân quyền của chính quyền hai cấp tại TP. Hồ Chí Minh trong bối cảnh bỏ đơn vị hành chính cấp huyện. Kỷ yếu Hội thảo “Đánh giá thực trạng và phương thức vận hành của chính quyền TP. Hồ Chí Minh” (tr. 148 – 158). Đại học Kinh tế – Luật, Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh.
2, 5. Trịnh Yến Vy & Trịnh Bình Minh (2025). Thuận lợi và khó khăn trong tổ chức và vận hành chính quyền TP. Hồ Chí Minh theo cơ chế, chính sách đặc thù dành cho TP. Hồ Chí Minh trong bối cảnh bỏ cấp huyện, sáp nhập các đơn vị cấp xã. Kỷ yếu Hội thảo “Đánh giá thực trạng và phương thức vận hành của chính quyền TP. Hồ Chí Minh” (tr. 204 – 216. Đại học Kinh tế – Luật, Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh.
3, 7. Lê Văn Phúc (2025). Rào cản của quản trị địa phương trong điều kiện bỏ cấp hành chính trung gian (cấp huyện). Kỷ yếu Hội thảo “Đánh giá thực trạng và phương thức vận hành của chính quyền TP. Hồ Chí Minh” (tr. 162 – 172). Đại học Kinh tế – Luật, Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh.
4. Quốc hội (2023). Nghị quyết số 98/2023/QH15 ngày 24/6/2023 về thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP. Hồ Chí Minh.
8. Hồng Vinh (2023). 1022: Cổng thông tin tiếp nhận, xử lý và phản hồi người dân, doanh nghiệp của TP. Hồ Chí Minh. https://vneconomy.vn/1022-cong-thong-tin-tiep-nhan-xu-ly-va-phan-hoi-nguoi-dan-doanh-nghiep-cua-tp-hcm.htm
Tài liệu tham khảo:
1. Chính phủ (2025). Nghị quyết số 74/NQ-CP ngày 07/4/2025 về kế hoạch thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính và xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương hai cấp.
2. Chính phủ (2025). Quyết định số 759/QĐ-TTg ngày 14/4/2025 phê duyệt Đề án sắp xếp, tổ chức lại đơn vị hành chính các cấp và xây dựng mô hình chính quyền hai cấp.
3. Năng lực quản trị và hành chính công của chính quyền thành phố Hồ Chí Minh – thực trạng và giải pháp. https://www.quanlynhanuoc.vn/2019/06/12/nang-luc-quan-tri-va-hanh-chinh-cong-cua-chinh-quyen-thanh-pho-ho-chi-minh-thuc-trang-va-giai-phap.
