Nguyễn Tấn Hải
Hội đồng nhân dân tỉnh Bình Phước
(Quanlynhanuoc.vn) – Quốc tịch là yếu tố pháp lý quan trọng thể hiện mối quan hệ cơ bản giữa cá nhân với nhà nước, đồng thời là cơ sở để quốc gia thực hiện trách nhiệm bảo hộ công dân của mình. Tuy nhiên, trong thời gian qua, tại Việt Nam đã phát sinh tình trạng một bộ phận người không quốc tịch do nhiều nguyên nhân khác nhau, cả khách quan lẫn chủ quan. Đặc biệt, hiện tượng người di cư tự do từ các quốc gia láng giềng, như: Trung Quốc, Lào, Campuchia vào sinh sống tại Việt Nam nhưng không có căn cứ xác định quốc tịch Việt Nam đã đặt ra nhiều thách thức trong việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân và thi hành chính sách pháp luật. Trên cơ sở phân tích thực tiễn áp dụng pháp luật về quốc tịch tại Việt Nam và đối chiếu với các chuẩn mực pháp lý quốc tế, bài viết chỉ ra một số bất cập trong quy định và tổ chức thực thi pháp luật hiện hành; đề xuất các giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc tịch và cơ chế phối hợp liên ngành góp phần tháo gỡ khó khăn trong công tác quản lý nhà nước về quốc tịch và bảo đảm quyền lợi hợp pháp cho người không quốc tịch đang sinh sống trên lãnh thổ Việt Nam.
Từ khóa: Quốc tịch, thực hiện pháp luật, người không quốc tịch, Việt Nam.
1. Đặt vấn đề
Quốc tịch là mối quan hệ pháp lý cơ bản giữa cá nhân và một quốc gia, qua đó cá nhân được xác định là công dân của quốc gia đó, đồng thời được hưởng đầy đủ quyền lợi và thực hiện nghĩa vụ theo quy định của pháp luật. Quốc tịch không chỉ là căn cứ pháp lý để xác lập địa vị pháp lý của công dân mà còn là “danh tính pháp lý” thể hiện sự gắn bó về chính trị, pháp lý và xã hội giữa cá nhân với nhà nước. Công dân có quốc tịch được hưởng các quyền thiết yếu như quyền cư trú, quyền bầu cử, quyền được Nhà nước bảo hộ ở nước ngoài và có nghĩa vụ thực hiện các trách nhiệm như nghĩa vụ quân sự, nộp thuế và tuân thủ pháp luật quốc gia.
Trong thời gian qua, tình trạng người không quốc tịch tại Việt Nam, đặc biệt là những trường hợp di cư tự do từ các quốc gia láng giềng như Trung Quốc, Lào, Campuchia đã trở thành một vấn đề pháp lý và xã hội đáng quan tâm. Những cá nhân này do thiếu giấy tờ tùy thân hoặc không có căn cứ xác minh quốc tịch Việt Nam nên gặp nhiều khó khăn trong việc đăng ký, xác lập quốc tịch. Mặc dù Đảng và Nhà nước đã có nhiều nỗ lực thông qua việc ban hành chính sách và quy định pháp luật nhằm giải quyết tình trạng này, nhưng trong quá trình thực thi vẫn còn tồn tại nhiều bất cập về thủ tục, phối hợp liên ngành và hành lang pháp lý.
Xuất phát từ thực tiễn nêu trên, bài viết tập trung làm rõ những hạn chế trong việc thực hiện pháp luật về quốc tịch hiện hành, phân tích các yếu tố cản trở hiệu quả công tác quản lý nhà nước đối với người không quốc tịch, đồng thời đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật và cơ chế thực hiện nhằm bảo đảm quyền con người, bảo vệ lợi ích quốc gia và tăng cường hiệu lực của pháp luật về quốc tịch ở Việt Nam hiện nay.
2. Cơ sở lý luận thực hiện chính sách pháp luật về quốc tịch
Quốc tịch là mối quan hệ pháp lý cơ bản giữa một cá nhân và một quốc gia, qua đó cá nhân được công nhận là công dân của quốc gia đó, được hưởng đầy đủ các quyền lợi và phải thực hiện các nghĩa vụ theo quy định của pháp luật quốc gia. Quốc tịch không chỉ là yếu tố khẳng định tư cách pháp lý của một con người trong mối quan hệ với nhà nước mà còn là cơ sở để nhà nước thực hiện chức năng bảo hộ đối với công dân, đặc biệt là trong các quan hệ pháp lý có yếu tố nước ngoài.
Trong bối cảnh hội nhập và toàn cầu hóa, các vấn đề liên quan đến quốc tịch ngày càng trở nên phức tạp, do sự gia tăng của các hiện tượng di cư xuyên biên giới, kết hôn có yếu tố nước ngoài, sinh sống dài hạn ở nước ngoài hoặc chuyển đổi quốc tịch vì nhiều lý do khác nhau. Điều này đòi hỏi hệ thống pháp luật quốc tịch của mỗi quốc gia phải không ngừng được hoàn thiện nhằm thích ứng với những biến động của thực tiễn và bảo đảm quyền con người một cách hiệu quả. Chế định quốc tịch vì thế không chỉ là một bộ phận cấu thành quan trọng trong hệ thống pháp luật quốc gia mà còn gắn mật thiết với các quy phạm của luật pháp quốc tế.
Tại Việt Nam, quốc tịch Việt Nam thể hiện mối quan hệ gắn bó giữa cá nhân với Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, làm phát sinh quyền và nghĩa vụ của công dân Việt Nam đối với Nhà nước, đồng thời là cơ sở để Nhà nước thực hiện trách nhiệm bảo vệ, bảo hộ công dân của mình. Việc thực hiện chính sách pháp luật về quốc tịch là tổng thể các hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm xác định, ghi nhận, thay đổi hoặc chấm dứt quốc tịch của cá nhân phù hợp với các quy định của pháp luật hiện hành.
Tuy nhiên, trên thực tế, việc triển khai thực hiện pháp luật về quốc tịch ở nước ta vẫn còn gặp nhiều khó khăn do các nguyên nhân cả chủ quan lẫn khách quan. Một số quy định trong Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014) khi áp dụng vào thực tiễn bộc lộ không ít bất cập. Chẳng hạn, hiện vẫn chưa có quy định cụ thể về việc thu hồi, hủy bỏ hoặc chấm dứt giá trị pháp lý của các giấy tờ chứng minh quốc tịch Việt Nam đối với những người đã thôi hoặc bị tước quốc tịch. Bên cạnh đó, quy trình, thủ tục để xin nhập, thôi hoặc trở lại quốc tịch còn phức tạp, đòi hỏi cá nhân phải cung cấp nhiều loại giấy tờ, thông tin mà trong thực tế không dễ đáp ứng, đặc biệt đối với các trường hợp di cư không có giấy tờ tùy thân rõ ràng.
Chính sách quốc tịch của Việt Nam tương tự như một số quốc gia, như: Đức, Na Uy, Nhật Bản, Hàn Quốc, Đài Loan (Trung Quốc), yếu tố ảnh hưởng lớn đến quyền lựa chọn quốc tịch của công dân. Theo đó, người Việt Nam định cư ở nước ngoài muốn nhập quốc tịch sở tại phải làm thủ tục xin thôi quốc tịch Việt Nam và ngược lại, nếu muốn trở lại quốc tịch Việt Nam thì cũng phải thực hiện đầy đủ thủ tục theo quy định, trong đó có những điều kiện mang tính hạn chế như “có công với đất nước” hoặc “có đóng góp đặc biệt cho sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc”. Nhằm tháo gỡ các vướng mắc, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 16/2020/NĐ-CP ngày 03/02/2020 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Quốc tịch Việt Nam. Nghị định này bước đầu đã thể hiện sự tiếp thu yêu cầu thực tiễn, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho kiều bào trở lại quốc tịch Việt Nam. Đặc biệt, nghị định đã ghi nhận khả năng giữ quốc tịch nước ngoài đối với người xin nhập hoặc trở lại quốc tịch Việt Nam – một điểm tiến bộ so với trước đây. Tuy nhiên, nghị định vẫn chưa đưa ra các quy định rõ ràng, đầy đủ về việc công nhận song tịch trong một số trường hợp đặc biệt và điều kiện để được trở lại quốc tịch Việt Nam vẫn còn mang tính khắt khe, chưa thật sự phù hợp với nguyện vọng rộng rãi của cộng đồng người Việt Nam ở nước ngoài.
Để nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách pháp luật về quốc tịch, cần tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện khung pháp lý về quốc tịch một cách toàn diện, trong đó bao gồm cả việc nội luật hóa các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên nhằm đảm bảo tính thống nhất, khả thi và đáp ứng yêu cầu bảo vệ quyền con người trong tình hình mới.
3. Thực trạng thực hiện chính sách pháp luật để giải quyết đối với người không quốc tịch ở Việt Nam
Tình trạng người không quốc tịch tại Việt Nam hiện nay là một vấn đề pháp lý và mang tính nhân đạo phức tạp, ảnh hưởng trực tiếp đến việc bảo đảm quyền con người và hiệu quả quản lý nhà nước về cư trú, hộ tịch, quốc tịch. Theo thống kê của Bộ Công an, tính đến thời điểm gần nhất, cả nước có khoảng 31.117 người gốc Việt không xác định được quốc tịch, trong đó: 775 trường hợp là con lai giữa công dân Việt Nam và người nước ngoài chưa xác định được quốc tịch, tập trung tại các tỉnh, như: Gia Lai, Bạc Liêu, Vĩnh Long; 10.650 trường hợp là người không xác định được quốc tịch, chưa được đăng ký cư trú, chủ yếu tại TP. Hồ Chí Minh, Lâm Đồng, Đồng Tháp, Bình Dương, Đồng Nai; 16.161 trường hợp không có giấy tờ tùy thân, hiện sinh sống tại các địa phương nêu trên1.
Chủ trương nhất quán của Đảng và Nhà nước Việt Nam là “không để ai bị bỏ lại phía sau”, thể hiện rõ cam kết trong việc bảo đảm quyền con người, đặc biệt là đối với các nhóm dễ bị tổn thương như người không quốc tịch. Tuy nhiên, từ quá trình nghiên cứu thực tiễn và đối chiếu với các quy định pháp luật hiện hành, có thể nhận diện một số bất cập, vướng mắc chủ yếu trong việc giải quyết tình trạng người không quốc tịch như sau:
Một là, vướng mắc về điều kiện nhập quốc tịch.
Theo Điều 19 Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014), người nước ngoài muốn nhập quốc tịch Việt Nam phải đáp ứng các điều kiện: cư trú thường trú tại Việt Nam từ 5 năm trở lên, có khả năng bảo đảm cuộc sống và biết tiếng Việt đủ để hòa nhập. Tuy nhiên, các tiêu chí này vẫn còn mang tính định tính, thiếu các chỉ số định lượng cụ thể, gây khó khăn trong việc đánh giá, áp dụng trong thực tiễn. Chẳng hạn, việc xác định thế nào là “biết tiếng Việt đủ để hòa nhập” hay “bảo đảm cuộc sống” hiện chưa có hướng dẫn chi tiết, dễ dẫn đến cách hiểu và vận dụng khác nhau giữa các cơ quan chức năng.
Hai là, khó khăn trong xác minh nhân thân và thời gian cư trú dài hạn.
Điều 22 Luật Quốc tịch Việt Nam cho phép nhập quốc tịch đối với người không giấy tờ nhưng đã cư trú ổn định trên lãnh thổ Việt Nam từ 20 năm trở lên, có lối sống tốt và tuân thủ pháp luật. Tuy nhiên, quy định về thời gian cư trú 20 năm là quá dài và gây khó khăn trong xác minh, đặc biệt đối với các trường hợp sinh sống tại khu vực biên giới, vùng sâu, vùng xa, nơi hệ thống quản lý nhân khẩu còn hạn chế, thiếu giấy tờ chứng minh.
Ba là, vướng mắc về quốc tịch gốc và đa quốc tịch.
Luật Quốc tịch Việt Nam quy định nguyên tắc một quốc tịch. Theo đó, người xin nhập quốc tịch Việt Nam phải thôi quốc tịch gốc, trừ trường hợp được Chủ tịch nước cho phép giữ quốc tịch hiện có. Tuy nhiên, trên thực tế, nhiều quốc gia không cho phép công dân từ bỏ quốc tịch hoặc yêu cầu thủ tục phức tạp, kéo dài, làm phát sinh tình trạng “không quốc tịch tạm thời”. Điều này gây bất lợi nghiêm trọng cho đương sự trong giai đoạn chuyển tiếp, ảnh hưởng đến quyền cư trú, đi lại và tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản.
Bốn là, thủ tục hành chính phức tạp, thời gian xử lý kéo dài.
Việc xin nhập quốc tịch phải trải qua nhiều bước, từ chuẩn bị hồ sơ như lý lịch tư pháp, xác nhận cư trú, đến khâu phê duyệt bởi các cấp chính quyền, Bộ Công an và cuối cùng là Chủ tịch nước. Thời gian giải quyết một hồ sơ có thể kéo dài từ 12 đến 18 tháng, tạo gánh nặng về thời gian và chi phí cho người xin nhập quốc tịch, đặc biệt là người không có đủ điều kiện tài chính hoặc kiến thức pháp lý.
Năm là, trẻ em có yếu tố nước ngoài rơi vào tình trạng không quốc tịch.
Pháp luật hiện hành còn thiếu các quy định cụ thể để xác định quốc tịch cho trẻ em sinh ra tại Việt Nam có cha hoặc mẹ là người nước ngoài hoặc không rõ quốc tịch. Việc thiếu quy định dẫn đến nguy cơ trẻ em rơi vào tình trạng không quốc tịch là tình trạng đặc biệt nguy hiểm vì nó cản trở trẻ tiếp cận giáo dục, y tế và các quyền cơ bản khác.
Sáu là, trở lại quốc tịch Việt Nam đối với người gốc Việt ở nước ngoài.
Một bộ phận lớn người gốc Việt định cư lâu năm ở nước ngoài mong muốn trở lại quốc tịch Việt Nam nhưng gặp khó khăn trong việc chứng minh nguồn gốc, vì thiếu giấy tờ gốc hoặc hồ sơ lưu trữ không đầy đủ. Quy trình xác minh, xét duyệt hiện vẫn còn nhiều khâu trung gian, thiếu tiêu chí rõ ràng, làm mất nhiều thời gian và chưa tạo thuận lợi cho người Việt Nam ở nước ngoài thực hiện nguyện vọng hồi hương.
Bảy là, chính sách chưa thực sự linh hoạt trong công nhận song tịch.
Mặc dù Nghị định 16/2020/NĐ-CP đã có bước tiến khi cho phép một số trường hợp đặc biệt được giữ quốc tịch nước ngoài khi trở lại quốc tịch Việt Nam, tuy nhiên vẫn còn rào cản pháp lý. Điều kiện “phải có công với đất nước” để được giữ quốc tịch nước ngoài vẫn mang tính hạn chế, chưa phù hợp với chủ trương của Nghị quyết số 57-NQ/TW ngày 15/8/2020của Bộ Chính trị về thu hút nhân tài là người Việt Nam ở nước ngoài, trong đó có các chuyên gia, nhà khoa học, trí thức đầu ngành.
4. Một số giải pháp
Thứ nhất, hoàn thiện Luật Quốc tịch Việt Nam và các văn bản quy định chi tiết.
Cần xem xét, sửa đổi, bổ sung Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014) nhằm: (1) Mở rộng đối tượng được xét nhập quốc tịch Việt Nam theo hướng linh hoạt hơn, đặc biệt đối với những trường hợp có nguồn gốc Việt Nam (ông bà nội, ông bà ngoại, cha hoặc mẹ là công dân Việt Nam); các nhà đầu tư, chuyên gia, nhà khoa học nước ngoài có nguyện vọng gắn bó lâu dài với Việt Nam. (2) Sửa đổi điều kiện trở lại quốc tịch Việt Nam theo hướng tạo thuận lợi hơn cho người đã từng có quốc tịch Việt Nam, nhất là các trường hợp đã thôi quốc tịch trước đây do điều kiện pháp lý bắt buộc khi định cư ở nước ngoài. Cần xem xét loại bỏ hoặc đơn giản hóa yêu cầu về “năng lực hành vi dân sự đầy đủ” đối với trẻ chưa thành niên có cha hoặc mẹ là công dân Việt Nam. (3) Thừa nhận nguyên tắc linh hoạt trong vấn đề song tịch, bổ sung quy định theo hướng: “Người xin trở lại quốc tịch Việt Nam được giữ quốc tịch nước ngoài nếu đáp ứng điều kiện do Chính phủ quy định và được Chủ tịch nước chấp thuận”. Điều này vừa phù hợp với thực tiễn quốc tế, vừa thể hiện chính sách hội nhập, thu hút người gốc Việt trở về cống hiến cho đất nước.
Thứ hai, rút ngắn, đơn giản hóa thủ tục hành chính liên quan đến nhập và trở lại quốc tịch.
Cần rà soát toàn bộ quy trình giải quyết hồ sơ nhập, thôi và trở lại quốc tịch Việt Nam theo hướng: (1) Tăng tính minh bạch, đơn giản hóa hồ sơ, thủ tục, giảm số lượng giấy tờ cần nộp, tạo điều kiện cho người không quốc tịch, nhất là người di cư tự do, người không có giấy tờ tùy thân được tiếp cận chính sách. (2) Rút ngắn thời gian giải quyết từ khâu tiếp nhận đến khâu phê duyệt cuối cùng. Tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin, xây dựng cơ sở dữ liệu quản lý quốc tịch dùng chung giữa các bộ, ngành.
Thứ ba, tăng cường cơ chế phối hợp liên ngành và hỗ trợ pháp lý cho người không quốc tịch.
Việc xác minh nhân thân, tình trạng cư trú, nguồn gốc quốc tịch cần sự phối hợp chặt chẽ giữa Bộ Công an, Bộ Tư pháp, Bộ Ngoại giao, UBND các cấp và cơ quan đại diện Việt Nam ở nước ngoài. Đồng thời, thiết lập các cơ chế hỗ trợ pháp lý miễn phí hoặc có trợ giúp pháp lý đối với người không quốc tịch, người di cư không có giấy tờ, đặc biệt tại các địa phương có đông người thuộc diện này. Tăng cường tuyên truyền, phổ biến chính sách pháp luật về quốc tịch đến các nhóm đối tượng liên quan giúp họ hiểu rõ quyền lợi, nghĩa vụ và cơ hội được nhập quốc tịch Việt Nam.
Thứ tư, bổ sung quy định xác định quốc tịch cho trẻ em có yếu tố nước ngoài.
Pháp luật cần sớm quy định rõ ràng hơn về nguyên tắc xác định quốc tịch đối với trẻ em sinh ra tại Việt Nam có cha hoặc mẹ là người nước ngoài hoặc không rõ quốc tịch. Việc tạo điều kiện để các em có quốc tịch sẽ bảo đảm thực hiện đầy đủ các quyền của trẻ theo Công ước quốc tế về quyền trẻ em mà Việt Nam là thành viên.
Thứ năm, thể chế hóa mạnh mẽ hơn các nội dung của Nghị quyết số 57-NQ/TW.
Luật Quốc tịch và các văn bản hướng dẫn cần cụ thể hóa tinh thần của Nghị quyết số 57-NQ/TW trong việc thu hút, trọng dụng trí thức, chuyên gia, nhà khoa học người Việt Nam ở nước ngoài. Theo đó, cần nới lỏng điều kiện trở lại quốc tịch Việt Nam đối với kiều bào, đồng thời không bắt buộc thôi quốc tịch nước ngoài nếu điều đó là cản trở pháp lý tại nước sở tại. Quy định cụ thể, minh bạch các trường hợp được “giữ quốc tịch nước ngoài” khi trở lại quốc tịch Việt Nam, thay vì để Chủ tịch nước quyết định hoàn toàn theo cân nhắc chủ quan, không có tiêu chí rõ ràng.
Chú thích:
1. Bộ Công an (2023). Báo cáo thống kê tình hình người không quốc tịch tại Việt Nam năm 2023.
Tài liệu tham khảo:
1. Quốc hội (2008). Luật Quốc tịch Việt Nam năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2014).
2. Chính phủ (2020). Nghị định số 16/2020/NĐ-CP ngày 03/02/2020 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Quốc tịch Việt Nam.
3. Bộ Chính trị (2020). Nghị quyết số 57-NQ/TW ngày 15/8/2020 về việc xây dựng chính sách thu hút, trọng dụng nhân tài.
4. Bộ Tư pháp (2021). Báo cáo tổng kết thi hành Luật Quốc tịch Việt Nam giai đoạn 2010 – 2020.
5. Trường Đại học Luật Hà Nội (2021). Giáo trình Luật Quốc tịch Việt Nam. H. NXB Công an Nhân dân.
6. Nguyễn Thị Hoài Thu (2022). Một số vấn đề pháp lý về quốc tịch và người không quốc tịch trong pháp luật Việt Nam. Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 14 (450), tr. 23 – 30.
