PGS.TS. Trần Thị Diệu Oanh
Học viện Hành chính và Quản trị công
(Quanlynhanuoc.vn) – Tinh gọn tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị là đòi hỏi rất cấp thiết của tình hình thực tiễn, là khâu đột phá chiến lược về thể chế và phát triển nguồn nhân lực. Cùng với sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy hành chính, đồng thời hoàn thiện pháp luật về tổ chức bộ máy hành chính nhằm tháo gỡ nút thắt, điểm nghẽn về thể chế là góp phần xây dựng hệ thống chính trị nước Việt Nam thực sự “tinh – gọn – mạnh – hiệu năng – hiệu lực – hiệu quả”, đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ trong giai đoạn cách mạng mới.
Từ khóa: Tổ chức bộ máy hành chính, tinh gọn, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả, quản lý nhà nước.
1. Thực trạng tổ chức bộ máy hành chính ở Việt Nam trong thời gian qua
1.1. Về tổ chức Chính phủ
Thực hiện Nghị quyết số 18/NQ-TW, Chính phủ đã ban hành các nghị định để kiện toàn cơ cấu tổ chức bên trong một số bộ, cơ quan ngang bộ, kiện toàn cơ cấu tổ chức bên trong của một số tổng cục thuộc bộ theo hướng tinh gọn, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, tính chất hoạt động, bảo đảm hiệu lực, hiệu quả, sắp xếp tổ chức bên trong như phòng thuộc bộ, phòng, chi cục thuộc cục, thuộc bộ, thuộc cục thuộc Tổng cục. Một số vấn đề đặt ra trong thực tiễn cần phải đổi mới tổ chức của Chính phủ, cụ thể:
Một là, Chính phủ cần được tái cơ cấu tổ chức tinh gọn hơn trên cơ sở tổ chức hợp lý các bộ đa ngành, đa lĩnh vực theo hướng sắp xếp, giảm đầu mối các bộ, mở rộng phạm vi liên ngành, lĩnh vực của mỗi bộ, tinh gọn hợp lý đầu mối, bỏ cấp trung gian, tinh giản biên chế. Cơ cấu tổ chức bộ máy Chính phủ phụ thuộc trực tiếp vào quy mô, tính chất, đặc điểm của chức năng, nhiệm vụ của chính phủ. Số lượng, cơ cấu, quy mô của các bộ phận cấu thành của Chính phủ (bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ) phải bảo đảm thực hiện đầy đủ, chính xác, kịp thời, có kết quả các chức năng, nhiệm vụ của mình trong từng thời kỳ nhất định.
Thực tiễn tổ chức Chính phủ mấy nhiệm kỳ vừa qua cho thấy, việc sắp xếp, sáp nhập các bộ thành bộ quản lý đa ngành chưa thật sự đi liền với việc điều chỉnh sâu về chức năng, cắt giảm, lồng ghép nhiệm vụ mà chủ yếu được thực hiện trên cơ sở hợp nhất các bộ đơn ngành, dẫn đến khối lượng công việc, phạm vi lĩnh vực quản lý của bộ trở nên phức tạp. Việc sáp nhập một số bộ thành bộ đa ngành, đa lĩnh vực không kèm theo tái cơ cấu lại cấu trúc bên trong các bộ, do vậy tổ chức bộ máy bên trong bộ, cơ quan ngang bộ trở nên cồng kềnh.
Hai là, tình trạng chồng lấn chức năng, nhiệm vụ giữa các bộ, cơ quan ngang bộ vẫn còn tồn tại nhiều vấn đề trong nhiều năm khó xử lý. Vẫn còn một số lĩnh vực có sự đan xen, giao thoa trong quản lý giữa các bộ, ngành với nhau chưa được xử lý một cách căn cơ dứt điểm làm hạn chế hiệu năng, hiệu quả. Có một số vấn đề chồng chéo chức năng, nhiệm vụ tuy đã rõ trước yêu cầu mỗi việc, mỗi đối tượng chỉ giao cho một cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện nhưng vẫn chưa thực hiện được nguyên tắc này với nhiều nguyên do cần được làm rõ và tích cực khắc phục. Cụ thể: việc phân công nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với một số ngành, lĩnh vực vẫn còn giao thoa, chưa được phối hợp giải quyết một cách đồng bộ, hiệu quả. Đối với các vấn đề còn giao thoa giữa các bộ, cơ quan ngang bộ: đầu nhiệm kỳ (khóa XIV) có 21 vấn đề giao thoa, đến nay đã giải quyết được 15/21 vấn đề, còn 6 vấn đề đang tiếp tục giải quyết, gồm: quản lý ngân sách chi đầu tư phát triển; an toàn thực phẩm; bảo vệ môi trường; bảo hiểm y tế; đại diện tại các tổ chức tài chính quốc tế; an ninh quốc gia.
Một số nhiệm vụ liên thông, gắn kết nhau hoặc cùng một lĩnh vực nhưng được giao cho nhiều bộ quản lý, chưa thực hiện được nguyên tắc một việc chỉ giao cho một cơ quan chủ trì, chịu trách nhiệm chính. Sự phối hợp giữa các bộ trong việc giải quyết những vấn đề có tính liên ngành, liên vùng, nhất là trong việc xây dựng thể chế, chính sách vĩ mô còn có mặt hạn chế, dẫn đến khó xác định trách nhiệm của từng cơ quan và cần phải thành lập nhiều tổ chức phối hợp liên ngành, khó xác định rõ trách nhiệm của từng bộ
Ba là, thẩm quyền của tập thể Chính phủ theo quy định hiện nay vẫn quá nhiều, thẩm quyền của cá nhân Thủ tướng còn hạn chế. Các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ chưa bao quát hết các lĩnh vực và chưa tương xứng với vị trí của người đứng đầu Chính phủ và đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước. Thủ tướng Chính phủ chưa thực sự trở thành một thiết chế hữu hiệu để giải quyết các vấn đề cụ thể và mới phát sinh trong hoạt động của Chính phủ, đặc biệt là trong điều hành hoạt động của Chính phủ điện tử, Chính phủ số cần có sự linh hoạt, quyết đoán, kịp thời trong việc ra quyết định cũng như phản ứng chính sách trên môi trường số.
Ngoài ra, còn tình trạng có những việc thuộc thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết của các bộ, ngành mà các bộ, ngành đó hoàn toàn có đủ khả năng xử lý thì lại do Thủ tướng giải quyết. Do đó, cần phải sử dụng tích cực có hiệu quả cơ chế phân công, phân cấp, ủy quyền để chuyển các công việc sự vụ, cụ thể, đang thuộc thẩm quyền của Thủ tướng Chính phủ cho các bộ, ngành, chính quyền địa phương giải quyết để Thủ tướng tập trung vào các công việc đích thực thuộc trách nhiệm của Thủ tướng, là cơ sở có tính chất nền tảng cho việc chấn chỉnh lại phương thức hoạt động và chế độ làm việc của người đứng đầu Chính phủ.
Bốn là, việc quy định số lượng từ 4 – 5 phó Thủ tướng cũng làm giảm thẩm quyền, trách nhiệm của Thủ tướng. Việc có Phó Thủ tướng giúp Thủ tướng Chính phủ bao quát tốt hơn các nhiệm vụ lãnh đạo, chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ, thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Các Phó Thủ tướng giúp Thủ tướng làm nhiệm vụ theo sự phân công của Thủ tướng, đồng thời còn phụ trách một số lĩnh vực công tác, theo dõi, chỉ đạo một số cơ quan bộ, ngành có liên quan. Phó Thủ tướng có vị trí vai trò quan trọng trong cơ cấu tổ chức Chính phủ và là một trong những nhân tố bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Chính phủ. Tuy nhiên, nếu số lượng Phó Thủ tướng quá lớn sẽ có thể dẫn đến tình trạng phân tán quyền lực và trách nhiệm của cá nhân Thủ tướng Chính phủ, đồng thời tạo ra nguy cơ hình thành một cấp lãnh đạo, chỉ đạo trung gian giữa Thủ tướng Chính phủ với các bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, làm giảm vai trò, quyền hạn và trách nhiệm của các bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ.
Ngoài ra, tình trạng nhiều cấp phó (cấp thứ trưởng) trong cơ cấu lãnh đạo của các bộ, cơ quan ngang bộ cũng dẫn đến mối quan hệ với bộ trưởng chưa phân biệt “Bộ trưởng với tư cách là thành viên của Chính phủ” và Bộ trưởng là người chịu trách nhiệm về sự phát triển của ngành, lĩnh vực do mình quản lý. Với tư cách là thành viên Chính phủ, Bộ trưởng ngang quyền và có trách nhiệm như mọi thành viên khác trong việc giải quyết các công việc chung của Chính phủ. Với tư cách là người đứng đầu bộ, Bộ trưởng là người chịu trách nhiệm về con đường chính trị, phát triển của ngành, lĩnh vực do mình quản lý.
Năm là, sắp xếp cơ cấu tổ chức bên trong của bộ để thực sự tinh gọn, hiệu quả. Xu hướng sắp xếp các tổng cục cho phù hợp để giảm các đầu mối tầng nấc trung gian. Cục trong tổ chức bộ vừa tham mưu xây dựng chính sách, vừa tổ chức thi hành dễ dẫn đến xung đột lợi ích. Đơn vị sự nghiệp công lập thuộc bộ trong bối cảnh chuyển đổi cung ứng dịch vụ công, tuy nhiên hoàn thiện thể chế quản lý đối với đơn vị sự nghiệp công lập còn nhiều vấn đề về tự chủ, con người, thu hút nguồn nhân lực chất lượng cao.
Sáu là, về sự tham gia của các chủ thể khác vào quản trị quốc gia, sự tương tác của các chủ thể với Chính phủ phát triển chính phủ điện tử, Chính phủ số là sự chuyển đổi chức năng của Chính phủ, nâng cao hiệu quả quản lý và tăng cường khả năng điều tiết của Chính phủ và dịch vụ công, nhằm thúc đẩy Chính phủ cởi mở và minh bạch hơn. Sự tham gia của người dân và doanh nghiệp, tổ chức xã hội (bao gồm trực tiếp tham gia các loại hình dịch vụ công trực tuyến và tham gia vào phản biện xã hội) là những tác nhân quan trọng, nâng cao hơn nữa hiệu quả của chính phủ điện tử, chính phủ số góp phần không nhỏ đáp ứng yêu cầu đổi mới quản trị quốc gia hiện đại, hiệu quả. Tuy nhiên, thực tiễn, sự tham gia của các chủ thể khác vào quản trị quốc gia, sự tương tác của các chủ thể với Chính phủ chưa thực sự rõ nét. Hoạt động của Chính phủ vẫn nặng về quản lý, chưa thực sự chuyển sang quản trị hiện đại, hiệu lực, hiệu quả.
1.2. Về tổ chức của chính quyền địa phương
Thực hiện chủ trương của Đảng tại Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 Hội nghị Trung ương 6 (khóa XII) “sửa đổi, bổ sung hoàn thiện thể chế xây dựng chính quyền địa phương theo hướng phân biệt rõ hơn tổ chức bộ máy chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt. Luật Tổ chức Chính quyền địa phương cũng đã có những quy định về chính quyền địa phương ở đô thi và chính quyền địa phương ở nông thôn nhưng với cách thức tổ chức chính quyền trên đơn vị hành chính như ở mục 1, vẫn chưa có sự khác biệt về nhiệm vụ quyền hạn giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn xuất phát từ nhu cầu khách quan của đô thị và nông thôn.
Thứ nhất, về phân định nhiệm vụ, quyền hạn các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương.
(1) Chưa có sự phân biệt rõ thuật ngữ “phân quyền”, “phân cấp” trong luật thực định, khó xác định nên dẫn đến quá trình thực thi còn lúng túng. Nhiều quan điểm cho rằng, nếu với cách hiểu phân quyền, phân cấp như hiện nay nên quy định luôn phân quyền, còn phân cấp khó triển khai, cơ chế kiểm soát, điều kiện bảo đảm…
(2) Nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương (cấp tỉnh) đã được làm rõ nhưng nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương cần phải được nghiên cứu thấu đáo hơn (vì hiện nay theo tinh thần chung nhằm hoàn thiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương về nguyên tắc thực hiện nhiệm vụ của các cấp chính quyền địa phương là tập trung ở cấp tỉnh, giảm dần xuống cấp huyện và cấp xã. Nhưng trong các quy định luật thực định vẫn có sự lồng ghép các nhiệm vụ, dẫn đến việc các cấp không có sự khác nhau khi triển khai nhiệm vụ trên thực tiễn. Bên cạnh đó, xu hướng mô hình chính quyền đô thị thí điểm cũng cần phải tính đến phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương).
(3) Xu hướng phân quyền, phân cấp đang là nhu cầu của các cấp chính quyền địa phương, vì vậy xuất phát từ thực tiễn khách quan, cần phải khái quát được các lĩnh vực phân quyền, phân cấp, các ngành, lĩnh vực cần tập trung phân cấp quản lý nhà nước, đẩy mạnh phân cấp cho chính quyền cấp địa phương phù hợp với đặc điểm đô thị, nông thôn, yêu cầu quản lý đối với ngành, lĩnh vực và khả năng tự cân đối ngân sách, xác định rõ chủ thể, nội dung, phạm vi, đối tượng, quyền hạn và trách nhiệm của đối tượng được phân cấp, bảo đảm một việc không quá hai cấp hành chính quản lý, tăng cường tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước được phân cấp để thể chế hoá bằng quy định của văn bản pháp luật đạt hiệu quả nhất.
(4) Tình trạng phân quyền, phân cấp vẫn chủ yếu “từ trên xuống” theo cấp chính quyền chưa tạo sự chủ động cho các cấp chính quyền địa phương.
(5) Chưa tạo động lực thúc đẩy phân quyền, phân cấp ở các địa phương có khó khăn và phát huy được tối đa tiềm năng, lợi thế, nguồn lực, tính chủ động, sáng tạo của từng cấp và từng loại chính quyền, đặc biệt là các địa phương tự bảo đảm ngân sách, có vị trí và vai trò động lực trong phát triển kinh tế – xã hội vùng.
(6) Kiểm soát trong quá trình phân quyền, phân cấp chưa rõ; chưa có chế tài đầy đủ, rõ ràng, đủ mạnh đối với việc thực hiện không nghiêm các quy định theo phân quyền, phân cấp, đặc biệt là việc tuân thủ các chiến lược và quy hoạch chung dẫn đến thất thoát, tham nhũng nguồn lực đầu tư ngân sách nhà nước và sự phát triển lệch hướng một số ngành, lĩnh vực (cảng biển, sân bay, khu kinh tế, khu công nghiệp, khu kinh tế cửa khẩu, mất cân đối giữa các ngành công nghiệp và năng lượng, tàn phá môi trường).
Thứ hai, xác định vị trí, vai trò và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương.
HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước trong phạm vi đơn vị hành chính – lãnh thổ, thực hiện chức năng trên cơ sở Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, chủ yếu có vai trò tổ chức thực thi Hiến pháp, pháp luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên trong địa bàn. Theo đó, HĐND vừa là cơ quan quyền lực nhà nước vừa là cơ quan thực thi quyền lực tại địa phương. UBND là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp nhưng với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương cùng chịu trách nhiệm tổ chức thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương, bảo đảm phù hợp với quy định của Hiến pháp, pháp luật, nghị quyết của HĐND cùng cấp và văn bản chỉ đạo của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.
Việc xác định vị trí, vai trò của HĐND, UBND trong cơ chế cấp ủy địa phương cùng cấp lãnh đạo toàn diện, trực tiếp,… các lĩnh vực của đời sống xã hội trên địa bàn cần tiếp tục làm rõ vị trí, vai trò của HĐND và UBND bảo đảm về trách nhiệm cụ thể trong việc thực hiện nhiệm vụ của HĐND và UBND. Xác định rõ trong mối quan hệ giữa chính quyền địa phương với Chính phủ, giữa UBND với HĐND, giữa UBND với Chính phủ.
Thứ ba, về tổ chức của UBND.
UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, đồng thời là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. UBND giữ vai trò quan trọng trong tổ chức thực hiện pháp luật, quản lý nhà nước và bảo đảm thực thi chính sách, pháp luật ở địa phương. Tuy nhiên, trong bối cảnh đổi mới và phát triển hiện nay, tổ chức và hoạt động của UBND bộc lộ nhiều bất cập, đòi hỏi cần được đổi mới mạnh mẽ. Tổ chức bộ máy UBND vẫn duy trì mô hình quản lý theo kiểu truyền thống, với nhiều phòng, ban chuyên môn và đơn vị trực thuộc, dẫn đến tình trạng chồng chéo chức năng, nhiệm vụ, thiếu sự phối hợp hiệu quả. Phân định chưa rõ giữa quản lý hành chính và sự nghiệp của các tổ chức đơn vị sự nghiệp khiến bộ máy phình to, tăng chi thường xuyên ngân sách nhà nước.
Cơ cấu tổ chức của UBND gồm có chủ tịch, các phó chủ tịch và các ủy viên hoạt động theo chế độ tập thể UBND kết hợp với trách nhiệm Chủ tịch UBND, theo đó, luật quy định những nhiệm vụ, quyền hạn của tập thể UBND và của cá nhân Chủ tịch UBND phân công theo lĩnh vực thực hiện; vị trí, vai trò của các ủy viên với tư cách là thành viên UBND chưa rõ nên hoạt động và trách nhiệm cá nhân ủy viên trong các hoạt động tập thể UBND còn mờ nhạt và hình thức (thực tế chỉ tham gia góp ý và biểu quyết tại các phiên họp UBND). Mặt khác, chế độ làm việc tập thể của UBND kết hợp với trách nhiệm của Chủ tịch UBND nếu thực hiện không tốt vừa dẫn đến tình trạng phải họp nhiều, gây lãng phí thời gian, không rõ trách nhiệm của từng thành viên UBND và không kịp thời giải quyết những việc có tính cấp bách, cần thiết.
Hoạt động giám sát của HĐND còn hạn chế vì nhiều nguyên nhân xuất phát từ tính chất, chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền như kế hoạch giám sát còn bị động, kết luận sau giám sát còn chưa được thực hiện, năng lực của đại biểu HĐND còn chưa cao, chưa đồng đều, việc báo cáo và giải trình tại các phiên họp Thường trực HĐND còn chưa sâu sát, quyết liệt.
Từ thực tiễn đã chỉ ra bộ máy hành chính còn cồng kềnh, nhiều tầng nấc trung gian, phân định thẩm quyền của các ngành lĩnh vực còn chồng chéo; mâu thuẫn, phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền còn chưa rõ ràng; người dân và doanh nghiệp vẫn gặp nhiều khó khăn khi thực hiện các thủ tục hành chính do quy trình phức tạp, thời gian giải quyết kéo dài; năng lực cán bộ, công chức và đánh giá hiệu quả làm việc của công chức cần phải được tăng cường và đổi mới.
2. Một số kiến nghị
Một là, xác định đúng vai trò mới của Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước.
Trong nền quản trị quốc gia truyền thống, Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước đóng vai trò là chủ thể duy nhất của quản lý (quản lý nhà nước) đối với các hoạt động kinh tế – xã hội của đất nước. Trái lại, trong nền quản trị quốc gia hiện đại, Nhà nước chỉ là một trong nhiều chủ thể của quản trị quốc gia, cùng với nhà nước còn có các chủ thể của thị trường (doanh nghiệp) và các chủ thể của xã hội (các tổ chức xã hội, xã hội – nghề nghiệp, xã hội từ thiện, các nghiệp đoàn, tổ chức phi chính phủ…).
Trong điều kiện đa chủ thể của quản trị quốc gia, Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước đóng vai trò là trung tâm điều hòa, phối hợp hoạt động của các chủ thể khác nhau (Nhà nước và ngoài nhà nước) nhằm thực hiện có kết quả cao nhất các mục tiêu, nhiệm vụ của quản trị quốc gia trong từng giai đoạn phát triển của đất nước. Với vai trò mới, Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nước không thể tự mình giải quyết được tất cả các công việc của quản trị quốc gia như trước đây mà tất yếu phải thu hút, huy động được các chủ thể ngoài nhà nước và người dân tham gia có hiệu quả các hoạt động của quản lý nhà nước theo các nguyên tắc, chuẩn mực của quản trị quốc gia và cung ứng các dịch vụ công đáp ứng nhu cầu, lợi ích cơ bản, thiết yếu của người dân. Việc nhận thức đúng, xác định đúng vai trò mới của Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước là điều kiện tiên quyết để đổi mới chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước.
Hai là, chuyển đổi chức năng của Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước theo hướng Chính phủ và bộ máy hành chính nhà nước chỉ làm những gì mà các chủ thể của thị trường và của xã hội không làm.
Nếu như trong nền quản trị quốc gia truyền thống và nhất là trong cơ chế kế hoach hóa tập trung, quan liêu bao cấp theo mô hình Xô viết trước đây, Chính phủ và các cơ quan quản lý nhà nước đảm nhiệm trong mình hầu hết các công việc của đời sống xã hội, từ sản xuất, kinh doanh, dịch vụ đến lưu thông, phân phối và tiêu dùng cũng như can thiệp trực tiếp vào các quan hệ kinh tế của doanh nghiệp và các quan hệ xã hội của người dân. Việc Nhà nước mà trực tiếp là bộ máy hành chính nhà nước ôm đồm, làm thay các công việc của thị trường và của xã hội dẫn đến những hệ lụy to lớn, một mặt làm suy giảm hiệu lực, hiệu qủa hoạt động của bộ máy nhà nước và quan trọng hơn, làm kìm hãm sự phát triển kinh tế – xã hội của đất nước và nâng cao đời sống của người dân.
Trong bối cảnh mới của thế giới, cải cách bộ máy nhà nước của các quốc gia trên thế giới nói chung đều hướng tới xây dựng một “chính phủ nhỏ, xã hội lớn”, trọng tâm hướng vào việc thu hẹp chức năng, giảm bớt nhiệm vụ của Chính phủ và các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương, chuyển giao cho các chủ thể của thị trường và của xã hội đảm nhiệm ngày càng nhiều hơn các hoạt động cung ứng các dịch vụ công, kể cả dịch vụ hành chính công, dịch vụ sự nghiệp công và dịch vụ công ích.
Ba là, sắp xếp cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước tinh gọn, hiệu quả.
Cơ cấu bộ máy của một tổ chức là cấu trúc các bộ phận hợp thành của tổ chức, được thiết lập trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của tổ chức, tạo sự gắn kết chặt chẽ các mối quan hệ dọc (quan hệ trực tuyến) với quan hệ ngang (quan hệ chức năng) của các phân hệ, bộ phận cấu thành tổ chức. Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước là cấu trúc các cơ quan, đơn vị, bộ phận cấu thành bộ máy hành chính nhà nước. Việc thiết lập một cách hợp lý cơ cấu tổ chức bộ máy có ý nghĩa quan trọng, quyết định quyết định trực tiếp hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước. Đổi mới nền quản trị quốc gia theo hướng hiện đại, hiệu quảđòi hỏi bộ máy hành chính nhà nước phải tinh gọn, hiệu quả.
Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước phụ thuộc trực tiếp vào quy mô, tính chất, đặc điểm của chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước, theo quy định của pháp luật. Số lượng, cơ cấu, quy mô của từng cơ quan cũng như của cả bộ máy hành chính nhà nước phải bảo đảm thực hiện đầy đủ, chính xác, kịp thời, có kết quả các chức năng, nhiệm vụ của mình trong từng thời kỳ nhất định. Như vậy tinh gọn bộ máy không có nghĩa là giảm bớt các đầu mối bên trong một cách tùy tiện mà phải phù hợp với quy mô, tính chất, đặc điểm của từng chức năng, nhiệm vụ cụ thể của mỗi cơ quan, đơn vị, cũng như của cả bộ máy hành chính nhà nước.
Bốn là, đổi mới tổ chức bộ máy hành chính nhà nước phải tuân thủ đúng quy định của pháp luật.
Yêu cầu này nhằm bảo đảm tính pháp quyền, một trong những đặc trưng cơ bản của nền quản trị quốc gia hiện đại, hiệu quả trong việc đổi mới, hoàn thiện tổ chức bộ máy hành chính nhà nước. Tính pháp quyền trong đổi mới, hoàn thiện cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước đòi hỏi chức năng, nhiệm vụ và cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước cũng như của từng cơ quan, đơn vị trong bộ máy hành chính nhà nước phải được quy định bởi luật và các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật; chẳng hạn, chức năng, nhiệm vụ cơ cấu tổ chức bộ máy Chính phủ được quy định bởi luật tổ chức Chính phủ; chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức UBND các cấp được quy định bởi Luật Tổ chức chính quyền địa phương; chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của các bộ, cơ quan ngang bộ, của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện.. được quy định bởi các nghị định của Chính phủ…
Việc thành lập mới, điều chính, nhập, tách, giải thể các cơ quan, đơn vị trong bộ máy hành chính nhà nước phải xuất phát từ sứ mệnh, mục tiêu, chức năng, nhiệm vụ của tổ chức, theo quy định của pháp luật, không được tùy tiện đặt ra tổ chức rồi mới gán cho nó chức năng, nhiệm vụ và biên chế nhân lực. Không được tùy tiện điều chỉnh, bổ sung, giải thể, thành lập mới các cơ quan, đơn vị trong bộ máy hành chính nhà nước cũng như các bộ phận trong nội bộ từng tổ chức, đơn vị mà nhất thiết phải tuân thủ đúng quy định của pháp luật hiện hành.
– Xác định biên chế nhân lực một cách khoa học, hợp lý, trên cơ sở đáp ứng đầy đủ số lượng, cơ cấu các vị trí việc làm của từng cơ quan, đơn vị trong bộ máy hành chính nhà nước. Biên chế số lượng, chất lượng nhân lực phụ thuộc trực tiếp vào số lượng, độ phức tạp của công việc và yêu cầu về năng lực, phẩm chất của mỗi chức danh, chức vụ, mỗi vị trí việc làm. Xác định chính xác biên chế công chức về số lượng, chất lượng có ý nghĩa quyết định trực tiếp hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước.
Việc sắp xếp biên chế nhân lực phải theo nguyên tắc “từ việc mà bố trí người mà không phải từ người để bố trí việc“, tức là biên chế nhân lực phải dựa trên cơ sở xác định đầy đủ, chính xác các vị trí việc làm của từng cơ quan, đơn vị trong bộ máy hành chính nhà nước. Việc sắp xếp biên chế nhân lực một cách hợp lý theo vị trí việc làm tạo cơ sở khoa học để xây dựng đội ngũ công chức hành chính nhà nước chuyên nghiệp, hiện đại, có kiến thức, kỹ năng, thái độ, trách nhiệm đáp ứng yêu cầu khung năng lực của từng vị trí việc làm.
– Xác định rõ vị trí, tính chất của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương và chính quyền địa phương trong thực thi quyền lực nhà nước thống nhất.
Sự thống nhất của quyền lực nhà nước không chỉ được xác định và nhấn mạnh trong việc phân công và phối hợp giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp ở cấp trung ương mà còn phải được quán triệt trong mối quan hệ quyền lực và sự phân công quyền lực giữa chính phủ trung ương và chính quyền địa phương. Quyền lực của bộ máy nhà nước ở cấp trung ương và quyền lực của các chính quyền địa phương về thực chất là các bộ phận hợp thành quyền lực nhà nước thống nhất và chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước.
Trong thiết chế quyền lực nhà nước thống nhất, không có quyền lực tuyệt đối của chính quyền trung ương đối với toàn bộ lãnh thổ quốc gia và cũng không có quyền lực tuyệt đối của chính quyền địa phương trong từng đơn vị hành chính – lãnh thổ. Theo đó, chính quyền địa phương không chỉ là các cơ quan cấp dưới, phục tùng sự chỉ đạo của các cơ quan nhà nước ở trung ương mà còn là các cơ quan có quyền độc lập, tự chủ nhất định. Với ý nghĩa này, việc quán triệt tính thống nhất của quyền lực nhà nước không chỉ nhằm bảo đảm sự thống nhất của chủ quyền quốc gia mà còn nhằm bảo đảm tính độc lập tương đối của các cấp chính quyền địa phương trong giới hạn phạm vi các đơn vị hành chính – lãnh thổ nhất định.
Việc xác định mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương với mục đích tạo ra ranh giới hoạt động của các cơ quan nhà nước trung ương, đồng thời giới hạn phạm vi, khuôn khổ hoạt động của chính quyền địa phương, về bản chất, chính là sự phân công quyền lực theo chiều dọc. Khác với các thiết chế phân quyền và tự quản địa phương ở nhiều quốc gia trên thế giới, đối với nước ta hiện nay, phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương được giới hạn trong chừng mực không được làm phá vỡ tính thống nhất của quyền lực nhà nước. Khi thừa nhận tính độc lập tương đối của chính quyền địa phương, không có nghĩa là làm lu mờ quyền lực của Chính phủ trung ương.
Trong điều kiện của Việt Nam hiện nay, tính độc lập của chính quyền địa phương thể hiện ở chỗ, mỗi cấp chính quyền địa phương được trao những thẩm quyền riêng để quyết định những vấn đề có tính nội bộ, có nguồn ngân sách và các bảo đảm về tổ chức và nhân sự để thực hiện những thẩm quyền đó và chịu trách nhiệm về hoạt động của mình. Theo các quy định pháp luật hiện hành, chính quyền địa phương ở nước ta vẫn chưa thật sự có được một địa vị pháp lý đầy đủ với tư cách là một pháp nhân công quyền. Với chế độ tài chính – ngân sách và chế độ công vụ, công chức, theo quy định hiện hành, ngân sách của các chính quyền địa phương là một bộ phận của ngân sách hà nước, do Ttrung ương quyết định và các địa phương không được tự chủ về biên chế công chức do không có quy định về công chức địa phương.
– Tiếp tục đổi mới phân cấp, phân quyền về quản lý nhà nước theo hướng: phân cấp, phân quyền nhiều hơn, rộng hơn cho chính quyền địa phương trong các lĩnh vực kinh tế – xã hội mà chính quyền địa phương có khả năng, điều kiện thực hiện được một cách có hiệu quả, kể cả trong hai lĩnh vực tài chính – ngân sách và tổ chức bộ máy – cán bộ công chức.
Chính phủ không làm thay chính quyền địa phương các công việc có liên quan đến việc cụ thể hóa và tổ chức thực hiện thể chế, chính sách, cơ chế chung của Nhà nước, giảm thiểu các quyết định hoặc cho ý kiến chỉ đạo liên quan đến các hoạt động quản lý, điều hành cụ thể của chính quyền địa phương. Đổi mới thể chế phân cấp, phân quyền giữa Trung ương và địa phương không chỉ đơn giản là tăng cường chuyển giao nhiều hơn các công việc từ Chính phủ trung ương xuống cho chính quyền địa hương mà quan trọng là phải tùy thuộc vào đặc điểm, tính chất của từng ngành, lĩnh vực kinh tế, xã hội; đặc điểm, điều kiện của từng địa phương và cấp chính quyền… nhằm bảo đảm nguyên tắc: việc nào, cấp nào thực hiện có hiệu quả hơn thì giao cho cấp đó thực hiện; đồng thời bảo đảm được sự tham gia rộng rãi, có hiệu quả của người dân và các chủ thể ngoài nhà nước vào các công việc của quản trị quốc gia hiện đại.
Để phân định cụ thể mối quan hệ giữa chính quyền trung ướng và chính quyền địa phương cần xác định rõ ràng, mạch lạc ba nhóm công việc liên quan đến thẩm quyền của từng cấp chính quyền: (1) Nhóm công việc chỉ thuộc thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trung ương. Đây là những công việc bảo đảm sức mạnh của Nhà nước như quốc phòng, an ninh quốc gia, ngoại giao. Nhóm công việc này do những cơ quan trung ương thực hiện với các phương tiện, nguồn lực nhà nước trung ương. (2) Nhóm công việc mang tính địa phương, hoàn toàn thuộc thẩm quyền và trách nhiệm của cấp chính quyền địa phương, được thực hiện bằng các nguồn lực địa phương thông qua các phương thức tự chủ, tự quản, tự chịu trách nhiệm. (3) Nhóm công việc thuộc trách nhiệm của cả các cơ quan trung ương và trách nhiệm của cấp chính quyền địa phương, được thực hiện thông qua cơ chế phân công, phối hợp giữa trung ương và địa phương. Các công việc này chủ yếu liên quan đến sự kết hợp giữa quản lý theo ngành và theo lãnh thổ. Sự kết hợp hiệu quả giữa quản lý ngành và lãnh thổ là điều mấu chốt để triển khai tốt các nhóm công việc này.
– Đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm, tính chất của từng loại hình đơn vị hành chính – lãnh thổ.
Việt Nam hiện nay tồn tại khá nhiều loại hình đơn vị hành chính – lãnh thổ khác nhau, mỗi loại hình này có những đặc điểm, tính chất khác nhau về không gian lãnh thổ, về hoạt động kinh tế – xã hội, về kết cấu hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội, về truyền thống, tập quán, văn hóa của cộng đồng dân cư… Những sự khác nhau về đặc điểm, tính chất của mỗi loại hình đơn vị hành chính – lãnh thổ đòi hỏi phải áp dụng các mô hình tổ chức chính quyền địa phương khác nhau, phù hợp với mỗi loại hình này, mới có thể nâng cao được hiệu lực, hiệu quả của quản trị quốc gia và quản trị địa phương.
Thừa nhận sự đa dạng về mô hình tổ chức chính quyền địa phương cũng đồng thời phải thừa nhận sự đa dạng về thể chế phân cấp, phân quyền Trung ương – địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương, cũng như cơ chế phân cấp, ủy quyền, tản quyền giữa các cấp hành chính nhà nước ở địa phương. Từ đó đòi hỏi phải khắc phục tình trạng hoạch định thể chế phân cấp, phân quyền về cơ bản là giống nhau theo cấp như hiện nay, mặc dù mỗi cấp này cần phải có các mô hình tổ chức chính quyền/hành chính khác nhau, phù hợp với từng loại hình đơn vị hành chính.
– Đổi mới cơ chế vận hành của UBND các cấp theo hướng đề cao vai trò, trách nhiệm cá nhân người đứng đầu UBND (Chủ tịch UBND), hạn chế các quyết định tập thể ở những công việc quan trọng nhất, chủ yếu nhất, thuộc thẩm quyền của UBND. Đồng thời, nghiên cứu áp dụng thiết chế thủ trưởng hành chính thay vì thiết chế ủy ban trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương như thông lệ chung của thế giới hiện đại.
Khác với thiết chế uỷ ban, làm việc và quyết định theo chế độ tập thể, thiết chế thủ trưởng hành chính với đặc trưng cơ bản là thẩm quyền quyết định thuộc về cá nhân người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương; người đứng đầu có thẩm quyền cá nhân và trách nhiệm cá nhân cao nhất đối với kết quả hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Trong chỉ đạo, điều hành các hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, người đứng đầu có thể và cần thiết phải bàn bạc, trao đổi, thảo luận để tạo sự đồng thuận với các cấp phó, các trợ lý và người đứng đầu các cơ quan chuyên môn, tham mưu của mình nhưng không biểu quyết tập thể mà người đứng đầu phải đưa ra các quyết định của mình và chịu trách nhiệm cá nhân đối với các quyết định này.
Tài liệu tham khảo:
1. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021). Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII. Tập I, II. H. NXB Chính trị Sự thật.
2. Quốc hội (2023). Hiến pháp năm 2013.
3. Quốc hội (2015). Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).
4. Phạm Hồng Thái, Nguyễn Đăng Dung, Nguyễn Ngọc Chí (đồng chủ biên), (2006). Phân cấp quản lý nhà nước. H. NXB Đại học Quốc gia.
5. Trần Thị Diệu Oanh, Đàm Bích Hiên (2021). Pháp luật về tổ chức và hoạt động chính quyền địa phương. H. NXB Bách khoa Hà Nội.
6. Nguyễn Cửu Việt (2010). Tổ chức đơn vị hành chính lãnh thổ: cơ sở của cải cách hành chính địa phương, Tạp chí Khoa học pháp lý, Số 57.
7. Trần Ngọc Đường (2021). Xây dựng Chính quyền địa phương theo Hiến pháp 2013. Tạp chí Cộng sản, ngày 10/3/2021.
8. Đề tài khoa học cấp Nhà nước: “Nghiên cứu đánh giá hiệu quả hoạt động của các tổ chức hành chính nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập tại Việt Nam” Chủ nhiệm, TS. Nguyễn Ngọc Vân, Viện Khoa học tổ chức nhà nước, Bộ Nội vụ năm 2019.
9. Tạ Quang Ngọc (2015). Đổi mới tổ chức và hoạt động của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân ở Việt Nam hiện nay. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
10. Vũ Thư (2019). Tổ chức quyền lực nhà nước ở địa phương trong nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. H. NXB Khoa học xã hội.
