Trương Thị Thùy Ngân
Thị xã Chơn Thành, Tỉnh Bình Phước
(Quanlynhanuoc.vn) – Trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách tài chính công và chuyển đổi số quốc gia, việc nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách địa phương theo hướng hiện đại, công khai, minh bạch, gắn với hiệu quả đầu ra và trách nhiệm giải trình là yêu cầu cấp thiết nhằm tăng cường hiệu quả sử dụng nguồn lực và phục vụ tốt hơn các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của địa phương.
Từ khóa: Ngân sách nhà nước, tài chính – ngân sách, tài chính công, trách nhiệm giải trình.
1. Đặt vấn đề
Trong bối cảnh Việt Nam đang đẩy mạnh cải cách tài chính công, chuyển đổi mô hình quản trị nhà nước sang phục vụ phát triển, quản lý chi ngân sách địa phương trở thành một nội dung đặc biệt quan trọng, có tác động trực tiếp đến hiệu quả sử dụng nguồn lực công, chất lượng dịch vụ công và năng lực phát triển kinh tế – xã hội của mỗi địa phương. Việc quản lý chi ngân sách không chỉ nhằm bảo đảm sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả các khoản chi từ ngân sách nhà nước, mà còn đòi hỏi tuân thủ nghiêm ngặt các quy định pháp luật, nhất là Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành.
Chi ngân sách địa phương hiện không đơn thuần là công cụ điều hành tài chính, mà còn là phương tiện để thực hiện các chính sách an sinh xã hội, đầu tư kết cấu hạ tầng, bảo vệ môi trường và bảo đảm quốc phòng, an ninh tại địa phương. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động quản lý chi ngân sách địa phương vẫn còn tồn tại nhiều hạn chế như: phân bổ chưa hợp lý, chi tiêu dàn trải, hiệu quả sử dụng ngân sách chưa cao và trách nhiệm giải trình còn mờ nhạt.
Trong bối cảnh yêu cầu ngày càng cao về công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý tài chính công, việc tăng cường hiệu quả quản lý chi ngân sách địa phương là yêu cầu cấp thiết, vừa đáp ứng kỳ vọng của người dân, vừa góp phần củng cố niềm tin xã hội đối với bộ máy nhà nước. Bài viết này tập trung phân tích thực trạng hoạt động quản lý ngân sách địa phương ở Việt Nam hiện nay, làm rõ những tồn tại, nguyên nhân và đề xuất các giải pháp thiết thực nhằm nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách theo hướng hiện đại, minh bạch và gắn với kết quả đầu ra.
2. Cơ sở lý luận về quản lý ngân sách địa phương
Quản lý ngân sách địa phương được hiểu là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc tổ chức, điều hành và kiểm soát các khoản thu – chi ngân sách thuộc cấp chính quyền địa phương (cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã) nhằm bảo đảm việc thực hiện các mục tiêu tài chính công một cách hiệu quả, tiết kiệm, đúng pháp luật và gắn với phát triển kinh tế – xã hội bền vững tại địa phương.
Theo khoản 14, Điều 4 của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, ngân sách nhà nước được định nghĩa như sau: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”.
Từ định nghĩa trên, có thể hiểu ngân sách nhà nước là một thành phần cốt lõi trong hệ thống tài chính công, phản ánh toàn bộ hoạt động tài chính của nhà nước trong việc huy động và sử dụng nguồn lực để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của bộ máy chính quyền từ trung ương đến địa phương. Trong đó, quản lý ngân sách địa phương giữ vai trò đặc biệt quan trọng, vì đây là nơi trực tiếp thực hiện các chính sách phát triển kinh tế – xã hội, đầu tư cơ sở hạ tầng, bảo đảm an sinh xã hội và duy trì hoạt động của các thiết chế công tại địa phương. Quản lý ngân sách địa phương không chỉ là công cụ tài chính, mà còn là phương tiện thể hiện năng lực quản trị và cam kết của chính quyền địa phương đối với người dân.
Theo các tiếp cận hiện đại về quản trị công, quản lý ngân sách địa phương cần được đặt trong mối liên hệ hữu cơ với các nguyên tắc công khai, minh bạch, phân quyền – phân cấp hợp lý, có sự tham gia của người dân và gắn với kết quả đầu ra. Thực hiện tốt công tác quản lý ngân sách không chỉ giúp sử dụng hiệu quả nguồn lực tài chính công, mà còn đóng vai trò chủ đạo trong điều hành phát triển kinh tế – xã hội, củng cố niềm tin của người dân vào chính quyền và bảo đảm công bằng trong phân phối nguồn lực công.
3. Thực trạng hoạt động quản lý ngân sách ở địa phương hiện nay
Trong những năm gần đây, quản lý ngân sách địa phương tại Việt Nam đã có nhiều chuyển biến tích cực, đặc biệt sau khi Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 có hiệu lực từ năm 2017. Luật đã tạo khuôn khổ pháp lý quan trọng cho việc phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương, tăng cường quyền tự chủ tài chính cho các địa phương. Nhờ đó, nhiều tỉnh, thành phố lớn, như: TP. Hồ Chí Minh, Hà Nội, Bình Dương… đã có khả năng tự cân đối ngân sách, chủ động hơn trong việc phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính.
Việc ứng dụng công nghệ thông tin cũng được đẩy mạnh trong công tác quản lý ngân sách, thể hiện qua việc triển khai hiệu quả Hệ thống quản lý ngân sách và Kho bạc (TABMIS), góp phần nâng cao tính minh bạch, hiện đại hóa quy trình thu – chi ngân sách. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, công tác quản lý ngân sách địa phương vẫn còn tồn tại nhiều bất cập, cả ở khía cạnh pháp lý, tổ chức thực hiện và cơ chế điều phối.
Một là, những bất cập trong khuôn khổ pháp lý.
Mặc dù Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 đã quy định rõ nguyên tắc phân cấp ngân sách tại Điều 4 và Điều 6 nhưng trên thực tế, việc phân định nhiệm vụ chi giữa trung ương và địa phương vẫn chưa rõ ràng. Ví dụ, nhiều chương trình mục tiêu quốc gia, như: giảm nghèo bền vững hay xây dựng nông thôn mới do trung ương quyết định nhưng lại giao cho địa phương thực hiện, trong khi quy trình lập kế hoạch và phân bổ vốn còn mang tính bị động, thiếu linh hoạt.
Bên cạnh đó, theo khoản 23 Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước, thời kỳ ổn định ngân sách kéo dài 5 năm trùng với kỳ kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội. Quy định này có ưu điểm về tính dự báo nhưng lại chưa thích ứng với thực tế biến động kinh tế nhanh chóng. Có địa phương nhờ phát triển đột phá trong giai đoạn ổn định nên không được điều chỉnh tỷ lệ điều tiết hợp lý, trong khi các địa phương gặp khó khăn thì lại không được tăng hỗ trợ ngân sách kịp thời. Điều này ảnh hưởng đến công bằng trong phân bổ nguồn lực.
Hai là, bất cập trong điều tiết ngân sách giữa trung ương và địa phương.
Việc phân chia ngân sách giữa trung ương và địa phương trong thời gian qua vẫn tồn tại nhiều bất cập, chưa thực sự phản ánh đúng năng lực đóng góp và nhu cầu phát triển đặc thù của từng địa phương. Các địa phương có điều kiện kinh tế – xã hội khác nhau, trong khi tỷ lệ điều tiết ngân sách thường mang tính cào bằng hoặc bị chi phối bởi các yếu tố hành chính – chính trị, chưa dựa trên các chuẩn mực định lượng minh bạch, khách quan.
Trước đây, theo Nghị quyết số 54/2017/QH14 về cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP. Hồ Chí Minh, thành phố chỉ được giữ lại 18% tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn. Tỷ lệ điều tiết này thấp hơn nhiều so với mức đóng góp thực tế, gây khó khăn cho TP. Hồ Chí Minh trong việc chủ động nguồn lực phát triển hạ tầng, văn hóa – xã hội và các dịch vụ đô thị thiết yếu. Để khắc phục những hạn chế trên, Nghị quyết số 98/2023/QH15, ban hành ngày 24/6/2023 và có hiệu lực từ 01/8/2023, đã được Quốc hội thông qua, thay thế Nghị quyết 54 trước đó. Nghị quyết 98 trao quyền cho TP. Hồ Chí Minh được áp dụng nhiều cơ chế vượt trội như: quyết định các khoản phí, lệ phí chưa có trong danh mục hiện hành; áp dụng thí điểm thuế bất động sản; thực hiện đầu tư theo phương thức PPP với thủ tục rút gọn; sử dụng nguồn tăng thu ngân sách địa phương; và tự quyết định chính sách thu – chi đặc thù. Đây được xem là một bước tiến quan trọng trong việc nâng cao năng lực tài chính địa phương, thúc đẩy phát triển đô thị lớn theo định hướng tăng trưởng bền vững và tự chủ tài chính.
Tuy nhiên, vẫn còn nhiều địa phương có nguồn thu thấp, phụ thuộc lớn vào trợ cấp từ ngân sách trung ương. Trong khi đó, một số địa phương có khả năng thu vượt trội lại chưa được giữ lại ngân sách tương xứng. Điều này dẫn đến sự thiếu công bằng tài chính giữa các vùng, làm giảm động lực phấn đấu và hiệu quả sử dụng ngân sách ở cả hai phía: nơi thu cao và nơi chi nhiều.
Gần đây, một số định hướng cải cách tài chính công đã được xác lập, như: Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 về chủ trương cơ cấu lại ngân sách nhà nước, quản lý nợ công an toàn, bền vững; Chiến lược tài chính đến năm 2030 (Quyết định số 460/QĐ-TTg ngày 14/4/2022) cũng nhấn mạnh việc đổi mới cơ chế phân cấp ngân sách, tăng cường tính chủ động cho chính quyền địa phương gắn với trách nhiệm giải trình và hiệu quả sử dụng nguồn lực công. Tuy nhiên, việc thể chế hóa các chủ trương này vẫn còn chậm và chưa đồng bộ giữa các cấp chính quyền.
Ba là, phân cấp quản lý ngân sách chưa đồng bộ và khoa học.
Hiện tượng chồng chéo thẩm quyền giữa các cấp chính quyền vẫn còn tồn tại. Việc lập, xét duyệt và quyết định dự toán ngân sách ở cấp dưới còn phụ thuộc vào cấp trên, làm giảm tính chủ động của chính quyền địa phương, đồng thời khiến quy trình lập và tổng hợp ngân sách trở nên rườm rà, thiếu hiệu quả. Tình trạng thiếu rõ ràng trong phân định trách nhiệm cũng ảnh hưởng đến khả năng giải trình và đánh giá hiệu quả chi tiêu công.
Bốn là, năng lực quản lý tài chính công ở cấp địa phương còn hạn chế.
Ở nhiều địa phương, đặc biệt là cấp xã, huyện nghèo, năng lực của đội ngũ cán bộ tài chính còn nhiều bất cập, nhất là về kỹ năng lập kế hoạch tài chính, phân tích đầu tư, sử dụng công cụ hiện đại và quản lý ngân sách theo kết quả. Việc lập dự toán ngân sách ở một số địa phương còn mang tính hình thức, thiếu căn cứ thực tiễn, dẫn đến tình trạng điều chỉnh nhiều lần trong năm. Phân bổ ngân sách dàn trải, đầu tư công chưa dựa trên thứ tự ưu tiên chiến lược. Một số địa phương vay vượt khả năng trả nợ hoặc sử dụng vốn vay kém hiệu quả, gây áp lực về nợ công. Ngoài ra, tính minh bạch và trách nhiệm giải trình còn chưa đồng đều. Công khai ngân sách tại nhiều địa phương chỉ dừng lại ở hình thức, chưa thực sự tạo điều kiện để người dân giám sát, tham gia phản biện. Theo đánh giá của Chỉ số công khai ngân sách tỉnh (POBI) năm 2023, một số địa phương vẫn chưa đăng tải đầy đủ thông tin ngân sách theo yêu cầu.
Năm là, thiếu công cụ phân tích và hệ thống quản trị hiện đại.
Hệ thống thông tin tài chính công chưa đáp ứng được nhu cầu phân tích, dự báo và ra quyết định kịp thời. Việc thiếu các công cụ hỗ trợ như dashboard quản trị, phân tích dữ liệu tài chính công, giám sát đầu tư công… khiến quá trình quản lý tài chính địa phương gặp nhiều hạn chế trong thời kỳ chuyển đổi số.
4. Một số giải pháp
Thứ nhất, sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách nhà nước phù hợp với điều kiện sáp nhập đơn vị hành chính.
Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2017) được sửa đổi, bổ sung bởi Luật số 59/2020/QH14 đã thiết lập nền tảng pháp lý quan trọng trong quản lý ngân sách nhà nước theo hướng phân cấp. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai cho thấy nhiều quy định trong luật hiện hành chưa bắt kịp với yêu cầu đổi mới quản lý tài chính công trong bối cảnh nền kinh tế ngày càng vận động nhanh, năng động và hội nhập sâu rộng. Đặc biệt, các quy định về tỷ lệ điều tiết ngân sách trong thời kỳ ổn định ngân sách 5 năm còn cứng nhắc, thiếu linh hoạt khi có biến động lớn về tình hình thu – chi của địa phương. Bên cạnh đó, việc phân định nhiệm vụ thu – chi giữa trung ương và địa phương chưa thực sự rõ ràng, gây khó khăn trong việc lập dự toán và phân bổ ngân sách, nhất là đối với các chương trình mục tiêu quốc gia do trung ương quyết định nhưng giao địa phương thực hiện.
Do đó, cần tiếp tục nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật Ngân sách nhà nước theo hướng: tăng cường phân cấp thực chất nhưng vẫn bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương; làm rõ quyền hạn, trách nhiệm tài chính của từng cấp chính quyền; thiết kế lại cơ chế điều tiết ngân sách phù hợp với năng lực phát triển của địa phương; đồng thời bổ sung các quy định về công khai, minh bạch và đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách theo kết quả đầu ra.
Thứ hai, nâng cao hiệu quả công tác giám sát, thanh tra, kiểm tra trong lĩnh vực ngân sách nhà nước.
Đây là công cụ quan trọng nhằm bảo đảm kỷ luật tài khóa và tăng cường minh bạch, liêm chính trong quản lý ngân sách. Cần thực hiện các giải pháp sau: (1) Hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến giám sát ngân sách, bảo đảm thống nhất giữa các cơ quan: Kiểm toán Nhà nước, thanh tra ngành Tài chính, Mặt trận Tổ quốc, Hội đồng nhân dân các cấp; (2) Tránh chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động kiểm tra – giám sát, giảm phiền hà cho đơn vị bị thanh tra nhưng vẫn bảo đảm hiệu quả; (3) Đào tạo, bồi dưỡng chuyên sâu cho cán bộ làm công tác giám sát về kỹ năng phân tích tài chính, đánh giá hiệu quả ngân sách, ứng dụng chuẩn mực quốc tế (INTOSAI, IPSAS); (4) Tăng cường giám sát bằng công nghệ số, tích hợp cơ sở dữ liệu ngân sách, ứng dụng trí tuệ nhân tạo (AI) trong phát hiện rủi ro, gian lận ngân sách.
Thứ ba, xây dựng đội ngũ công chức quản lý ngân sách chuyên nghiệp, hiện đại.
Nguồn nhân lực là yếu tố then chốt quyết định hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý ngân sách nhà nước tại địa phương. Trong bối cảnh sáp nhập đơn vị hành chính và đẩy mạnh chuyển đổi số, việc nâng cao chất lượng đội ngũ công chức làm công tác tài chính – ngân sách cần được thực hiện một cách đồng bộ và bài bản. Trước hết, cần cải cách mạnh mẽ công tác tuyển dụng theo hướng cạnh tranh, công khai, minh bạch, ứng dụng công nghệ trong tổ chức thi tuyển. Việc phân công, bố trí cán bộ phải căn cứ vào năng lực chuyên môn, đồng thời khuyến khích thi tuyển các vị trí lãnh đạo, quản lý để bảo đảm khách quan và nâng cao chất lượng đội ngũ. Bên cạnh đó, cần xây dựng hệ thống đánh giá năng lực công chức gắn với kết quả thực thi công vụ và chế độ đãi ngộ tương ứng; đẩy mạnh đào tạo, bồi dưỡng kiến thức mới về kế toán công, đầu tư công, tài chính số, kỹ năng phân tích chính sách, ra quyết định, giao tiếp và giải trình. Song song với đó, cần cải cách chế độ tiền lương theo vị trí việc làm, xây dựng môi trường làm việc minh bạch, chuyên nghiệp, có cơ chế khuyến khích đổi mới và lộ trình phát triển nghề nghiệp rõ ràng cho công chức ngành tài chính – ngân sách.
Thứ tư, tăng cường công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình.
Minh bạch và trách nhiệm giải trình là hai trụ cột quan trọng trong quản trị công hiện đại, góp phần nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách và củng cố niềm tin của người dân đối với chính quyền. Để thực hiện hiệu quả nội dung này, cần xây dựng cơ chế công khai ngân sách địa phương một cách định kỳ, với hình thức trình bày dễ hiểu, dễ tiếp cận thông qua cổng thông tin điện tử và các báo cáo dân chủ hóa ngân sách. Đồng thời, cần thiết lập quy trình giải trình tài chính cả định kỳ và đột xuất, có sự tham gia của Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị – xã hội. Người đứng đầu các đơn vị hành chính phải chịu trách nhiệm giải trình trước cơ quan dân cử và công chúng về các quyết định tài chính của mình. Bên cạnh đó, cần tổ chức bồi dưỡng kỹ năng công khai, đối thoại và giải trình cho đội ngũ cán bộ, công chức; đưa tiêu chí minh bạch, giải trình vào nội dung đánh giá kết quả công tác, thi đua – khen thưởng hằng năm; đồng thời xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm quy định về công khai và không thực hiện trách nhiệm giải trình khi có yêu cầu.
Tài liệu tham khảo:
1. Quốc hội (2015). Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.
2. Quốc hội (2020). Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2020.
3. Quốc hội (2023). Nghị quyết số 98/2023/QH15 ngày 24/6/2023 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP. Hồ Chí Minh.
4. Quốc hội (2016). Nghị quyết số 07-NQ/TW ngày 18/11/2016 về chủ trương cơ cấu lại ngân sách nhà nước, quản lý nợ công an toàn, bền vững.
5. Bộ Tài chính (2022). Quyết định số 460/QĐ-TTg ngày 14/4/2022 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Chiến lược Tài chính đến năm 2030.
6. Kiểm toán Nhà nước (2023). Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm 2022.
7. Trung tâm Phát triển và Hội nhập (CDI) & Tổ chức Oxfam Việt Nam (2023). Chỉ số công khai ngân sách tỉnh POBI năm 2022.
8. Nguyễn Thị Hiền (2021). Phân cấp ngân sách nhà nước ở Việt Nam: Những vấn đề đặt ra và kiến nghị hoàn thiện. Tạp chí Tài chính công, (6), 34 – 39.
