ThS. Nguyễn Tùng Lâm
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
(Quanlynhanuoc.vn) – Theo Kết luận số 126-KL/TW ngày 14/02/2025 và Kết luận 127-KL/TW ngày 28/02/2025, Bộ Chính trị, Ban Bí thư đã đề ra chủ trương, lộ trình sáp nhập một số đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp xã, không tổ chức cấp huyện; đồng thời, thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp (đảng, chính quyền, đoàn thể) theo hướng tinh gọn, hiệu quả. Mô hình này đã được nhiều quốc gia áp dụng thành công, góp phần nâng cao hiệu quả quản trị và tính tự chủ địa phương. Bài viết phân tích kinh nghiệm quốc tế, đề xuất khuyến nghị phù hợp nhằm hoàn thiện mô hình quản lý hai cấp ở Việt Nam.
Từ khóa: Mô hình hai cấp; quản lý công; chính quyền địa phương; cải cách hành chính; kinh nghiệm quốc tế.
1. Đặt vấn đề
Trong bối cảnh đẩy mạnh cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, mô hình chính quyền địa phương đang được đặt ra như một nội dung trọng tâm nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả quản trị nhà nước và tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của địa phương. Tại nhiều quốc gia phát triển, mô hình chính quyền địa phương hai cấp đã được áp dụng như một giải pháp quản lý hiện đại, giúp tinh gọn bộ máy, phân định rõ chức năng, nhiệm vụ giữa các cấp và nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công.
Ở Việt Nam, quá trình đô thị hóa nhanh, chuyển đổi số sâu rộng và yêu cầu phân cấp, phân quyền ngày càng rõ rệt đang đặt ra đòi hỏi cấp bách về việc đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Trên cơ sở tổng kết thực tiễn và định hướng cải cách, Bộ Chính trị đã ban hành Kết luận số 126-KL/TW (ngày 14/02/2025) và Kết luận số 127-KL/TW (ngày 28/02/2025), định hướng xây dựng mô hình chính quyền địa phương hai cấp tại một số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, không tổ chức cấp huyện ở một số địa bàn, tiến tới xây dựng mô hình quản lý tinh gọn, hiệu quả và phù hợp với điều kiện phát triển của từng địa phương.
Xuất phát từ yêu cầu thực tiễn trong việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước ở cấp địa phương, việc nghiên cứu mô hình quản lý hai cấp tại một số quốc gia tiêu biểu, như: Đức, Nhật Bản, Hàn Quốc và Pháp là cần thiết nhằm rút ra những bài học kinh nghiệm có giá trị cho Việt Nam. Bài viết tập trung phân tích đặc điểm tổ chức bộ máy, cơ chế phân cấp và phương thức vận hành của mô hình quản lý hai cấp tại các quốc gia này; từ đó, đề xuất một số định hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện mô hình quản lý hai cấp ở Việt Nam trong thời gian tới, phù hợp với bối cảnh thể chế và điều kiện phát triển của quốc gia.
2. Mô hình quản lý hai cấp trong chính quyền địa phương
Chính quyền địa phương được tổ chức ở hai cấp – thông thường là cấp vùng hoặc tỉnh và cấp địa phương hoặc cơ sở (quận, huyện, thành phố trực thuộc). Mỗi cấp đều có hội đồng dân cử và cơ quan hành chính riêng với chức năng, nhiệm vụ được phân định rõ trong luật pháp hoặc các văn bản dưới luật. Cấp tỉnh thường đảm nhận vai trò quản lý tổng thể về phát triển kinh tế – xã hội, quy hoạch, đầu tư và các lĩnh vực then chốt mang tính chiến lược ở phạm vi toàn tỉnh. Đồng thời, cấp tỉnh còn có nhiệm vụ chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các chính sách và pháp luật tại cấp huyện/quận.Cấp địa phương hoặc cơ sở (quận, huyện, thành phố trực thuộc) tập trung vào quản lý trực tiếp các hoạt động hành chính – xã hội trên địa bàn, bao gồm cung cấp dịch vụ công, giải quyết các vấn đề dân sinh và phát triển kinh tế – xã hội phù hợp với đặc thù địa phương. Mô hình hai cấp cho phép phân định rõ quyền hạn, trách nhiệm giữa các cấp, từ đó, nâng cao hiệu quả điều hành, giảm sự chồng chéo và tăng cường tính tự chủ trong quản lý địa phương.
Ở Việt Nam thời gian qua đã áp dụng mô hình chính quyền địa phương ba cấp gồm: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Mô hình này phân bổ chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn ở ba tầng hành chính tương ứng với ba cấp chính quyền, tạo điều kiện cho quản lý chi tiết, sát với thực tiễn từng địa bàn.Tuy nhiên, mô hình ba cấp cũng phát sinh một số hạn chế, như: bộ máy phức tạp, chi phí quản lý cao, dễ dẫn đến chồng chéo quyền hạn giữa các cấp, giảm hiệu quả điều hành và gây khó khăn trong việc đồng bộ hóa chính sách. Đặc biệt, trong bối cảnh đô thị hóa nhanh và yêu cầu phân quyền, tự chủ ngày càng tăng, mô hình ba cấp đôi khi không đáp ứng kịp sự linh hoạt cần thiết.
So với mô hình một cấp, trong đó trung ương trực tiếp quản lý các đơn vị cơ sở, mô hình hai cấp thể hiện ưu điểm vượt trội về tính linh hoạt và hiệu quả quản trị. Mô hình này phù hợp với yêu cầu quản lý đa dạng giữa các vùng miền và đáp ứng tốt hơn các yêu cầu về phân quyền, tự chủ của địa phương. Theo Sharpe, mô hình hai cấp cho phép kết hợp giữa tính đại diện ở cấp cơ sở với năng lực hoạch định chiến lược ở cấp vùng, từ đó tạo ra sự hài hòa giữa phản ánh bản sắc địa phương và bảo đảm tính thống nhất quốc gia. Tuy nhiên, mô hình này đòi hỏi sự phân định rạch ròi giữa hai cấp. Nếu không, rất dễ dẫn đến trùng lặp trách nhiệm, xung đột hành chính, hoặc hiệu quả phối hợp thấp giữa các cấp quyền lực1.
Hiệu quả của mô hình quản lý hai cấp thường được đánh giá dựa trên các tiêu chí chủ yếu sau: (1) Mức độ phân quyền rõ ràng giữa các cấp chính quyền; (2) Hiệu quả trong điều hành và cung cấp dịch vụ công; (3) Tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quản lý; (4) Khả năng thích ứng nhanh với các thay đổi về kinh tế – xã hội.
3. Kinh nghiệm quốc tế về mô hình quản lý hai cấp
Trong quá trình cải cách hành chính, nhiều quốc gia trên thế giới đã lựa chọn mô hình quản lý hai cấp như một giải pháp tối ưu để nâng cao hiệu quả quản trị địa phương, thúc đẩy phân quyền và phát huy tính tự chủ. Mỗi quốc gia với những đặc thù khác nhau nhưng đều đạt được các mục tiêu về tinh gọn bộ máy và nâng cao hiệu quả quản lý.
a. CHLB Đức
Đức là quốc gia có truyền thống lâu đời về tổ chức nhà nước liên bang và chính quyền địa phương. Mô hình hai cấp ở Đức bao gồm cấp bang (Länder) và cấp huyện/quận (Kreise và Gemeinden). Cấp bang là đơn vị có quyền lập pháp và hành pháp riêng, chịu trách nhiệm xây dựng chính sách giáo dục, y tế, văn hóa và quản lý ngân sách2. Trong khi đó, cấp huyện/quận và cấp cơ sở (xã, thị trấn) là nơi thực hiện phần lớn các dịch vụ công. Chính quyền địa phương tại Đức có quyền tự chủ cao, được bảo đảm bằng Hiến pháp. Sự phân quyền rõ ràng cùng cơ chế tài chính độc lập đã tạo điều kiện để các địa phương phát triển năng động, linh hoạt và bền vững.
b. Nhật Bản
Chính quyền địa phương ở Nhật Bản được chia làm hai cấp: cấp tỉnh (Prefectures) và cấp thành phố/quận/huyện (Municipalities). Chính quyền mỗi cấp đều có Hội đồng nhân dân được bầu và người đứng đầu do dân bầu trực tiếp, giúp bảo đảm tính đại diện dân chủ3. Cấp tỉnh phụ trách các vấn đề mang tính liên vùng ,như: phát triển hạ tầng, bảo vệ môi trường và điều phối chính sách giáo dục. Trong khi đó, cấp cơ sở chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ công, chăm sóc sức khỏe và giải quyết các vấn đề dân sinh. Nhật Bản đặc biệt nhấn mạnh vai trò của người dân và tổ chức cộng đồng trong việc xây dựng và giám sát các chính sách địa phương. Nhờ áp dụng mô hình hai cấp, Nhật Bản đã đạt được hiệu quả cao trong cải cách hành chính, nâng cao chất lượng dịch vụ công và thúc đẩy sự tham gia của người dân vào quản trị địa phương.
c. Hàn Quốc
Hàn Quốc duy trì hệ thống chính quyền hai cấp: cấp tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương (Do, Gwangyeoksi) và cấp quận/huyện (Si, Gun, Gu). Chính phủ trung ương giữ vai trò hoạch định chính sách vĩ mô, trong khi các địa phương được phân quyền khá mạnh về tài chính, quy hoạch, giáo dục và phúc lợi xã hội4. Điểm nổi bật trong mô hình của Hàn Quốc là sự tự chủ về tài khóa của chính quyền địa phương. Các địa phương có quyền thu và sử dụng một số loại thuế, từ đó chủ động trong đầu tư công, cung cấp dịch vụ và cải thiện đời sống người dân. Mô hình này cũng linh hoạt trong việc điều chỉnh cấu trúc đơn vị hành chính theo tốc độ đô thị hóa và yêu cầu phát triển từng vùng.
d. Cộng hòa Pháp
Pháp là quốc gia điển hình trong việc tổ chức hành chính theo mô hình hai cấp với vùng (Région) và quận/hạt (Département). Trong đó, cấp vùng chịu trách nhiệm về các chính sách phát triển tổng thể, quy hoạch và giáo dục nghề nghiệp; cấp hạt thực hiện các dịch vụ gần dân hơn, như: an sinh xã hội, y tế, giao thông công cộng5. Nhờ áp dụng mô hình hai cấp, Pháp đã từng bước cắt giảm hàng nghìn đơn vị hành chính, tinh giản biên chế, giảm chi phí ngân sách và nâng cao hiệu quả điều hành. Quá trình cải cách tổ chức bộ máy hành chính ở Pháp cũng chú trọng tới chuyển đổi số và đổi mới mô hình quản trị công.
4. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Có thể khẳng định, mô hình chính quyền hai cấp là một xu hướng cải cách hành chính mang tính ổn định và bền vững cao. Mô hình này không chỉ đáp ứng yêu cầu tinh gọn bộ máy, tăng cường hiệu quả quản lý nhà nước mà còn phản ánh nhu cầu thiết yếu về phân quyền thực chất và phát huy tính tự chủ của địa phương trong bối cảnh phát triển đa dạng và phức tạp. Một đặc điểm dễ nhận thấy là mô hình này có khả năng thích ứng thể chế rất cao. Tại Đức và Nhật Bản, mô hình hai cấp đã được vận hành bền vững trong nhiều thập kỷ mà không cần điều chỉnh lớn về mặt cấu trúc. Sự ổn định này cho thấy đây không chỉ là một sắp xếp hành chính đơn thuần, mà còn là giải pháp thể chế mang tính chiến lược, phù hợp với yêu cầu điều hành trong môi trường biến động và toàn cầu hóa.
Một trụ cột quan trọng góp phần vào hiệu quả của mô hình là quyền tự chủ tài chính. Qua các trường hợp tại Đức, Nhật Bản, Hàn Quốc, có thể thấy rằng, khi địa phương được trao quyền thu, phân bổ và sử dụng ngân sách theo định hướng ưu tiên của chính mình, đồng thời chịu trách nhiệm giải trình trước người dân và trung ương, thì hiệu quả quản lý được nâng cao đáng kể. Mô hình ngân sách gắn với kết quả đầu ra (performance-based budgeting) là một công cụ hữu hiệu trong việc quản trị tài chính công minh bạch, linh hoạt và hiệu quả. Song song với đó, thiết kế các thiết chế phối hợp liên cấp được xem là yếu tố then chốt giúp mô hình vận hành trơn tru. Các nước, như: Pháp và Anh đã thành công trong việc thiết lập các cơ chế phối hợp liên vùng, các hội đồng điều phối và mạng lưới chuyên gia tư vấn chính sách, qua đó bảo đảm sự liên thông trong quản lý, tránh chồng chéo và tăng cường hiệu quả điều hành, đặc biệt ở những lĩnh vực đòi hỏi sự can thiệp đa ngành, đa cấp, như: giao thông, môi trường, và phát triển đô thị.
Bên cạnh thể chế và tài chính, nhân tố con người đóng vai trò quyết định đến chất lượng vận hành mô hình hai cấp. Nhiều quốc gia đã đầu tư mạnh vào phát triển năng lực cho đội ngũ cán bộ địa phương. Nhật Bản chú trọng bồi dưỡng chuyên sâu năng lực quản trị công cho cán bộ cấp cơ sở, trong khi Đức nổi bật với hệ thống đánh giá và chuẩn hóa năng lực công vụ một cách chặt chẽ. Đây chính là nền tảng để duy trì sự tin tưởng của người dân, nâng cao tính chuyên nghiệp và tính chịu trách nhiệm trong hành chính công.
Trên cơ sở tiếp thu kinh nghiệm quốc tế và xuất phát từ yêu cầu thực tiễn đổi mới quản trị địa phương tại Việt Nam, có thể rút ra một số định hướng quan trọng nhằm bảo đảm việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp đạt hiệu quả thiết thực, ổn định và bền vững:
Thứ nhất, việc phân định rõ ràng thẩm quyền giữa các cấp chính quyền, đặc biệt giữa cấp tỉnh và cấp huyện/quận là điều kiện tiên quyết để nâng cao hiệu lực thực thi chính sách. Tình trạng chồng chéo trong phân công nhiệm vụ, thiếu thống nhất trong điều hành và “đùn đẩy trách nhiệm” giữa các cấp là một vấn đề phổ biến, gây cản trở hiệu quả quản trị. Việt Nam cần xây dựng một khuôn khổ pháp lý rõ ràng, đồng thời áp dụng nguyên tắc phân quyền có kiểm soát, dựa trên năng lực thực tế và đặc điểm địa phương. Đặc biệt, cần quy định cụ thể hơn về thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, quyền kiểm tra – giám sát, và cơ chế xử lý xung đột thẩm quyền giữa các cấp.
Thứ hai, tăng cường tính tự chủ tài chính cho địa phương là yếu tố then chốt để thực thi các chức năng một cách chủ động, linh hoạt. Trong mô hình quản lý hai cấp, nếu cấp huyện không được phân quyền về tài chính, thì mọi quyết định phát triển đều sẽ bị lệ thuộc, dẫn đến trì trệ. Vì vậy, cần mở rộng quyền hạn cho chính quyền địa phương trong việc thu – chi ngân sách, quyết định đầu tư công quy mô nhỏ, và khuyến khích các mô hình huy động nguồn lực xã hội hóa. Tuy nhiên, cùng với tự chủ cần song hành với thiết chế kiểm soát, minh bạch tài chính và cơ chế trách nhiệm giải trình trước dân.
Thứ ba, chuyển đổi số là trụ cột không thể thiếu trong hiện đại hóa nền hành chính công. Các mô hình địa phương vận hành tốt hiện nay thường đã số hóa các quy trình hành chính, cung cấp dịch vụ công trực tuyến mức độ cao và ứng dụng dữ liệu lớn (Big Data) để hỗ trợ ra quyết định. Đối với Việt Nam, chuyển đổi số cần được triển khai đồng bộ từ cấp tỉnh xuống cấp huyện, với ưu tiên xây dựng hạ tầng số, đào tạo nhân lực số tại cơ sở và thúc đẩy sử dụng dịch vụ công trực tuyến. Cùng với đó, việc liên thông dữ liệu giữa các cấp, các ngành là nền tảng để cải thiện tính hiệu quả và minh bạch trong cung cấp dịch vụ công.
Thứ tư, cần đặc biệt chú trọng nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, công chức địa phương. Không ít địa phương hiện nay vẫn gặp khó khăn trong việc bố trí cán bộ đủ năng lực, dẫn đến hạn chế trong triển khai các nhiệm vụ mới, như: chuyển đổi số, phát triển kinh tế số, hay quản lý đô thị thông minh. Bài học từ các quốc gia phát triển cho thấy, cần xây dựng cơ chế tuyển chọn linh hoạt, gắn với hiệu quả công việc, đồng thời đổi mới chương trình đào tạo, bồi dưỡng công chức để cập nhật kiến thức công nghệ, kỹ năng điều hành, và năng lực tư duy chính sách. Đặc biệt, cán bộ cấp huyện cần được rèn luyện khả năng tổng hợp, xử lý tình huống đa ngành, và năng lực tương tác với người dân, doanh nghiệp.
Thứ năm, hoàn thiện cơ chế phối hợp liên cấp và liên ngành. Đây là nhiệm đóng vai trò quantrọng nhằm bảo đảm cho một hệ thống quản trị hiện đại vận hành trơn tru, nhất quán. Việt Nam đang đối diện với thách thức trong quản lý các vấn đề liên vùng, như: quy hoạch phát triển đô thị, bảo vệ môi trường, ứng phó biến đổi khí hậu. Điều này đòi hỏi cần có thể chế điều phối vùng, thiết lập các cơ chế chia sẻ thông tin và hợp tác giữa các cấp chính quyền, giữa các ngành khác nhau, và giữa các địa phương. Các mô hình, như: “trung tâm điều hành tập trung”, “cổng dữ liệu chia sẻ dùng chung” hay “hội đồng điều phối vùng” có thể là giải pháp cần thiết để nâng cao hiệu quả phối hợp chính sách.
5. Kết luận
Mô hình chính quyền địa phương hai cấp đã được chính thức xác lập trong định hướng cải cách tổ chức bộ máy nhà nước theo Kết luận số 126-KL/TW ngày 14/02/2025 và Kết luận số 127-KL/TW ngày 28/02/2025 của Bộ Chính trị. Việc triển khai mô hình này thể hiện quyết tâm chính trị rõ ràng trong việc tinh gọn bộ máy, tăng cường phân quyền, phát huy tính tự chủ và nâng cao hiệu quả quản trị công tại các địa phương. Tuy nhiên, thực tiễn triển khai mô hình sẽ đặt ra nhiều yêu cầu về hoàn thiện thể chế, đặc biệt là việc phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền; đồng thời xây dựng cơ chế kiểm tra, giám sát liên cấp và liên ngành chặt chẽ. Việc bảo đảm tính tự chủ tài chính thực chất, nâng cao năng lực điều hành hành chính và thúc đẩy chuyển đổi số cũng là những yếu tố có ý nghĩa quyết định đến sự thành công của mô hình.
Kinh nghiệm từ các quốc gia, như: Đức, Nhật Bản, Hàn Quốc, Pháp cho thấy, mô hình chính quyền hai cấp chỉ thực sự hiệu quả khi đi kèm với hệ thống pháp lý rõ ràng, cơ chế phối hợp liên cấp hợp lý và đội ngũ cán bộ chuyên nghiệp. Việc triển khai mô hình này tại Việt Nam sẽ là cơ hội để tái cấu trúc toàn diện chính quyền địa phương theo hướng hiện đại, hiệu quả, dân chủ và thích ứng tốt hơn với bối cảnh phát triển mới.
Chú thích:
1. Cơ sở lý luận và thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương.https://www.quanlynhanuoc.vn/2025/04/12/co-so-ly-luan-va-thuc-tien-to-chuc-chinh-quyen-dia-phuong/
2. Benz, A., & Zimmer, C. (2011). The EU’s competences: The “vertical” perspective on differentiation. Journal of European Public Policy.
3. Ito, H. (2008). Decentralization and local governance in Japan. Hitotsubashi Journal of Law and Politics.
4. Kim, P. S. (2010). Public administration in South Korea. The Korean Journal of Policy Studies.
5. Cole, A. (2006). Decentralization in France: Central steering, capacity building and identity construction. French Politics.
Tài liệu tham khảo:
1. Bộ Nội vụ (2023). Báo cáo tổng kết mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở một số địa phương thí điểm.
2. Quốc hội (2015). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm2019).
3. Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. https://www.quanlynhanuoc.vn/2021/11/26/doi-moi-to-chuc-va-hoat-dong-cua-chinh-quyen-dia-phuong/
4. Xu hướng phân cấp quản lý nhà nước cho chính quyền địa phương ở Việt Nam. https://www.quanlynhanuoc.vn/2019/11/12/xu-huong-phan-cap-quan-ly-nha-nuoc-cho-chinh-quyen-dia-phuong-o-viet-nam/
