TS. Nguyễn Kim Dung
Học viện Chiến lược, bồi dưỡng cán bộ xây dựng
(Quanlynhanuoc.vn) – Tại nhiều quốc gia, trong các văn bản pháp quy cao nhất ban hành đã đề cập đến quy định về tiếp cận thông tin tài liệu thuộc về bí mật nhà nước, bao gồm: quy định về thời hạn cho phép tiếp cận, đối tượng được phép tiếp cận, điều kiện, trách nhiệm của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền cho phép tiếp cận. Trên cơ sở nghiên cứu những quy định này của một số quốc gia và Việt Nam, tác giả đề xuất một số kiến nghị nhằm làm rõ hơn các vấn đề liên quan đến tiếp cận thông tin thuộc về bí mật nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
Từ khóa: Bí mật nhà nước; tiếp cận thông tin; tài liệu lưu trữ; giải mật.
1. Đặt vấn đề
Hiện nay, tại nhiều quốc gia, trong các văn bản pháp quy cao nhất ban hành đã đề cập đến quy định về tiếp cận thông tin tài liệu thuộc về bí mật nhà nước. Ở Việt Nam, tiếp cận thông tin tài liệu thuộc về bí mật nhà nước được quy định tại Luật Bảo vệ bí mật nhà nước năm 2018 (sau đây gọi là Luật Bảo vệ bí mật nhà nước) và các văn bản pháp luật khác có liên quan khác. Tuy nhiên, một số quy định vẫn khó thực hiện trong thực tiễn như: quy định về tiếp cận thông tin tài liệu xác định sai bí mật nhà nước; tiếp cận thông tin thuộc về bí mật nhà nước trước thời hạn, tiếp cận thông tin thuộc về bí mật nhà nước sau giải mật và tài liệu mật đang bảo quản trong các lưu trữ lịch sử.
Vì vậy, tìm hiểu về quy định tiếp cận thông tin tài liệu thuộc về bí mật nhà nước ở một số quốc gia trên thế giới, như: Trung Quốc, Nga, Hoa Kỳ, Pháp, Malaysia, Singapore, qua đó, tác giả rút ra kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc hoàn thiện các quy định trong các văn bản pháp luật liên quan, mà trước hết là những quy định trong Luật Bảo vệ bí mật nhà nước năm 2018 của Việt Nam.
2. Quy định tiếp cận thông tin tài liệu thuộc về bí mật nhà nước của một số quốc gia
Thứ nhất, quy định tiếp cận thông tin tài liệu thuộc về bí mật nhà nước tự giải mật sau khi hết hạn.
Ở một số quốc gia quy định, thời hạn nhất định trước khi tài liệu được mang ra sử dụng rộng rãi, công khai hay nói cách khác là quy định thời gian tối thiểu trước khi cho phép tiếp cận tài liệu với lý do vì tính chất nhạy cảm của thông tin phải qua một thời hạn nhất định mới có thể đưa ra sử dụng rộng rãi. Cách thức này được thực hiện ở nhiều quốc gia với khoảng thời gian từ 25 – 60 năm, trong đó phổ biến nhất là thời hạn 30 năm, ví dụ như ở Trung Quốc, Nga, Hoa Kỳ… Một số nước quy định 25 năm, như: Pháp, Malaysia, Singapore. Thời hạn lâu nhất là Vantican chỉ cho phép tiếp cận tài liệu có thời gian từ năm Giáo hoàng Leo XIII mất (năm 1903) trở về trước1. Luật Lưu trữ Pháp năm 1979 (sửa đổi, bổ sung năm 2008) quy định: “Tài liệu lưu trữ được quyền tiếp cận sau khi hết hạn, toàn bộ cơ quan giữ tài liệu lưu trữ công hay tư đều không được từ chối việc yêu cầu khai thác tài liệu lưu trữ vì bất cứ lý do gì” (Điều L213-5)2. Với các quy định này, tài liệu tự giải mật sau khi hết hạn, công chúng được tiếp cận rộng rãi mà không phải thông qua Hội đồng giải mật tài liệu. Hằng năm, các cơ quan lưu trữ có trách nhiệm thông báo rộng rãi qua các phương tiện thông tin đại chúng hoặc xuất bản tờ rơi về danh mục tài liệu liên quan đến thời hạn công khai để công chúng biết.
Thứ hai, tiếp cận thông tin tài liệu thuộc về bí mật nhà nước trước thời hạn.
Đối với tài liệu mật tiếp cận trước thời hạn, luật pháp các nước quy định, như sau: Trung Quốc, những tài liệu lưu trữ bí mật về kinh tế, khoa học – kỹ thuật, văn hóa mà Viện Lưu trữ nhà nước các cấp thấy cần đưa ra sử dụng trước thời hạn giải mật thì Viện gửi công văn cho cơ quan, đơn vị có tài liệu đề nghị giải mật tài liệu trước thời hạn. Nhận được công văn, cơ quan, đơn vị trả lời trong vòng 6 tháng, nếu không có trả lời thì Viện có thể giải quyết theo quy định hữu quan (Điều 5 Quy định tạm thời đối với Viện Lưu trữ nhà nước các cấp về việc giải mật tài liệu lưu trữ và phân định phạm vi hạn chế sử dụng do Cục Bảo mật nhà nước ban hành ngày 27/9/1991)3.
Ở Pháp, việc tra cứu tài liệu lưu trữ trước thời hạn quy định có thể được chấp thuận cho những cá nhân yêu cầu theo mức độ mà lợi ích của việc khai thác nhằm vào những tài liệu lưu trữ không dẫn đến phạm vi quá đáng đến những lợi ích mà pháp luật yêu cầu bảo vệ, với điều kiện phải viết đơn yêu cầu tra cứu, sau khi được sự đồng ý của cơ quan sản sinh tài liệu. Thời gian trả lời đơn xin tra cứu không được quá 2 tháng tính từ ngày nhận đơn yêu cầu (Điều L213-3 Luật Lưu trữ năm 1979, sửa đổi năm 2008)4. Trong trường hợp, các cá nhân, tổ chức được giao nhiệm vụ nghiên cứu, biên soạn công trình có ý nghĩa quốc gia theo Lệnh của Thủ tướng Chính phủ hoặc Tổng thống phải có ý kiến của các cơ quan có liên quan, như: Ban Thư ký Chính phủ, một số ủy ban của Nghị viện, cơ quan an ninh… Sau khi hoàn thành công việc, tác giả công trình phải trình bản thảo cho các cơ quan có liên quan và phải sửa chữa nếu các cơ quan này yêu cầu5.
Thứ ba, tiếp cận thông tin tài liệu thuộc về bí mật nhà nước sau khi giải mật.
Tài liệu liên quan đến an ninh quốc gia, quốc phòng, ngoại giao, trật tự xã hội, Luật Lưu trữ củaPháp quy định thời gian tiếp cận là 50 năm kể từ thời gian ghi trên tài liệu hoặc thời gian của tài liệu gần nhất có trong hồ sơ; Không thể tham khảo tài liệu lưu trữ công mà việc khai thác những tài liệu ấy có khả năng kéo theo sự phát tán những thông tin có thể thai nghén, chế tạo, sử dụng hay định vị các loại vũ khí hạt nhân, vũ khí sinh học và vũ khí hóa học hay tất cả các loại vũ khí có ảnh hưởng trực tiếp, hay gián tiếp việc hủy diệt ở mức tương tự (Điều L213-2)6.
Ở Trung Quốc cũng quy định thời gian tiếp cận là 50 năm, trong trường hợp, nếu tiếp cận có thể có hại đến lợi ích quốc gia thì sau 50 năm vẫn có thể tiếp tục gia hạn (Điều 20 chương IV Hướng dẫn thi hành Luật, Quốc vụ viện phê chuẩn ngày 24/10/1990)7. Để tiếp cận những tài liệu này phải qua thủ tục giải mật. Việc giải mật có thể do cơ quan lưu trữ làm trực tiếp thông qua Hội đồng tư vấn có tham khảo ý kiến của các cơ quan tác giả tài liệu hoặc cơ quan an ninh ngoại giao, ví dụ như: Australia, Hoa Kỳ. Tuy nhiên, Trung Quốc cũng có điều khoản quy định cơ quan lưu trữ có vai trò chính trong việc giải mật tài liệu lưu trữ được thực hiện đúng như hạn định trong một số trường hợp nhất định, ví dụ tài liệu lưu trữ mật hình thành trước ngày 01/01/1991 được bảo quản ở các viện Lưu trữ nhà nước, nếu chưa có thông tri thay đổi thời hạn bảo mật, Viện tiến hành công tác giải mật những tài liệu đã hết hạn mật (Điều 4 Quy định tạm thời đối với Viện Lưu trữ các cấp về việc giải mật tài liệu lưu trữ và phân định phạm vi hạn chế sử dụng do Cục Lưu trữ nhà nước, Cục Bảo vệ bí mật nhà nước ban hành ngày 27/9/1991)8.
3. Quy định tiếp cận thông tin tài liệu thuộc về bí mật nhà nước ở Việt Nam
Đối với quy định tiếp cận thông tin tài liệu thuộc về bí mật nhà nước tự giải mật sau khi hết hạn, tại Điều 19 Luật Bảo vệ bí mật nhà nước quy định về thời hạn bảo vệ bí mật nhà nước đối với các độ mật của tài liệu như sau: “30 năm đối với bí mật nhà nước độ Tuyệt mật; 20 năm đối với bí mật nhà nước độ Tối mật; 10 năm đối với bí mật nhà nước độ Mật”. Sau thời gian này, tài liệu được tiếp cận rộng rãi theo cơ chế tự giải mật được quy định tại khoản 2, 3 Điều 22. Trong trường hợp, cơ quan, tổ chức xác định sai bí mật nhà nước, Công văn số 4114/BCA-ANCTNB ngày 25/11/2022 của Bộ Công an về hướng dẫn một số quy định của Luật Bảo vệ bí mật nhà nước (viết tắt là Công văn số 4114) quy định: “Yêu cầu cơ quan, tổ chức xác định sai bí mật nhà nước và độ mật có văn bản đính chính hoặc thu hồi bí mật nhà nước đã phát hành, không thực hiện quy trình giải mật theo quy định tại Điều 22 của Luật”.Quy định này đã giải quyết một vấn đề thực tiễn hiện nay, đó là nhiều tài liệu không có nội dung mật nhưng do đóng dấu mật nên không được phép tiếp cận, sau khi có văn bản đính chính sẽ được tiếp cận mà không phải thực hiện quy trình giải mật. Tuy nhiên, việc ban hành văn bản đính chính lại chưa có quy định rõ ràng. Trước hết là, cơ quan xác định sai bí mật nhà nước đã giải thể hoặc ngừng hoạt động thì cơ quan nào có trách nhiệm ban hành văn bản đính chính? Tên loại và nội dung của văn bản được trình bày như thế nào cho thống nhất trong quá trình thực hiện? Mặt khác, để ban hành văn bản đính chính có cần phải thông qua Hội đồng đánh giá không hay người đứng đầu cơ quan, tổ chức xác định sai bí mật nhà nước quyết định vấn đề này?
Đối với tài liệu thuộc về bí mật nhà nước tiếp cận trước hạn, tại điểm 4.2 Công văn số 4114 quy định:“Bí mật nhà nước được giải mật toàn bộ hoặc một phần trong trường hợp cần giải mật để đáp ứng yêu cầu thực tiễn bảo vệ lợi ích quốc gia, dân tộc, phát triển kinh tế – xã hội, hội nhập, hợp tác quốc tế”. Như vậy, ngay cả khi tài liệu đã đóng dấu chỉ mức độ mật nhưng để phục vụ cho các nhu cầu thực tiễn vì lợi ích, quốc gia, dân tộc thì vẫn được phép tiếp cận nhưng phải thông qua Hội đồng giải mật. Tuy nhiên, quy trình và thủ tục giải mật chưa được đề cập đến trong Luật và các văn bản pháp luật khác có liên quan. Việc thành lập Hội đồng giải mật cần có người đại diện cơ quan, tổ chức xác định bí mật nhà nước tham gia là điều khó thực hiện nếu cơ quan, tổ chức xác định bí mật nhà nước ngừng hoạt động hoặc giải thể.
Ngoài ra, Luật cũng quy định về thời hạn bảo vệ bí mật nhà nước có thể ngắn hơn quy định đề cập trong khoản 1 Điều 19, cụ thể là: “Thời hạn bảo vệ bí mật nhà nước về hoạt động có thể ngắn hơn thời hạn quy định tại khoản 1 Điều này và phải xác định cụ thể tại tài liệu, vật chứa bí mật nhà nước khi xác định độ mật”. Với quy định này, cơ quan, tổ chức, cá nhân có thể tiếp cận những tài liệu trước thời hạn 30 năm đối với bí mật nhà nước độ Tuyệt mật; 20 năm đối với bí mật nhà nước độ Tối mật; 10 năm đối với bí mật nhà nước độ Mật. Tuy nhiên, thời hạn cụ thể phải được xác định tại tài liệu hoặc vật chứa bí mật nhà nước. Chẳng hạn, đối với tài liệu mật, thời hạn tiếp cận là 10 năm nhưng trong văn bản có đóng dấu theo quy định tại mẫu số 4 Thông tư số 24/2020/TT-BCA ngày 10/3/2020 của Bộ Công An về ban hành biểu mẫu sử dụng trong công tác bảo vệ bí mật nhà nước (sau đây gọi là Thông tư số 24), ghi thời hạn bảo vệ bí mật nhà nước là 5 năm thì cá nhân, cơ quan, tổ chức có thể tiếp cận tài liệu này sau 5 năm. Mẫu dấu như sau:
Đối với tiếp cận tài liệu thuộc về bí mật nhà nước dù đã hết hạn mật nhưng nếu tiếp cận nó có thể gây ra những nguy cơ ảnh hưởng đến an ninh, lợi ích quốc gia thì phải thông qua Hội đồng giải mật xem xét. Hiện nay, Luật Bảo vệ bí mật nhà nước chỉ quy định thời hạn bí mật có thể bị gia hạn nếu việc giải mật gây nguy hại đến lợi ích quốc gia, dân tộc chưa có quy định sau khi Hội đồng xem xét nếu tài liệu không có nguy cơ ảnh hưởng đến an ninh, lợi ích quốc gia sẽ được tiếp cận như tài liệu không còn thuộc danh mục bí mật nhà nước. Mặt khác, khi cơ quan, tổ chức xác định bí mật nhà nước giải thể hoặc ngừng hoạt động thì việc thành lập Hội đồng giải mật tài liệu để đánh giá việc tiếp tục gia hạn mật hay cho phép tiếp cận tài liệu mật sau khi hết hạn cũng là vấn đề bất cập. Ngoài ra, những tài liệu thuộc về bí mật nhà nước hiện đang được bảo quản tại các lưu trữ lịch sử, Luật Bảo vệ bí mật nhà nước quy định:“Đối với bí mật nhà nước do Lưu trữ lịch sử lưu trữ, nếu không xác định được cơ quan xác định bí mật nhà nước thì Lưu trữ lịch sử quyết định việc giải mật theo quy định của pháp luật về lưu trữ” (điểm 5 Điều 22). Trong khi đó, Luật Lưu trữ năm 2024 không có điều, khoản nào quy định về vấn đề này. Bởi vậy, việc tiếp cận những tài liệu mật hiện đang bảo quản tại các lưu trữ lịch sử hiện nay vẫn còn là vấn đề chưa được giải quyết.
4. Kiến nghị và giải pháp
Trên cơ sở nghiên cứu quy định của các quốc gia và Việt Nam về tiếp cận các thông tin tài liệu thuộc về bí mật nhà nước, tác giả đề xuất một số kiến nghị và giải pháp sau:
Một là, hằng năm, các cơ quan quản lý tài liệu thuộc về bí mật nhà nước có trách nhiệm rà soát rồi lập danh mục tài liệu đã hết hạn mật để thông báo công khai qua các phương tiện thông tin đại chúng nhằm giúp công chúng được tiếp cận rộng rãi. Đây là công việc mang tính chủ động của các cơ quan, tổ chức hướng tới việc đưa các tài liệu ra khai thác, sử dụng có hiệu quả, bảo đảm quyền tiếp cận thông tin của công dân, phục vụ cho các nhu cầu khác nhau của đời sống xã hội.
Hai là, đối với các tài liệu xác định sai bí mật nhà nước phải có đính chính bằng văn bản thì quy định của Nhà nước hiện nay cần cụ thể hóa về tên loại và nội dung văn bản đính chính như một số văn bản đã được mẫu hóa tại Thông tư số 24. Mặt khác, cần xác định rõ trách nhiệm của cơ quan, tổ chứcxác định sai bí mật nhà nước phải đính chính bằng văn bản là người đứng đầu cơ quan, tổ chức hay cá nhân được ủy quyền. Việc đính chính này có phải phải thông qua Hội đồng đánh giá không hay người đứng đầu, cơ quan tổ chức tự quyết định việc này.
Ba là, cần bổ sung quy trình và thủ tục để tiếp cận tài liệu thuộc về bí mật nhà nước trước thời hạn; bổ sung quy định trong trường hợp cơ quan, tổ chức xác định bí mật nhà nước đã giải thể hoặc ngừng hoạt động thì cơ quan, tổ chức mới tiếp nhận tài liệu của các cơ quan, tổ chức cũ sẽ đảm nhiệm việc ban hành văn bản đính chính, thực hiện việc lập danh mục bí mật nhà nước để trình cơ quan có thẩm quyền thẩm định và quyết định giải mật. Đồng thời, cơ quan, tổ chức này cũng sẽ tham gia vào Hội đồng giải mật tài liệu.
Bốn là, đối với các tài liệu mật không xác định được cơ quan, tổ chức xác định bí mật nhà nước đang được bảo quản tại lưu trữ lịch sử thì Luật Lưu trữ hoặc các văn bản pháp luật khác có liên quan cần bổ sung quy định về quy trình, thủ tục và hội đồng giải mật tài liệu. Trong đó, các lưu trữ lịch sử, nơi đang bảo quản các tài liệu thuộc về bí mật nhà nước giữ vai trò chủ trì lập danh mục các tài liệu cần được giải mật để trình Bộ Nội Vụ quyết định giải mật. Việc thành lập hội đồng giải mật, Bộ Nội Vụ cần tham khảo ý kiến của Bộ Công an. Thành phần trong Hội đồng giải mật tài liệu bao gồm: Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước, cơ quan thực hiện chức năng tham mưu, giúp Bộ trưởng Bộ Nội vụ quản lý nhà nước về văn thư, lưu trữ trong phạm vi cả nước; lưu trữ lịch sử đang bảo quản các tài liệu thuộc về bí mật nhà nước; đại diện của Bộ Công an.
Chú thích:
1, 5. Tiết Thị Hồng Nga, Vũ Thị Minh Hương (2004). Một số kinh nghiệm của nước ngoài về việc cho phép sử dụng tài liệu lưu trữ. Kỷ yếu Hội thảo khoa học “Tổ chức sử dụng tư liệu lưu trữ phục vụ yêu cầu chia sẻ nguồn lực thông tin theo tinh thần Pháp lệnh lưu trữ quốc gia”. Cục Văn thư và Lưu trữ, Hà Nội, tr. 125 – 133, 126.
2, 4, 6. Cục Văn thư và Lưu trữ nhà nước (dịch) (2014). Luật Lưu trữ các nước Trung Quốc, Nga, Pháp, Hàn Quốc.
3, 7, 8. Cục Lưu trữ nhà nước (dịch) (1995). Những văn bản pháp quy về lưu trữ của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa 1980 – 1992. Hà Nội, tr. 132 – 141.
