TS. Đào Đăng Kiên
Trường Đại học Kinh kế – Kỹ thuật công nghiệp
(Quanlynhanuoc.vn) – Phân cấp quản lý tài khóa ở các nước trên thế giới là xu hướng trong những năm gần đây, thể hiện tăng cường, tự chủ, nâng cao trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương. Tuỳ thuộc vào trình độ phát triển và quy mô tổ chức bộ máy nhà nước, các nước có những phương thức tổ chức ngân sách nhà nước với những hệ thống rất khác nhau. Bài viết, nghiên cứu, phân tích xu hướng phân cấp ngân sách nhà nước ở các nước trên thế giới, các nội dung về cách thức tổ chức hệ thống ngân sách, phân cấp nguồn thu và chi giữa các cấp ngân sách, quá trình ứng dụng tại Việt Nam và gợi ý đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách nhà nướctrong thời gian tới.
Từ khóa: Phân cấp ngân sách; thế giới; ứng dụng; xu hướng Việt Nam.
1. Đặt vấn đề
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là một trong những xu hướng quan trọng được nhiều nước trên thế giới áp dụng từ những năm cuối thế kỷ thứ XX. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là một bộ phận đặc biệt trong cuộc cách mạng đổi mới tổ chức bộ máy, cải cách nền hành chính quốc gia trên thế giới năm gần đây. Mặc dù, có nhiều phương thức tiếp cận khác nhau nhưng đa số đều có chung mục đích: (1) Đẩy mạnh tự chủ tài chính nói chung và ngân sách nhà nước nói riêng; (2) Thúc đẩy mạnh mẽ trách nhiệm giải trình của chính phủ và chính quyền địa phương.
Hiện nay, tùy thuộc vào trình độ phát triển và mô hình tổ chức bộ máy hành chính nhà nước, hệ thống tổ chức ngân sách của từng quốc gia mà các nước có những phương thức phân cấp quản lý ngân sách nhà nước rất khác nhau. Mặt khác, cách thức phân định trách nhiệm, thẩm quyền và nghĩa vụ giữa các cấp quản lý ngân sách còn phụ thuộc vào các yếu tố về phân cấp quản lý kinh tế – xã hội, văn hóa giữa các cấp chính quyền, quy mô, tính chất, khả năng tổ chức thực hiện nhiệm vụ được giao cho mỗi cấp chính quyền để bảo đảm thực hiện cung ứng có hiệu quả các loại hình dịch vụ công trong phạm vi trách nhiệm của các cấp chính quyền.
Thực tiễn, một số nước trên thế giới đã và đang phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cũng có những kết quả không mong muốn, nếu không có sự can thiệp, điều tiết của chính quyền trung ương, phân cấp ngân sách khi không được thiết kế phù hợp, không có các cơ chế giám sát đi kèm, cũng như không hội tụ đủ các điều kiện cần trước khi thực hiện, có thể dẫn đến sự mất ổn định, làm giảm hiệu quả chi tiêu công… Do đó, nghiên cứu thực tiễn của các nước trên thế giới về phân cấp ngân sách nhà nước để có thể ứng dụng vào từng quốc gia nói chung và Việt Nam nói riêng là có tính cần thiết khách quan cả về lý luận và thực tiễn.
2. Một số phương thức phân cấp quản lý ngân sách các nước trên thế giới
2.1. Phương thức tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước
Mức độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của mỗi quốc gia phụ thuộc bởi những nhân tố cách thức và phương thức tổ chức của hệ thống ngân sách nhà nước. Đa số các nước trên thế giới có hệ thống ngân sách được tổ chức theo một trong hai phương thức sau: (1) Các cấp ngân sách có sự độc lập tương đối, mỗi cấp ngân sách có các nhiệm vụ chi và nguồn thu riêng. Ngân sách cấp trên không có nhiệm vụ phải cân đối thay cho ngân sách cấp dưới; (2) Hệ thống ngân sách được tổ chức theo mô hình ngân sách lồng ghép (như ở Việt Nam). Theo cách thức này, hệ thống ngân sách được tổ chức theo mô hình gồm: ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Trong đó, ngân sách địa phươnglại được tổ chức thành ngân sách tỉnh, huyện và xã. Trong ngân sách địa phương, ngân sách cấp dưới là một bộ phận của ngân sách cấp trên, ngân sách cấp trên cân đối thay cho ngân sách cấp dưới1. Theo Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) (2016), dựa trên kết quả điều tra từ 101 quốc gia, vùng lãnh thổ, chỉ có khoảng 23% số quốc gia có chính quyền địa phương được tổ chức từ ba cấp và có tới hơn 50% số quốc gia, vùng lãnh thổ có chính quyền địa phương gồm 2 cấp2. Hệ thống ngân sách ở các nước, như: Anh, Pháp, Đức cơ bản được thiết kế theo phương thức ngân sách có sự độc lập tương đối, gồm các cấp ngân sách độc lập và thường có ít hơn ba cấp ngân sách.
2.2. Phương thức phân cấp nguồn thu giữa các cấp ngân sách
Ở phương thức này, các cấp chính quyền đều được phân cấp với các nguồn thu rõ ràng. Trong đó, Trung ương thường được tiếp cận với các nguồn lực quan trọng, tập trung vào các nguồn thu trên diện rộng, như: thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt, thu từ dầu thô, tài nguyên; thu từ hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước… Thậm chí có những quốc gia (như Hoa Kỳ) quy định khoản thu từ thuế thu nhâp, bao gồm cả thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế thu nhập cá nhân là khoản thu của ngân sách liên bang. Bên cạnh các khoản thu được hưởng 100% số thu, chính quyền trung ương còn được tiếp cận với các nguồn thu từ các khoản thu phân chia với chính quyền địa phương như thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, thuế giá trị gia tăng. Cũng có quốc gia không quy định về các khoản thu được phân chia theo tỷ lệ giữa các cấp chính quyền mà chỉ quy định các khoản thu cụ thể cho từng cấp chính quyền, được gọi là thuế trung ương và thuế địa phương và mỗi cấp ngân sách được hưởng 100% khoản thu đó (Thái Lan, Hàn Quốc, Malaysia)
Đối với các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100% phổ biến là thuế tài sản, thuế nhà, đất, một số loại phí, lệ phí… Đây là những sắc thuế mà cơ sở thu thường ít biến động và thường gắn với các lợi ích trực tiếp của các dịch vụ mà chính quyền địa phương cung cấp. Trong phân cấp nguồn thu, chính quyền trung ương ở nhiều nước thường quy định cụ thể các loại thuế, mức thuế, cơ sở tính thuế phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương không được phép tự xây dựng các loại thuế mới. Tuy nhiên, có quốc gia, như: Brazil, Nam Phi, Indonesia, Ba Lan hay Latvia… cho phép chính quyền cấp dưới được thực hiện một số quyền tự chủ tài khóa nhất định, như được thông qua việc điều chỉnh thuế suất trong khung thuế suất do chính quyền trung ương quy định. Mặt khác, có một số quốc gia tỷ lệ nguồn thu của chính quyền địa phương trong tổng thu ngân sách lại chiếm tỷ lệ cao hơn (Ấn Độ, Trung Quốc…)4.
2.3. Phương thức phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách
Thực tiễn khảo sát kinh nghiệm phân cấp ngân sách nhà nước ở các quốc gia trên thế giới như ở Cộng Hoà Liên bang Đức, Thái Lan cho thấy, chi ngân sách của chính quyền trung ương vẫn chiếm tỷ trọng khá cao. Chi ngân sách bình quân của chính quyền địa phương chỉ chiếm khoảng 25% tổng chi ngân sách. Tỷ lệ này cao hơn ở các quốc gia được tổ chức theo mô hình nhà nước liên bang, nhưng bình quân vẫn dưới 50% (OECD/UCLG, 2016)5.
2.4. Phương thức chuyển giao ngân sách giữa các cấp ngân sách
Phương thức nêu trên được phổ biến rất khác nhau ở các nước trên thế giới, cho thấy có tình trạng mất cân đối theo cả chiều dọc và chiều ngang. Các nước như: Ấn Độ, Cộng hoà Iraq, Liên bang Malaysia được tổ chức theo thiết chế nhà nước liên bang, các khoản bổ sung từ trung ương bình quân chiếm khoảng 43% tổng thu của chính quyền địa phương, trong khi đó, ở các quốc gia theo thiết chế nhà nước đơn nhất, tỷ lệ này là 54,7%. Phân theo mức thu nhập, tỷ lệ các khoản bổ sung, hỗ trợ từ trung ương cho địa phương trong tổng thu ngân sách địa phương ở các nước có thu nhập thấp là 63,1%, các nước thu nhập trung bình thấp là 54,6%, thu nhập trung bình cao là 52,2% và thu nhập cao là 49,8%6 (OECD/UCLG, 2016). Tuy nhiên, cách thức và phương thức ngân sách trung ương thực hiện bổ sung cân đối và có mục tiêu cho các địa phương là rất khác nhau, có quốc gia dựa vào các công thức và tiêu chí rất phức tạp7.
2.5. Phương thức vay nợ của chính quyền địa phương
Theo quy định của pháp luật, đa số các nước có các quy định cho phép chính quyền địa phương được bội chi ngân sách và được vay nợ. Tuy nhiên, chính quyền địa phương các nước đều duy trì sự kiểm soát chặt chẽ của trung ương đối với việc vay nợ của chính quyền địa phương. Hầu hết các nước khi cho phép địa phương được vay nợ đều quy định hạn mức vay nợ và giới hạn mục tiêu sử dụng nguồn vốn có được từ việc vay nợ. Việc quy định giới hạn nợ chính quyền địa phương nhằm đảm bảo cho việc kiểm soát nợ cũng như tránh được những rủi ro về nợ, duy trì ổn định kinh tế, chính trị của địa phương nói riêng và quốc gia nói chung. Có quốc gia giới hạn nợ chính quyền địa phương được hình thành thông qua cơ chế thỏa thuận; có quốc gia quy định giới hạn nợ chính quyền địa phương trong các văn bản pháp quy, trong đó các chỉ số được sử dụng để quy định giới hạn nợ thường gắn với khả năng trả nợ của chính quyền địa phương, như tỷ lệ nghĩa vụ trả nợ, nguồn thu hay quy định mức dư nợ bằng một số tuyệt đối.
Như vậy, nhiều phương thức phân cấp quản lý ngân sách nhà nước của đa số các nước trên thế giới thực hiện vừa phân cấp vừa có quy định nghiêm ngặt trong các nhiệm vụ thu và chi ngân sách nhà nước, nhất là vay nợ đối với chính quyền địa phương.
3. Xu hướng ứng dụng phân cấp quản lý ngân sách tại Việt Nam
Kể từ cuối những năm 80 thế kỷ XX đến nay, Đảng và Nhà nước đã có nhiều cuộc cách mạng đổi mới tư duy kinh tế chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, cải cách nền hành chính quốc gia, cải cách tư pháp, đổi mới cải cách giáo dục… Hệ thống tài chính công đã và đang có nhiều cải cách, điều chỉnh quan trọng, từng bước tiếp cận với xu hướng, các thông lệ quốc tế và các nguyên tắc, lý luận được thừa nhận chung. Theo đó, từng bước mở rộng phân cấp trên các khía cạnh,như: thẩm quyền quyết định nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp ở địa phương; mở rộng quyền vay nợ cho ngân sách cấp tỉnh; trao quyền quyết định một số chế độ chi cho cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Đặc biệt, trong lĩnh vực phí, lệ phí, đã thực hiện phân cấp cho chính quyền cấp tỉnh quy định mức thu của một số loại phí, lệ phí gắn với quản lý hành chính nhà nước, cung cấp dịch vụ công tại địa phương. Đồng thời, thẩm quyền quyết định dự toán, điều hành dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước cũng đã được phân cấp cho chính quyền địa phương trên nhiều nội dung. Mặt khác, nhờ đẩy mạnh cơ chế phân cấp quản lý ngân sách nhà nước nên chính quyền địa phương đã quan tâm nhiều hơn đến nguồn thu và bố trí chi tiêu hợp lý, vừa tạo thêm nguồn thu, vừa đôn đốc thu để thu đúng, thu đủ theo luật định. Đây là mấu chốt quan trọng để duy trì và giữ ổn định nguồn thu ngân sách.
Cuộc cách mạng mang tính bước ngoặt tinh gọn bộ máy của hệ thống chính trị không chỉ là nhiệm vụ trọng tâm trong giai đoạn hiện nay mà còn là đột phá chiến lược để đưa đất nước tiến xa hơn trên con đường phát triển toàn diện. Sự quyết tâm và đồng thuận trong việc thực hiện công cuộc cải cách rộng lớn và then chốt này sẽ tạo nền móng vững chắc để Việt Nam bước vào một kỷ nguyên mới, thịnh vượng và văn minh. Đây là, thời cơ và cơ hội mới đẩy mạnh hơn nữa phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho chính quyền địa phương
Những kết quả nêu trên đáng được ghi nhận nhưng trong quá trình thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở nước ta vẫn còn bộc lộ những hạn chế, thách thức:
(1) Quy mô và vai trò định hướng trong việc thực hiện nhiệm vụ chi chiến lược có xu hướng giảm nhất là đối với đầu tư cho các công trình liên vùng.
(2) Khả năng sử dụng ngân sách trung ương để khắc phục sự phát triển chênh lệch giữa các vùng, miền còn một số bất cập, sự bất bình đẳng trong chi tiêu giữa các địa phương vẫn khá lớn, trong khi dự địa để ngân sách trung ương thực hiện hiệu quả chức năng này còn khó khăn.
(3) Quy mô và mức độ tự chủ về tài khóa của đa số các địa phương còn hạn chế, thách thức lớn nhất là nguồn thu thấp lại phải chi cho nhiều nội dung, làm hạn chế dư địa nguồn lực có thể sử dụng cho các mục tiêu ưu tiên chiến lược
(4) Quy trình, thủ tục phân định, thực thi trong phân cấp ngân sách nhà nước còn phức tạp, qua nhiều khâu, nhiều lần cùng một cấp, làm tốn thời gian, có nơi, có lúc chưa rõ, thủ tục còn rườm rà, vượt rào, kỷ luật tài khoá chưa nghiêm, có hiện tượng trông chờ, ỷ lại, kỷ cương trong thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước.
(5) Hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam theo quy định gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, phù hợp với hệ thống hành chính và có tính lịch sử lâu đời. Sau đợt sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã năm 2025, cả nước còn lại 3.321 đơn vị hành chính cấp xã (bao gồm xã, phường và đặc khu). Số lượng này giảm 6.714 đơn vị so với trước khi sắp xếp, đạt tỷ lệ giảm 66,91%8.
Dựa trên xu hướng, thực tiễn phân cấp ngân sách nhà nước ở các nước trên thế giới, từ những kết quả, hạn chế, thách thức trong quá trình ứng dụng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở nước ta, cần được tiếp tục quan tâm nghiên cứu, rút ra bài học kinh nghiệm và gợi ý cho Việt Nam đẩy mạnh phân cấp ngân sách nhà nước hiệu quả hơn trong giai đoạn 2025 – 2030 và những năm tiếp theo.
4. Một số đề xuất để Việt Nam đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trong thời gian tới
Thứ nhất, rà soát, bổ sung và kịp thời hoàn thiện hệ thống các quy định pháp lý liên quan trực tiếp đến phân cấp ngân sách nhà nước, bao gồm quy định về công khai ngân sách của cơ quan Đảng, các chương trình, dự án đầu tư cơ bản; trách nhiệm giải trình và các chế tài đối với các đơn vị không thực hiện công khai ngân sách; có thể tham khảo kinh nghiệm của Trung Quốc, Hàn Quốc hay Nga để Việt Nam triển khai hoạt động này.
Thứ hai, trong quá trình thực hiện phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cần lấy thực tiễn làm thước đo, đi đôi với tăng cường giám sát của cơ quan có thẩm quyền, đẩy mạnh giám sát của cộng đồng đối với hoạt động thu – chi ngân sách nhà nước, bảo đảm các cơ chế, chính sách về giám sát cộng đồng và dân chủ cơ sở được ban hành rõ ràng, đầy đủ, dễ hiểu và dễ thực hiện như Nhật Bản, Đức.
Thứ ba, đổi mới phân cấp thu – chi ngân sách nhà nước, bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách trung ương để điều tiết, điều hòa để phát triển bền vững giữa các vùng, miền và địa phương trong cả nước. Mặt khác, cần tăng cường tiềm lực ngân sách trung ương thông qua cơ chế phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đối với một số khoản thuế, như ở Thái Lan, Malaysia và Hàn Quốc.
Thứ tư, đổi mới và phân định rõ hơn phân cấp quản lý vay nợ của chính quyền địa phương theo kinh nghiệm của Hàn Quốc, Nhật Bản và Anh. Mặc dù, ở nước ta, Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 có quy định, chính quyền địa phương cấp tỉnh được phép bội chi ngân sách; đồng thời, quy định tỷ lệ giới hạn mức dư nợ vay của các địa phương theo khả năng trả nợ và theo nhóm các địa phương, song còn nhiều bất cập. Cần tiếp tục quy định giới hạn nợ chính quyền địa phương, như: Hàn Quốc, Thái Lan và Malaysia nhằm bảo đảm cho việc kiểm soát nợ cũng như tránh được những rủi ro về nợ, duy trì ổn định kinh tế, chính trị của địa phương nói riêng và quốc gia nói chung
Thứ năm, tiếp tục nghiên cứu và sớm ban hành cơ chế, chính sách để nâng cao tính minh bạch cung cấp đầy đủ thông tin tài khóa liên quan kịp thời và có hệ thống. Tính minh bạch đối với các nước phát triển nhóm các nước G7 (Mỹ, Đức, Nhật Bản, Anh…) về mục tiêu, về hiệu quả trong quản lý thu chi ngân sách và còn được thể hiện trong các nguyên tắc quản lý nhà nước, các quy định chính sách đã được chuẩn hóa, gắn với chu trình quản lý ngân sách cũng như gắn với vai trò, trách nhiệm của các bên liên quan.
5. Kết luận
Xu hướng các nước trên trên giới phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là việc phân bổ theo pháp luật trách nhiệm, quyền hạn quản lý qua các khoản thu và chi của ngân sách nhà nước cho các cấp chính quyền nhằm nâng cao quyền chủ động và tự chủ, tự chịu trách nhiệm quản lý ngân sách nhằm bảo đảm giải quyết các nhiệm vụ quan trọng, phát triển kinh tế – xã hội, văn hóa ở địa phương. Nghiên cứu, khảo sát kinh nghiệm nước ngoài, trong lĩnh vực phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là yêu cầu tất yếu khách quan để nước ta trong bối cảnh đẩy mạnh phân cấp ngân sách nhà nước có những bước đi phù hợp phương thức, mô hình tổ chức hệ thống các cấp ngân sách, khai thác nguồn lực tài chính đặc biệt quan trọng để phát triển kinh tế – xã hội giai đoạn 2025 – 2030 và những năm tiếp theo.
Chú thích:
1, 2, 3, 4, 5. Phân cấp ngân sách trên thế giới và một số hàm ý chính sách cho Việt Nam. https://tapchitaichinh.vn/phan-cap-ngan-sach-tren-the-gioi-va-mot-so-ham-y-chinh-sach-cho-viet-nam.html
6, 7. Đổi mới phân cấp quản lý ngân sách tại Việt Nam: Thực trạng và khuyến nghị. http://baokiemtoan.vn/doi-moi-phan-cap-quan-ly-ngan-sach-nha-nuoc-tai-viet-nam-thuc-trang-va-khuyen-nghi
8 Sau sáp nhập, cả nước còn 3.321 xã, phường và đặc khu. https://dantri.com.vn/noi-vu/sau-sap-nhap-ca-nuoc-con-3321-xa-phuong-va-dac-khu-20250605155658603.htm
Tài liệu tham khảo:
1. Ngân hàng Thế giới (2014). Báo cáo đánh giá minh bạch tài khóa của Việt Nam: Phân tích phản hồi của các bên liên quan về thông tin ngân sách nhà nước được công khai.
2. Anwar Shah & Ana Shah (2006), The New Vision of Local Governance and the Evolving Roles of Local Governments in Anwar Shah (Ed) “Local Governance in Developing Countries”, the International Bank for Reconstruction and Development, the World Bank;
3. OECD/UCLG (2016). Subnational Governments Around the World: Structure and Finance.
