PGS.TS. Bùi Huy Khiên
Trường Đại học Thành Đông
(Quanlynhanuoc.vn) – Xây dựng bộ chỉ số đánh giá quản trị địa phương cấp tỉnh có ý nghĩa quan trọng, tạo cơ sở để đánh giá chính xác, khách quan, toàn diện chất lượng quản trị địa phương cấp tỉnh. Xây dựng bộ chỉ số đánh giá quản trị địa phương cấp tỉnh vừa để xác định vai trò của quản trị địa phương, vừa thể hiện nhận thức, ý thức và hành động của các chủ thể quản trị địa phương. Tuy vậy, ở nước ta hiện nay vẫn chưa xây dựng bộ tiêu chí đánh giá quản trị địa phương cấp tỉnh mà việc đánh giá này chủ yếu dựa vào các bộ chỉ số đánh giá khác, không thể hiện được vai trò, yêu cầu và nội dung của quản trị địa phương. Bài viết sẽ làm rõ cơ sở lý luận, thực tiễn và cơ sở pháp lý để khẳng định sự cần thiết xây dựng bộ chỉ số đánh giá quản trị địa phương cấp tỉnh thời gian tới.
Từ khóa: Cơ sở khoa học; bộ chỉ số đánh giá; quản trị địa phương.
1. Đặt vấn đề
Quản trị địa phương là một dạng quản trị nhà nước được thực hiện trên địa bàn lãnh thổ, dựa trên các nguyên tắc của quản trị nhà nước; xây dựng và thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương, đáp ứng các yêu cầu của người dân địa phương. Quản trị địa phương có yêu cầu, nội dung phong phú, phức tạp, không giống như các loại quản trị khác (quản trị tổ chức, quản trị doanh nghiệp hay quản trị chương trình, dự án). Hiện nay, ở Việt Nam chưa xây dựng bộ chỉ số quản trị địa phương là một bất cập, dẫn đến đánh giá phiến diện, không đầy đủ, không bao quát được các yêu cầu và nội dung quản trị địa phương. Vì vậy, xây dựng bộ chỉ số đánh giá quản trị địa phương cấp tỉnh có ý nghĩa lý luận và thực tiễn nhằm nâng cao chất lượng quản trị địa phương theo hướng hiện đại, hiệu quả.
2. Cơ sở lý thuyết
Thứ nhất, xây dựng bộ chỉ số đánh giá quản trị địa phương cấp tỉnh nhằm xác định rõ vai trò của quản trị địa phương.
Quản trị địa phương là hoạt động thực thi thẩm quyền nhà nước tại địa phương trên cơ sở luật định của chính quyền địa phương cùng với sự tham gia của các tầng lớp nhân dân vào quá trình hoạch định, thực thi chính sách, pháp luật nhằm hướng tới sự đồng thuận, trách nhiệm giải trình và hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương.
Quản trị địa phương có vai trò rất quan trọng, quyết định chất lượng, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương, thể hiện ở những nội dung chính sau: (1) Thu hút sự tham gia của các chủ thể vào các hoạt động của chính quyền địa phương; (2) Kiểm soát và sử dụng hiệu quả các nguồn lực của địa phương; (3) Nâng cao tính trách nhiệm của chính quyền địa phương và đội ngũ cán bộ, công chức địa phương; (4) Tăng cường sự phối hợp hoạt động giữa các cấp, các ngành vì mục tiêu phát triển chung của địa phương; (5) Thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội của địa phương; (6) Góp phần phòng, chống tham nhũng và các biểu hiện tiêu cực trong các cấp chính quyền địa phương; (7) Nâng cao uy tín và hình ảnh của địa phương1.
Muốn xây dựng bộ chỉ số đánh giá quản trị địa phương cấp tỉnh, cần xác định rõ vai trò của quản trị địa phương để từ đó xây dựng được bộ chỉ số đánh giá quản trị địa phương đầy đủ và phù hợp.
Thứ hai, nhằm đáp ứng yêu cầu và nội dung quản trị địa phương.
Quản trị địa phương phải bảo đảm các yêu cầu sau: (1) Bảo đảm tính pháp quyền, tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương; (2) Phát huy dân chủ, huy động sự tham gia của Nhân dân vào quản trị địa phương; (3) Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền; (4) Thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của Nhân dân2.
Nội dung quản trị địa phương rất rộng, bao gồm: (1) Phân tích, đánh giá các nguồn lực của địa phương; (2) Xây dựng, ban hành thể chế, chính sách để quản trị địa phương; (3) Xác định tầm nhìn, quyết định chủ trương, giải pháp, xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của địa phương; (4) Quản lý các công việc của địa phương; (5) Bảo đảm san ninh, trật tự an toàn xã hội trên địa bàn; (6) Bảo vệ, duy trì và phát triển các nguồn lực để phát triển địa phương nhanh, bền vững; (7) Chăm lo đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, đáp ứng tâm tư, nguyện vọng của người dân3.
Để đánh giá quản trị địa phương cấp tỉnh, các địa phương thường sử dụng các bộ chỉ số đánh giá,như: Chỉ số cạnh tranh cấp tỉnh (PCI); Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI); Chỉ số cải cách hành chính công (PAR Index); Chỉ số hài lòng về sự phục vụ hành chính (SIPAS). Việc sử dụng các bộ chỉ số đánh giá này khá phức tạp, nhưng lại thiếu các chỉ số đánh giá yêu cầu và nội dung quản trị địa phương, như: bảo đảm tính pháp quyền, dân chủ trong quản trị địa phương; phân cấp, phân quyền trong quản trị địa phương; thu hút sự tham gia của các tổ chức, cá nhân vào quản trị địa phương; huy động và sử dụng các nguồn lực để phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương; hiệu lực, hiệu quả quản trị của chính quyền địa phương; đóng góp của chính quyền địa phương cho sự phát triển chung của đất nước.
Các yêu cầu và nội dung quản trị địa phương rất phong phú nhưng chưa được thể hiện trong các bộ chỉ số đánh giá PCI, PAPI, PAR Index, SIPAS. Vì vậy, khi xây dựng bộ chỉ số đánh giá quản trị địa phương cấp tỉnh, cần căn cứ vào những bộ chỉ số đã có, đồng thời xây dựng bộ chỉ số đánh giá bao quát được tất cả các yêu cầu và nội dung quản trị địa phương.
Thứ ba, xây dựng bộ chỉ số đánh giá quản trị địa phương cấp tỉnh là nhiệm vụ rất quan trọng của quản trị địa phương.
Đây là cơ sở để các chủ thể quản trị địa phương xây dựng và tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật; hình thành các chuẩn mực, thước đo để đưa ra những nhận định, đánh giá chính xác, khách quan, toàn diện về chất lượng quản trị địa phương.
Để thực hiện được yêu cầu này, xây dựng bộ chỉ số đánh giá quản trị địa phương cấp tỉnh cần đáp ứng các yêu cầu: cụ thể, rõ ràng, phù hợp; bảo đảm tính bao quát, toàn diện, dễ áp dụng và có tính khả thi. Tránh xây dựng các chỉ số đánh giá mơ hồ, không rõ ràng, bất hợp lý hoặc xây dựng các chỉ số đánh giá quá phức tạp. Các chỉ số đánh giá quản trị địa phương cấp tỉnh cần xây dựng dựa trên các chỉ số đánh giá từ bên ngoài, đánh giá của người dân, doanh nghiệp về chất lượng, hiệu quả quản trị của chính quyền địa phương thay vì chỉ sử dụng các chỉ số đánh giá từ bên trong.
Các chỉ số đánh giá ở nước ta hiện nay chủ yếu áp dụng các chỉ số đánh giá từ bên trong nhưng một số chỉ số đánh giá xa rời thực tế, có sự khác biệt nhiều so với thực tế. Các chỉ số đánh giá này thường là các chỉ số đánh giá định tính, ít có các chỉ số đánh giá định lượng (như các chỉ số đánh giá cán bộ, công chức). Do đó, chủ yếu là các chỉ số đánh giá từ bên trong tổ chức nên việc đánh giá cán bộ, công chức hiện nay còn hình thức và không phản ánh được thực chất. Số cán bộ, công chức được đánh giá hoàn thành tốt, hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ chiếm tỷ lệ rất cao nhưng trên thực tế chất lượng ban hành chính sách, chất lượng phục vụ người dân, doanh nghiệp không tương xứng với tỷ lệ đánh giá đó. Ở đây có những bất cập khi xây dựng bộ chỉ số đánh giá cán bộ, công chức.
3. Cơ sở thực tiễn
Đổi mới, nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả quản trị địa phương là mục tiêu, nhiệm vụ quan trọng của Đảng, Nhà nước và các cấp chính quyền địa phương. Tuy đã đạt được những kết quả bước đầu, nhưng quản trị địa phương ở nước ta hiện nay còn có những hạn chế, bất cập. Quá trình đổi mới quản trị địa phương diễn ra chậm, mô hình quản trị địa phương chưa được định hình rõ nét. Quản trị địa phương chưa bảo đảm các yêu cầu công khai, dân chủ, pháp quyền.
Việc huy động và sử dụng các nguồn lực để phát triển kinh tế – xã hội của địa phương còn hạn chế, thất thoát, lãng phí, chưa hiệu quả. Các địa phương chưa huy động được các nguồn lực, bao gồm nguồn vốn đầu tư từ các thành phần kinh tế, khai thác tài nguyên thiên nhiên, phát triển nguồn nhân lực. Ngân sách nhà nước và nguồn vốn ODA chủ yếu được đầu tư vào các công trình kết cấu hạ tầng, dự án phát triển kinh tế – xã hội của địa phương nhưng đầu tư dàn trải, hiệu quả đầu tư thấp. Tình trạng chậm tiến độ, đội vốn ở nhiều dự án còn nhiều. Sử dụng các nguồn lực bị thất thoát, lãng phí; tham nhũng, tiêu cực còn khá phổ biến, hiệu quả đầu tư chưa tương xứng với nguồn lực huy động được. Một số địa phương còn phụ thuộc quá nhiều vào nguồn vốn từ bên ngoài, thiếu sự chủ động và tự chủ trong huy động các nguồn lực của địa phương cho phát triển kinh tế – xã hội.
Phân quyền, phân cấp trong quản trị địa phương còn khá chừng mực, chưa tạo ra sự chủ động, sáng tạo cho chính quyền địa phương khai thác, phát huy tiềm năng, lợi thế của địa phương. Về cơ bản chỉ được quy định chung cho mỗi cấp chính quyền địa phương, mặc dù đặc điểm phát triển, năng lực thực hiện của chính quyền và các nguồn lực giữa các chính quyền địa phương cùng cấp là khác nhau, nhu cầu phân quyền, phân cấp cũng rất khác nhau giữa các đơn vị hành chính.
Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành mới xác định các vấn đề có tính nguyên tắc chung, chưa xác định các nguyên tắc cụ thể, phạm vi trách nhiệm, quyền hạn được phân quyền, phân cấp.
Xây dựng mô hình quản trị địa phương phù hợp với đặc điểm của các cấp chính quyền địa phương chưa được quan tâm đúng mức, vẫn còn cơ chế kiểm soát của cấp trên qua các hình thức, như báo cáo, xin ý kiến đối với các vấn đề đã phân quyền, phân cấp. Đảng bộ địa phương là cơ quan lãnh đạo chính quyền, giữ vai trò quan trọng đối với chất lượng, hiệu quả quản trị địa phương nhưng sự phối hợp giữa cấp ủy đảng và các chủ thể quản trị địa phương khác chưa thật sự chặt chẽ và hiệu quả. Chất lượng ban hành nghị quyết và giám sát của Hội đồng nhân dân còn hạn chế, có mặt chưa theo kịp yêu cầu thực tiễn. Hiệu quả hoạt động giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam các cấp chưa cao, chưa đáp ứng yêu cầu đặt ra. Do chưa có các văn bản hướng dẫn thi hành chi tiết nên nên trình tự, thủ tục giám sát của Hội đồng nhân dân, việc thành lập Đoàn giám sát của Tổ đại biểu, đại biểu Hội đồng nhân dân còn lúng túng. Hoạt động giám sát của Tổ đại biểu; hoạt động giải trình, chất vấn trong các phiên họp của Thường trực Hội đồng nhân dân trên thực tế còn hạn chế. Việc thực hiện nghị quyết, kết luận, kiến nghị sau giám sát của các cơ quan hiệu quả chưa cao, chưa xác định rõ trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát. Hoạt động giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ở các cấp chính quyền địa phương còn bị động và không thường xuyên. Tâm lý ngại va chạm, nể nang, né tránh, thiếu bản lĩnh khi thực hiện nhiệm vụ giám sát còn khá phổ biến. Giám sát nhưng thiếu sự kiểm tra việc khắc phục, sửa chữa những sai phạm của các cơ quan, tổ chức và cán bộ, công chức sau giám sát.
Hiệu lực, hiệu quả quản trị địa phương trên một số lĩnh vực, như: tài nguyên, đất đai, quy hoạch, đầu tư công còn có những hạn chế, bất cập. Tại phiên họp thường kỳ Chính phủ ngày 03/7/2025, Thủ tướng Chính phủ đã phê bình 12 địa phương giải ngân đầu tư công đạt kết quả thấp (dưới 10%), bao gồm Khánh Hòa, Cao Bằng, Bình Dương, Đồng Nai, An Giang, Sóc Trăng, Quảng Trị, Cà Mau,…4.Tình trạng quan liêu, tham nhũng, thiếu minh bạch, lợi ích nhóm chưa được khắc phục triệt để. Việc huy động sự tham gia của người dân, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội vào quản trị địa phương còn hạn chế; công tác tiếp dân, tiếp thu ý kiến, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân chưa được quan tâm đầy đủ5.
Có nhiều nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trên, trong đó có các nguyên nhân chính, nhưsau: các cấp ủy Đảng và chính quyền địa phương chưa nhận thức đầy đủ về đặc trưng, vai trò, nguyên tắc, nội dung quản trị địa phương; chưa thấy hết trách nhiệm, coi quản trị địa phương là trách nhiệm của chính quyền địa phương; chưa nắm bắt được những xu thế đổi mới quản trị địa phương của các nước trên thế giới.
Việc phối hợp thực hiện nội dung quản trị địa phương của các chủ thể chưa thường xuyên và hiệu quả; chưa quan tâm đầu tư các nguồn lực bảo đảm cho quản trị địa phương. Các cấp chính quyền địa phương chưa xây dựng và thực hiện bộ chỉ số đánh giá chất lượng quản trị địa phương cũng là nguyên nhân của những hạn chế, bất cập trên.
Xây dựng bộ chỉ số đánh giá quản trị địa phương cấp tỉnh đang là vấn đề thời sự nhưng việc xây dựng bộ chỉ số đánh giá này đầy đủ, khoa học không phải là công việc đơn giản. Kinh nghiệm của các nước trên thế giới trong xây dựng bộ chỉ số đánh giá quản trị địa phương cấp tỉnh cũng chưa có nhiều để các địa phương tham khảo.
4. Cơ sở pháp lý
Đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương là một trong những vấn đề được Đảng và Nhà nước rất quan tâm. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc của Đảng lần thứ XIII đề ra nhiệm vụ: “Tiếp tục hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt theo luật định”6. Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ 6 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XIII) về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới đề ra nhiệm vụ: “Tập trung hoàn thiện hệ thống pháp luật trên tất cả các lĩnh vực, tháo gỡ kịp thời khó khăn, vướng mắc, khơi dậy, phát huy mọi tiềm năng và nguồn lực, tạo động lực mới cho phát triển nhanh và bền vững của đất nước”7.
Ở Việt Nam, cơ sở pháp lý về quản trị địa phương trước hết phải kể đến Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2013 (sửa đổi, bổ sung năm 2019 và năm 2025). Hiến phápnăm 2013 (sửa đổi, bổ sung năm 2025) đã dành một chương quy định về chính quyền địa phương. Với 7 điều (từ Điều 110 – 116), Hiến pháp năm 2013 đã sử dụng cụm từ “chính quyền địa phương” làm tên chương, đồng thời quy định vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương; đồng thời, xác định các nguyên tắc nhằm tạo điều kiện xây dựng chính quyền địa phương hiệu lực, hiệu quả.
Để thể chế hóa quy định của Hiến pháp về chính quyền địa phương, ngày 19/6/2015, tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội (khóa XIII) đã thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định cụ thể đơn vị hành chính; mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở các đơn vị hành chính; nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương; phân định thẩm quyền giữa trung ương, địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương. Ngoài ra, còn có các luật, pháp lệnh chuyên ngành, như y tế, giáo dục, xây dựng, đầu tư, giao thông, tài nguyên thiên nhiên, ngân sách nhà nước, bảo hiểm, du lịch, bảo vệ môi trường, lao động, doanh nghiệp, hôn nhân – gia đình, dân chủ ở cơ sở… và các văn bản pháp luật áp dụng cho địa phương.
5. Kết luận
Xây dựng bộ chỉ số đánh giá quản trị địa phương cấp tỉnh có ý nghĩa lý luận và thực tiễn nhằm xây dựng chính quyền địa phương cấp tỉnh theo hướng hiện đại, hiệu quả. Từ những phân tích nêu trên, trong quá trình triển khai xây dựng bộ chỉ số đánh giá quản trị địa phương cấp tỉnh, cần chú trọng 13 chỉ số sau:
(1) Chỉ số xây dựng chính sách, pháp luật về quản trị địa phương;
(2) Chỉ số ban hành các chủ trương, giải pháp để phát triển kinh tế – xã hội của chính quyền địa phương;
(3) Chỉ số dân chủ, huy động sự tham gia của các chủ thể vào quản trị địa phương;
(4) Chỉ số bảo đảm tính pháp quyền;
(5) Chỉ số công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình;
(6) Chỉ số phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền địa phương;
(7) Chỉ số cải cách hành chính nhà nước;
(8) Chỉ số liên kết vùng, chia sẻ các nguồn lực giữa các địa phương;
(9) Chỉ số huy động, phát triển, sử dụng các nguồn lực cho phát triển kinh tế – xã hội của địa phương;
(10) Chỉ số phát triển kinh tế – xã hội địa phương nhanh và bền vững;
(11) Chỉ số phát triển kinh tế gắn với phát triển văn hóa, thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, bảo vệ môi trường sinh thái;
(12) Chỉ số hiệu lực, hiệu quả;
(13) Chỉ số sự hài lòng của người dân đối với chính quyền địa phương.
Trong các chỉ số này sẽ có các chỉ số thành phần (mỗi chỉ số có thể có từ 5 – 10 chỉ số thành phần).
Như vậy, việc xây dựng bộ chỉ số đánh giá quản trị địa phương cấp tỉnh giúp hoạt động đánh giá chất lượng quản trị địa phương của các tỉnh, thành phố được toàn diện, đầy đủ, bao quát được các yêu cầu và nội dung quản trị địa phương. Đây cũng là cơ sở để chính quyền các địa phương thấy rõ được những ưu điểm, hạn chế của mình và đề ra các giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả quản trị địa phương trên địa bàn.
Chú thích:
1. Quản trị địa phương theo hướng hiện đại, hiệu quả trong tổ chức chính quyền địa phương 02 cấp hiện nay. https://tcnnld.vn/news/detail/69302/Quan-tri-dia-phuong-theo-huong-hien-dai-hieu-qua-trong-to-chuc-chinh-quyen-dia-phuong-02-cap-hien-nay.html
2. Trương Đắc Linh (2008). Chính quyền địa phương với việc thi hành Hiến pháp và pháp luật. H. NXB Chính trị quốc gia, tr. 71 – 96.
3. Lê Minh Thông, Nguyễn Như Phát đồng chủ biên (2002). Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay. H. NXB Chính trị quốc gia, tr. 112 – 146.
4. Nhiều bộ, địa phương giải ngân đầu tư công ì ạch. https://laodong.vn/kinh-doanh/nhieu-bo-dia-phuong-giai-ngan-dau-tu-cong-i-ach-1502520.ldo
5. Mô hình quản trị địa phương tại Việt Nam – Thực trạng và một số định hướng cải cách.https://www.quanlynhanuoc.vn/2024/06/13/mo-hinh-quan-tri-dia-phuong-tai-viet-nam-thuc-trang-va-mot-so-dinh-huong-cai-cach/
6. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021). Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ XIII. Tập I. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật, tr. 96.
7. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XIII) (2022). Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới.
