ThS. Nguyễn Thị Hòa
Trường Đại học Thủ Dầu Một
(Quanlynhanuoc.vn) – Để tìm hiểu, nhận diện những thách thức trong việc đồng bộ hóa thể chế quản lý nhà nước về FDI (Foreign direct investment) tại TP. Hồ Chí Minh sau khi sáp nhập với Bình Dương và Bà Rịa – Vũng Tàu, đồng thời gợi mở về những giải pháp đồng bộ hóa thể chế cho một “TP. Hồ Chí Minh mới”, bài viết này đi sâu vào phân tích những thách thức thể chế quản lý nhà nước về FDI nảy sinh từ quá trình sáp nhập các đơn vị hành chính. Trọng tâm của nghiên cứu là các vấn đề liên quan đến việc đồng bộ hóa thể chế, chính sách và thủ tục hành chính nhằm duy trì và nâng cao năng lực thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài. Tác giả sử dụng phương pháp phân tích định tính, bao gồm phân tích văn bản pháp luật và dữ liệu thứ cấp để chỉ ra những điểm nghẽn và mâu thuẫn trong hệ thống quản lý sau sáp nhập, từ đó đưa ra các khuyến nghị chính sách nhằm hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước về FDI, góp phần củng cố vị thế của TP. Hồ Chí Minh mới như một trung tâm kinh tế hàng đầu khu vực.
Từ khóa: Chính sách FDI; quản lý nhà nước; sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh; TP. Hồ Chí Minh.
1. Đặt vấn đề
Quá trình sáp nhập TP. Hồ Chí Minh, tỉnh Bình Dương và tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu để kiến tạo một “siêu đô thị” với quy mô và sức mạnh tổng hợp lớn hơn, đây là một chủ trương mang tính đột phá và chiến lược của Nhà nước. Mục tiêu của Đảng và Nhà nước hiện không chỉ dừng lại ở việc tối ưu hóa nguồn lực về đất đai, hạ tầng mà còn nhằm tạo ra một cực tăng trưởng mới, có khả năng cạnh tranh quốc tế cho TP. Hồ Chí Minh mới. Tuy nhiên, việc tái cấu trúc này cũng đặt ra một bài toán phức tạp về quản trị công và thể chế, đặc biệt trong bối cảnh toàn cầu hóa và cạnh tranh thu hút FDI đã và đang là một trong những động lực tăng trưởng chủ yếu của Việt Nam trong hơn ba thập kỷ qua.
Trước thời điểm chưa sáp nhập, TP. Hồ Chí Minh, Bình Dương và Bà Rịa – Vũng Tàu từ lâu đã là những “nam châm” thu hút FDI hàng đầu, mỗi địa phương có một chiến lược và hệ thống quản lý riêng, được hình thành và phát triển qua nhiều năm. TP. Hồ Chí Minh dựa vào lợi thế về vị thế trung tâm tài chính, thương mại và nguồn nhân lực chất lượng cao nhưng lại phải đối mặt với những rào cản về thủ tục hành chính phức tạp và quỹ đất hạn chế. Bình Dương nổi bật với sự năng động, linh hoạt và những chính sách ưu đãi mạnh mẽ về đất đai, thủ tục đầu tư, tạo ra một môi trường kinh doanh thuận lợi. Trong khi đó, Bà Rịa – Vũng Tàu lại khẳng định sức hút của mình bằng vị trí chiến lược về cảng biển, logistics và chính sách thu hút FDI có chọn lọc vào các ngành công nghiệp nặng và công nghệ cao.
Từ ngày 01/7/2025 đến nay, các đơn vị hành chính cấp tỉnh này được sắp xếp theo Nghị quyết số 202/2025/QH15 ngày 12/6/2025 của Quốc hội (khóa XV), bên cạnh những tiềm năng vượt trội được nêu ra thì còn một số vấn đề nảy sinh, đó là: (1) Cần dung hòa các thể chế, chính sách và thủ tục hành chính đa dạng nhằm tạo ra một hệ thống quản lý nhà nước (QLNN) thống nhất và hiệu quả; (2) Việc thiếu một khuôn khổ pháp lý đồng bộ có thể tạo ra sự không chắc chắn, gây khó khăn cho các nhà đầu tư hiện hữu và làm giảm sức hấp dẫn đối với các dự án mới. Do đó, việc nghiên cứu, phân tích và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện thể chế quản lý nhà nước, đặc biệt trong lĩnh vực thu hút FDI, không chỉ là nhiệm vụ lý luận mà còn mang ý nghĩa thực tiễn cấp bách, quyết định sự thành bại của mô hình “siêu đô thị” mới này.
2. Cơ sở lý thuyết về thể chế quản lý nhà nước trong thu hút FDI
Để phân tích những thách thức trong việc đồng bộ hóa thể chế QLNN sau sáp nhập, nghiên cứu dựa trên hai hướng lý thuyết chính: tái cấu trúc hành chính và thể chế trong kinh tế học.
Lý thuyết tái cấu trúc hành chính gắn với trào lưu Quản trị công mới, coi bộ máy hành chính như một hệ thống có thể “thiết kế lại” nhằm tinh giản cấp trung gian, giảm chồng chéo và hiện đại hóa quản trị. Quá trình sáp nhập các đơn vị hành chính của TP. Hồ Chí Minh chính là một hình thức tái cấu trúc quy mô lớn, có thể mở ra cơ hội tối ưu hóa nguồn lực nhưng cũng dễ tạo ra “điểm nghẽn quản trị” khi các hệ thống khác biệt phải hòa nhập.
Lý thuyết thể chế mới, do North (1990)1 khởi xướng, coi thể chế (gồm các quy tắc chính thức và phi chính thức) – là “luật chơi” định hình hành vi kinh tế. Thể chế minh bạch, ổn định giúp giảm chi phí giao dịch, tạo niềm tin và khuyến khích đầu tư; ngược lại, sự thiếu đồng bộ làm tăng chi phí và rủi ro. Acemoglu và Robinson (2012)2 cho rằng, những quốc gia có “thể chế bao trùm” sẽ thu hút nguồn lực hiệu quả và đạt tăng trưởng bền vững. Báo cáo của World Bank (2020)3 chỉ ra rằng, cải cách nhỏ trong thủ tục hành chính, như rút ngắn thời gian cấp phép, có thể cải thiện đáng kể năng lực cạnh tranh.
Ở Việt Nam, các chỉ số năng lực cạnh (PCI) hay chỉ số Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh (PAPI) là minh chứng cho mối quan hệ giữa chất lượng quản trị và FDI: địa phương nào có môi trường minh bạch, thủ tục đơn giản thì thường thu hút được nhiều dự án hơn. Do đó, việc đồng bộ hóa thể chế sau sáp nhập không chỉ là kỹ thuật hành chính mà là một bài toán quản trị phức tạp, đòi hỏi xử lý hài hòa các khác biệt để kiến tạo một môi trường đầu tư ổn định, cạnh tranh.
Về tổng quan nghiên cứu cho thấy, chất lượng thể chế có ảnh hưởng trực tiếp đến dòng vốn FDI và đã được nhiều học giả khẳng định. North (1990)4 xem thể chế là yếu tố quyết định sự thành bại của nền kinh tế; khi một hệ thống quy tắc minh bạch và ổn định sẽ giúp giảm chi phí giao dịch, tạo môi trường đầu tư an toàn. Acemoglu và Robinson (2012)5 cũng nhấn mạnh vai trò của “thể chế bao trùm” trong thúc đẩy tăng trưởng dài hạn. Báo cáo Doing Business của World Bank (2020) cho thấy cải cách thủ tục hành chính (như đơn giản hóa đăng ký doanh nghiệp) có thể cải thiện đáng kể năng lực cạnh tranh. Trong khi UNCTAD (2020) khẳng định chính sách và thể chế là yếu tố quyết định dòng vốn FDI, một số nghiên cứu chuyên biệt hơn chỉ ra khó khăn khi sáp nhập đơn vị hành chính.
Swianiewicz (2010)6 cho rằng, việc sáp nhập thường tạo ra sự không đồng bộ trong quy định và phân cấp quản lý, làm gia tăng chi phí điều hành nếu thiếu khuôn khổ thống nhất.
Tại Việt Nam, nhiều nghiên cứu cũng đã tập trung vào cải cách thể chế và hành chính, như: Nguyễn Đình Cung và cộng sự (2018)7 phân tích sự chuyển biến thể chế sau hơn 30 năm đổi mới; các báo cáo PCI (VCCI, 2024)8 cho thấy mối quan hệ chặt chẽ giữa chất lượng điều hành và thu hút FDI, khi các địa phương có chỉ số minh bạch, chi phí thời gian thấp thường hấp dẫn hơn với nhà đầu tư. Tuy nhiên, các nghiên cứu này mới dừng ở mức tổng quan, chưa phân tích sâu các thách thức khi một địa phương lớn như TP. Hồ Chí Minh thực hiện sáp nhập cấp tỉnh.
Nghiên cứu sử dụng phương pháp định tính làm chủ đạo để phân tích thể chế và chính sách thu hút FDI sau sáp nhập. Trọng tâm là phân tích văn bản pháp luật, nghị quyết, nghị định và quyết định của Nhà nước, kết hợp đối chiếu quy định giữa TP. Hồ Chí Minh, Bình Dương và Bà Rịa – Vũng Tàu trước sáp nhập nhằm nhận diện sự khác biệt để từ đó tiếp tục nghiên cứu những văn bản mới để chỉ ra sự chồng chéo, bất cập trong quản lý. Bên cạnh đó, dữ liệu thứ cấp từ báo cáo của cơ quan nhà nước, World Bank (2020), UNCTAD (2020) và PCI do VCCI công bố (2024) được sử dụng để bổ sung bối cảnh và minh chứng thực tiễn. Cách tiếp cận này cho phép so sánh và đánh giá toàn diện, qua đó làm rõ các thách thức trong đồng bộ hóa thể chế và gợi ý giải pháp cho TP. Hồ Chí Minh mới.
3. Kết quả nghiên cứu và khuyến nghị
3.1. Thực trạng thể chế quản lý FDI của các địa phương trước sáp nhập
Cả 3 địa phương đều là những đầu tàu kinh tế, song mỗi nơi có đặc điểm thể chế và chính sách riêng.
TP. Hồ Chí Minh là trung tâm kinh tế – dịch vụ lớn, có lợi thế về thị trường, nhân lực và hệ thống logistics. Tuy nhiên, các báo cáo PCI cho thấy, Thành phố thường có điểm số thấp ở các chỉ số “Chi phí không chính thức”, “Chi phí thời gian” và “Tính minh bạch” (VCCI, 2024)9. Thủ tục hành chính phức tạp, quỹ đất công nghiệp hạn chế và chi phí cao khiến tốc độ thu hút FDI trong lĩnh vực sản xuất, công nghệ có dấu hiệu chậm lại.
Bình Dương nổi bật với cải cách hành chính mạnh mẽ và chính sách ưu đãi về đất đai. Nghị quyết số 04/2025/NQ-HĐND ngày 26/02/2025 miễn tiền thuê đất cho nhiều dự án. Đặc biệt, mô hình “một cửa” cùng sự năng động của chính quyền giúp tỉnh duy trì vị thế dẫn đầu về “tính năng động” và “chi phí thời gian” trong PCI, nhờ đó thu hút FDI ổn định (VCCI, 2024)10.
Bà Rịa – Vũng Tàu có lợi thế cảng biển nước sâu, định hướng thu hút FDI chọn lọc vào công nghiệp nặng, logistics và công nghệ cao. Nhờ vậy, tỉnh duy trì vị trí cao trong PCI và thu hút FDI chất lượng (VCCI, 2024)11.
Nhìn chung, mỗi địa phương đã xây dựng thế mạnh riêng, nhưng sự khác biệt lớn về thể chế và chính sách ưu đãi chính là thách thức khi sáp nhập thành một hệ thống thống nhất.
3.2. Những thách thức về thể chế và quản lý nhà nước sau sáp nhập
Việc sáp nhập ba địa phương với đặc điểm và chính sách khác nhau tạo ra một “ma trận” thách thức về thể chế:
Thứ nhất, thách thức đầu tiên là sự không đồng nhất của chính sách ưu đãi. Bình Dương có chính sách miễn, giảm tiền thuê đất; Bà Rịa – Vũng Tàu ưu đãi đặc thù cho cảng biển và công nghiệp nặng. Khi tích hợp vào khung chung của TP. Hồ Chí Minh, nguy cơ xuất hiện sự thiếu đồng bộ hoặc giảm tính hấp dẫn đối với nhà đầu tư. Một chiến lược chuyển đổi linh hoạt là cần thiết để vừa bảo đảm quyền lợi hiện hữu, vừa tạo sức hút mới (Huyền, 2025)12.
Thứ hai, thách thức về thủ tục hành chính và cơ sở dữ liệu còn chồng chéo. Trước khi sáp nhập, TP. Hồ Chí Minh đã phải rà soát hơn 2.000 thủ tục (Cổng thông tin TP. Hồ Chí Minh, 2025)13. Khi tích hợp thêm hai địa phương, sự khác biệt về hệ thống dữ liệu và quy trình có thể dẫn tới chậm trễ, lãng phí và tạo khoảng trống thể chế tạm thời.
Thứ ba, việc tái cơ cấu bộ máy và phân cấp quản lý. Việc sắp xếp lại tổ chức từ cấp tỉnh đến xã dễ gây lúng túng trong phân công, nhiệm vụ. Nhà đầu tư có thể gặp khó khăn khi thủ tục liên quan đến nhiều cơ quan, trong khi sự thiếu rõ ràng trong phân cấp dễ làm giảm hiệu quả quản lý.
Từ những thách thức trên, có thể thấy, sự khác biệt lớn về chính sách ưu đãi, quy trình hành chính và cơ cấu tổ chức đòi hỏi một khuôn khổ thể chế thống nhất, nếu không sẽ trở thành rào cản cho việc thu hút FDI trong giai đoạn mới.
3.3. Khuyến nghị giải pháp
Một là, hoàn thiện khung pháp lý thống nhất và đặc thù.
Việc sáp nhập ba địa phương với hệ thống thể chế và chính sách riêng biệt đặt ra yêu cầu cấp bách phải xây dựng một khung pháp lý thống nhất, đủ mạnh và có tính đặc thù. Chính phủ cần ban hành một nghị quyết hoặc nghị định riêng cho TP. Hồ Chí Minh mới (tương tự như Nghị quyết số 98/2023/QH15 của Quốc hội về cơ chế đặc thù cho Thành phố). Văn bản này sẽ là kim chỉ nam, giải quyết các vấn đề cốt lõi: (1) Đồng bộ chính sách ưu đãi (khung pháp lý cần xây dựng danh mục ngành nghề ưu tiên với các chính sách cụ thể về thuế, đất đai và thủ tục hành chính, đồng thời phải linh hoạt, phù hợp với đặc thù từng khu vực); (2) Bảo đảm tính ổn định và cam kết (sự ổn định pháp lý là yếu tố then chốt để củng cố niềm tin nhà đầu tư). Việc ban hành nghị quyết/nghị định đặc thù cần có điều khoản rõ ràng bảo vệ quyền lợi các dự án đã cấp phép, giúp nhà đầu tư yên tâm hơn.
Hai là, đơn giản hóa và chuẩn hóa thủ tục hành chính dựa trên nền tảng số.
Thủ tục hành chính phức tạp, chồng chéo cần được giải quyết bằng cải cách quy trình và công nghệ: (1) Xây dựng hệ thống “một cửa điện tử” liên thông toàn diện, Thành phố cần xây dựng hệ thống quản lý đầu tư thống nhất, tích hợp dữ liệu từ ba địa phương, cho phép các cơ quan liên ngành trao đổi, thẩm định và phê duyệt trực tuyến. Điều này sẽ giảm tồn đọng hồ sơ và tăng tính minh bạch; (2) Chuẩn hóa quy trình và hồ sơ, cần rà soát để loại bỏ những bước không cần thiết, hợp nhất hồ sơ trùng lặp, rút ngắn thời gian xử lý, tiệm cận chuẩn quốc tế.
Ba là, xây dựng cơ chế phối hợp hiệu quả và phân công, phân cấp hợp lý.
Tái cơ cấu bộ máy sau sáp nhập đòi hỏi sự điều phối linh hoạt. TP. Hồ Chí Minh cần thành lập Ban Điều phối Đầu tư liên ngành làm đầu mối giải quyết khó khăn cho nhà đầu tư, tránh chồng chéo trách nhiệm. Đồng thời, phân cấp rõ ràng, trao quyền cho Ban Quản lý Khu Công nghiệp và cấp xã để xử lý thủ tục, giúp giảm tải cho cấp trên. Song song đó, cần đào tạo, bồi dưỡng cán bộ nhằm nâng cao năng lực và tinh thần phục vụ, bảo đảm quá trình chuyển đổi hiệu quả.
4. Kết luận
Quá trình sáp nhập TP. Hồ Chí Minh với Bình Dương và Bà Rịa – Vũng Tàu là bước đi chiến lược nhằm kiến tạo một siêu đô thị có sức cạnh tranh quốc tế nhưng do sự khác biệt lớn về chính sách ưu đãi, thủ tục hành chính và cơ cấu quản lý đã tạo ra nhiều thách thức trong việc đồng bộ hóa thể chế quản lý FDI.
Nghiên cứu cho thấy, điểm mấu chốt không chỉ là sáp nhập địa giới hành chính mà là xây dựng một khung pháp lý thống nhất và đặc thù, đồng thời chuẩn hóa thủ tục hành chính trên nền tảng công nghệ số. Đây là chìa khóa để giảm chồng chéo, tạo môi trường đầu tư minh bạch, ổn định và hấp dẫn hơn. Nếu được triển khai khoa học và quyết liệt, quá trình đồng bộ hóa thể chế sẽ biến sáp nhập thành cơ hội thúc đẩy FDI; đồng thời, đưa TP. Hồ Chí Minh mới trở thành trung tâm kinh tế – tài chính -công nghiệp hàng đầu khu vực.
Chú thích:
1, 4. North, D. C. (1990). Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge University Press.
2, 5. Acemoglu, D, & Robinson, J. (2012). Why nations fail: The origins of power, prosperity, and poverty. Crown Business.
3. World Bank. (2020). Doing business 2020: Comparing business regulation in 190 economies. World Bank. https://doi.org/10.1596/978-1-4648-1440-2
6. Swianiewicz, P. (2010). An analytical framework for the analysis of local government consolidations. Environment and Planning C: Government and Policy, 28(6), 1014–1028. https://doi.org/10.1068/c09139
7. Nguyễn, Đ. C., & cộng sự (2018). Thể chế kinh tế Việt Nam 30 năm đổi mới. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
8, 9, 10, 11. Báo cáo Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) năm 2024. https://pcivietnam.vn/an-pham/bao-cao-pci-2024-ct233
12. Huyền, T. (2025). Ba trụ cột giúp TP Hồ Chí Minh giữ vững lợi thế thu hút vốn FDI sau sáp nhập. https://thanhtra.com.vn/an-sinh-AFA9C5670/ba-tru-cot-giup-tp-ho-chi-minh-giu-vung-loi-the-thu-hut-von-fdi-sau-sap-nhap-fd59c3ca8.html
13. TP. Hồ Chí Minh công bố danh mục 2.168 thủ tục hành chính thực hiện tại bộ phận một cửa. https://hcmcpv.org.vn/tin-tuc/tphcm-cong-bo-danh-muc-2-168-thu-tuc-hanh-chinh-thuc-hien-tai-bo-phan-mot-cua-1491937577
