Nguyễn Thị Hoa
Bộ Công Thương
(Quanlynhanuoc.vn) – Những năm vừa qua, ngành Xăng dầu đã góp phần quan trọng bảo đảm an ninh năng lượng quốc gia, thúc đẩy kinh tế tăng trưởng và phát triển. Tuy nhiên, trước những biến động của thị trường xăng dầu thế giới và áp lực từ những cam kết của Việt Nam khi hội nhập quốc tế cho thấy, hệ thống pháp luật, bộ máy quản lý, cơ chế vận hành của ngành xăng dầu có những thời điểm chưa đáp ứng được yêu cầu. Bài viết đưa ra một số giải pháp nhằm hoàn thiện thể chế phát triển ngành Xăng dầu tại Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
Từ khóa: Thể chế; ngành xăng dầu; giải pháp.
1. Bối cảnh và xu hướng phát triển ngành Xăng dầu hiện nay
Trong những năm đầu của thập niên 20 thế kỷ XXI, thế giới đã xảy ra nhiều biến động lớn về chính trị, trong đó phải kể tới cuộc chiến tranh giữa Nga – Ukraina, cuộc chiến giữa Israel – Hamas, căng thẳng về vấn đề hạt nhân của Iran… Trong đó, nhân tố gây bất ổn lớn nhất tới thị trường xăng dầu thế giới là cuộc chiến giữa Nga – Ukraina và việc các nước thuộc Liên minh châu Âu (EU), các nước G7 liên tiếp đưa ra các lệnh trừng phạt đối với Nga. Các lệnh trừng phạt nhằm vào ngành dầu mỏ của Nga đã đẩy thị trường xăng dầu thế giới liên tục có những biến động phức tạp, khó lường. Bên cạnh đó, những tác động tiêu cực từ đại dịch Covid-19 đã khiến nền kinh tế thế giới dễ bị tổn thương, khó phục hồi trước những biến động từ lĩnh vực năng lượng. Tất cả những nhân tố đó đều có những ảnh hưởng mạnh mẽ tới sự ổn định và phát triển của ngành Xăng dầu Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
Đối với trong nước, mặc dù chịu ảnh hưởng nặng nề từ tác động của dịch bệnh Covid-19, nhưng nhờ chính sách điều hành linh hoạt, hiệu quả của Chính phủ nên nền kinh tế Việt Nam đã có những bước tăng trưởng ổn định. Tuy nhiên, những biến động từ nền kinh tế thế giới nói chung và thị trường xăng dầu đã gây ra những tác động tiêu cực, như: lạm phát, doanh nghiệp khó khăn trong việc mở rộng xuất khẩu do các thị trường, như: Hoa Kỳ, EU bị thu hẹp bởi khủng hoảng kinh tế, lạm phát kéo dài. Trong bối cảnh đó, dự báo thị trường xăng dầu quốc tế trong những năm tới có hai xu hướng nổi bật:
(1) Xu hướng gia tăng về giá dầu mỏ: căn cứ vào những biến động địa chính trị và kinh tế trong giai đoạn 2020 – 2023, JPMorgan đưa ra dự báo giá dầu thô Brent sẽ dao động trong khoảng từ 90 – 110 USD vào năm 2024 và tăng lên 100 – 120 USD vào năm 2025 trong bối cảnh lo ngại về nguồn cung toàn cầu và việc cắt giảm sản lượng từ các nhà sản xuất, như: OPEC và Nga. JPMorgan còn dự đoán mức ổn định sẽ là 80 USD/thùng ở góc độ rộng hơn trong giai đoạn từ sau năm 2026 và sẽ tăng đáng kể vào năm 2030. Báo cáo từ công ty nghiên cứu thị trường Fitch Solutions cũng đưa ra giá trung bình của dầu thô Brent sẽ vào khoảng 83 USD trong năm 2024, 2025 và 80 USD cho năm 2026, 20271.
(2) Xu hướng giảm nhu cầu về dầu mỏ: Cơ quan Năng lượng Quốc tế (IEA) dự báo nhu cầu về dầu mỏ sẽ giảm đáng kể 100 triệu thùng mỗi ngày xuống còn khoảng 77 triệu thùng vào năm 2030 do sự thay thế bằng các nguồn năng lượng mặt trời, năng lượng gió…
Từ những xu hướng của thị trường thế giới, dự báo nhu cầu xăng dầu có xu hướng tăng mạnh xuất phát từ các nhân tố, như: sự phục hồi của nền kinh tế dẫn tới nhu cầu về năng lượng, trong đó có xăng dầu; mức gia tăng thu nhập dẫn tới nhu cầu xăng dầu cho phương tiện ô tô cá nhân tăng cao… Ngoài ra, xu hướng chuyển đổi sử dụng xe điện trong dân cư sẽ tác động hạ nhiệt nhu cầu về xăng dầu trong nước.
2. Thực trạng về thể chế phát triển ngành Xăng dầu
Để bảo đảm an ninh năng lượng quốc gia, Đảng, Nhà nước ta đã xây dựng và ban hành nhiều chủ trương, chính sách để phát triển ngành Xăng dầu, như: Nghị quyết số 55/NQ/TW ngày 11/02/2020 của Bộ Chính trị về định hướng Chiến lược phát triển năng lượng quốc gia của Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045; Nghị định số 84/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 của Chính phủ về kinh doanh xăng dầu; Nghị định số 83/2014/NĐ-CP ngày 03/9/2014 đã quy định rõ chức năng, nhiệm vụ và cơ chế phối hợp giữa các bộ và bổ sung Bộ Tài nguyên và Môi trường; Nghị định số 95/2021/NĐ-CP ngày 01/11/2021 tiếp tục có sự sửa đổi, bổ sung về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nước và bổ sung trách nhiệm kiểm tra, giám sát và phối hợp của Bộ Công an đối với ngành xăng dầu; Nghị định số 80/2023/NĐ-CP ngày 17/11/2023 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 95/2021/NĐ-CP ngày 01/11/2021 và Nghị định số 83/2014/NĐ-CP ngày 03/9/2014 về kinh doanh xăng dầu.
Tuy nhiên, thể chế phát triển ngành xăng dầu còn có những hạn chế, như: tính hiệu quả của thể chế, tính răn đe đối với các hành vi buôn lậu, gian lận về chất lượng xăng dầu chưa được kiểm soát triệt để; cơ chế phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước chưa phát huy hiệu quả. Chính sách cho phát triển ngành Xăng dầu chưa đem lại hiệu quả, chậm phát huy tác dụng; việc thiếu vốn và công nghệ dẫn tới hạ tầng cho sản xuất và dự trữ xăng dầu còn nhiều hạn chế. Việc kiểm tra, thanh tra của các cơ quan chức năng chưa đáp ứng được yêu cầu thực tiễn. Nạn buôn lậu xăng dầu vẫn diễn ra với quy mô ngày càng lớn, thủ đoạn tinh vi.
Những hạn chế trên xuất phát từ những nguyên nhân sau:
Một là, hệ thống pháp luật vẫn còn những khoảng trống chưa bảo đảm bao quát được mọi khía cạnh trong sản xuất – kinh doanh xăng dầu. Khả năng phối hợp điều hành giữa các bộ, ngành, chính quyền địa phương tại một số thời điểm chưa chặt chẽ, còn hiện tượng buông lỏng quản lý, tham ô, lợi ích nhóm.
Hai là, năng lực xây dựng chính sách cho phát triển ngành xăng dầu của cơ quan chức năng còn nhiều hạn chế; việc nghiên cứu để dự báo về biến động giá dầu trên thị trường thế giới còn yếu, dẫn tới những chính sách đưa ra không phù hợp với nhu cầu thực tiễn của ngành xăng dầu.
Ba là, hạ tầng kỹ thuật dự trữ, vận hành của ngành Xăng dầu còn thiếu cả về vốn và công nghệ, không đáp ứng được nhu cầu dự trữ và vận chuyển xăng dầu trong nước.
Bốn là, chính sách về thuế, phí chậm được giải quyết dẫn đến những chồng chéo về thuế, phí chưa được khắc phục, gây tổn hại tới lợi ích của doanh nghiệp, nhà đầu tư và toàn bộ nền kinh tế.
3. Giải pháp hoàn thiện thể chế phát triển ngành Xăng dầu
Thứ nhất, hoàn thiện thể chế điều hành giá xăng dầu theo hướng minh bạch và linh hoạt. Cơ chế giá hiện hành đã có nhiều cải cách, tuy nhiên vẫn còn những điểm chưa thực sự minh bạch. Việc quản lý và đánh giá đầy đủ các khoản chi phí được tính vào giá sản phẩm của các doanh nghiệp chưa bảo đảm khách quan, điều này dễ tạo ra sự nghi ngờ và dẫn đến tình trạng “lỗ giả, lãi thật” của một số doanh nghiệp đầu mối nhập khẩu xăng dầu. Vì vậy, việc hoàn thiện thể chế về giá cần tập trung vào các vấn đề, như:
(1) Công khai công thức tính toán: xây dựng công thức giá minh bạch, công bố rộng rãi, trong đó xác định rõ các thành phần chi phí, biên độ lợi nhuận và cơ chế trích lập quỹ bình ổn một cách tự động, hướng tới mô hình kiểm soát giá theo biến động thực tiễn của thị trường thế giới và trong nước.
(2) Cho phép áp dụng cơ chế điều chỉnh giá linh hoạt: áp dụng cơ chế điều chỉnh linh hoạt để giá trong nước phản ánh sát hơn với thị trường thế giới, giảm gánh nặng cho quỹ bình ổn và tránh tình trạng “bán đắt mua rẻ” kéo dài, gây khó khăn cho doanh nghiệp, nhất là các doanh nghiệp đầu mối nhập khẩu xăng dầu.
(3) Giảm can thiệp hành chính vào giá xăng dầu: hoàn thiện thể chế theo hướng phân định rõ giữa vai trò “điều tiết vĩ mô” của Nhà nước và “vận hành thị trường” của doanh nghiệp. Trong một số trường hợp cần kiểm soát giá, Chính phủ chỉ đưa ra mức giá trần để các doanh nghiệp chủ động đưa ra giá bán dựa trên lợi nhuận và cạnh tranh của doanh nghiệp, từ đó, tạo ra sự linh hoạt cho thị trường. Nhà nước chỉ can thiệp bằng các công cụ gián tiếp (thuế, quỹ) thay vì can thiệp trực tiếp vào từng quyết định giá bán sản phẩm trên thị trường.
(4) Ngoài ra, để điều hành giá xăng dầu hiệu quả, cần tiếp tục hoàn thiện thể chế về thẩm quyền điều tiết giá xăng dầu. Trong đó, quy định rõ Bộ Công thương là cơ quan chủ trì trong việc theo dõi, đánh giá tình hình thị trường xăng dầu, đề xuất các phương án điều chỉnh giá và phối hợp với các bộ, ngành liên quan để thực hiện; đồng thời, chịu trách nhiệm về quy hoạch, hệ thống mạng lưới, hạn ngạch, chỉ tiêu, cung cầu… Bộ Tài chính tham gia vào việc xây dựng cơ chế tính giá, quản lý quỹ bình ổn giá và các chính sách thuế liên quan đến xăng dầu. Ngoài ra, có thể thành lập một ủy ban điều chỉnh giá hoạt động độc lập để đưa ra quyết định về điều chỉnh giá, bảo đảm tính khách quan và minh bạch.
Thứ hai, hoàn thiện thể chế bảo đảm an ninh năng lượng và phát triển hạ tầng chiến lược năng lượng quốc gia. Hiện nay, Việt Nam phụ thuộc rất lớn vào nguồn nhập khẩu xăng dầu từ thị trường quốc tế (trên 70%). Do vậy, việc hoàn thiện thể chế bảo đảm an ninh năng lượng quốc gia có vị trí và vai trò đặc biệt quan trọng nên cần tập trung vào các vấn đề như:
(1) Để bảo đảm an ninh năng lượng quốc gia, Chính phủ cần nghiên cứu và xây dựng lộ trình để nâng lên mức dự trữ tối thiểu 90 ngày tiêu dùng của toàn bộ nền kinh tế để bảo đảm cho nền kinh tế giảm thiểu tác động tiêu cực từ các cú sốc giá dầu quốc tế, từ đó, đáp ứng yêu cầu về an ninh năng lượng, giảm thiểu phụ thuộc vào một số thị trường, giúp cho nền kinh tế bảo đảm tính độc lập, tự chủ.
(2) Xây dựng cơ chế, chính sách cụ thể để khuyến khích doanh nghiệp đầu tư vào kho chứa, đường ống, bến bãi nhập khẩu xăng dầu. Thể chế cần có chính sách ưu đãi, hỗ trợ (về đất đai, thuế, vay vốn) để khuyến khích cả khu vực nhà nước và tư nhân đầu tư phát triển hệ thống kho chứa, đặc biệt là các kho trung chuyển, đầu mối có quy mô lớn, hệ thống đường ống vận chuyển xăng dầu nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế và bảo đảm an toàn cháy nổ.
(3) Thiết lập và thực thi nghiêm túc quy định về mức dự trữ bắt buộc đối với các doanh nghiệp nhập khẩu đầu mối. Doanh nghiệp phải đáp ứng tiêu chuẩn có sẵn kho chứa đủ cho 20 – 30 ngày kinh doanh và hướng tới tăng mức dự trữ kinh doanh lên mức tương ứng với một số nước trong khu vực và trên thế giới.
(4) Thể chế hóa về yêu cầu đa dạng hóa nguồn cung. Xây dựng thể chế phải đưa ra chính sách khuyến khích các doanh nghiệp tìm kiếm và nhập khẩu từ nhiều nguồn khác nhau để giảm thiểu rủi ro địa chính trị dẫn tới thiếu hụt nguồn cung; đồng thời, giảm áp lực từ các nhà cung cấp nước ngoài, bảo đảm độc lập, tự chủ về năng lượng.
Thứ ba, hoàn thiện quy hoạch phát triển các doanh nghiệp sản xuất – kinh doanh xăng dầu theo hướng nâng cao năng lực, hiệu quả. Mặc dù xăng dầu là lĩnh vực Nhà nước nắm quyền điều phối để bảo đảm an ninh năng lượng và là công cụ để kiểm soát các chỉ số vĩ mô của nền kinh tế. Tuy nhiên, việc một số doanh nghiệp nhà nước chiếm thị phần áp đảo và giữ vai trò độc quyền trong nhiều khâu then chốt sẽ dẫn tới hạn chế khả năng cạnh tranh của các doanh nghiệp. Hoàn thiện thể chế phát triển các doanh nghiệp sản xuất – kinh doanh xăng dầu cần tập trung vào một số nội dung sau:
(1) Xây dựng quy hoạch chi tiết phát triển cơ sở sản xuất xăng dầu phù hợp với chiến lược công nghiệp hóa, hiện đại hóa và thực tiễn nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước trong thời kỳ mới. Trong đó, quy hoạch các nhà máy phải bảo đảm đầu tư nâng cấp công nghệ sản xuất để tăng hiệu quả, giảm tiêu thụ năng lượng và giảm thiểu ô nhiễm môi trường; kết hợp đầu tư mới với mở rộng công suất đối với các nhà máy có vị trí thuận lợi và công nghệ hiện đại để đáp ứng nhu cầu; xác định rõ nhu cầu để đầu tư xây dựng nhà máy mới đối với các khu vực chưa có nhà máy hoặc nhà máy cũ không đáp ứng được yêu cầu. Quy hoạch nhà máy sản xuất phải bảo đảm gắn với quy hoạch phát triển vùng kinh tế trọng điểm của quốc gia, tránh tập trung quá nhiều nhà máy ở một khu vực, bảo đảm cân đối cung cầu và giảm thiểu rủi ro.
(2) Tiếp tục hoàn thiện thể chế nhằm tách bạch chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan, như Bộ Công Thương với chức năng kinh doanh của các tập đoàn kinh doanh xăng dầu. Đồng thời, tiếp tục thực hiện cổ phần hóa gắn với minh bạch hóa tài chính và hoạt động theo chuẩn mực quốc tế, từ đó, nâng cao hiệu quả quản trị, giảm gánh nặng ngân sách và tạo sự bình đẳng trong cạnh tranh giữa doanh nghiệp nhà nước với kinh tế tư nhân trên thị trường xăng dầu. Hoàn thiện thể chế nhằm xác định rõ vai trò “đầu tàu” và “bình ổn”: nếu các doanh nghiệp nhà nước được giao nhiệm vụ bình ổn thị trường, thể chế phải quy định rõ cơ chế tài chính cho nhiệm vụ này. Ví dụ: được bù đắp từ ngân sách hoặc quỹ bình ổn để tránh ảnh hưởng đến hiệu quả kinh doanh và sự cạnh tranh.
Thứ tư, hoàn thiện thể chế thúc đẩy cạnh tranh bình đẳng và tạo điều kiện cho các doanh nghiệp tiếp cận thị trường có trật tự. Thực tiễn thể chế hiện nay còn nhiều rào cản gia nhập thị trường, đặc biệt đối với doanh nghiệp muốn tham gia nhập khẩu và dự trữ xăng dầu. Các doanh nghiệp tư nhân còn gặp nhiều khó khăn trong việc tiếp cận thị trường một cách bình đẳng dẫn đến một thị trường chưa thực sự cạnh tranh, phần lớn thị trường vẫn do các doanh nghiệp nhà nước chi phối. Việc hoàn thiện thể chế cần tập trung vào các nội dung, như: thể chế phải tiêu chuẩn hóa được điều kiện kinh doanh đối với các doanh nghiệp muốn tham gia thị trường, như: thiết lập các tiêu chí rõ ràng, minh bạch và phù hợp để cấp phép kinh doanh xăng dầu (về vốn, hạ tầng kho bể, hệ thống phân phối…), áp dụng thống nhất cho mọi thành phần kinh tế. Ngoài ra, quy định rõ điều kiện tiếp cận hạ tầng thiết yếu, như: bảo đảm quyền tiếp cận mở đối với các cơ sở hạ tầng thiết yếu, như: kho chứa, bến bãi, đường ống của các doanh nghiệp nhà nước cho các doanh nghiệp khác với mức giá công khai.
4. Kết luận
Hoàn thiện thể chế phát triển ngành Xăng dầu cần có nhiều giải pháp mang tính đồng bộ và thực hiện chặt chẽ cả từ phía Nhà nước tới các doanh nghiệp hoạt động trong ngành xăng dầu, trong đó cần hoàn thiện các quy định về điều hành giá xăng dầu là giải pháp căn bản nhằm nâng cao chất lượng thể chế; giải pháp nâng cao chất lượng quy hoạch sẽ góp phần thúc đẩy ngành xăng dầu phát triển toàn diện, bền vững. Các giải pháp có tính hỗ trợ với nhau, do vậy, việc thực hiện cần bảo đảm đồng bộ để phát huy tối đa hiệu quả để ngành Xăng dầu phát triển, đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội trong điều kiện hiện nay.
Chú thích:
1. Dự báo giá dầu thế giới: năm 2024 và xa hơn nữa. https://litefinance.vn/blog/analysts-opinions/du-bao-gia-dau/
Tài liệu tham khảo:
1. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021). Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII. Tập I. H. NXB Chính trị quốc gia – Sự thật.
2. Năm 2024: kinh tế Việt Nam sẽ phục hồi mạnh mẽ. https://vneconomy.vn/nam-2024-kinh-te-viet-nam-se-phuc-hoi-manh-me.htm.
3. Thị trường ô tô Việt Nam còn nhiều tiềm năng tăng trưởng. https://congthuong.vn/thi-truong-o-to-viet-nam-con-nhieu-tiem-nang-tang-truong-312891.html.
4. Vượt qua bẫy thu nhập trung bình: nhìn từ bối cảnh nền kinh tế Việt Nam hiện nay. https://tapchinganhang.gov.vn/vuot-qua-bay-thu-nhap-trung-binh-nhin-tu-boi-canh-nen-kinh-te-viet-nam-hien-nay.htm.
5. EIA dự báo triển vọng giá dầu thô trên thế giới năm 2024 và 2025. https://petrovietnam.petrotimes.vn/eia-du-bao-trien-vong-gia-dau-tho-the-gioi-nam-2024-va-2025-703709.html.
6. WB: Kinh tế Việt Nam đang phục hồi tăng trưởng. https://baochinhphu.vn/wb-kinh-te-viet-nam-dang-hoi-phuc-tang-truong-102240423125902767.htm
