ThS. Lê Thị Hương
Dương Trọng Quân
Quách Nam Phương
Bế Phương Thanh
Học viện Thanh Thiếu niên Việt Nam
(Quanlynhanuoc.vn) – Luật Tổ chức chính quyền địa phương sửa đổi năm 2025 (Luật số 72/2025/QH15) đã chính thức thiết lập mô hình chính quyền địa phương hai cấp (tỉnh – xã), không tổ chức cấp huyện. Trong bối cảnh thay đổi về cấu trúc và phương thức quản trị địa phương, việc tăng cường cơ chế đối thoại, tham vấn và phản hồi của công dân trở thành yêu cầu cấp thiết nhằm bảo đảm tính dân chủ, minh bạch và hiệu quả quản trị. Bài viết phân tích cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý của các cơ chế tham gia của công dân, đánh giá thực trạng triển khai trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, đồng thời, chỉ ra những thách thức trong thực tiễn thực hiện bắt đầu từ ngày 01/7/2025 đến nay. Trên cơ sở đó, đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện thể chế, nâng cao năng lực chính quyền cơ sở, đẩy mạnh chuyển đổi số và tăng cường trách nhiệm giải trình, góp phần nâng cao hiệu quả quản trị địa phương hiện đại ở Việt Nam hiện nay.
Từ khóa: Đối thoại công dân; tham vấn công dân; phản hồi công dân; chính quyền địa phương hai cấp; quản trị địa phương hiện đại.
1. Đặt vấn đề
Cải cách tổ chức chính quyền địa phương theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 (Luật số 72/2025/QH15) đã tạo ra bước chuyển căn bản trong mô hình quản trị ở Việt Nam, khi chính quyền địa phương chỉ còn cấp tỉnh và cấp xã. Sự thay đổi này không chỉ nhằm tinh gọn bộ máy, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước mà còn đặt ra yêu cầu đổi mới phương thức quản trị theo hướng hiện đại, minh bạch và lấy người dân làm trung tâm. Trong bối cảnh đó, mối quan hệ giữa chính quyền và công dân, đặc biệt là cơ chế đối thoại, tham vấn và phản hồi của công dân, trở thành một nội dung có ý nghĩa then chốt.
Trong mô hình chính quyền địa phương ba cấp trước đây, cấp huyện đóng vai trò trung gian trong việc tiếp nhận, tổng hợp và phản ánh ý kiến, kiến nghị của công dân lên cấp tỉnh; đồng thời, truyền tải chủ trương, chính sách từ cấp trên xuống cơ sở. Khi không tổ chức chính quyền địa phương cấp huyện, cấp xã vừa là cấp chính quyền trực tiếp và gần dân nhất, vừa phải đảm nhiệm nhiều hơn vai trò lắng nghe, đối thoại và phản hồi công dân. Điều này làm gia tăng áp lực đối với chính quyền cấp xã; đồng thời, đặt ra yêu cầu phải thiết lập và vận hành các cơ chế đối thoại, tham vấn và phản hồi hiệu quả hơn để tránh nguy cơ “khoảng trống tham gia” của người dân trong quản trị địa phương.
Về mặt lý luận và thực tiễn, các nghiên cứu về quản trị địa phương hiện đại đều nhấn mạnh rằng đối thoại, tham vấn và phản hồi của công dân là những công cụ quan trọng nhằm nâng cao chất lượng quyết định công, tăng cường trách nhiệm giải trình và củng cố niềm tin xã hội1. Đối thoại giúp chính quyền nắm bắt kịp thời các vấn đề phát sinh từ thực tiễn; tham vấn công dân góp phần cải thiện chất lượng chính sách và giảm thiểu xung đột lợi ích; trong khi cơ chế phản hồi cho phép chính quyền điều chỉnh hoạt động quản lý, cung ứng dịch vụ công theo nhu cầu thực tế của xã hội. Đặc biệt, trong bối cảnh chuyển đổi số và xây dựng Chính phủ số, các cơ chế này ngày càng được mở rộng thông qua các nền tảng trực tuyến, tạo điều kiện để người dân tham gia quản trị công một cách thuận tiện và liên tục hơn2.
Tại Việt Nam, khuôn khổ pháp lý về thực hiện dân chủ ở cơ sở, tiếp cận thông tin, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phản ánh, kiến nghị của người dân đã từng bước được hoàn thiện. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy các cơ chế đối thoại, tham vấn và phản hồi công dân ở nhiều địa phương vẫn mang tính hình thức, chưa tạo được không gian đối thoại thực chất; việc tiếp nhận và phản hồi ý kiến công dân còn chậm, thiếu minh bạch và chưa gắn chặt với trách nhiệm giải trình của chính quyền3. Những hạn chế này có nguy cơ trở nên rõ nét hơn trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp nếu không có các giải pháp phù hợp.
Xuất phát từ những vấn đề trên, bài viết tập trung phân tích yêu cầu tăng cường cơ chế đối thoại, tham vấn và phản hồi của công dân trong bối cảnh tổ chức chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam hiện nay. Thông qua việc làm rõ cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý, đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp, bài viết nhằm góp phần hoàn thiện mô hình quản trị địa phương hiện đại, dân chủ và hiệu quả, phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính và phát triển bền vững trong giai đoạn mới.
2. Cơ sở lý luận về đối thoại, tham vấn và phản hồi của công dân
Trong khoa học quản lý công và quản trị địa phương hiện đại, sự tham gia của công dân được xem là một trụ cột quan trọng của quản trị tốt. Các tổ chức quốc tế như OECD và Liên Hợp quốc đều khẳng định rằng đối thoại, tham vấn và phản hồi của công dân không chỉ là biểu hiện của dân chủ mà còn là công cụ nâng cao chất lượng quyết định công, tăng cường trách nhiệm giải trình và hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương4.
Về mặt khái niệm, đối thoại giữa chính quyền và công dân được hiểu là quá trình trao đổi thông tin hai chiều, trực tiếp hoặc gián tiếp, nhằm làm rõ quan điểm, nhu cầu và mối quan tâm của các bên liên quan trong quản lý và điều hành công việc công. Đối thoại nhấn mạnh tính tương tác, lắng nghe và phản hồi kịp thời, qua đó giúp chính quyền nắm bắt thực tiễn xã hội và xử lý các vấn đề phát sinh một cách linh hoạt5. Trong quản trị địa phương, đối thoại thường được thực hiện thông qua tiếp xúc cử tri, tiếp công dân, hội nghị đối thoại định kỳ hoặc các diễn đàn trực tuyến.
Tham vấn công dân là hình thức tham gia ở mức độ cao hơn, trong đó công dân được tạo điều kiện đóng góp ý kiến, kiến nghị và đề xuất đối với quá trình xây dựng, sửa đổi và thực thi chính sách công. Theo OECD, tham vấn công dân giúp cải thiện tính hợp pháp của chính sách, giảm chi phí điều chỉnh sau ban hành và tăng mức độ chấp nhận của xã hội đối với các quyết định của chính quyền6. Tuy nhiên, tham vấn chỉ thực sự có ý nghĩa khi được tổ chức một cách thực chất, có phản hồi rõ ràng về việc tiếp thu hay không tiếp thu ý kiến của công dân.
Trong khi đó, phản hồi của công dân là quá trình công dân bày tỏ đánh giá, mức độ hài lòng hoặc không hài lòng đối với hoạt động quản lý và cung ứng dịch vụ công của chính quyền. Phản hồi có thể được thực hiện thông qua các kênh như phản ánh, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo, khảo sát mức độ hài lòng hoặc các nền tảng số. Theo UNDP, cơ chế phản hồi hiệu quả cho phép chính quyền điều chỉnh hoạt động quản lý dựa trên bằng chứng từ thực tiễn, qua đó nâng cao chất lượng dịch vụ công và củng cố niềm tin của người dân7.
Các lý thuyết về quản trị có sự tham gia của người dân và quản trị lấy người dân làm trung tâm cho rằng đối thoại, tham vấn và phản hồi cần được nhìn nhận như một chu trình liên tục, thay vì các hoạt động rời rạc. Chu trình này bắt đầu từ việc cung cấp thông tin đầy đủ, tiếp đến là đối thoại và tham vấn trong quá trình ra quyết định, và kết thúc bằng phản hồi – đánh giá để cải thiện chính sách và hoạt động thực thi8. Trong bối cảnh chuyển đổi số, các nền tảng trực tuyến và công nghệ dữ liệu mở ngày càng đóng vai trò quan trọng trong việc mở rộng không gian tham gia của công dân, giảm chi phí giao dịch và tăng tính minh bạch.
Từ góc độ quản trị địa phương, việc tăng cường cơ chế đối thoại, tham vấn và phản hồi của công dân đặc biệt quan trọng khi bộ máy hành chính được tổ chức theo hướng tinh gọn, phân cấp mạnh và không còn các tầng nấc trung gian. Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, các cơ chế này không chỉ giúp chính quyền cấp xã và cấp tỉnh nắm bắt kịp thời nguyện vọng của người dân mà còn góp phần bù đắp khoảng trống giám sát trung gian, bảo đảm quản trị địa phương vận hành hiệu quả, dân chủ và bền vững.
3. Cơ sở pháp lý về cơ chế đối thoại, tham vấn và phản hồi của công dân
Việc tăng cường cơ chế đối thoại, tham vấn và phản hồi của công dân trong bối cảnh tổ chức chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam hiện nay được đặt trên nền tảng một hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện, phản ánh rõ định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và quản trị địa phương hiện đại, lấy người dân làm trung tâm.
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 là văn bản pháp lý có ý nghĩa nền tảng, xác lập mô hình chính quyền địa phương hai cấp (cấp tỉnh và cấp xã), đồng thời không tổ chức cấp huyện với tư cách là một cấp chính quyền. Luật khẳng định nguyên tắc bảo đảm quyền làm chủ của Nhân dân, tăng cường trách nhiệm giải trình, công khai, minh bạch trong hoạt động của chính quyền địa phương và nhấn mạnh vai trò của cấp xã là cấp chính quyền gần dân, trực tiếp phục vụ Nhân dân. Trong mô hình này, việc tổ chức các cơ chế đối thoại, tham vấn và phản hồi của công dân không chỉ là yêu cầu chính trị – pháp lý mà còn là điều kiện cần thiết để bảo đảm hiệu quả quản trị khi không còn tầng nấc trung gian là cấp huyện.
Bên cạnh đó, Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022 tạo hành lang pháp lý quan trọng cho việc mở rộng sự tham gia của công dân vào quản lý nhà nước ở địa phương. Luật quy định rõ trách nhiệm của chính quyền cơ sở trong việc công khai thông tin, tổ chức đối thoại với Nhân dân, tiếp thu và phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân thông qua nhiều hình thức khác nhau, bao gồm cả trực tiếp và trên môi trường số (Điều 11, Điều 13 và Điều 15). Đây là cơ sở pháp lý trực tiếp để triển khai các cơ chế đối thoại và tham vấn công dân một cách thường xuyên, thực chất tại cấp xã.
Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 tiếp tục đóng vai trò nền tảng trong việc bảo đảm quyền được thông tin của công dân – điều kiện tiên quyết để đối thoại và tham vấn có chất lượng. Luật quy định nghĩa vụ cung cấp thông tin của cơ quan nhà nước, đặc biệt là thông tin liên quan đến chính sách, thủ tục hành chính và hoạt động quản lý tại địa phương (Điều 17). Việc công khai thông tin đầy đủ, kịp thời giúp người dân có cơ sở tham gia góp ý, phản biện và giám sát hoạt động của chính quyền.
Các cơ chế phản hồi của công dân còn được điều chỉnh bởi Luật Khiếu nại năm 2011, Luật Tố cáo năm 2018 và các quy định về tiếp công dân. Những văn bản này xác lập quyền của công dân trong việc phản ánh, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan nhà nước; đồng thời, quy định trách nhiệm tiếp nhận, xử lý và trả lời của chính quyền địa phương. Trong bối cảnh chuyển đổi số, các quy định này được cụ thể hóa thông qua các nền tảng trực tuyến như Cổng Dịch vụ công Quốc gia và hệ thống tiếp nhận phản ánh, kiến nghị của người dân.
Như vậy, khuôn khổ pháp lý hiện hành đã tạo nền tảng tương đối đầy đủ cho việc thiết lập và vận hành các cơ chế đối thoại, tham vấn và phản hồi của công dân. Tuy nhiên, thách thức đặt ra là làm thế nào để các quy định này được triển khai một cách hiệu quả, thực chất và phù hợp với đặc thù của mô hình chính quyền địa phương hai cấp, đặc biệt là tại cấp xã – nơi trực tiếp tiếp xúc và giải quyết các vấn đề của người dân.
4. Thực trạng cơ chế đối thoại, tham vấn và phản hồi của công dân trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp
Việc chuyển sang mô hình chính quyền địa phương hai cấp theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 đã tạo ra sự thay đổi căn bản trong cách thức tương tác giữa chính quyền và công dân. Khi cấp huyện không còn là một cấp chính quyền trung gian, các kênh tiếp nhận, xử lý và phản hồi ý kiến của công dân được tái cấu trúc theo hướng trực tiếp hơn, tập trung vào hai cấp tỉnh và xã. Thực tiễn triển khai trong giai đoạn đầu cho thấy mô hình này vừa mở ra cơ hội tăng cường tính trực tiếp, minh bạch trong quan hệ chính quyền – công dân, vừa bộc lộ nhiều hạn chế và thách thức mới trong việc tổ chức đối thoại, tham vấn và phản hồi của công dân.
4.1. Thực trạng cơ chế đối thoại trực tiếp giữa chính quyền và công dân
Trong mô hình chính quyền hai cấp, đối thoại trực tiếp tiếp tục là kênh quan trọng và phổ biến nhất để chính quyền nắm bắt tâm tư, nguyện vọng của người dân. Các hình thức như tiếp công dân định kỳ của Chủ tịch UBND cấp xã và cấp tỉnh, hội nghị đối thoại với nhân dân, tiếp xúc cử tri của đại biểu HĐND và đại biểu Quốc hội vẫn được duy trì theo quy định pháp luật. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy chất lượng và hiệu quả của các hoạt động đối thoại này còn nhiều vấn đề cần bàn luận.
Theo Báo cáo PAPI 2024, tỷ lệ người dân cho rằng, họ “có cơ hội bày tỏ ý kiến với chính quyền địa phương” đạt mức tương đối, nhưng tỷ lệ người dân đánh giá rằng “ý kiến của mình được chính quyền tiếp thu và xử lý thỏa đáng” thấp hơn đáng kể, đặc biệt ở các địa bàn nông thôn và miền núi9. Điều này cho thấy, đối thoại ở nhiều nơi vẫn thiên về hình thức, mang tính thông báo một chiều hơn là trao đổi hai chiều.
Việc không tổ chức chính quyền cấp huyện khiến nhiều vấn đề trước đây được xử lý hoặc điều phối ở cấp trung gian nay phải giải quyết trực tiếp tại cấp xã hoặc chuyển thẳng lên cấp tỉnh. Điều này làm gia tăng đáng kể khối lượng nội dung đối thoại tại cấp xã, trong khi năng lực tổ chức đối thoại của đội ngũ cán bộ, công chức cơ sở chưa được nâng cao tương xứng. Ở nhiều địa phương, thời gian đối thoại hạn chế, số lượng ý kiến lớn nhưng thiếu cơ chế phân loại, tổng hợp và phản hồi rõ ràng, dẫn đến tâm lý “nói cho có” của cả người dân và chính quyền. Bên cạnh đó, sự chênh lệch về năng lực giữa các địa phương thể hiện khá rõ. Ở các đô thị lớn và địa phương có điều kiện kinh tế – xã hội phát triển, đối thoại thường được tổ chức bài bản hơn, có chuẩn bị nội dung, tài liệu và có phản hồi sau đối thoại. Trong khi đó, ở nhiều xã vùng sâu, vùng xa, đối thoại vẫn mang tính hình thức, thiếu kỹ năng điều hành và lắng nghe, khiến người dân ít mặn mà tham gia.
4.2. Thực trạng cơ chế tham vấn công dân trong quá trình ra quyết định
Tham vấn công dân là khâu quan trọng trong chu trình chính sách công, đặc biệt đối với các quyết định liên quan trực tiếp đến đời sống của người dân như quy hoạch, kế hoạch phát triển, đầu tư công, sử dụng đất đai và cung ứng dịch vụ công. Pháp luật hiện hành đã quy định khá đầy đủ về việc lấy ý kiến Nhân dân, song thực tiễn triển khai trong mô hình chính quyền hai cấp cho thấy nhiều hạn chế. Theo đánh giá của OECD, tham vấn công dân ở nhiều quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam, thường gặp tình trạng “tham vấn hình thức”, tức là có tổ chức lấy ý kiến nhưng thiếu thông tin đầy đủ, thời gian ngắn và không có cơ chế phản hồi rõ ràng10.
Ở cấp xã, năng lực tổ chức tham vấn còn hạn chế do thiếu cán bộ chuyên trách, thiếu kỹ năng xây dựng tài liệu tham vấn dễ hiểu và thiếu công cụ hỗ trợ. Nhiều cuộc lấy ý kiến Nhân dân vẫn sử dụng hình thức họp trực tiếp truyền thống, trong khi tỷ lệ người tham gia thấp và thành phần tham gia chưa đa dạng. Các nhóm yếu thế như người nghèo, người cao tuổi, phụ nữ hoặc người dân tộc thiểu số ít có cơ hội bày tỏ quan điểm. Tham vấn trực tuyến được kỳ vọng sẽ mở rộng không gian tham gia của công dân nhưng thực tiễn cho thấy hiệu quả chưa cao. Tỷ lệ người dân sử dụng các kênh trực tuyến để góp ý chính sách còn rất thấp, một phần do hạn chế về kỹ năng số, một phần do thiếu niềm tin rằng ý kiến của mình sẽ được tiếp thu11. Điều này cho thấy khoảng cách giữa quy định pháp lý và thực tiễn tham vấn vẫn còn khá lớn.
4.3. Thực trạng cơ chế phản hồi của công dân
Phản hồi của công dân là kênh quan trọng để chính quyền đánh giá chất lượng quản lý và cung ứng dịch vụ công. Hiện nay, phản hồi của công dân được thực hiện thông qua nhiều kênh như phản ánh, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo và khảo sát mức độ hài lòng. Việc ứng dụng Cổng Dịch vụ công Quốc gia và các nền tảng số đã tạo điều kiện thuận lợi hơn cho người dân gửi phản hồi.
Thực tiễn cho thấy, hiệu quả của cơ chế phản hồi còn nhiều hạn chế. Theo PAPI 2024, một tỷ lệ đáng kể người dân cho rằng việc giải quyết phản ánh, kiến nghị của họ còn chậm và thiếu minh bạch; việc thông báo kết quả xử lý chưa kịp thời và chưa làm rõ trách nhiệm của cơ quan, cá nhân liên quan12. Trong mô hình chính quyền hai cấp, khi khối lượng công việc dồn xuống cấp xã, tình trạng quá tải trong xử lý phản hồi càng trở nên rõ nét. Ngoài ra, cơ chế phản hồi hiện nay chủ yếu tập trung vào xử lý vụ việc cụ thể, chưa được sử dụng hiệu quả như một công cụ cải thiện chính sách và quản lý. Dữ liệu phản hồi của công dân chưa được phân tích hệ thống để phát hiện xu hướng, vấn đề lặp lại hoặc rủi ro quản trị. Điều này làm giảm giá trị của phản hồi như một nguồn thông tin quan trọng cho cải cách quản trị địa phương. Những hạn chế xuất phát từ năng lực tổ chức thực hiện chưa đồng đều, nguồn lực hạn chế ở cấp xã, phương thức triển khai còn hình thức và việc ứng dụng công nghệ số chưa phát huy hết tiềm năng.
5. Yêu cầu tăng cường cơ chế đối thoại, tham vấn và phản hồi của công dân trong bối cảnh chính quyền địa phương hai cấp
Thứ nhất, yêu cầu tăng cường đối thoại để bù đắp khoảng trống giám sát trung gian. Khi cấp huyện không còn tồn tại như một cấp chính quyền, các kênh trung gian tiếp nhận và “lọc” ý kiến của công dân bị thu hẹp đáng kể. Điều này đòi hỏi chính quyền cấp xã và cấp tỉnh phải chủ động hơn trong việc tổ chức đối thoại trực tiếp và thường xuyên với người dân. Đối thoại không chỉ dừng lại ở các cuộc tiếp công dân định kỳ hay hội nghị đối thoại hình thức mà cần được xem là một cơ chế quản trị thường xuyên, giúp chính quyền kịp thời phát hiện vấn đề, giảm nguy cơ tích tụ bức xúc xã hội và hạn chế khiếu nại vượt cấp.
Thứ hai, yêu cầu nâng cao chất lượng tham vấn công dân trong chu trình chính sách. Trong mô hình chính quyền hai cấp, vai trò của cấp xã trong việc triển khai và tác động trực tiếp đến đời sống người dân ngày càng lớn. Do đó, tham vấn công dân cần được thực hiện ngay từ khâu xây dựng và điều chỉnh chính sách, đặc biệt đối với các quyết định liên quan đến quy hoạch, đầu tư công, phân bổ nguồn lực và cung ứng dịch vụ công. Các nghiên cứu về quản trị mở cho thấy, tham vấn công dân thực chất giúp nâng cao tính hợp pháp của chính sách, giảm chi phí điều chỉnh sau ban hành và tăng mức độ chấp nhận của xã hội. Điều này đặt ra yêu cầu chuyển từ tham vấn mang tính thủ tục sang tham vấn có chiều sâu, có phản hồi rõ ràng và có trách nhiệm giải trình.
Thứ ba, yêu cầu tăng cường cơ chế phản hồi của công dân gắn với trách nhiệm giải trình của chính quyền. Phản hồi của công dân không chỉ là quyền mà còn là nguồn thông tin quan trọng để chính quyền cải thiện hoạt động quản lý và cung ứng dịch vụ công. Trong bối cảnh chính quyền hai cấp, phản hồi cần được xử lý kịp thời, minh bạch và có sự phân định rõ trách nhiệm giữa cấp xã và cấp tỉnh. Báo cáo PAPI 2024 cho thấy, việc chậm phản hồi hoặc phản hồi hình thức làm suy giảm niềm tin của người dân vào chính quyền địa phương. Vì vậy, yêu cầu đặt ra là phải coi phản hồi của công dân như một cấu phần không thể tách rời của quản trị địa phương hiện đại.
Thứ tư, yêu cầu ứng dụng chuyển đổi số để mở rộng và nâng cao hiệu quả các cơ chế tham gia của công dân. Trong bối cảnh xây dựng Chính phủ số, các nền tảng trực tuyến có thể giúp mở rộng không gian đối thoại, tham vấn và phản hồi vượt qua giới hạn về thời gian và không gian. Tuy nhiên, chuyển đổi số không chỉ là số hóa quy trình, mà cần gắn với thiết kế lấy người dân làm trung tâm, bảo đảm khả năng tiếp cận của các nhóm yếu thế và nâng cao chất lượng tương tác giữa chính quyền và công dân.
Thứ năm, yêu cầu bảo đảm sự đồng bộ giữa thể chế, tổ chức thực hiện và năng lực của đội ngũ cán bộ. Tăng cường cơ chế đối thoại, tham vấn và phản hồi của công dân chỉ có thể đạt hiệu quả khi đi kèm với việc nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, đặc biệt ở cấp xã cũng như có sự phân công, phối hợp rõ ràng giữa cấp tỉnh và cấp xã. Đây là điều kiện quan trọng để mô hình chính quyền địa phương hai cấp vận hành hiệu quả, dân chủ và hướng tới quản trị địa phương hiện đại.
6. Giải pháp tăng cường cơ chế đối thoại, tham vấn và phản hồi của công dân
Một là, hoàn thiện thể chế theo hướng “chuẩn hóa – bắt buộc – đo lường được” để bảo đảm đối thoại và tham vấn thực chất.
Giải pháp nền tảng là tiếp tục hoàn thiện thể chế và các quy định hướng dẫn theo hướng chuyển đổi từ mô hình “khuyến khích tham gia” sang mô hình “bắt buộc có trách nhiệm giải trình”, nghĩa là chính quyền địa phương phải tổ chức đối thoại, tham vấn và phản hồi theo chuẩn tối thiểu và có thể đo lường. Trong bối cảnh chính quyền địa phương hai cấp, cần thiết lập chuẩn quy trình đối thoại định kỳ của chính quyền xã với công dân theo “vòng đời vấn đề”: xác định nhóm vấn đề ưu tiên (dịch vụ công, đất đai, an sinh, môi trường…), công bố trước câu hỏi trọng tâm, cho phép người dân gửi câu hỏi trước, tổ chức đối thoại có ghi biên bản và quan trọng nhất là có “phản hồi sau đối thoại” ở dạng văn bản/điện tử, nêu rõ nội dung nào thuộc thẩm quyền xã xử lý, nội dung nào phải báo cáo tỉnh, thời hạn và người chịu trách nhiệm. Khi đối thoại gắn với cam kết và theo dõi thực hiện, nó trở thành công cụ quản trị rủi ro và giải quyết xung đột sớm, thay vì chỉ là hoạt động phong trào.
Đối với tham vấn, cần thiết kế cơ chế “tham vấn có điều kiện hiệu lực” cho các quyết định địa phương tác động rộng (quy hoạch, đầu tư công, phân bổ nguồn lực dịch vụ). Tham vấn phải bảo đảm tối thiểu hai điều kiện: (1) Thông tin dễ hiểu, đủ thời gian tiếp cận; (2) Phản hồi công khai về mức độ tiếp thu. Bên cạnh đó, cần nhấn mạnh vai trò của nền tảng số trong mở rộng kênh tham gia, nhưng đồng thời lưu ý chuyển đổi số chỉ hiệu quả khi thiết kế theo người dùng và bảo đảm tính tiếp cận. Từ đó, thể chế cần quy định trách nhiệm công bố “bản tóm tắt tham vấn” bằng ngôn ngữ phổ thông, có đối chiếu đề xuất của công dân và quyết định cuối cùng.
Một bước nâng cao chất lượng thể chế là xây dựng cơ chế “bảo đảm chất lượng tham vấn” tương tự kiểm soát thủ tục hành chính: kiểm tra tính đầy đủ của tài liệu tham vấn, tính hợp lý của thời gian, tính đại diện của nhóm tham gia và tính minh bạch của phản hồi. Khi tiêu chuẩn hóa chất lượng tham vấn, chính quyền địa phương sẽ có động lực nâng chất lượng thay vì chỉ “đủ hồ sơ”.
Hai là, tái thiết kế vai trò cấp tỉnh trong mô hình hai cấp: từ quản lý hành chính sang điều phối – giám sát – hỗ trợ năng lực.
Trong mô hình hai cấp, cấp tỉnh cần thực hiện vai trò “kiến trúc sư quản trị địa phương” nhiều hơn: ban hành chuẩn tối thiểu, hướng dẫn nghiệp vụ, cung cấp nền tảng số dùng chung, giám sát dựa trên dữ liệu và hỗ trợ năng lực cho cấp xã. Khi cấp huyện không còn, nếu tỉnh vẫn vận hành theo logic quản lý hành chính truyền thống, nguy cơ đứt gãy thông tin từ cơ sở và gia tăng khiếu nại vượt cấp sẽ tăng.
Giải pháp đưa ra đối với cấp tỉnh cần xây dựng cơ chế điều phối theo “chuỗi giá trị phản hồi”: tiếp nhận phản hồi từ xã (dưới dạng dữ liệu tổng hợp), phân tích xu hướng theo lĩnh vực, địa bàn, phát hiện điểm nóng và có sự can thiệp quản trị, như: điều chỉnh quy trình, bố trí nguồn lực, tổ chức tập huấn hoặc thanh tra công vụ theo chuyên đề. Khi cấp tỉnh điều phối dựa trên dữ liệu phản hồi, cơ chế phản hồi công dân trở thành công cụ quản trị dựa trên bằng chứng, thay vì chỉ xử lý vụ việc. Đồng thời, cần thiết lập cơ chế “hỗ trợ kỹ thuật liên tục” cho xã: tổ chuyên gia (pháp chế – cải cách hành chính – chuyển đổi số) trực tuyến, đường dây nóng nghiệp vụ, kho quy trình mẫu, kho thông điệp phản hồi chuẩn, và cơ chế “giải đáp trong 24 – 48 giờ” cho vấn đề nghiệp vụ phát sinh. Đây là cách bù đắp khoảng trống trung gian bằng hỗ trợ năng lực, giúp xã phản hồi nhanh, giảm vòng lặp sai sót.
Ba là, nâng cao năng lực và “kiến trúc tổ chức” ở cấp xã: chuyên nghiệp hóa đối thoại – tham vấn như một chức năng quản trị.
Cấp xã trong mô hình hai cấp không chỉ là đơn vị thực thi mà trở thành trung tâm cung ứng dịch vụ công và xử lý phản ánh đời sống cộng đồng. Vì vậy, giải pháp phải đi đến “kiến trúc tổ chức”: ai làm, làm bằng quy trình nào, với công cụ gì, và đo bằng chỉ số nào. Thực tiễn cho thấy, đối thoại và phản hồi thường phụ thuộc vào cá nhân người đứng đầu, dẫn đến thiếu ổn định. Thách thức lớn là thiết kế thể chế để tham gia của công dân thực sự tạo ra thay đổi trong quy trình ra quyết định, chứ không dừng ở việc “nghe cho có”. Do đó, mỗi xã nên thiết lập cơ chế “đầu mối tham gia công dân” gắn với bộ phận một cửa và văn phòng UBND, có nhiệm vụ: (1) Chuẩn bị đối thoại (thu thập vấn đề, phân loại, mời đúng nhóm liên quan); (2) Quản trị phản hồi (tiếp nhận – phân luồng – theo dõi – nhắc việc); (3) Tham vấn chính sách địa phương (tài liệu dễ hiểu, tổng hợp ý kiến). Đây không phải “tăng biên chế” mà là tái phân công và chuẩn hóa chức năng trong bộ máy hiện có, kèm hướng dẫn nghiệp vụ của tỉnh.
Về năng lực, cần xây dựng chương trình bồi dưỡng bắt buộc về: kỹ năng đối thoại (lắng nghe tích cực, đặt câu hỏi, xử lý xung đột), kỹ năng tham vấn (trình bày lựa chọn chính sách, phân tích tác động đơn giản) và kỹ năng phản hồi (viết trả lời rõ ràng, đúng hạn, có căn cứ). Khi phản hồi tốt, chi phí xã hội giảm vì tránh “đi lại nhiều lần”, giảm bức xúc và giảm đơn thư. Chất lượng tương tác với công dân và trách nhiệm giải trình là yếu tố then chốt của hiệu quả khu vực công.
Một điểm cần nhấn mạnh là “năng lực phản hồi” không chỉ là kỹ năng giao tiếp mà còn là năng lực pháp lý và năng lực quy trình. Vì vậy, tỉnh cần cung cấp “thư viện câu trả lời chuẩn” theo lĩnh vực phổ biến, kèm hướng dẫn dẫn chiếu căn cứ, giúp xã trả lời nhất quán và giảm sai sót.
Bốn là, chuyển đổi số cơ chế tham gia: từ “kênh tiếp nhận” sang “hệ sinh thái minh bạch – theo dõi – phản hồi theo thời gian thực”.
Chuyển đổi số trong đối thoại, tham vấn và phản hồi không nên hiểu là “thêm một kênh online” mà phải thiết kế thành hệ sinh thái bảo đảm bốn thuộc tính: công khai thông tin; khả năng truy cập; theo dõi tiến độ; và trách nhiệm giải trình. Chính phủ số hiệu quả dựa trên thiết kế lấy người dùng làm trung tâm và các nền tảng số giúp tăng minh bạch và tham gia.
Cần xây dựng chuẩn hóa nền tảng phản ánh, kiến nghị thống nhất (tích hợp với Cổng dịch vụ công và kênh địa phương) theo logic quản trị hồ sơ: mỗi phản ánh có mã theo dõi, trạng thái xử lý, thời hạn, người phụ trách. Công dân có thể tra cứu tiến độ và nhận thông báo tự động. Khi công dân thấy tiến độ minh bạch, họ ít phải gọi hỏi, giảm chi phí giao dịch hành chính. Chú trọng phát triển dashboard công khai ở cấp xã và cấp tỉnh: số phản ánh tiếp nhận, tỷ lệ đúng hạn, lĩnh vực “nóng”, tỷ lệ hài lòng sau xử lý. Dashboard không nhằm “đẹp báo cáo” mà là công cụ quản trị nội bộ và trách nhiệm giải trình công khai. Trải nghiệm của người dân gắn chặt với chất lượng phản hồi và minh bạch; công khai các chỉ số giúp tạo áp lực cải thiện và khuyến khích cạnh tranh lành mạnh giữa địa phương.
Đối với tham vấn, cần triển khai cơ chế tham vấn trực tuyến có cấu trúc: câu hỏi trọng tâm, lựa chọn phương án, ghi nhận ý kiến mở; đồng thời, công bố kết quả tham vấn theo dạng trực quan. Để tránh “tham vấn online nhưng không ai tham gia”, phải liên kết với truyền thông cơ sở, tổ chức đoàn thể và cơ chế phản hồi bắt buộc. Một tham vấn chỉ có ý nghĩa khi công dân thấy ý kiến của mình được ghi nhận và phản hồi.
Ở bước cao hơn, có thể ứng dụng phân tích dữ liệu để phát hiện xu hướng phản ánh theo thời gian/địa bàn, cảnh báo sớm điểm nóng và hỗ trợ tỉnh điều phối nguồn lực. Tuy nhiên, nguyên tắc là “công nghệ phục vụ quản trị”, không phải “quản trị chạy theo công nghệ”.
Năm là, thiết kế cơ chế tham gia “bao trùm”: bảo đảm nhóm yếu thế có tiếng nói trong mô hình hai cấp.
Một rủi ro lớn của chuyển đổi số và mô hình hai cấp là “khoảng cách tham gia”: nhóm có điều kiện (trình độ, kỹ năng số, thời gian) tham gia nhiều, còn nhóm yếu thế ít tham gia, dẫn đến thiên lệch chính sách. Vì vậy, giải pháp phải bao trùm theo hai tầng:
(1) Bao trùm về kênh nghĩa là duy trì đồng thời kênh trực tiếp và kênh số, với quy trình tương đương về quyền và trách nhiệm phản hồi. Công dân không có kỹ năng số vẫn có thể phản ánh tại bộ phận một cửa hoặc qua tổ dân phố nhưng hồ sơ phải được “nhập lên hệ thống” để theo dõi và bảo đảm thời hạn như phản ánh online. Như vậy, công nghệ hỗ trợ quản trị đồng đều, không tạo phân biệt đối xử.
(2) Bao trùm về năng lực nghĩa là xã phối hợp các tổ chức xã hội (Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Hội Phụ nữ, Đoàn Thanh niên…) tổ chức hướng dẫn quyền tham gia, kỹ năng gửi phản ánh, kỹ năng tham gia tham vấn; đồng thời, thiết kế tài liệu tham vấn dễ hiểu, có phiên bản tóm tắt. Đây là cách chuyển “quyền trên giấy” thành “khả năng tham gia thực tế”.
Sáu là, phát huy vai trò Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức xã hội, như “kênh trung gian xã hội” thay thế khoảng trống cấp huyện.
Vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức xã hội cần được phát huy như một thiết chế hỗ trợ đối thoại và phản biện xã hội, góp phần nâng chất tham vấn và phản hồi. Cụ thể, có thể triển khai cơ chế “đối thoại có giám sát xã hội”: Mặt trận Tổ quốc tham gia đồng tổ chức, xác nhận nội dung trọng tâm, giám sát việc thực hiện cam kết sau đối thoại. Khi có bên thứ ba tham gia, đối thoại giảm nguy cơ hình thức và tăng tính tin cậy. Đồng thời, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam có thể chủ trì các cuộc tham vấn chuyên đề (đất đai, môi trường, an sinh) để bảo đảm tiếng nói cộng đồng được tổng hợp khách quan. Giải pháp này phù hợp với logic quản trị hiện đại: tăng kiểm soát quyền lực bằng minh bạch và giám sát xã hội, đặc biệt khi thiếu tầng giám sát trung gian.
Bảy là, gắn đối thoại – tham vấn – phản hồi với hệ thống đánh giá hiệu quả quản trị và trách nhiệm người đứng đầu
Cần tích hợp các chỉ tiêu về chất lượng tham gia của công dân vào hệ thống đánh giá cải cách hành chính và đánh giá hoàn thành nhiệm vụ của người đứng đầu ở cấp xã và cấp tỉnh. Một hướng quan trọng là phát triển bộ chỉ số “hiệu quả phản hồi công dân”: tỷ lệ phản ánh xử lý đúng hạn; mức độ hài lòng sau xử lý; tỷ lệ phản ánh lặp lại cùng nội dung; tỷ lệ công khai kết quả xử lý; số cuộc đối thoại và tỷ lệ thực hiện cam kết sau đối thoại. Các chỉ số này nên được công khai định kỳ, tạo áp lực cải thiện. Các khía cạnh “tham gia, minh bạch, trách nhiệm giải trình” liên quan trực tiếp đến cảm nhận và đánh giá của người dân đối với chính quyền địa phương. Ngoài ra, cần coi phản hồi công dân là nguồn dữ liệu bắt buộc cho cải tiến quy trình và chính sách. Nếu một loại phản ánh lặp lại nhiều lần, đó là tín hiệu quy trình có vấn đề hoặc thông tin công khai chưa rõ. Khi phản hồi được dùng để cải tiến, chi phí quản trị giảm và hiệu quả tăng.
Theo đó, tổ chức theo chuỗi giá trị quản trị địa phương: (1) Công khai thông tin – (2) Đối thoại – (3) Tham vấn – (4) Phản hồi – (5) Cải tiến. Ở mỗi khâu, cần xác định đầu ra quản trị. Ở khâu công khai thông tin, chuẩn hóa việc công khai kế hoạch, quy trình, thời hạn, trách nhiệm. Đây là tiền đề để đối thoại không “nói chung chung” và để tham vấn có căn cứ. Ở khâu đối thoại, mục tiêu là xác định vấn đề ưu tiên và cam kết xử lý. Ở khâu tham vấn, mục tiêu là cải thiện chất lượng quyết định công. Ở khâu phản hồi, mục tiêu là giải quyết vụ việc và tạo dữ liệu cải tiến. Ở khâu cải tiến, mục tiêu là điều chỉnh quy trình và chính sách dựa trên bằng chứng.
7. Kết luận
Để nâng cao hiệu quả quản trị địa phương trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, cần tiếp cận đối thoại, tham vấn và phản hồi của công dân như những công cụ quản trị cốt lõi, chứ không chỉ là các hoạt động mang tính thủ tục. Việc chuẩn hóa quy trình, tăng cường vai trò điều phối – giám sát của cấp tỉnh, nâng cao năng lực cấp xã, đẩy mạnh chuyển đổi số và bảo đảm sự tham gia thực chất của công dân (đặc biệt là các nhóm yếu thế) là những điều kiện then chốt để các cơ chế này phát huy hiệu quả. Trong dài hạn, tăng cường cơ chế đối thoại, tham vấn và phản hồi của công dân không chỉ góp phần nâng cao chất lượng quyết định công và cung ứng dịch vụ công mà còn củng cố niềm tin xã hội, tạo nền tảng cho quản trị địa phương dân chủ, minh bạch và bền vững trong giai đoạn phát triển mới của Việt Nam.
Chú thích:
1, 4. OECD (2019). Government at a Glance 2019. OECD Publishing, tr. 44 – 45.
2. UN DESA (2020). E-Government Survey 2020: Digital Government in the Decade of Action. UN Publishing, tr. 102.
3, 9, 11, 12. UNDP Việt Nam (2024). Báo cáo Chỉ số Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI) 2024. tr. 31 – 36.
5. Fung, A. (2015). Putting the public back into governance: The challenges of citizen participation. Public Administration Review, tr. 515.
6, 10. OECD (2016). Open Government: The Global Context and the Way Forward. OECD Publishing, tr. 23, 23.
7. UNDP Việt Nam (2024). Báo cáo PAPI 2024. tr. 31.
8. UN DESA. (2020). E-Government Survey 2020: Digital Government in the Decade of Action. UN Publishing. tr. 102.
