NCS. Lê Huỳnh Lai
Học viện Hành chính và quản trị công
(Quanlynhanuoc.vn) – Việc chuyển đổi sang mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam từ ngày 01/7/2025 đã tạo ra những thay đổi căn bản về cơ cấu tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và phương thức hoạt động của chính quyền cấp xã. Trong bối cảnh đó, công chức cấp xã trở thành lực lượng trực tiếp và chủ yếu thực thi quyền lực hành chính nhà nước ở cơ sở, đồng thời, chịu áp lực lớn hơn về khối lượng công việc, mức độ phức tạp của nhiệm vụ và yêu cầu về chất lượng phục vụ người dân, doanh nghiệp. Tuy nhiên, hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng công chức cấp xã hiện nay vẫn chủ yếu kế thừa từ mô hình chính quyền ba cấp, chưa phản ánh đầy đủ những thay đổi về vai trò, trách nhiệm và năng lực cần thiết trong mô hình hai cấp. Bài viết vận dụng các khung lý thuyết nền tảng để làm rõ các chiều cạnh cấu thành chất lượng công chức cấp xã trong bối cảnh mới.
Từ khóa: Công chức cấp xã; chất lượng công chức; tiêu chí đánh giá; chính quyền địa phương hai cấp; cải cách hành chính.
1. Đặt vấn đề
Việc sắp xếp đơn vị hành chính và tổ chức mô hình chính quyền địa phương hai cấp là một trong những cải cách thể chế quan trọng của Việt Nam trong giai đoạn hiện nay. Theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 và Nghị quyết số 76/2025/UBTVQH15 ngày 14/4/2025 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, mô hình chính quyền địa phương chỉ còn hai cấp là cấp tỉnh và cấp xã. Sự thay đổi này dẫn đến việc tái phân bổ thẩm quyền, nhiệm vụ và trách nhiệm quản lý nhà nước, trong đó cấp xã giữ vai trò trực tiếp, toàn diện hơn trong tổ chức thực thi chính sách và cung ứng dịch vụ công cơ bản.
Hiện nay, công chức cấp xã không chỉ thực hiện các nhiệm vụ hành chính thông thường mà còn phải đảm nhiệm nhiều chức năng quản lý nhà nước trước đây thuộc thẩm quyền của cấp huyện. Điều này đặt ra yêu cầu cấp thiết phải đánh giá lại chất lượng đội ngũ công chức cấp xã một cách toàn diện, phù hợp với yêu cầu mới của mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
Thực tiễn cho thấy, công tác đánh giá công chức cấp xã hiện nay vẫn còn mang tính hình thức, chủ yếu dựa trên các tiêu chí chung, chưa phản ánh đúng năng lực thực thi công vụ và kết quả phục vụ người dân. Vì vậy, việc xây dựng một hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng công chức cấp xã có cơ sở khoa học, phù hợp với bối cảnh cải cách thể chế là yêu cầu mang tính cấp bách.
2. Cơ sở lý luận và thực tiễn về đánh giá chất lượng công chức cấp xã
Trong khoa học hành chính và quản lý công, đánh giá chất lượng công chức được xem là một nội dung trung tâm của quản lý nguồn nhân lực khu vực công, có vai trò trực tiếp đối với việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước.
Chất lượng công chức không chỉ được hiểu theo nghĩa hẹp là trình độ chuyên môn hay kỹ năng nghiệp vụ mà là một khái niệm đa chiều, bao gồm: năng lực thực thi công vụ, phẩm chất đạo đức, động cơ phục vụ công và kết quả đầu ra của hoạt động công vụ. Cách tiếp cận này phù hợp với xu hướng quản trị công hiện đại, trong đó nhấn mạnh hiệu quả thực chất và giá trị phục vụ xã hội thay vì chỉ dựa vào các tiêu chí hình thức hay thâm niên công tác.
Về mặt lý luận, nhiều nghiên cứu đã chỉ ra, động cơ phục vụ công (Public Service Motivation – PSM) là một trong những nền tảng quan trọng cấu thành chất lượng công chức. Theo Perry và Wise, công chức có động cơ phục vụ công cao thường thể hiện tinh thần trách nhiệm, cam kết với lợi ích công và mức độ sẵn sàng cống hiến lớn hơn, từ đó, nâng cao chất lượng thực hiện nhiệm vụ được giao. Cách tiếp cận này đặc biệt có ý nghĩa đối với công chức cấp xã – lực lượng trực tiếp tiếp xúc với người dân, chịu tác động mạnh của môi trường xã hội và áp lực dư luận ở cơ sở.
Theo mô hình nhu cầu công việc – nguồn lực công việc (Job Demands Resources – JD-R) do Bakker và Demerouti đề xuất cung cấp một khung phân tích quan trọng để đánh giá chất lượng công chức trong bối cảnh cải cách hành chính. Theo mô hình này, chất lượng và hiệu quả làm việc của công chức phụ thuộc vào sự cân bằng giữa các yêu cầu công việc (khối lượng, mức độ phức tạp, áp lực trách nhiệm) và các nguồn lực hỗ trợ (năng lực cá nhân, điều kiện làm việc, cơ chế tổ chức, chính sách đãi ngộ). Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, khi nhiều nhiệm vụ từ cấp huyện được chuyển giao xuống cấp xã, yêu cầu công việc đối với công chức cấp xã gia tăng đáng kể. Do đó, việc đánh giá chất lượng công chức không thể tách rời việc xem xét mức độ đáp ứng nguồn lực và khả năng thích ứng của công chức trước các yêu cầu mới.
Ở góc độ quản trị công hiện đại, các tổ chức quốc tế, như: OECD, World Bank và United Nations Development Programme đều nhấn mạnh yêu cầu chuyển từ đánh giá công chức dựa trên đầu vào sang đánh giá dựa trên năng lực và kết quả đầu ra. OECD cho rằng, việc xây dựng hệ thống đánh giá công chức cần gắn chặt với vị trí việc làm, năng lực cốt lõi và kết quả thực hiện nhiệm vụ, đồng thời, phản ánh giá trị phục vụ công và năng lực lãnh đạo ở các cấp hành chính khác nhau. World Bank và UNDP cũng khuyến nghị các quốc gia đang cải cách khu vực công cần coi đánh giá công chức là công cụ chiến lược nhằm nâng cao hiệu quả quản trị, tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của bộ máy hành chính.
Về mặt thực tiễn ở Việt Nam, các báo cáo chỉ số cải cách hành chính (PAR Index), chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI) và chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) là những nguồn dữ liệu quan trọng phản ánh chất lượng hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước nói chung và mức độ hài lòng của người dân, doanh nghiệp nói riêng.
Theo các báo cáo, PAR Index cho thấy, sự cải thiện nhất định về thể chế, thủ tục hành chính và tổ chức bộ máy, song vẫn tồn tại những hạn chế liên quan đến chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức ở cơ sở. PAPI phản ánh trực tiếp trải nghiệm và cảm nhận của người dân về thái độ phục vụ, tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương, trong đó cấp xã là cấp hành chính có mức độ tiếp xúc cao nhất với người dân. PCI cung cấp góc nhìn từ phía doanh nghiệp, cho thấy chất lượng điều hành và khả năng hỗ trợ sản xuất, kinh doanh của chính quyền địa phương, bao gồm cả vai trò của công chức cấp cơ sở trong giải quyết thủ tục hành chính.
Mặc dù các chỉ số PAR Index, PAPI và PCI không được thiết kế để đo lường trực tiếp chất lượng công chức cấp xã, nhưng đây là những chỉ báo tham chiếu quan trọng, giúp nhận diện các khía cạnh cốt lõi cần được đưa vào hệ thống tiêu chí đánh giá công chức trong bối cảnh cải cách hành chính và tổ chức chính quyền địa phương hai cấp.
3. Đề xuất hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng công chức cấp xã trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp
Trên cơ sở phân tích khung lý luận và thực tiễn đánh giá công chức cấp xã trong bối cảnh cải cách thể chế hiện nay, việc đề xuất một hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng công chức cấp xã cần bảo đảm ba yêu cầu cốt lõi: (1) Phù hợp với mô hình chính quyền địa phương hai cấp theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025. (2) Phản ánh đúng bản chất đa chiều của “chất lượng công chức”. (3) Có khả năng áp dụng trong thực tiễn quản lý, tránh hình thức và trùng lặp với các công cụ đánh giá hiện hành. Theo đó, hệ thống tiêu chí được cấu trúc thành bốn nhóm tiêu chí lớn, có mối quan hệ hữu cơ với nhau, vừa kế thừa các chuẩn mực quản lý công chức hiện có, vừa bổ sung những yêu cầu mới của mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
Nhóm tiêu chí thứ nhất, năng lực chuyên môn và khả năng thực thi nhiệm vụ theo vị trí việc làm.
Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, công chức cấp xã phải đảm nhiệm nhiều nhiệm vụ quản lý nhà nước trước đây thuộc thẩm quyền của cấp huyện, với mức độ chuyên môn hóa và trách nhiệm cao hơn. Do đó, tiêu chí đánh giá cần tập trung vào trình độ chuyên môn phù hợp với vị trí việc làm, khả năng vận dụng pháp luật trong giải quyết công việc, kỹ năng xử lý hồ sơ hành chính phức tạp và năng lực phối hợp liên ngành. Nhóm tiêu chí này cần được đánh giá trên cơ sở kết quả thực hiện nhiệm vụ cụ thể, thay vì chỉ dựa vào bằng cấp hay thâm niên công tác, phù hợp với định hướng đánh giá dựa trên năng lực mà OECD khuyến nghị.
Nhóm tiêu chí thứ hai, phẩm chất công vụ và động cơ phục vụ công.
Phẩm chất công vụ, bao gồm: ý thức trách nhiệm, tính liêm chính, tuân thủ kỷ luật, kỷ cương hành chính và thái độ phục vụ Nhân dân. Đây là những yếu tố có ý nghĩa đặc biệt đối với công chức cấp xã – lực lượng trực tiếp tiếp xúc và giải quyết công việc hằng ngày cho người dân. Lý thuyết về động cơ phục vụ công cho thấy, công chức có động cơ phục vụ công cao thường thể hiện hành vi tích cực, tận tụy và hướng tới lợi ích công, qua đó nâng cao chất lượng công vụ.
Vì vậy, hệ thống tiêu chí đánh giá cần chú trọng đo lường các biểu hiện cụ thể của phẩm chất và động cơ phục vụ công, như: tinh thần trách nhiệm trong giải quyết công việc, thái độ ứng xử với người dân và mức độ sẵn sàng vượt qua khó khăn để hoàn thành nhiệm vụ.
Nhóm tiêu chí thứ ba, năng lực thích ứng với cải cách hành chính, chuyển đổi số và yêu cầu phục vụ trong bối cảnh mới.
Thực tiễn triển khai cải cách hành chính cho thấy, một trong những hạn chế phổ biến ở cấp xã là khả năng thích ứng chưa đồng đều với yêu cầu đổi mới quy trình, ứng dụng công nghệ thông tin và cung cấp dịch vụ công trực tuyến.
Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, công chức cấp xã phải trực tiếp vận hành các quy trình số hóa, giải quyết thủ tục hành chính toàn trình và đáp ứng yêu cầu phục vụ đa đối tượng, đa lĩnh vực. Do đó, tiêu chí đánh giá cần phản ánh rõ năng lực ứng dụng công nghệ thông tin, khả năng học hỏi, đổi mới và thích ứng với sự thay đổi của môi trường công vụ, phù hợp với tiếp cận quản lý nguồn nhân lực hiện đại của UNDP và World Bank.
Nhóm tiêu chí thứ tư, kết quả thực hiện công vụ gắn với mức độ hài lòng của người dân và doanh nghiệp.
Đây là nhóm tiêu chí phản ánh trực tiếp “đầu ra” của hoạt động công vụ, thể hiện chất lượng công chức thông qua hiệu quả giải quyết công việc cụ thể. Các chỉ báo có thể bao gồm tỷ lệ hồ sơ giải quyết đúng hạn, mức độ tuân thủ quy trình, số lượng phản ánh, kiến nghị của người dân, cũng như mức độ hài lòng đối với thái độ và chất lượng phục vụ.
Việc gắn đánh giá công chức với kết quả đầu ra và sự hài lòng của người dân, doanh nghiệp cũng phù hợp với xu hướng quản trị công hiện đại, lấy người dân làm trung tâm.
4. Kết luận và hàm ý chính sách
Việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 đã và đang tạo ra những thay đổi căn bản trong tổ chức và vận hành của bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương, đặc biệt là ở cấp xã – cấp hành chính trực tiếp thực thi phần lớn các nhiệm vụ quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công cho người dân. Chất lượng đội ngũ công chức cấp xã trở thành yếu tố then chốt quyết định hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở, đồng thời là điều kiện tiên quyết để bảo đảm mục tiêu cải cách hành chính và nâng cao chất lượng phục vụ xã hội.
Trên cơ sở phân tích khung lý luận và thực tiễn trong nước và quốc tế, bài viết đã làm rõ sự cần thiết phải xây dựng một hệ thống tiêu chí đánh giá chất lượng công chức cấp xã phù hợp với mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Kết quả nghiên cứu cho thấy, cách tiếp cận đánh giá công chức theo hướng đơn chiều, thiên về hình thức hoặc chỉ dựa trên tiêu chí đầu vào không còn phù hợp trong bối cảnh cải cách thể chế hiện nay.
Hiện nay, đánh giá chất lượng công chức cấp xã cần được tiếp cận theo hướng đa chiều, kết hợp giữa năng lực chuyên môn, phẩm chất công vụ, động cơ phục vụ công, năng lực thích ứng với cải cách hành chính và kết quả thực hiện công vụ gắn với mức độ hài lòng của người dân, doanh nghiệp. Đây là điểm khác biệt cốt lõi của hệ thống tiêu chí được đề xuất so với các cách tiếp cận đánh giá truyền thống.
Từ góc độ chính sách công, kết quả nghiên cứu gợi mở một số hàm ý quan trọng.
Thứ nhất, cần sớm hoàn thiện khung pháp lý và hướng dẫn chuyên môn về đánh giá công chức cấp xã trong điều kiện tổ chức chính quyền địa phương hai cấp; bảo đảm thống nhất, đồng bộ và phù hợp với yêu cầu phân cấp, phân quyền mới. Việc ban hành các văn bản hướng dẫn cụ thể sẽ tạo cơ sở pháp lý rõ ràng để các địa phương triển khai đánh giá công chức cấp xã một cách thực chất, tránh tình trạng hình thức hoặc vận dụng không thống nhất giữa các địa phương.
Thứ hai, cần đổi mới phương thức đánh giá công chức cấp xã theo hướng lấy kết quả thực hiện công vụ và sự hài lòng của người dân, doanh nghiệp làm trung tâm. Các chỉ báo về tỷ lệ giải quyết hồ sơ đúng hạn, chất lượng phục vụ và mức độ minh bạch có thể được tham chiếu từ các nội dung của PAR Index, PAPI và PCI nhưng cần được điều chỉnh cho phù hợp với phạm vi và đặc thù của cấp xã. Cách tiếp cận này không chỉ nâng cao tính khách quan của công tác đánh giá mà còn góp phần tăng cường trách nhiệm giải trình của công chức cấp xã trước xã hội.
Thứ ba, cần coi kết quả đánh giá công chức cấp xã là công cụ quản lý nhân sự quan trọng được sử dụng nhất quán trong các khâu đào tạo, bồi dưỡng, bố trí, sử dụng và phát triển đội ngũ công chức. Theo khuyến nghị của OECD và World Bank, đánh giá công chức chỉ thực sự có ý nghĩa khi được gắn với các quyết định quản lý nhân sự cụ thể, thay vì dừng lại ở việc xếp loại hằng năm mang tính thủ tục. Trong bối cảnh mô hình chính quyền địa phương hai cấp, việc sử dụng kết quả đánh giá để xác định nhu cầu đào tạo, bồi dưỡng và chuẩn hóa năng lực công chức cấp xã càng trở nên cần thiết.
Thứ tư, từ góc độ nghiên cứu khoa học, bài viết góp phần bổ sung cơ sở lý luận và thực tiễn cho nghiên cứu về chất lượng công chức cấp xã trong điều kiện cải cách thể chế ở Việt Nam. Hệ thống tiêu chí đánh giá được đề xuất có thể được sử dụng như một khung tham chiếu cho các nghiên cứu tiếp theo, đồng thời là nền tảng để xây dựng các công cụ đo lường định lượng trong các nghiên cứu chuyên sâu. Điều này không chỉ có ý nghĩa học thuật mà còn mang giá trị thực tiễn cao, góp phần nâng cao chất lượng quản trị nhà nước ở cấp cơ sở trong giai đoạn phát triển mới.
Tài liệu tham khảo:
1. Bộ Nội vụ (2023). Báo cáo Chỉ số cải cách hành chính (PAR Index) năm 2023.
2. Bộ Nội vụ (2024). Báo cáo Chỉ số cải cách hành chính (PAR Index) năm 2024.
3. Chương trình Phát triển Liên Hợp quốc (2023). Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI) năm 2023.
4. Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (2024). Báo cáo Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) năm 2024.
5. OECD (2019). Public Service Leadership and Capability. Paris: OECD Publishing.
6. OECD (2021). Public Employment and Management. Paris: OECD Publishing.
7. Sở Nội vụ tỉnh Gia Lai (2025). Báo cáo việc bố trí, sử dụng cán bộ, công chức tại xã, phường sau khi hoàn thành sắp xếp tổ chức bộ máy và thực hiện chính quyền địa phương hai cấp.
8. Quốc hội (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
9. Ủy ban nhân dân tỉnh Gia Lai (2025). Báo cáo cải cách hành chính cấp xã sau sắp xếp đơn vị hành chính.
10. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2025). Nghị quyết số 76/2025/UBTVQH15 ngày 14/4/2025 về việc sắp xếp đơn vị hành chính năm 2025.
11. Bakker, A. B., & Demerouti, E. (2007). The Job Demands–Resources model: State of the art. Journal of Managerial Psychology, 22(3), 309-328.
12. Perry, J. L., & Wise, L. R. (1990). The motivational bases of public service. Public Administration Review, 50(3), 367-373.
13. United Nations Development Programme (2015). Civil Service Reform and Human Resource Management. New York.
14. World Bank (2020). Enhancing Government Effectiveness and Transparency. Washington DC.
