Agricultural land management policies: an analysis of the tensions between economic efficiency, social welfare, and the right to secure land tenure
NCS. Hoàng Văn Nam
NCS. Lý Thị Kim Quyến
Trường Đại học Kinh tế – Luật, Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh
Huỳnh Phương Nghi
Trường Cao đẳng Y tế Đồng Tháp
(Quanlynhanuoc.vn) – Chính sách quản lý đất nông nghiệp giữ vai trò trung tâm trong chiến lược phát triển kinh tế – xã hội của Việt Nam, bởi đất đai vừa là tư liệu sản xuất chủ yếu của nông nghiệp, vừa là nền tảng an sinh và không gian cư trú của người dân nông thôn. Trong bối cảnh nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, quá trình chuyển đổi và sử dụng đất nông nghiệp đang chịu tác động của ba mục tiêu lớn: nâng cao hiệu quả kinh tế, bảo đảm an sinh xã hội và bảo vệ quyền an cư của người dân. Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy, ba mục tiêu này thường xuyên xung đột, tạo ra những mâu thuẫn cấu trúc trong thiết kế và thực thi chính sách đất đai.
Từ khóa: Đất nông nghiệp; chính sách quản lý đất đai; an sinh xã hội; quyền an cư; vô gia cư kinh tế.
Abstract: Agricultural land management policies play a central role in Vietnam’s socio-economic development strategy, as land serves both as the primary means of agricultural production and as the foundation for social welfare and residential space for rural communities. In the context of a socialist-oriented market economy, the process of land conversion and agricultural land use is influenced by three major objectives: enhancing economic efficiency, ensuring social security, and protecting residents’ right to housing. However, practice shows that these three objectives frequently conflict, creating structural contradictions in the design and implementation of land policies.
Keywords: Agricultural land; land management policy; social security; right to housing; economic homelessness.
1. Đặt vấn đề
Việt Nam xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đất đai được xác lập là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Thiết chế này tạo ra một cấu trúc đặc thù, trong đó Nhà nước vừa đóng vai trò quản lý, vừa là chủ thể quyết định phân bổ và chuyển dịch quyền sử dụng đất.
Từ sau công cuộc đổi mới, các cải cách đất đai đã góp phần quan trọng vào tăng trưởng kinh tế, xóa đói giảm nghèo và bảo đảm an ninh lương thực. Việc giao quyền sử dụng đất ổn định, lâu dài cho hộ gia đình đã tạo động lực mạnh mẽ cho sản xuất nông nghiệp và nâng cao hiệu quả sử dụng đất. Tuy nhiên, cùng với quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, đất nông nghiệp ngày càng chịu áp lực chuyển đổi sang các mục đích phi nông nghiệp. Quá trình này không chỉ làm thu hẹp diện tích đất sản xuất mà còn trở thành nguồn gốc của nhiều xung đột lợi ích và bất ổn xã hội.
Thực tiễn cho thấy, trong quản lý đất nông nghiệp hiện nay tồn tại ba mục tiêu lớn nhưng thường xuyên mâu thuẫn với nhau. (1) Mục tiêu hiệu quả kinh tế, theo đó đất đai được xem như một yếu tố sản xuất cần được phân bổ tối ưu nhằm phục vụ tăng trưởng và thu hút đầu tư. (2) Mục tiêu an sinh xã hội, trong đó đất nông nghiệp đóng vai trò là “lưới an toàn” cho người dân nông thôn, bảo đảm sinh kế, thu nhập và ổn định xã hội. (3) Mục tiêu bảo đảm quyền an cư gắn với quyền con người về nơi ở, tiếp cận đất đai và duy trì không gian sống bền vững. Khi một trong ba mục tiêu này bị xem nhẹ, các mâu thuẫn chính sách sẽ bộc lộ rõ nét, kéo theo những hệ quả kinh tế – xã hội dài hạn. Bài viết phân tích các mâu thuẫn cấu trúc trong chính sách quản lý đất nông nghiệp Việt Nam, từ đó làm rõ những giới hạn của mô hình quản lý hiện hành và gợi mở hướng tiếp cận thể chế bao trùm hơn.
2. Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu
2.1. Lý thuyết mâu thuẫn thể chế
Lý thuyết thể chế cung cấp một khung phân tích quan trọng để lý giải các xung đột phát sinh trong quản lý đất đai, vượt ra ngoài cách tiếp cận thuần túy kinh tế. Theo Scott (2013)1, thể chế được cấu thành bởi ba trụ cột: trụ cột điều chỉnh (regulative), trụ cột chuẩn tắc (normative) và trụ cột nhận thức – giá trị (cognitive). Trong lĩnh vực đất đai, mâu thuẫn thể chế thường xuất hiện khi các quy định pháp luật, chuẩn mực xã hội và nhận thức của các chủ thể không đồng nhất.
Mahalingam và Levitt (2007)2 cho rằng, xung đột thể chế trở nên gay gắt khi các quy tắc chính thức không tương thích với thực tiễn kinh tế – xã hội hoặc với các thể chế phi chính thức, như: tập quán, truyền thống và mạng lưới xã hội. Áp dụng vào bối cảnh Việt Nam, mâu thuẫn giữa cơ chế quản lý hành chính tập trung và động lực thị trường trong sử dụng đất nông nghiệp chính là biểu hiện điển hình của xung đột ở trụ cột điều chỉnh. Ở cấp độ sâu hơn, xung đột về giá trị nảy sinh khi quyền sở hữu toàn dân được đặt đối lập với quyền an cư và sinh kế của người dân.
2.2. Lý thuyết chiếm đoạt lợi ích và địa tô đất đai
Lý thuyết chiếm đoạt lợi ích do Tullock (1967)3 khởi xướng cho rằng, các cá nhân hoặc nhóm lợi ích có thể tìm cách thu lợi từ các “khoản rent” do thể chế tạo ra, thay vì tạo ra giá trị mới cho xã hội. Krueger (1974)4 và các nghiên cứu sau này đã chỉ ra rằng hành vi chiếm đoạt lợi ích gây ra tổn thất phúc lợi ròng, làm méo mó phân bổ nguồn lực và gia tăng bất bình đẳng.
Trong lĩnh vực đất đai, sự tồn tại của chênh lệch lớn giữa giá đất theo quy định hành chính và giá thị trường tạo ra điều kiện thuận lợi cho hành vi rent-seeking. Bên cạnh đó, lý thuyết địa tô của Marx (1992)5, đặc biệt là khái niệm địa tô chênh lệch, giúp lý giải động cơ đầu cơ và găm giữ đất nông nghiệp trong bối cảnh đô thị hóa. Khi kỳ vọng giá đất tăng cao, đất nông nghiệp có thể bị giữ lại không nhằm mục đích sản xuất mà để chờ chuyển đổi dẫn đến lãng phí tài nguyên và suy giảm hiệu quả xã hội.
2.3. Tiếp cận an sinh xã hội và quyền con người
Khung lý thuyết an sinh xã hội và quyền con người đặt đất đai trong mối quan hệ với quyền được có mức sống đầy đủ và quyền an cư. Tuyên ngôn quốc tế nhân quyền (1948) và Công ước quốc tế về các quyền kinh tế, xã hội và văn hóa khẳng định trách nhiệm của Nhà nước trong việc bảo đảm quyền có nơi ở và sinh kế cho người dân. Sepulveda Carmona et al. (2012)6 nhấn mạnh, mất đất và mất nơi ở không chỉ là vấn đề kinh tế mà còn là sự vi phạm quyền con người.
Từ góc độ này, đất nông nghiệp không chỉ là tư liệu sản xuất mà còn là nền tảng của an sinh xã hội nông thôn. Khi người dân bị tước đoạt quyền tiếp cận đất đai hoặc không được bảo đảm an cư ổn định, họ có nguy cơ rơi vào tình trạng “vô gia cư kinh tế”, phản ánh sự suy giảm đồng thời về vật chất, xã hội và năng lực.
2.4. Phương pháp nghiên cứu
Nghiên cứu sử dụng phương pháp hỗn hợp, kết hợp giữa phân tích định lượng và phân tích định tính. Phân tích thống kê mô tả được áp dụng để phản ánh xu hướng biến động đất nông nghiệp Việt Nam giai đoạn 2020 – 2024, dựa trên dữ liệu từ niên giám thống kê của Tổng cục Thống kê. Song song với đó, phương pháp phân tích định tính chính sách được sử dụng để xem xét nội dung và tác động của Luật Đất đai năm 2024 nhằm làm rõ các thay đổi thể chế và những mâu thuẫn nội tại trong thiết kế chính sách.
3. Tình hình nghiên cứu
3.1. Nhóm nghiên cứu lý luận về đất nông nghiệp và quan hệ sản xuất
Trong kinh tế chính trị học cổ điển và hiện đại, đất đai, đặc biệt là đất nông nghiệp được xem là một yếu tố sản xuất đặc biệt, không thể tái tạo và gắn chặt với cấu trúc quan hệ sản xuất của từng hình thái kinh tế – xã hội. Ricardo (1817)7 là người đầu tiên hệ thống hóa lý thuyết địa tô, coi địa tô là kết quả của sự khác biệt về độ màu mỡ và vị trí của đất đai. Trên nền tảng đó, Marx (1992)8 phát triển sâu hơn học thuyết địa tô, chỉ ra mối quan hệ giữa sở hữu đất đai, chiếm đoạt địa tô và tái sản xuất quan hệ giai cấp trong chủ nghĩa tư bản.
Trong bối cảnh các quốc gia đang phát triển, Nurkse (1953)9 nhấn mạnh vai trò của đất nông nghiệp trong vòng luẩn quẩn nghèo đói, khi năng suất thấp, tích lũy hạn chế và khả năng tiếp cận tư liệu sản xuất của nông dân bị bó hẹp. Cách tiếp cận này gợi mở rằng chính sách đất đai không thể tách rời mục tiêu phát triển bao trùm và nâng cao năng lực sản xuất của khu vực nông thôn.
Tại Việt Nam, nhiều nghiên cứu tiếp cận đất nông nghiệp từ góc độ quan hệ sản xuất trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Đặng Kim Sơn (2012)10 cho rằng, giao đất ổn định lâu dài cho hộ gia đình là bước ngoặt quan trọng trong cải cách nông nghiệp, song cũng làm nảy sinh tình trạng manh mún và khó tích tụ ruộng đất. Phạm Văn Khôi (2018) nhấn mạnh rằng sự chuyển đổi quan hệ sản xuất trong nông nghiệp đang diễn ra không đồng bộ với cải cách thể chế đất đai, dẫn đến những mâu thuẫn giữa hiệu quả kinh tế và công bằng xã hội.
Nhìn chung, nhóm nghiên cứu này đặt nền tảng lý luận cho việc xem xét đất nông nghiệp không chỉ như một yếu tố sản xuất, mà còn như một cấu phần cốt lõi của quan hệ xã hội và cấu trúc quyền lực trong nền kinh tế.
3.2. Nhóm nghiên cứu về thể chế, chính sách quản lý đất nông nghiệp và sự phụ thuộc lịch sử
Tiếp cận thể chế cho rằng các lựa chọn chính sách trong quá khứ có xu hướng tạo ra “quỹ đạo phụ thuộc” (path dependence), khiến cải cách sau này bị ràng buộc bởi các thiết chế đã hình thành (North, 1990)11. Trong quản lý đất nông nghiệp, điều này thể hiện rõ qua vai trò trung tâm của Nhà nước trong phân bổ và thu hồi đất.
Ở bình diện quốc tế, Deininger và Feder (2001)12 cho thấy, các quốc gia duy trì quyền sở hữu đất đai không rõ ràng thường gặp khó khăn trong việc phát triển thị trường đất và bảo đảm quyền lợi của người sử dụng đất. De Soto (2000)13 nhấn mạnh rằng thiếu an toàn pháp lý về quyền tài sản là rào cản lớn đối với tích lũy và đầu tư của người nghèo.
Tại Việt Nam, các nghiên cứu về Luật Đất đai qua các thời kỳ cho thấy xu hướng mở rộng quyền của người sử dụng đất, song vẫn giữ vai trò quyết định của Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân (Nguyễn Quang Tuyến, 2016)14. Trần Thị Minh Châu (2020)15 cho rằng, mô hình này giúp Nhà nước chủ động trong điều tiết phát triển, nhưng đồng thời tạo ra không gian cho sự tùy nghi trong thực thi chính sách, đặc biệt trong thu hồi và chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp.
Một số nghiên cứu gần đây tập trung phân tích Luật Đất đai năm 2024, cho rằng các cải cách về cơ chế định giá đất và mở rộng quyền của người sử dụng đất là bước tiến quan trọng, song vẫn chưa giải quyết triệt để mâu thuẫn giữa mục tiêu phát triển kinh tế và bảo đảm an sinh xã hội (Lê Hồng Hạnh, 2024)16.
3.3. Nhóm nghiên cứu về đất nông nghiệp và phát triển bền vững
Phát triển bền vững đặt ra yêu cầu cân bằng giữa tăng trưởng kinh tế, bảo vệ môi trường và công bằng xã hội (WCED, 1987)17. Trong lĩnh vực đất nông nghiệp, yêu cầu này càng trở nên cấp thiết khi quá trình đô thị hóa và công nghiệp hóa làm gia tăng áp lực chuyển đổi đất.
FAO (2011)18 nhấn mạnh, bảo vệ quỹ đất nông nghiệp là điều kiện tiên quyết để bảo đảm an ninh lương thực và sinh kế nông thôn. Các nghiên cứu của World Bank (2020) cho thấy việc chuyển đổi đất nông nghiệp thiếu kiểm soát có thể dẫn đến suy thoái môi trường, gia tăng bất bình đẳng và bất ổn xã hội.
Ở Việt Nam, nhiều nghiên cứu cảnh báo nguy cơ suy giảm diện tích đất nông nghiệp và chất lượng đất do đô thị hóa nhanh (Nguyễn Đình Bồng, 2019)19. Trần Văn Thọ (2021)20 cho rằng, phát triển bền vững đòi hỏi phải tái định vị vai trò của đất nông nghiệp trong chiến lược phát triển quốc gia, thay vì coi đây là nguồn lực có thể dễ dàng hy sinh cho tăng trưởng ngắn hạn.
3.4. Nhóm nghiên cứu về chính sách đất nông nghiệp, an ninh lương thực và lãng phí tài nguyên
An ninh lương thực là một trong những mục tiêu chiến lược gắn liền với quản lý đất nông nghiệp. Sen (1981)21 chỉ ra rằng, nạn đói không chỉ do thiếu lương thực, mà còn do mất khả năng tiếp cận nguồn lực sản xuất. Điều này đặc biệt đúng trong bối cảnh người nông dân mất đất hoặc bị đẩy ra khỏi quá trình sản xuất nông nghiệp.
Tại Việt Nam, mặc dù đã đạt được nhiều thành tựu về xuất khẩu nông sản, song một số nghiên cứu cho thấy, sự chuyển đổi đất nông nghiệp thiếu quy hoạch đã làm gia tăng tình trạng bỏ hoang đất và lãng phí tài nguyên. Nguyễn Thị Lan (2023)22 cho rằng mâu thuẫn giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch ngành là nguyên nhân quan trọng dẫn đến sử dụng đất kém hiệu quả.
3.5. Nhóm nghiên cứu về đất nông nghiệp, lợi ích nhóm và kiểm soát quyền lực
Lý thuyết chiếm đoạt lợi ích cung cấp công cụ quan trọng để phân tích các vấn đề phát sinh trong chính sách đất đai. Krueger (1974) và Acemoglu và Robinson (2012)23 cho rằng, khi quyền lực phân bổ tài nguyên tập trung, nguy cơ lợi ích nhóm và tham nhũng chính sách sẽ gia tăng.
Tại Việt Nam, nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng chênh lệch giữa giá đất hành chính và giá thị trường tạo điều kiện cho các nhóm lợi ích thao túng quá trình thu hồi và chuyển đổi đất nông nghiệp. Điều này không chỉ gây thất thoát nguồn lực công mà còn làm xói mòn niềm tin xã hội và gia tăng khiếu kiện liên quan đến đất đai.
Mặc dù hệ thống nghiên cứu về đất nông nghiệp tại Việt Nam khá phong phú, song vẫn tồn tại một số khoảng trống đáng chú ý. Thứ nhất, phần lớn các nghiên cứu tiếp cận đơn chiều, tập trung hoặc vào hiệu quả kinh tế, hoặc vào khía cạnh pháp lý, mà chưa phân tích đầy đủ mối quan hệ xung đột giữa hiệu quả kinh tế, an sinh xã hội và quyền an cư. Thứ hai, khái niệm “vô gia cư kinh tế” trong bối cảnh mất đất nông nghiệp chưa được nghiên cứu một cách hệ thống. Thứ ba, các nghiên cứu còn thiếu khung phân tích tích hợp giữa lý thuyết thể chế, chiếm đoạt lợi ích và tiếp cận quyền con người.
4. Thực trạng đất nông nghiệp Việt Nam 2020-2024
Theo Niên giám thống kê của Tổng cục Thống kê, diện tích đất nông nghiệp của Việt Nam giai đoạn 2020 – 2024 có xu hướng giảm, đặc biệt tại các vùng kinh tế trọng điểm. Đất trồng lúa, loại đất gắn chặt với an ninh lương thực giảm nhanh tại vùng đồng bằng sông Hồng và Đông Nam Bộ, nơi quá trình đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ.
a. Quy mô và hiệu quả kinh tế:
Bảng 1. Diện tích và hiệu quả kinh tế đất nông nghiệp giai đoạn 2020 – 2024
| Năm | Tổng diện tích đất nông nghiệp (nghìn ha) | Diện tích gieo trồng lúa (nghìn ha) | Giá trị sản phẩm/ha (triệu VNĐ/ha) |
| 2020 | 27.983,6 | 7.279,0 | 102,8 |
| 2021 | 27.994,3 | 7.238,8 | 105,2 |
| 2022 | 28.002,6 | 7.108,9 | 106,7 |
| 2023 | 27.976,8 | 7.119,3 | 118,3 |
| 2024 | 27.976,8 | 7.127,1 | 141,1 |
Bảng 2. Sự chuyển dịch trong quản lý đất nông nghiệp giai đoạn 2020 – 2024
| Chỉ số | 2020 | 2024 | Thay đổi | Đánh giá |
| Tổng diện tích đất nông nghiệp (nghìn ha) | 27.983,6 | 27.976,8 | -6,8 | Ổn định |
| Diện tích lúa (nghìn ha) | 7.279,0 | 7.127,1 | -151,9 | Giảm |
| Giá trị sản phẩm/ha (triệu VNĐ/ha) | 102,8 | 141,1 | +38,3 | Tăng mạnh |
Giai đoạn 2020 – 2024, tổng diện tích đất nông nghiệp của Việt Nam duy trì mức ổn định cao, dao động quanh 28 triệu ha, cho thấy nỗ lực kiểm soát quy hoạch đất nông nghiệp trong bối cảnh áp lực gia tăng từ công nghiệp hóa và đô thị hóa. Tuy nhiên, sự ổn định về quy mô che giấu những chuyển dịch quan trọng trong cơ cấu sử dụng đất.
Diện tích gieo trồng lúa giảm đáng kể từ 7.279,0 nghìn ha năm 2020 xuống 7.127,1 nghìn ha năm 2024, phản ánh xu hướng chuyển đổi đất trồng lúa do chênh lệch địa tô ngày càng lớn giữa đất nông nghiệp và đất phi nông nghiệp. Trái lại, hiệu quả kinh tế của đất nông nghiệp tăng mạnh, với giá trị sản phẩm trên một hecta tăng từ 102,8 triệu đồng lên 141,1 triệu đồng trong cùng giai đoạn. Sự gia tăng này cho thấy tác động tích cực của quá trình tái cơ cấu nông nghiệp theo hướng giảm diện tích nhưng nâng cao giá trị, thông qua chuyển đổi cơ cấu cây trồng, vật nuôi và ứng dụng công nghệ. Tuy nhiên, xu hướng này cũng đặt ra thách thức trong việc cân bằng giữa hiệu quả kinh tế, an ninh lương thực và phát triển bền vững.
Biểu đồ cho thấy, sự đối lập rõ rệt giữa quy mô diện tích và hiệu quả kinh tế trong sử dụng đất nông nghiệp tại Việt Nam giai đoạn 2020-2024. Tổng diện tích đất nông nghiệp duy trì ổn định quanh mức 28 triệu ha, phản ánh nỗ lực kiểm soát quy hoạch trong bối cảnh áp lực đô thị hóa gia tăng. Tuy nhiên, diện tích gieo trồng lúa có xu hướng giảm, cho thấy sự dịch chuyển khỏi các mô hình sản xuất giá trị thấp. Trái lại, giá trị sản phẩm bình quân trên một hecta tăng mạnh và liên tục, từ 102,8 triệu đồng lên 141,1 triệu đồng/ha, đặc biệt tăng tốc sau năm 2022. Xu hướng này phản ánh hiệu quả của tái cơ cấu nông nghiệp theo hướng nâng cao giá trị, song vẫn đặt ra thách thức về chi phí đầu vào và hạn chế tích tụ đất đai.
5. Kết quả nghiên cứu
Một là, mâu thuẫn nội tại của chính sách quản lý đất nông nghiệp trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN.
Kết quả nghiên cứu cho thấy, chính sách quản lý đất nông nghiệp tại Việt Nam giai đoạn 2013 – 2025 tồn tại một mâu thuẫn mang tính cấu trúc giữa hai mục tiêu: (1) Thúc đẩy tăng trưởng kinh tế thông qua chuyển đổi mục đích sử dụng đất và (2) Bảo đảm công bằng xã hội, an sinh và sinh kế bền vững cho người nông dân. Trong khi về mặt lý luận, đất đai được xác định là tài sản công đặc biệt thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện quản lý, thì trên thực tế, cơ chế vận hành lại chịu tác động mạnh của logic thị trường và lợi ích cục bộ.
Việc Nhà nước giữ quyền quyết định tối cao đối với thu hồi và phân bổ đất nông nghiệp tạo điều kiện thuận lợi cho triển khai các dự án phát triển, song đồng thời làm suy yếu vị thế thương lượng của người sử dụng đất. Kết quả là phần giá trị gia tăng từ chuyển đổi đất chủ yếu được phân bổ cho Nhà nước và nhà đầu tư, trong khi người nông dân – chủ thể trực tiếp sử dụng đất chỉ nhận được phần bồi thường mang tính hành chính, không phản ánh đầy đủ giá trị kinh tế – xã hội của đất đai.
Hai là, tích tụ, tập trung đất nông nghiệp và giới hạn của cải cách thể chế.
Một kết quả quan trọng khác là cải cách thể chế đất đai trong giai đoạn gần đây, đặc biệt với Luật Đất đai năm 2024, đã tạo điều kiện thuận lợi hơn cho tích tụ và tập trung đất nông nghiệp. Việc mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất nông nghiệp và bỏ khung giá đất thể hiện sự dịch chuyển theo hướng thị trường hóa có kiểm soát. Tuy nhiên, nghiên cứu cho thấy tích tụ đất đai diễn ra không đồng đều giữa các vùng và nhóm xã hội. Trong khi doanh nghiệp và các hộ có vốn, kỹ năng dễ dàng mở rộng quy mô sản xuất thì một bộ phận không nhỏ nông dân nhỏ lẻ bị đẩy ra khỏi quá trình sản xuất nông nghiệp mà không có cơ chế chuyển đổi sinh kế tương xứng. Điều này đặt ra nguy cơ tái sản xuất bất bình đẳng và làm sâu sắc thêm sự phân hóa xã hội ở khu vực nông thôn.
Ba là, thu hồi đất nông nghiệp và nguy cơ vô gia cư kinh tế.
Kết quả nghiên cứu thực nghiệm cho thấy, thu hồi đất nông nghiệp không chỉ là vấn đề pháp lý hay kinh tế thuần túy mà còn là vấn đề xã hội mang tính dài hạn. Nhiều hộ gia đình sau thu hồi đất vẫn có nơi ở vật lý, nhưng mất đi tư liệu sản xuất chính và không thể tái tạo sinh kế bền vững. Tình trạng này có thể được khái quát bằng khái niệm “vô gia cư kinh tế”, phản ánh sự bấp bênh về thu nhập, việc làm và an sinh xã hội. Phát hiện này bổ sung cho các tiếp cận truyền thống về an cư, vốn chủ yếu tập trung vào nhà ở vật chất mà chưa xem xét đầy đủ chiều cạnh kinh tế của quyền an cư.
6. Thảo luận và hàm ý chính sách
Kết quả nghiên cứu củng cố lập luận rằng, chính sách quản lý đất nông nghiệp tại Việt Nam đang đứng trước yêu cầu phải tái cấu trúc theo hướng hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người sử dụng đất. Cách tiếp cận hành chính – mệnh lệnh, dù giúp Nhà nước kiểm soát nguồn lực đất đai, nhưng ngày càng bộc lộ hạn chế trong bối cảnh nền kinh tế thị trường phát triển sâu rộng.
So sánh với kinh nghiệm quốc tế cho thấy, các quốc gia thành công trong cải cách đất nông nghiệp thường kết hợp chặt chẽ giữa bảo đảm quyền tài sản, cơ chế thị trường minh bạch và hệ thống an sinh xã hội hiệu quả24. Điều này gợi mở rằng, cải cách đất nông nghiệp tại Việt Nam không thể chỉ dừng ở sửa đổi luật mà cần thay đổi cách thức thực thi và phân bổ giá trị gia tăng từ đất.
Thứ nhất, cần hoàn thiện cơ chế định giá đất nông nghiệp theo hướng tiệm cận giá thị trường, đồng thời bảo đảm tính minh bạch và khả năng giám sát độc lập. Việc bỏ khung giá đất là bước tiến quan trọng nhưng chỉ phát huy hiệu quả khi có hệ thống dữ liệu đất đai và thị trường quyền sử dụng đất vận hành thực chất.
Thứ hai, chính sách thu hồi đất nông nghiệp cần chuyển từ trọng tâm “bồi thường bằng tiền” sang “bảo đảm sinh kế dài hạn”. Điều này đòi hỏi tích hợp các công cụ đào tạo nghề, hỗ trợ chuyển đổi việc làm và tiếp cận tín dụng cho người bị thu hồi đất.
Thứ ba, cần tăng cường kiểm soát quyền lực và phòng ngừa lợi ích nhóm trong quản lý đất nông nghiệp thông qua cơ chế công khai hóa thông tin, trách nhiệm giải trình và vai trò giám sát của xã hội.
Thứ tư, trong định hướng đến năm 2045, đất nông nghiệp cần được tái định vị như một trụ cột của phát triển bền vững và an ninh lương thực quốc gia, thay vì chỉ là nguồn lực dự trữ cho đô thị hóa và công nghiệp hóa.
7. Kết luận
Qua phân tích chính sách quản lý đất nông nghiệp tại Việt Nam trong bối cảnh nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa giai đoạn 2013-2025 và định hướng đến năm 2045. Kết quả cho thấy, chính sách đất nông nghiệp đã đạt được những tiến bộ quan trọng trong việc mở rộng quyền của người sử dụng đất và thúc đẩy phát triển kinh tế, song vẫn tồn tại nhiều mâu thuẫn nội tại liên quan đến phân bổ lợi ích, an sinh xã hội và phát triển bền vững. Cải cách chính sách đất nông nghiệp chỉ thực sự hiệu quả khi được đặt trong khung phân tích tích hợp giữa lý luận thể chế, kinh tế chính trị học và tiếp cận quyền con người.
Chú thích:
1. Acemoglu, D., & Robinson, J. A. (2012). Why nations fail: The origins of power, prosperity and poverty. Crown Business.
2. De Soto, H. (2000). The mystery of capital: Why capitalism triumphs in the West and fails everywhere else. Basic Books.
3. Deininger, K., & Feder, G. (2001). Land institutions and land markets. In B. Gardner & G. Rausser (Eds.), Handbook of agricultural economics (Vol. 1, pp. 287–331). Elsevier.
4. Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO). (2011). The state of the world’s land and water resources for food and agriculture. FAO.
5. Marx, K. (1992). Capital: A critique of political economy (Vol. 3). Penguin Classics. (Original work published 1894)
6. Nguyễn Đăng Dung (2018). Nhà nước pháp quyền và kiểm soát quyền lực. Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia Sự thật.
7. Nguyễn Đình Bồng (2019). Quản lý và sử dụng bền vững đất nông nghiệp ở Việt Nam. Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, (5), 12–18.
8. Nguyễn Quang Tuyến. (2016). Pháp luật đất đai Việt Nam. Nhà xuất bản Đại học Quốc gia Hà Nội.
9. Sen, A. (1981). Poverty and famines: An essay on entitlement and deprivation. Oxford University Press.
10. Tổng cục Thống kê. (2021). Niên giám thống kê Việt Nam 2020. Nhà xuất bản Thống kê.
11. Tổng cục Thống kê. (2022). Niên giám thống kê Việt Nam 2021. Nhà xuất bản Thống kê.
12. Tổng cục Thống kê. (2023). Niên giám thống kê Việt Nam 2022. Nhà xuất bản Thống kê.
13. Tổng cục Thống kê. (2024a). Niên giám thống kê Việt Nam 2023. Nhà xuất bản Thống kê.
14. Tổng cục Thống kê. (2024b). Niên giám thống kê Việt Nam 2024. Nhà xuất bản Thống kê.
15. World Bank. (2017). Vietnam: Improving land governance. World Bank.
16. World Bank. (2020). Land governance for sustainable development. World Bank.
17. Scott, W. R. (2013). Institutions and organizations: Ideas, interests, and identities (4th ed.). SAGE Publications.
18. Mahalingam, A., & Levitt, R. E. (2007). Institutional theory as a framework for analyzing conflicts on global projects. Journal of Construction Engineering and Management, 133(7), 517–528.
19. Tullock, G. (1967). The welfare costs of tariffs, monopolies, and theft. Western Economic Journal, 5(3), 224–232.
20. Krueger, A. O. (1974). The political economy of the rent-seeking society. American Economic Review, 64(3), 291–303.
21. Ricardo, D. (1817). On the principles of political economy and taxation. John Murray.
22. Nurkse, R. (1953). Problems of capital formation in underdeveloped countries. Oxford University Press.
23. WCED (World Commission on Environment and Development). (1987). Our common future. Oxford University Press.
24. Sepúlveda Carmona, M., et al (2012). Human rights and social protection. United Nations.
