Accountability of local government: A perspective from local government and community participaiton
TS. Trịnh Thị Thủy
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
(Quanlynhanuoc.vn) – Trách nhiệm giải trình là nguyên tắc nền tảng của quản trị địa phương hiện đại, gắn với kiểm soát quyền lực công và bảo đảm tính chính danh của chính quyền địa phương. Trong bối cảnh Việt Nam triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp, khi thẩm quyền của chính quyền cơ sở được mở rộng, việc tăng cường trách nhiệm giải trình trở thành yêu cầu tất yếu khách quan. Trên cơ sở phân tích lý luận, pháp lý và thực tiễn, bài viết đánh giá việc thực hiện trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở thông qua các chỉ số PAR Index và SIPAS, chỉ ra những kết quả đạt được và những hạn chế chủ yếu. Từ đó, đề xuất các giải pháp tăng cường trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở từ tiếp cận quản trị địa phương và sự tham gia của cộng đồng.
Từ khóa: Trách nhiệm giải trình; chính quyền địa phương hai cấp; quản trị địa phương; quản lý nhà nước; sự tham gia của cộng đồng.
Abstract: Accountability is a fundamental principle of modern local governance, closely linked to the control of public power and the legitimacy of local authorities. In the context of Viet Nam’s implementation of a two-tier local government model, where greater authority is devolved to local authorities at the grassroots level, strengthening accountability has become an objective necessity. Based on theoretical, legal and practical analysis, this article evaluates the implementation of accountability by local government through the Public Administration Reform Index (PAR Index) and the Satisfaction Index of Public Administrative Services (SIPAS), identifying the achieved results as well as major limitations. On that basis, the article proposes solutions to enhance the accountability of local government from the perspective of local governance and community participation.
Keywords: Accountability; two-tier local government; local governance; state management; community participation.
1. Quan niệm về trách nhiệm giải trình trong quản trị địa phương hiện đại
Trong lý luận quản trị công hiện đại, quản trị địa phương được tiếp cận như một quá trình tổ chức, điều phối và thực thi quyền lực công ở cấp địa phương với sự tham gia của nhiều chủ thể khác nhau trong xã hội. Cách tiếp cận này đánh dấu sự chuyển dịch quan trọng từ mô hình quản lý hành chính truyền thống, vốn dựa chủ yếu vào quyền lực mệnh lệnh và tính thứ bậc sang mô hình quản trị nhấn mạnh sự phối hợp, đối tác và mạng lưới giữa Nhà nước với các chủ thể xã hội trong giải quyết các vấn đề công1. Trong bối cảnh đó, trách nhiệm giải trình được xem là một nguyên tắc nền tảng của quản trị địa phương hiện đại. Theo quan niệm của Bovens2, trách nhiệm giải trình là mối quan hệ xã hội, trong đó một chủ thể được giao quyền lực có nghĩa vụ giải thích, biện minh cho các quyết định và hành vi của mình trước một diễn đàn có thẩm quyền và có thể phải chịu các hệ quả nếu việc giải trình không đáp ứng các chuẩn mực đã được xác lập. Trách nhiệm giải trình không chỉ là một thủ tục hành chính mà là cơ chế thể chế hóa việc kiểm soát quyền lực công trong xã hội.
Sự phát triển của các lý thuyết quản trị công cũng làm mở rộng nội hàm của trách nhiệm giải trình. Trong mô hình quản lý công mới (New Public Management), trách nhiệm giải trình gắn với kết quả, hiệu quả và hiệu suất hoạt động của khu vực công, nhấn mạnh mối quan hệ giải trình theo chiều dọc và các chỉ số đo lường đầu ra3. Tuy nhiên, trong mô hình quản trị công mới (New Public Governance), trách nhiệm giải trình được đặt trong bối cảnh quyền lực và trách nhiệm được phân tán giữa nhiều chủ thể nhà nước và phi nhà nước, đòi hỏi các cơ chế giải trình đa chiều, linh hoạt và gắn với tương tác xã hội4.
Đối với quản trị địa phương, trách nhiệm giải trình đặc biệt gắn liền với xu hướng phân quyền và phi tập trung hóa. Nhiều nghiên cứu quốc tế chỉ ra rằng, khi chính quyền địa phương được trao quyền tự chủ cao hơn trong việc ra quyết định và phân bổ nguồn lực công thì yêu cầu về trách nhiệm giải trình cũng trở nên cấp thiết hơn nhằm bảo đảm quyền lực được sử dụng phù hợp với lợi ích của cộng đồng địa phương5. Trong bối cảnh này, trách nhiệm giải trình không chỉ hướng lên cấp trên mà ngày càng hướng ra xã hội và cộng đồng dân cư.
Một nội dung trung tâm của lý thuyết quản trị địa phương hiện đại là mối quan hệ hữu cơ giữa trách nhiệm giải trình và sự tham gia của cộng đồng. Theo UNDP6, trách nhiệm giải trình xã hội bao gồm các cơ chế và thực tiễn cho phép người dân, cộng đồng và các tổ chức xã hội tham gia giám sát, đánh giá và yêu cầu chính quyền giải trình về việc thực hiện chính sách công và cung cấp dịch vụ công. Cách tiếp cận này coi giải trình không chỉ là công cụ kiểm soát quyền lực mà còn là phương tiện thúc đẩy đối thoại chính sách, tăng cường sự đồng thuận và củng cố tính chính danh của chính quyền địa phương.
Quản trị địa phương hiện đại khẳng định trách nhiệm giải trình là cơ chế kết nối giữa chính quyền địa phương và cộng đồng, bảo đảm sự kiểm soát quyền lực công; đồng thời, tạo điều kiện cho sự tham gia có ý nghĩa của các chủ thể xã hội vào quá trình quản lý nhà nước, góp phần quan trọng vào nâng cao chất lượng quản trị địa phương, củng cố niềm tin xã hội và thúc đẩy phát triển bền vững.
2. Thực hiện trách nhiệm giải trình trong mô hình chính quyền hai cấp ở Việt Nam
Việc tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình chính quyền hai cấp ở Việt Nam hiện nay không chỉ là sự điều chỉnh về mặt tổ chức bộ máy mà còn phản ánh sự thay đổi trong cách thức phân bổ và thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương. Trong mô hình này, chính quyền cơ sở được giao đảm nhiệm trực tiếp nhiều nhiệm vụ quản lý nhà nước và tổ chức thực thi chính sách công, trở thành cấp chính quyền gần dân, sát dân, có vai trò quyết định trong việc chuyển hóa các chủ trương của Đảng và chính sách, pháp luật của Nhà nước vào đời sống xã hội. Sự gia tăng vai trò và thẩm quyền của chính quyền cơ sở trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp tất yếu đặt ra yêu cầu phải thiết lập các cơ chế kiểm soát quyền lực tương xứng. Trong bối cảnh đó, trách nhiệm giải trình không chỉ là yêu cầu mà trở thành cơ chế cốt lõi để bảo đảm quyền lực nhà nước được thực thi đúng thẩm quyền, đúng mục đích và chịu sự giám sát của Nhân dân.
Mặt khác, trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, chính quyền cơ sở là chủ thể trực tiếp ban hành và tổ chức thực hiện nhiều quyết định hành chính có ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân và cộng đồng dân cư. Điều này làm cho mối quan hệ giữa chính quyền và Nhân dân ở cấp cơ sở trở nên chặt chẽ và thường xuyên hơn so với các cấp chính quyền khác. Trong điều kiện đó, trách nhiệm giải trình giữ vai trò đặc biệt quan trọng trong việc bảo đảm tính chính danh của chính quyền cơ sở, bởi lẽ tính chính danh không chỉ được xác lập thông qua bầu cử hay quy định pháp luật mà còn được củng cố thông qua quá trình chính quyền giải thích, đối thoại và chịu trách nhiệm trước Nhân dân về các quyết định quản lý.
Từ góc độ quản trị địa phương, mô hình chính quyền địa phương hai cấp đặt ra yêu cầu chuyển đổi phương thức quản lý từ hành chính, mệnh lệnh sang quản trị theo hướng phục vụ, lấy người dân làm trung tâm. Trong quá trình chuyển đổi này, trách nhiệm giải trình đóng vai trò như cầu nối giữa chính quyền cơ sở và cộng đồng, tạo điều kiện để người dân tiếp cận thông tin, tham gia giám sát và phản hồi đối với hoạt động của chính quyền. Thực hiện tốt trách nhiệm giải trình góp phần nâng cao chất lượng quyết định quản lý, tăng cường sự đồng thuận xã hội và hiệu quả thực thi chính sách công ở địa phương.
Trong bối cảnh yêu cầu xây dựng chính quyền liêm chính, tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính và phòng, chống tham nhũng ngày càng được đặt ra mạnh mẽ, việc tăng cường và thực hiện hiệu quả trách nhiệm giải trình có ý nghĩa quyết định đối với chất lượng quản trị địa phương và sự thành công của mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam.
3. Căn cứ pháp lý thực hiện trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở
Hiến pháp năm 2013 là nền tảng pháp lý cao nhất để thực hiện trách nhiệm giải trình của các cơ quan nhà nước nói chung và chính quyền địa phương nói riêng. Các nguyên tắc hiến định về quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân; Nhà nước quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật; thực hiện công khai, minh bạch và chịu sự giám sát của Nhân dân đã đặt ra yêu cầu mang tính nguyên tắc đối với việc giải trình của quyền lực công. Đây là cơ sở để thiết lập và vận hành các cơ chế trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương hiện nay.
Trên cơ sở Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 đã cụ thể hóa mô hình chính quyền hai cấp theo hướng tinh gọn bộ máy, phân định rõ thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương; đồng thời, tăng cường trách nhiệm của chính quyền cơ sở trong tổ chức thực thi pháp luật và phục vụ Nhân dân. Luật nhấn mạnh vai trò của chính quyền cơ sở là cấp chính quyền trực tiếp giải quyết phần lớn các vấn đề liên quan đến đời sống dân cư, cung ứng dịch vụ công và tổ chức thực hiện chính sách ở địa bàn cơ sở.
Trong bối cảnh đó, trách nhiệm giải trình của Ủy ban nhân dân (UBND) và chủ tịch UBND cấp cơ sở được đặt ra như một yêu cầu tất yếu, gắn liền với việc thực hiện quyền lực được phân cấp, phân quyền. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 khẳng định và tăng cường các cơ chế giám sát của Hội đồng nhân dân đối với hoạt động của UBND và người đứng đầu chính quyền cơ sở, qua đó, hình thành trục giải trình theo chiều dọc trong nội bộ bộ máy chính quyền địa phương8. Đồng thời, việc xác lập rõ trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của Nhân dân và chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương đã mở rộng không gian pháp lý cho trách nhiệm giải trình theo chiều ngang, giải trình trước cộng đồng dân cư và xã hội.
Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 tiếp cận trách nhiệm giải trình như một công cụ trọng tâm nhằm phòng ngừa tham nhũng và kiểm soát việc thực thi quyền lực công. Luật quy định nghĩa vụ giải trình của cơ quan, tổ chức, đơn vị và cá nhân có thẩm quyền khi thực hiện nhiệm vụ, công vụ, đặc biệt là trách nhiệm giải trình của người đứng đầu. Quan niệm giải trình trong Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 gắn chặt với yêu cầu công khai, minh bạch và chịu trách nhiệm về quyết định, hành vi quản lý nhà nước, có ý nghĩa đặc biệt quan trọng đối với chính quyền cơ sở, nơi tiềm ẩn nhiều nguy cơ phát sinh tiêu cực nếu thiếu cơ chế kiểm soát hiệu quả.
Luật Tiếp công dân năm 2013 và Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022 đã mở rộng và làm sâu sắc hơn trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở theo hướng tăng cường giải trình trước Nhân dân. Các quy định về tiếp công dân, đối thoại, giải quyết kiến nghị, phản ánh cũng như quyền được biết, được bàn, được giám sát của Nhân dân đã đặt chính quyền cơ sở vào vị thế phải thường xuyên cung cấp thông tin, giải thích và chịu trách nhiệm trước cộng đồng về các quyết định quản lý nhà nước. Trong mối quan hệ này, trách nhiệm giải trình trở thành điều kiện bảo đảm để dân chủ ở cơ sở được thực hiện thực chất và hiệu quả.
Mặc dù các quy định còn phân tán và chưa hình thành một chế định thống nhất, song pháp luật hiện hành đã thể hiện rõ yêu cầu tăng cường trách nhiệm giải trình như một trụ cột của kiểm soát quyền lực, nâng cao chất lượng quản trị địa phương và phát huy sự tham gia của cộng đồng trong giai đoạn hiện nay.
4. Thực trạng thực hiện trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở qua chỉ số cải cách PAR Index và SIPAS
4.1. Về chỉ số PAR Index
Kết quả phân tích Chỉ số cải cách hành chính (PAR Index) năm 2022 được xây dựng trên cơ sở bộ tiêu chí mới, với trọng tâm không chỉ đánh giá cải cách thủ tục hành chính mà còn phản ánh yêu cầu minh bạch hóa quy trình, rõ trách nhiệm cá nhân và lãnh đạo trong quản lý hành chính. Dữ liệu tổng hợp năm 2022 được đối chiếu qua việc tăng điểm của PAR Index năm 2023 cho thấy, giá trị trung bình PAR Index 2022 ở khối địa phương xấp xỉ 84,8%, một mức trung bình tương đối cao trong bối cảnh cải cách hành chính chưa đồng đều giữa các địa phương7. Các địa phương, như: Quảng Ninh, Hải Phòng và Hà Nội dẫn đầu bảng PAR Index 2022 với điểm số cao, phản ánh các địa phương này đã sớm thể chế hóa yêu cầu cải cách, minh bạch quy trình và gắn rõ trách nhiệm người đứng đầu với kết quả thực thi.
Những địa phương cuối bảng dù vẫn đạt trên mức đạt chuẩn nhưng điểm số thấp hơn cho thấy, trách nhiệm giải trình ở cấp cơ sở chưa được thực hiện đồng đều, đặc biệt tại các vùng miền núi hoặc địa bàn có điều kiện kinh tế – xã hội còn khó khăn. Đánh giá PAR Index năm 2022 cho thấy, trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở đã bắt đầu được thể chế hóa trong hệ thống tiêu chí đánh giá cải cách hành chính nhưng chưa thực sự được chuyển hóa thành một tiêu chí tạo áp lực liên tục đối với từng cán bộ, công chức cấp cơ sở.
Việc đạt PAR Index trên 80% (năm 2023) ở toàn bộ các địa phương cho thấy8, áp lực cải cách hành chính đã lan tỏa sâu rộng tới chính quyền cơ sở, buộc phải tuân thủ nghiêm các quy trình chuẩn hóa, công khai hóa thời hạn giải quyết hồ sơ và gắn trách nhiệm cá nhân trong xử lý công việc. Áp lực này không chỉ xuất phát từ yêu cầu của cải cách thủ tục mà còn từ sự kỳ vọng về trách nhiệm giải trình đối với người dân và doanh nghiệp.
Quảng Ninh là địa phương đứng đầu về mức điểm (92,18%), tiếp đó là Hải Phòng (91,87%) và Hà Nội (91,43%). Các địa phương đứng đầu này không chỉ đạt điểm cao ở các tiêu chí kỹ thuật mà còn nổi bật ở các tiêu chí thành phần liên quan đến kỷ luật, kỷ cương hành chính, minh bạch hóa quy trình và niêm yết công khai thủ tục. Tuy nhiên, một số địa phương tuy đạt PAR Index trên chuẩn nhưng chỉ tiếp cận ngưỡng thấp 80 – 83%, phản ánh năng lực quản lý và trách nhiệm giải trình ở cấp chính quyền cơ sở còn hạn chế, đặc biệt trong các lĩnh vực cần tương tác giải thích với người dân về các lý do chậm trễ hay từ chối hồ sơ.
Năm 2024, PAR Index tiếp tục xu hướng gia tăng với điểm trung bình toàn quốc đạt 88,37% và 100% địa phương vẫn duy trì PAR Index trên 80%. Trong đó, Hải Phòng vươn lên dẫn đầu cả nước với 96,17%, còn nhiều địa phương khác, như: Quảng Ninh, Hà Nội ghi nhận PAR Index trên 90%9. Điểm số cao ở nhóm này phản ánh khả năng tổ chức thực thi hiệu quả, đặc biệt là ở các tiêu chí thành phần liên quan đến trách nhiệm giải trình, như: xây dựng chính quyền điện tử, giảm thời gian xử lý hồ sơ, công khai quy trình và kỷ luật hành chính. Việc PAR Index tiếp tục tăng và mở rộng nhóm địa phương đạt điểm rất cao trong giai đoạn này cho thấy, trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở không còn là yêu cầu mang tính hình thức mà đã trở thành một chuẩn mực quản trị hành chính quan trọng trong đánh giá hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương.
Tuy nhiên, phân tích sâu PAR Index cũng cho thấy, những hạn chế nhất định trong việc phản ánh đầy đủ trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở. PAR Index chủ yếu đo lường mức độ tuân thủ và thực hiện các tiêu chí cải cách hành chính theo khuôn khổ pháp lý và quy chuẩn hành chính nhà nước, do đó, thiên về đánh giá trách nhiệm giải trình theo hướng nội bộ và theo chiều dọc. Việc đạt điểm cao trong PAR Index phản ánh năng lực tổ chức thực thi và kỷ luật hành chính tương đối tốt, nhưng chưa phản ánh đầy đủ chất lượng giải trình theo chiều ngang, tức trách nhiệm giải trình trực tiếp với người dân và cộng đồng dân cư tại cơ sở.
Bên cạnh đó, sự chênh lệch điểm số giữa các địa phương cho thấy, trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở vẫn phụ thuộc vào điều kiện kinh tế – xã hội, năng lực quản trị và chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức. Các địa phương có nguồn lực tốt, mức độ đô thị hóa cao và kinh nghiệm cải cách hành chính thường đạt PAR Index cao hơn, trong khi ở những địa bàn khó khăn, việc triển khai đầy đủ các tiêu chí về minh bạch, công khai và trách nhiệm giải trình còn gặp nhiều hạn chế. Ngoài ra, PAR Index chưa đo lường trực tiếp mức độ giải trình mang tính tương tác, đối thoại của chính quyền cơ sở với người dân. Việc công khai thủ tục, thời hạn và kết quả giải quyết hồ sơ là điều kiện cần của trách nhiệm giải trình nhưng chưa đủ để bảo đảm chính quyền cơ sở thực hiện đầy đủ nghĩa vụ giải thích, phản hồi và làm rõ các quyết định hành chính khi phát sinh vướng mắc trong thực tiễn. Do đó, trong một số trường hợp, trách nhiệm giải trình được thực hiện tốt theo yêu cầu đánh giá của PAR Index nhưng chưa thực sự chuyển hóa thành sự hài lòng và niềm tin của người dân.
4.2. Về chỉ số SIPAS
Theo Báo cáo Chỉ số hài lòng của người dân đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước (SIPAS) năm 2022 do Bộ Nội vụ công bố, mức độ hài lòng chung của người dân đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước đạt 80,08%10. Đây là mức điểm cho thấy, người dân đánh giá tích cực hoạt động của bộ máy hành chính, trong đó chính quyền cơ sở giữ vai trò trung tâm do trực tiếp giải quyết các thủ tục liên quan đến hộ tịch, đất đai, xây dựng, an sinh xã hội và các dịch vụ công thiết yếu khác.
Tuy nhiên, SIPAS năm 2022 cũng cho thấy, trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở mới chỉ được người dân ghi nhận ở mức “chấp nhận được”, chưa tạo được sự tin cậy cao. Các tiêu chí thành phần liên quan đến việc giải thích thủ tục, phản hồi kiến nghị, thông tin lý do chậm trễ hoặc từ chối hồ sơ vẫn là những nội dung có tỷ lệ hài lòng thấp hơn so với các tiêu chí về thời gian giải quyết hay chi phí thực hiện. Điều này phản ánh ở nhiều địa phương, giải trình vẫn được thực hiện theo quy định hành chính một chiều, thiên về “thông báo kết quả” hơn là “giải thích và đối thoại với người dân”.
Năm 2023, SIPAS ghi nhận sự cải thiện đáng kể khi điểm trung bình toàn quốc đạt 82,66%, tăng 2,58 điểm phần trăm so với năm 2022. Đây là mức tăng tương đối lớn, phản ánh những nỗ lực cải cách hành chính của chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cơ sở. Tuy nhiên, dữ liệu SIPAS 2023 cũng cho thấy, sự phân hóa rất rõ giữa các địa phương, với mức hài lòng dao động từ 75,03 – 90,61%. Tỉnh Quảng Ninh tiếp tục dẫn đầu với 90,61%, phản ánh trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở không chỉ dừng ở cải cách quy trình mà còn được thể hiện qua thái độ phục vụ, khả năng giải thích và phản hồi kịp thời đối với người dân11.
Theo công bố của Bộ Nội vụ, SIPAS năm 2024 tiếp tục duy trì xu hướng tăng, với mức trung bình toàn quốc là 83,94%, tăng 1,28% so năm 2023, Hải Phòng là địa phương đứng đầu trong nhóm các tỉnh, thành phố12. Mặc dù mức tăng không lớn so với năm 2023, nhưng đã phản ánh sự ổn định tương đối trong đánh giá của người dân; đồng thời, SIPAS đã tiệm cận một “ngưỡng kỳ vọng” mới của xã hội.
Ở giai đoạn này, SIPAS phản ánh một thực tế quan trọng, đó là khi cải cách hành chính đã đạt mức tương đối đồng đều, người dân bắt đầu đánh giá trách nhiệm giải trình ở những tiêu chí “mềm” hơn nhưng khó hơn, như: mức độ tận tâm, sự sẵn sàng, khả năng giải thích chính sách phức tạp, xử lý tình huống phát sinh và thái độ tiếp thu phản ánh của cán bộ, công chức cơ sở. Đây chính là những nội dung mà SIPAS phản ánh tốt hơn PAR Index nhưng cũng là những nội dung khó cải thiện nhanh bằng mệnh lệnh hành chính.
4.3. Mối quan hệ giữa PAR Index và SIPAS trong thực hiện trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở
Hai chỉ số cải cách PAR Index và SIPAS cho thấy một bức tranh tương đối toàn diện về thực trạng thực hiện trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở trong giai đoạn 2022 – 2024. Nếu PAR Index phản ánh trách nhiệm giải trình theo chiều dọc, gắn với tuân thủ thể chế, kỷ luật hành chính và yêu cầu giải trình nội bộ trong hệ thống chính quyền địa phương, thì SIPAS phản ánh trách nhiệm giải trình theo chiều ngang, thể hiện mức độ giải thích, phản hồi và chịu trách nhiệm của chính quyền cơ sở trước người dân.
Qua phân tích thực tiễn, trong khi PAR Index của các địa phương duy trì xu hướng tăng và đạt mức tương đối cao, phản ánh việc chuẩn hóa quy trình, công khai thủ tục và tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính ở cấp cơ sở, thì kết quả SIPAS lại cho thấy, mức độ hài lòng của người dân tăng chậm hơn và có sự phân hóa rõ rệt giữa các địa phương, đặc biệt ở các tiêu chí gắn trực tiếp với trách nhiệm giải trình, như: giải thích thủ tục, phản hồi kiến nghị và thông tin lý do chậm trễ hồ sơ. Điều này cho thấy, trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở hiện nay vẫn chủ yếu được thực hiện theo các quy định, quy trình quản lý hành chính nội bộ, trong khi giải trình với người dân với tư cách là đối tượng phục vụ chưa thực sự trở thành trọng tâm xuyên suốt trong tổ chức thực thi công vụ.
Từ góc độ quản trị địa phương, mối quan hệ giữa PAR Index và SIPAS chỉ ra một vấn đề có tính cấu trúc đó là cải cách hành chính và trách nhiệm giải trình chưa được tích hợp đầy đủ theo hướng lấy người dân làm trung tâm. PAR Index tạo áp lực cải cách mạnh mẽ đối với hệ thống chính quyền cơ sở, song chủ yếu thông qua các tiêu chí về hành chính và thể chế; trong khi đó, SIPAS phản ánh những yêu cầu “mềm” nhưng cốt lõi của trách nhiệm giải trình, như: đối thoại, giải thích và tiếp thu phản ánh lại chưa được chuyển hóa thành các ràng buộc trách nhiệm tương xứng trong quản lý.
Như vậy, việc sử dụng hai chỉ số PAR Index và SIPAS cho phép nhận diện rõ khoảng cách giữa trách nhiệm giải trình trên phương diện thể chế, hành chính và trách nhiệm giải trình trong thực tiễn phục vụ người dân ở cấp cơ sở. Khoảng cách này chính là cơ sở thực tiễn quan trọng để đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế bảo đảm trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở theo hướng gắn chặt cải cách hành chính với nâng cao chất lượng giải trình, tăng cường sự tham gia và giám sát của cộng đồng, đáp ứng yêu cầu quản trị địa phương trong bối cảnh đổi mới mô hình chính quyền hiện nay.
5. Một số giải pháp
Thứ nhất, cần xác lập rõ trách nhiệm giải trình xã hội của chính quyền cơ sở như một trụ cột của mô hình chính quyền địa phương hai cấp, song hành với phân cấp, phân quyền quản lý. Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, khi thẩm quyền của chính quyền địa phương, đặc biệt là cấp cơ sở được mở rộng thì yêu cầu giải trình không thể chỉ dừng ở báo cáo với cấp trên mà phải hướng tới giải trình trước người dân, chủ thể chịu sự tác động trực tiếp của các quyết định quản lý. Do đó, cần tiếp tục cụ thể hóa các quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng và Luật Tổ chức chính quyền địa phương theo hướng làm rõ nghĩa vụ giải trình của chính quyền cơ sở đối với cộng đồng dân cư, đặc biệt trong các lĩnh vực nhạy cảm, như: quản lý đất đai, đầu tư công, cung ứng dịch vụ hành chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo. Việc gắn trách nhiệm giải trình với chính danh quản trị ở cấp cơ sở sẽ giúp mô hình chính quyền địa phương hai cấp vận hành ổn định và hiệu quả hơn.
Thứ hai, cần thể chế hóa sự tham gia của cộng đồng như một cơ chế kiểm soát và thúc đẩy trách nhiệm giải trình trong quản trị địa phương. Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở đã tạo hành lang pháp lý quan trọng để người dân tham gia vào các quá trình quản lý ở cấp cơ sở, song trong thực tiễn, sự tham gia này vẫn chưa trở thành động lực đủ mạnh để buộc chính quyền giải trình một cách thực chất. Vì vậy, cần chuyển từ cách tiếp cận “tham gia mang tính thủ tục” sang “tham gia mang tính quản trị”, trong đó cộng đồng không chỉ được cung cấp thông tin mà còn có khả năng đặt câu hỏi, yêu cầu giải trình và giám sát việc thực hiện cam kết của chính quyền cơ sở. Khi sự tham gia của cộng đồng được thiết kế như một phần cấu thành của quản trị địa phương, trách nhiệm giải trình sẽ trở thành yêu cầu thường xuyên, không phải phản ứng bị động khi có khiếu kiện hoặc thanh tra.
Thứ ba, cần gắn trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở với chất lượng thực thi công vụ và cung ứng dịch vụ công trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Kết quả PAR Index và SIPAS cho thấy, nhiều địa phương đạt điểm cao về cải cách thủ tục hành chính nhưng mức độ hài lòng của người dân chưa tương xứng, phản ánh khoảng cách giữa tuân thủ quy trình và giải trình về chất lượng phục vụ. Điều này đòi hỏi cán bộ, công chức cấp cơ sở không chỉ chịu trách nhiệm về tiến độ xử lý hồ sơ mà còn phải có nghĩa vụ giải thích thấu đáo, phản hồi kịp thời và tiếp thu ý kiến của người dân trong suốt quá trình cung ứng dịch vụ công.
Thứ tư, cần phát huy vai trò của các thiết chế cộng đồng và tổ chức xã hội ở cơ sở như chủ thể đồng quản trị trong chính quyền địa phương hai cấp. Trong tiếp cận quản trị địa phương, các thiết chế, như: Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng, Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị – xã hội không chỉ là kênh giám sát bổ trợ mà là đối tác quản trị cùng chính quyền cơ sở. Việc tăng cường năng lực, quyền hạn và cơ chế phản hồi đối với các kiến nghị của các thiết chế này sẽ góp phần hình thành áp lực giải trình ngang, bổ sung cho cơ chế giải trình dọc truyền thống. Khi chính quyền cơ sở buộc phải giải trình trước các chủ thể xã hội có tổ chức, trách nhiệm giải trình sẽ mang tính hệ thống và bền vững hơn.
Thứ năm, cần tận dụng chuyển đổi số như một công cụ mở rộng không gian tham gia và giải trình trong quản trị địa phương, phù hợp với yêu cầu vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp hiện đại. Việc công khai hóa quy trình, kết quả giải quyết thủ tục hành chính cũng như phản hồi ý kiến người dân trên các nền tảng số không chỉ nâng cao tính minh bạch mà còn tạo điều kiện để cộng đồng giám sát liên tục hoạt động của chính quyền cơ sở.
6. Kết luận
Trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở là yêu cầu cốt lõi nhằm bảo đảm kiểm soát quyền lực, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và củng cố niềm tin của Nhân dân. Từ tiếp cận quản trị địa phương và sự tham gia của cộng đồng, việc tăng cường trách nhiệm giải trình cần được thực hiện đồng bộ thông qua hoàn thiện khung pháp lý, gắn trách nhiệm giải trình với kết quả thực thi công vụ và trải nghiệm của người dân; đồng thời, phát huy vai trò giám sát, phản biện và tham gia của cộng đồng, qua đó, góp phần xây dựng chính quyền cơ sở gần dân, phục vụ Nhân dân và đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
Chú thích:
1, 4. Osborne, S. P. (2010). The New Public Governance? London: Routledge.
2. Bovens, M. (2007). Analysing and Assessing Accountability: A Conceptual Framework. European Law Journal, 13(4), 447–468.
3. Behn, R. D. (2001). Rethinking Democratic Accountability: Performance and the New Public Management. Washington, DC: Brookings Institution Press.
5. World Bank (2004). World Development Report 2004: Making Services Work for Poor People. Washington, DC: World Bank; OECD. (2015). Local Government Accountability. Paris: Organisation for Economic Co-operation and Development.
6. UNDP (2010). Local Governance and Social Accountability. New York: United Nations Development Programme.
7. Bộ Nội vụ (2022). Báo cáo kết quả Chỉ số cải cách hành chính (PAR Index) năm 2022.
8. Bộ Nội vụ (2023). Báo cáo kết quả Chỉ số cải cách hành chính (PAR Index) năm 2023.
9. Bộ Nội vụ (2024). Báo cáo kết quả Chỉ số cải cách hành chính (PAR Index) năm 2024.
10. Bộ Nội vụ (2022). Báo cáo Chỉ số hài lòng của người dân đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước (SIPAS) năm 2022.
11. Bộ Nội vụ (2023). Báo cáo Chỉ số hài lòng của người dân đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước (SIPAS) năm 2023.
12. Bộ Nội vụ (2024). Báo cáo Chỉ số hài lòng của người dân đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước (SIPAS) năm 2024.
Tài liệu tham khảo:
1. Quốc hội (2013). Hiến pháp năm 2013.
2. Quốc hội (2013). Luật Tiếp công dân năm 2013.
4. Quốc hội (2018). Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018.
5. Quốc hội (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
6. Tác động của tái cấu trúc hành chính đến hiệu quả quản trị địa phương ở Việt Nam. https://www.quanlynhanuoc.vn/2026/02/11/tac-dong-cua-tai-cau-truc-hanh-chinh-den-hieu-qua-quan-tri-dia-phuong-o-viet-nam/
7. Quản trị địa phương theo mô hình chính quyền hai cấp ở Việt Nam. https://www.quanlynhanuoc.vn/2025/07/15/quan-tri-dia-phuong-theo-mo-hinh-chinh-quyen-hai-cap-o-viet-nam/
