Current competency requirements for commune-level governments
ThS. Bùi Thị Phương Lan
Phân hiệu Học viện Hành chính và Quản trị công tại TP. Hồ Chí Minh
(Quanlynhanuoc.vn) – Việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp đặt ra yêu cầu mới đối với tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã – cấp chính quyền gần dân nhất và trực tiếp tổ chức thực thi chính sách công ở cơ sở. Bài viết làm rõ khung phân tích năng lực chính quyền cấp xã, đánh giá thực trạng năng lực của chính quyền cấp xã, chỉ ra những kết quả đạt được, những hạn chế và các vấn đề đặt ra trong bối cảnh gia tăng vai trò, trách nhiệm của cấp xã. Từ đó, đề xuất một số giải pháp nâng cao năng lực của chính quyền cấp xã, gắn phân quyền, phân cấp với nâng cao năng lực thực thi, trách nhiệm giải trình và chuyển đổi số.
Từ khóa: Chính quyền cấp xã; năng lực chính quyền; mô hình chính quyền địa phương hai cấp; quản lý nhà nước; cải cách hành chính.
Abstract: The implementation of the two-tier local government model poses new requirements for the organization and operations of commune-level governments the level of government closest to the people and directly responsible for implementing public policies at the grassroots level. This article clarifies the analytical framework for assessing the capacity of commune-level governments, evaluates the current state of their capacity, identifies achievements, limitations, and challenges arising from the increasing role and responsibilities of the commune level. Based on this, it proposes several solutions to enhance the capacity of commune-level governments, integrating decentralization and devolution with improved implementation capacity, accountability, and digital transformation.
Keywords: Commune-level government; government capacity; two-tier local government model; public administration; administrative reform.
1. Khái quát chung về chính quyền địa phương hai cấp
Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương là nội dung quan trọng trong tiến trình cải cách quản lý nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Việc từng bước vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp nhằm tinh gọn bộ máy, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và đáp ứng tốt hơn yêu cầu phục vụ người dân và phát triển xã hội. Trong bối cảnh đó, chính quyền cấp xã – cấp chính quyền gần dân nhất giữ vai trò đặc biệt quan trọng trong tổ chức thực thi chính sách công và cung ứng dịch vụ công cơ bản.
Thứ nhất, năng lực của chính quyền trong quản lý nhà nước hiện đại được hiểu là tổng hợp các điều kiện, khả năng và nguồn lực cho phép chính quyền thực hiện có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền được giao nhằm đạt được các mục tiêu quản lý nhà nước và phục vụ phát triển xã hội.
Đối với chính quyền cấp xã, năng lực không chỉ phản ánh khả năng xử lý công việc hành chính thường nhật mà còn thể hiện ở mức độ thực thi chính sách công, khả năng cung ứng dịch vụ công cơ bản, bảo đảm trật tự, kỷ cương pháp luật, cũng như đáp ứng nhu cầu, quyền lợi chính đáng của người dân ở cơ sở. Theo đó, năng lực của chính quyền cấp xã là khả năng tổ chức và vận hành bộ máy, huy động và sử dụng hiệu quả nguồn lực, thực thi thẩm quyền quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công theo quy định pháp luật, phù hợp với yêu cầu phát triển và quản trị địa phương.
Trong bối cảnh vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp, khái niệm năng lực chính quyền cấp xã cần được hiểu theo nghĩa mở rộng, bao gồm những năng lực sau: (1) Năng lực thích ứng với thay đổi thể chế; (2) Năng lực phối hợp liên thông với cấp trên và các chủ thể liên quan; và (3) Năng lực chịu trách nhiệm và giải trình trước Nhân dân.
Thứ hai, nhìn từ góc độ quản lý nhà nước và quản trị công, mô hình quản lý nhà nước truyền thống, năng lực chính quyền thường được nhìn nhận chủ yếu qua cơ cấu tổ chức và trình độ cán bộ, công chức. Tuy nhiên, tiếp cận này ngày càng bộc lộ hạn chế khi yêu cầu quản lý nhà nước chuyển từ “quản lý – kiểm soát” sang “phục vụ – kiến tạo”.
Tiếp cận quản trị công cho phép mở rộng nội hàm năng lực chính quyền cấp xã theo các chiều cạnh sau: (1) Năng lực thể chế: là khả năng thực thi đúng, đầy đủ và linh hoạt các quy định pháp luật, chính sách trong điều kiện cụ thể của địa phương; (2) Năng lực tổ chức và điều hành: là khả năng phân công, phối hợp, kiểm soát và điều chỉnh hoạt động của bộ máy hành chính cấp xã; (3) Năng lực nguồn nhân lực: là trình độ chuyên môn, kỹ năng hành chính, đạo đức công vụ và thái độ phục vụ của đội ngũ cán bộ, công chức; (4) Năng lực huy động và sử dụng nguồn lực: bao gồm tài chính, cơ sở vật chất, công nghệ và các nguồn lực xã hội; và (5) Năng lực tương tác và phục vụ người dân: mức độ minh bạch, khả năng tiếp nhận – phản hồi, giải quyết yêu cầu của người dân và doanh nghiệp.
Theo cách tiếp cận này, năng lực chính quyền cấp xã không chỉ đo bằng đầu vào (biên chế, trình độ, kinh phí), mà còn được đánh giá qua kết quả và tác động quản lý, đặc biệt là hiệu quả thực thi chính sách, chất lượng dịch vụ công và mức độ hài lòng của người dân.
Thứ ba, mô hình hai cấp đặt chính quyền cấp xã vào vị trí trung tâm của hoạt động thực thivới các đặc thù nổi bật là: gia tăng vai trò thực thi trực tiếp; gia tăng yêu cầu tự chủ và trách nhiệm giải trình và gia tăng yêu cầu phối hợp liên thông. Những đặc thù này cho thấy, năng lực chính quyền cấp xã trong mô hình hai cấp không thể chỉ được xây dựng theo tư duy hành chính truyền thống mà cần được tiếp cận như năng lực quản trị ở tuyến đầu của bộ máy nhà nước.
Thứ tư, trên cơ sở các tiếp cận nêu trên, có thể đưa ra khung phân tích năng lực chính quyền cấp xã gồm 5 nhóm năng lực cơ bản: (1) Năng lực thể chế và tổ chức gồm: sự rõ ràng trong phân định chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền và mức độ phù hợp của cơ cấu tổ chức với yêu cầu quản lý mới. (2) Năng lực đội ngũ cán bộ, công chức có: trình độ chuyên môn, kỹ năng hành chính; năng lực quản trị, phối hợp và xử lý tình huống và đạo đức công vụ và tinh thần phục vụ. (3) Năng lực quản trị và điều hành bao gồm: khả năng lập kế hoạch, tổ chức thực hiện và kiểm soát và khả năng đổi mới phương thức làm việc, giảm phụ thuộc vào mệnh lệnh hành chính. (4) Năng lực tài chính và nguồn lực có: mức độ chủ động trong sử dụng ngân sách và khả năng huy động và phân bổ hiệu quả các nguồn lực. (5) Năng lực chuyển đổi số và cải cách hành chính bao gồm: ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý; cung ứng dịch vụ công trực tuyến và quản lý dựa trên dữ liệu.
2. Yêu cầu mới đối với năng lực của chính quyền địa phương cấp xã hiện nay
Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, chính quyền cấp xã không còn được nhìn nhận chủ yếu như một cấp hành chính thực hiện mệnh lệnh mà ngày càng trở thành cấp chính quyền tổ chức thực thi trực tiếp quyền lực nhà nước ở cơ sở.
Một là, chính quyền cấp xã là tuyến đầu trong thực thi chính sách công. Phần lớn các chính sách về an sinh xã hội, đất đai, xây dựng, trật tự đô thị, hộ tịch, hộ khẩu, giải quyết khiếu nại, tố cáo… đều được triển khai trực tiếp tại cấp xã. Trong mô hình hai cấp, khối lượng và phạm vi công việc này có xu hướng gia tăng, đòi hỏi chính quyền cấp xã phải chủ động hơn trong tổ chức thực hiện.
Hai là, chính quyền cấp xã giữ vai trò trung tâm trong cung ứng dịch vụ công cơ bản. Việc cung ứng các dịch vụ hành chính công, dịch vụ công ích thiết yếu gắn trực tiếp với đời sống người dân được chuyển mạnh về cấp xã, làm gia tăng yêu cầu về chất lượng, tính kịp thời và sự hài lòng của người dân.
Ba là, chính quyền cấp xã là cầu nối trực tiếp giữa Nhà nước và Nhân dân. Cấp xã vừa là nơi tiếp nhận, phản ánh nguyện vọng của người dân, vừa là nơi tổ chức thực hiện và kiểm nghiệm hiệu quả các chính sách của Nhà nước. Trong mô hình hai cấp, vai trò này càng được nhấn mạnh, gắn với yêu cầu tăng cường dân chủ ở cơ sở và trách nhiệm giải trình.
Từ những thay đổi về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã trong mô hình hai cấp, việc vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp kéo theo sự điều chỉnh đáng kể về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã. Gia tăng phạm vi nhiệm vụ quản lý nhà nước trực tiếp. Nhiều nhiệm vụ trước đây do cấp trung gian đảm nhiệm hoặc điều phối, nay các cấp trên giao trực tiếp cho cấp xã tổ chức thực hiện, làm tăng yêu cầu về năng lực tổng hợp và khả năng xử lý đa lĩnh vực. Gia tăng mức độ tự chủ trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ. Chính quyền cấp xã không chỉ thực hiện theo chỉ đạo chi tiết, mà phải chủ động xây dựng kế hoạch, bố trí nguồn lực, tổ chức thực hiện và tự chịu trách nhiệm về kết quả. Gia tăng yêu cầu phối hợp và liên thông trong quản lý. Trong mô hình hai cấp, chính quyền cấp xã phải phối hợp chặt chẽ với các cơ quan chuyên môn cấp trên, các tổ chức chính trị – xã hội và cộng đồng dân cư, đòi hỏi năng lực điều phối và làm việc theo mạng lưới.
Yêu cầu về năng lực tổ chức và quản trị phải được nâng cao. Chính quyền cấp xã cần chuyển từ tư duy “xử lý công việc” sang tư duy “quản trị địa bàn”, biết lập kế hoạch, phân bổ nguồn lực và kiểm soát quá trình thực hiện. Năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức cũng phải theo kịp yêu cầu nhiệm vụ. Cán bộ, công chức cấp xã không chỉ cần kiến thức chuyên môn mà còn cần kỹ năng quản lý, giao tiếp, giải quyết vấn đề và ứng dụng công nghệ. Năng lực sử dụng và huy động nguồn lực phải được tăng cường. Việc gia tăng nhiệm vụ nhưng nguồn lực hạn chế đặt ra yêu cầu cấp xã phải sử dụng nguồn lực hiệu quả hơn, đồng thời biết huy động sự tham gia của cộng đồng và xã hội. Năng lực chuyển đổi số và cải cách hành chính trở thành yêu cầu bắt buộc. Chính quyền cấp xã cần tận dụng công nghệ thông tin để nâng cao hiệu quả quản lý, giảm chi phí giao dịch và nâng cao chất lượng phục vụ người dân.
3. Thực trạng năng lực của chính quyền cấp xã ở Việt Nam hiện nay
Những năm qua, năng lực của chính quyền cấp xã ở Việt Nam đã có những chuyển biến tích cực, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước ở cơ sở. Tổ chức bộ máy chính quyền cấp xã từng bước được kiện toàn theo hướng tinh gọn, ổn định.
Cơ cấu tổ chức cơ bản bảo đảm thực hiện các chức năng quản lý nhà nước trên địa bàn; mối quan hệ công tác giữa chính quyền cấp xã với các cơ quan chuyên môn cấp trên từng bước được chuẩn hóa, tạo điều kiện cho việc triển khai các nhiệm vụ quản lý trong bối cảnh thay đổi mô hình tổ chức. Chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã có bước cải thiện. Việc chuẩn hóa về trình độ chuyên môn, lý luận chính trị, quản lý nhà nước và kỹ năng hành chính được quan tâm hơn.
Cải cách thủ tục hành chính ở cấp xã đạt nhiều kết quả tích cực. Việc triển khai cơ chế “một cửa”, “một cửa liên thông”, đơn giản hóa thủ tục hành chính và ứng dụng công nghệ thông tin đã góp phần nâng cao tính công khai, minh bạch và giảm chi phí thời gian cho người dân. Nhận thức về vai trò, trách nhiệm của chính quyền cấp xã trong quản lý nhà nước ngày càng được nâng cao. Chính quyền cấp xã ngày càng được nhìn nhận là cấp trực tiếp gắn với đời sống người dân, có vai trò quan trọng trong tổ chức thực thi chính sách và bảo đảm trật tự, kỷ cương ở cơ sở.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, thực tiễn cho thấy, năng lực của chính quyền cấp xã hiện nay vẫn còn nhiều hạn chế, bộc lộ rõ hơn trong bối cảnh vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp, như:
(1) Hạn chế về năng lực thể chế và tổ chức, phân định chức năng, nhiệm vụ giữa chính quyền cấp xã với các cơ quan chuyên môn cấp trên trong một số lĩnh vực còn chưa thật sự rõ ràng, dẫn đến tình trạng chồng chéo hoặc đùn đẩy trách nhiệm. Trong khi đó, cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp xã nhìn chung còn mang tính cứng nhắc, chưa linh hoạt để thích ứng với sự gia tăng và đa dạng hóa nhiệm vụ trong mô hình hai cấp.
(2) Hạn chế về năng lực đội ngũ cán bộ, công chức. Mặc dù trình độ chung đã được nâng lên, song chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã chưa đồng đều.Một bộ phận cán bộ còn hạn chế về kỹ năng quản trị, kỹ năng phân tích và tổ chức thực hiện chính sách, cũng như khả năng ứng dụng công nghệ thông tin. Áp lực công việc gia tăng trong khi chế độ đãi ngộ chưa tương xứng cũng ảnh hưởng đến động lực làm việc và khả năng gắn bó lâu dài của đội ngũ này.
(3) Hạn chế về năng lực quản trị và điều hành. Hoạt động quản lý của chính quyền cấp xã vẫn còn thiên về xử lý công việc hành chính sự vụ, thiếu cách tiếp cận quản trị tổng thể. Việc lập kế hoạch, theo dõi, đánh giá và điều chỉnh hoạt động quản lý còn chưa được chú trọng đúng mức. Khả năng phối hợp liên thông với các cơ quan, tổ chức liên quan trong tổ chức thực thi nhiệm vụ còn hạn chế.
(4) Hạn chế về năng lực tài chính và huy động nguồn lực. Chính quyền cấp xã hiện nay còn phụ thuộc lớn vào ngân sách cấp trên, mức độ chủ động trong phân bổ và sử dụng nguồn lực còn hạn chế. Nguồn lực tài chính, cơ sở vật chất và nhân lực chưa tương xứng với yêu cầu nhiệm vụ ngày càng gia tăng trong mô hình hai cấp, làm giảm khả năng chủ động và hiệu quả quản lý ở cơ sở.
(5) Hạn chế về năng lực chuyển đổi số và cải cách hành chính. Việc ứng dụng công nghệ thông tin và chuyển đổi số ở cấp xã tuy đã được triển khai, nhưng nhìn chung còn chưa đồng bộ và chưa thực sự hiệu quả. Hạ tầng công nghệ, kỹ năng số của đội ngũ cán bộ, công chức và khả năng khai thác, sử dụng dữ liệu trong quản lý còn nhiều hạn chế, ảnh hưởng đến chất lượng cung ứng dịch vụ công và hiệu quả quản lý nhà nước.
Các hạn chế nêu trên trở nên rõ nét hơn khi chính quyền cấp xã phải đảm nhiệm vai trò lớn hơn trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Nguy cơ quá tải nhiệm vụ ở cấp xã ngày càng gia tăng khi khối lượng công việc tăng nhanh nhưng năng lực và nguồn lực chưa được tăng cường tương xứng. Khoảng cách giữa phân quyền, phân cấp trên giấy và năng lực thực thi trên thực tế vẫn còn lớn, làm giảm hiệu quả của các chủ trương cải cách tổ chức chính quyền địa phương. Áp lực trách nhiệm giải trình đối với chính quyền cấp xã ngày càng cao, trong khi các điều kiện bảo đảm cho việc thực hiện trách nhiệm này còn chưa đầy đủ. Nguy cơ hình thức hóa mô hình chính quyền địa phương hai cấp, nếu việc nâng cao năng lực chính quyền cấp xã không được quan tâm đúng mức và kịp thời.
4. Giải pháp nâng cao năng lực của chính quyền cấp xã trong bối cảnh mới
Thứ nhất, cần hoàn thiện phân định chức năng, nhiệm vụ gắn với nâng cao năng lực thực thi bằng cách rà soát, làm rõ và chuẩn hóa chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của chính quyền cấp xã theo hướng phù hợp với vai trò thực thi trực tiếp trong mô hình hai cấp. Việc phân quyền, phân cấp phải đi đôi với đánh giá năng lực thực thi, tránh tình trạng giao thêm nhiệm vụ nhưng không bảo đảm điều kiện thực hiện.
Thứ hai, cần nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã. Nâng cao năng lực của chính quyền cấp xã trước hết phải bắt đầu từ nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức. Cần đổi mới công tác tuyển dụng, đào tạo và bồi dưỡng theo vị trí việc làm, chú trọng trang bị kỹ năng quản trị, kỹ năng tổ chức thực hiện chính sách, kỹ năng giao tiếp và phục vụ người dân. Đồng thời, cần có cơ chế đãi ngộ phù hợp để tạo động lực làm việc và thu hút nhân lực có chất lượng.
Thứ ba, cần đổi mới phương thức quản lý và điều hành ở cấp xã. Chính quyền cấp xã cần từng bước chuyển từ phương thức quản lý hành chính truyền thống sang phương thức quản trị hiện đại, lấy hiệu quả thực thi và sự hài lòng của người dân làm thước đo. Việc lập kế hoạch, theo dõi, đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ cần được chú trọng hơn, gắn trách nhiệm cá nhân với kết quả công việc cụ thể.
Thứ tư, cần tăng cường nguồn lực và cơ chế tài chính cho chính quyền cấp xã. Việc nâng cao năng lực chính quyền cấp xã không thể tách rời khỏi việc bảo đảm nguồn lực tài chính và cơ sở vật chất. Cần tăng cường tính chủ động cho cấp xã trong sử dụng ngân sách, đồng thời có cơ chế phân bổ nguồn lực phù hợp với khối lượng và tính chất nhiệm vụ được giao trong mô hình hai cấp.
Thứ năm, cần đẩy mạnh chuyển đổi số và cải cách hành chính ở cấp xã. Chuyển đổi số cần được coi là giải pháp then chốt để nâng cao năng lực quản lý của chính quyền cấp xã. Việc ứng dụng công nghệ thông tin, xây dựng chính quyền số ở cơ sở sẽ góp phần giảm tải công việc thủ công, nâng cao hiệu quả quản lý, tăng cường minh bạch và cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ công cho người dân.
Thứ sáu, cần hoàn thiện cơ chế giám sát, đánh giá năng lực và trách nhiệm giải trình. Cần xây dựng và hoàn thiện các công cụ giám sát, đánh giá năng lực của chính quyền cấp xã gắn với kết quả thực thi nhiệm vụ và mức độ hài lòng của người dân. Việc tăng cường trách nhiệm giải trình không chỉ giúp nâng cao hiệu lực quản lý mà còn góp phần củng cố niềm tin của Nhân dân đối với chính quyền cơ sở trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
5. Kết luận
Nâng cao năng lực của chính quyền cấp xã không chỉ là yêu cầu kỹ thuật tổ chức bộ máy, mà là điều kiện mang tính quyết định đối với sự thành công của mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Việc tăng cường năng lực này cần được thực hiện một cách đồng bộ, gắn chặt giữa phân quyền, phân cấp với nâng cao năng lực thực thi và trách nhiệm giải trình.
Một số định hướng và giải pháp chủ yếu, như: hoàn thiện phân định chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã; nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức; đổi mới phương thức quản lý và điều hành theo hướng quản trị hiện đại; bảo đảm nguồn lực và cơ chế tài chính phù hợp; đẩy mạnh chuyển đổi số và cải cách hành chính; đồng thời tăng cường giám sát, đánh giá năng lực và trách nhiệm giải trình của chính quyền cấp xã. Đây là những giải pháp có tính khả thi, phù hợp với yêu cầu cải cách quản lý nhà nước và bối cảnh vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam hiện nay.
Tài liệu tham khảo:
1. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2022). Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới.
2. Bộ Nội vụ (2020). Báo cáo tổng kết cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2020.
3. Bộ Nội vụ (2023). Báo cáo cải cách hành chính nhà nước năm 2022.
4. Chính phủ (2021). Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030.
5. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021). Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII. Tập I. II. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
6. Học viện Hành chính Quốc gia (2019). Giáo trình Quản lý nhà nước. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
7. Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh (2020). Giáo trình Nhà nước và pháp luật. H. NXB Lý luận Chính trị.
8. Nguyễn Đăng Thành (2018). Quản lý nhà nước và quản trị quốc gia. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
9. Nguyễn Đình Tấn (2019). Chính quyền địa phương ở Việt Nam – lý luận và thực tiễn. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
10. Nguyễn Minh Phương (2020). Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam. Tạp chí Quản lý nhà nước, số 296, tr. 12-18.
11. Phạm Văn Hùng (2022). Phân quyền, phân cấp trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 10, tr. 15-22.
12. Quốc hội (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
13. Trần Thị Hồng Việt (2021). Nâng cao năng lực chính quyền cơ sở trong cải cách hành chính. Tạp chí Quản lý nhà nước, số 304, tr. 20-26.
14. OECD (2019). Making Decentralisation Work: A Handbook for Policy-Makers. OECD Publishing, Paris.
15. World Bank (2017). Strengthening Local Government Capacity for Service Delivery. Washington, DC.
