ThS. Đỗ Thị Thu Huyền
Học viện Hành chính và Quản trị công
(Quanlynhanuoc.vn) – Bài viết nghiên cứu về thẩm quyền ban hành và hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025 (viết tắt là Luật năm 2025) góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề về lý luận và thực tiễn trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền, đáp ứng yêu cầu cuộc cách mạng tinh gọn bộ máy và vận hành chính quyền địa phương hai cấp hiện nay.
Từ khóa: Thẩm quyền ban hành, hiệu lực, văn bản, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2025.
1. Đặt vấn đề
Ngày 19/02/2025, Quốc hội (khóa XV) đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại kỳ họp bất thường lần thứ 9. Luật có hiệu lực thi hành từ ngày 01/4/2025, trừ trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 71. Luật năm 2025 đã bổ sung nhiều quy định quan trọng liên quan đến thẩm quyền ban hành và hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật. Những thay đổi này không chỉ phản ánh nhu cầu cải cách hành chính mà còn hướng đến việc nâng cao chất lượng quản lý nhà nước và sự minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà nước.
Nghiên cứu và trao đổi về thẩm quyền ban hành và hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật (văn bản quy phạm pháp luật) theo quy định của Luật năm 2025 góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề về lý luận và thực tiễn trong hoạt động soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền. Từ đó, giúp các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật đạt yêu cầu về thẩm quyền ban hành và nội dung văn bản.
2. Một số điểm mới về thẩm quyền ban hành và hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật năm 2025
2.1. Một số điểm mới về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật năm 2025.
Thứ nhất, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về hình thức (thể loại).
Thẩm quyền về hình thức là chủ thể quản lý chỉ được phép ban hành những hình thức (thể loại) văn bản được luật pháp quy định theo Điều 4 Luật quy định. Theo quy định về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật, có một số điểm mới sau:
(1) Luật mới đã bỏ 2 loại văn bản quy phạm pháp luật của cấp xã từ ngày 01/4/2025: theo Điều 4 Luật năm 2025 (so với Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015), hệ thống văn bản quy phạm pháp luật không còn 2 loại văn bản: nghị quyết của HĐND cấp xã, quyết định của UBND cấp xã. Luật năm 2025 đã bỏ thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp xã để bảo đảm thống nhất với nội dung đề xuất nêu tại đề án đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật mà Đảng đoàn Quốc hội đã trình Bộ Chính trị.
(2) Luật năm 2025 cũng thay đổi hình thức từ quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành sang hình thức thông tư, bởi vì: Tổng Kiểm toán nhà nước có thể phối hợp với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ để ban hành thông tư liên tịch. Khi Tổng Kiểm toán nhà nước có thể độc lập ban hành thông tư sẽ đồng bộ, thống nhất với quy định của Tổng Kiểm toán nhà nước và có thể phối hợp với một hoặc một số chủ thể có thẩm quyền khác ban hành thông tư liên tịch như đã nêu trên.
(3) Nghị quyết của Chính phủ trở thành văn bản quy phạm pháp luật. Từ ngày 01/4/2025, theo khoản 5 Điều 4 Luật năm 2025 đã bổ sung 1 hình thức văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành là Nghị quyết. Hình thức văn bản này (ngoài Nghị định) với quy trình xây dựng, ban hành nhanh gọn, kịp thời, có hiệu lực sau khi ban hành giúp xử lý ngay vấn đề thực tiễn phát sinh1. Việc bổ sung hình thức Nghị quyết vào thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ còn có sự đồng bộ, thống nhất với quy định: Chính phủ có thể phối hợp với Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hoặc Chính phủ có thể phối hợp với Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam ban hành nghị quyết liên tịch.
Thứ hai, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật về nội dung.
Thẩm quyền về nội dung là chủ thể quản lý chỉ được phép ban hành văn bản để giải quyết những vấn đề, sự việc mà theo pháp luật chủ thể đó có thẩm quyền giải quyết (gắn với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được giao). Luật năm 2025, Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành thông tư để quy định chuẩn mực kiểm toán nhà nước, quy trình kiểm toán, hồ sơ kiểm toán, những vấn đề thuộc thẩm quyền hoặc được giao tại Luật Kiểm toán nhà nước và văn bản quy phạm pháp luật khác của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Theo khoản 2, Điều 14 Luật năm 2025, Chính phủ ban hành nghị quyết để:
a) Giải quyết các vấn đề cấp bách, quan trọng phát sinh từ thực tiễn và để áp dụng trong một thời gian nhất định, phạm vi cụ thể thuộc thẩm quyền của Chính phủ; phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn;
b) Tạm ngưng, điều chỉnh hiệu lực hoặc kéo dài thời hạn áp dụng toàn bộ hoặc một phần nghị định của Chính phủ đáp ứng yêu cầu cấp bách về phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quyền con người, quyền công dân;
c) Thực hiện thí điểm một số chính sách chưa có pháp luật điều chỉnh thuộc thẩm quyền của Chính phủ hoặc khác với nghị định, nghị quyết của Chính phủ.
2.2. Một số điểm mới về hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật năm 2025
Thứ nhất, thời điểm có hiệu lực.
Khoản 1 Điều 53 Luật năm 2025 quy định: thời điểm có hiệu lực toàn bộ hoặc một phần văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở trung ương; không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương (trong khi Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 tại khoản 48 Điều 1 quy định:“Thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn 45 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở trung ương; không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp tỉnh; không sớm hơn 7 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã”).
Đối với quy định trên, có thể thấy Luật năm 2025 đã gộp chung chính quyền địa phương thành một nhóm và áp dụng thống nhất mốc: không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, trong khi Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 phân chia rõ ràng: cấp tỉnh không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành; cấp huyện và xã: không sớm hơn 7 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành. Mặt khác, nước ta đang tiến tới thực hiện mô hình chính quyền địa phương 2 cấp, thậm chí có nơi không tổ chức HĐND thì việc dùng chung cụm từ “chính quyền địa phương” là phù hợp hơn so với việc nêu riêng HĐND, UBND từng cấp.
Về mặt lập pháp và quản lý nhà nước, quy định như vậy sẽ bảo đảm sự đồng bộ, thống nhất và dễ áp dụng: gộp chung chính quyền địa phương giúp đơn giản hóa kỹ thuật lập pháp (quy định ngắn gọn, dễ hiểu, dễ thực thi); giảm thiểu rủi ro sai sót hoặc áp dụng nhầm khi xác định thời điểm có hiệu lực. Bên cạnh đó, góp phần nâng cao chất lượng thực hiện văn bản tại cấp cơ sở. Việc nâng mốc tối thiểu lên 10 ngày cho tất cả cấp địa phương cho thấy nhà làm luật muốn tăng thêm thời gian chuẩn bị để triển khai văn bản hiệu quả (tuyên truyền, phổ biến, tổ chức thi hành). Mặt khác, quy định này cũng trên cơ sở thực tiễn tổ chức bộ máy hành chính hiện nay, khi nhiều xã và huyện cán bộ có trình độ và điều kiện kỹ thuật – hành chính khá đồng đều với cấp tỉnh nên không nhất thiết duy trì khoảng thời gian không sớm hơn 7 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành như trước kia.
Theo khoản 1 Điều 53 Luật năm 2025, “Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật được xây dựng, ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn và trong trường hợp đặc biệt có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành; đồng thời phải được đăng tải ngay trên công báo điện tử, cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật, cổng thông tin điện tử của cơ quan ban hành và đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng”, trước đó, tại khoản 48 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn thì có thể có hiệu lực kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành, đồng thời phải được đăng ngay trên cổng thông tin điện tử của cơ quan ban hành và phải được đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng; đăng Công báo chậm nhất là 3 ngày kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở trung ương; đăng Công báo tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chậm nhất là 3 ngày kể từ ngày thông qua hoặc ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp tỉnh”.
Như vậy, cả hai quy định (Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 và Luật năm 2025) đều khẳng định nguyên tắc đặc thù về hiệu lực sớm của văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo trình tự, thủ tục rút gọn nhằm đáp ứng yêu cầu cấp bách về quản lý nhà nước. Đây là sự kế thừa nhất quán, phù hợp với thông lệ lập pháp và thực tiễn điều hành. Về điểm mới trong Luật năm 2025, có rút gọn nhưng tăng cường minh bạch hóa: Luật năm 2025 quy định bắt buộc việc đăng tải văn bản ngay trên: Công báo điện tử (khái niệm hiện đại hóa, thay thế cách diễn đạt “Công báo nước Cộng hòa XHCN Việt Nam” như Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020); cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật; cổng thông tin điện tử của cơ quan ban hành; phương tiện thông tin đại chúng.
Đây là điểm mở rộng và chặt chẽ hơn so với Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 khi nhấn mạnh đa kênh công bố, trong đó bổ sung “Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật” – nền tảng trung tâm lưu trữ và tra cứu pháp luật hiện đại, góp phần bảo đảm tính công khai, tiếp cận nhanh chóng và minh bạch hóa thông tin pháp luật. Bên cạnh đó, Luật năm 2025 lược bỏ yêu cầu đăng công báo trong thời hạn 3 ngày (được quy định trong Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 đối với trung ương và địa phương). Theo tác giả, quy định này là phù hợp với bối cảnh chuyển đổi số trong hoạt động công báo – vốn không còn phụ thuộc hoàn toàn vào hình thức ấn phẩm giấy truyền thống.
Thứ hai, về yêu cầu đồng thời trong công bố.
Luật năm 2025 quy định văn bản phải được đăng tải ngay trên tất cả các nền tảng thông tin, trong khi Luật sửa đổi, bổ sung năm 2020 chỉ yêu cầu: đăng ngay trên cổng thông tin điện tử của cơ quan ban hành; đưa tin trên phương tiện thông tin đại chúng; đăng Công báo trong thời hạn 3 ngày. Như vậy, Luật năm 2025 đẩy mạnh nguyên tắc “đồng thời, ngay lập tức” nhằm tránh tình trạng văn bản có hiệu lực sớm nhưng người dân, doanh nghiệp và cơ quan liên quan không kịp tiếp cận thông tin, từ đó tăng cường hiệu lực thực tế của văn bản. Quy định tại khoản 1 Điều 53 Luật năm 2025 thể hiện sự phát triển tiến bộ trong bảo đảm hiệu lực sớm đi đôi với minh bạch hóa thông tin pháp luật, phù hợp với xu hướng chuyển đổi số và yêu cầu tiếp cận pháp luật của người dân.
Thứ ba, hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật.
Luật năm 2025 quy định tại Điều 55:
1- Chỉ trong trường hợp thật cần thiết để bảo đảm lợi ích chung của xã hội, thực hiện các quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân được quy định trong luật, nghị quyết của Quốc hội thì văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan trung ương, HĐND, UBND cấp tỉnh mới được quy định hiệu lực trở về trước.
2- Văn bản quy phạm pháp luật không được quy định hiệu lực trở về trước đối với các trường hợp sau đây:
a) Quy định trách nhiệm pháp lý mới đối với hành vi mà vào thời điểm thực hiện hành vi đó pháp luật không quy định trách nhiệm pháp lý;
b) Quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn.
3- Văn bản quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện, UBND cấp huyện không được quy định hiệu lực trở về trước.
Luật năm 2025 đã quy định cho HĐND, UBND cấp tỉnh được quy định hiệu lực trở về trước trong trường hợp thật cần thiết. Sự thay đổi này phản ánh nhu cầu thực tiễn quản lý địa phương. Trong một số tình huống đặc biệt (ví dụ: triển khai chính sách an sinh xã hội, điều chỉnh ngân sách địa phương, khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh…), việc ban hành văn bản có hiệu lực trở về trước là cần thiết để bảo đảm tính liên tục, tác động kịp thời và công bằng. Đây cũng là cách hài hòa giữa nguyên tắc pháp chế và yêu cầu thực tiễn.
Luật năm 2025 không cho phép tùy tiện mà chỉ quy định “trong trường hợp thật cần thiết”, hàm ý đòi hỏi phải có giải trình rõ ràng, hợp lý và tuân thủ một quy trình chặt chẽ để tránh lạm dụng. Quy định mới trong Luật năm 2025 là bước tiến trong tư duy lập pháp, thể hiện sự phân quyền có trách nhiệm cho cấp tỉnh – nơi có đủ năng lực và điều kiện để đánh giá tác động chính sách; giúp tăng tính chủ động, kịp thời của chính quyền địa phương trong xử lý các vấn đề đột xuất hoặc đã xảy ra. Tuy nhiên, việc mở rộng thẩm quyền hồi tố có thể bị lạm dụng nếu không có cơ chế kiểm soát rõ ràng, đặc biệt liên quan đến các vấn đề ngân sách, nghĩa vụ tài chính hoặc xử phạt vi phạm hành chính. Điều này có thể dẫn đến thiếu minh bạch, vi phạm quyền lợi của tổ chức, cá nhân hoặc tạo sự bất ổn trong áp dụng pháp luật.
Thứ tư, những trường hợp văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực.
Luật năm 2025 quy định tại Điều 57:
1- Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần trong các trường hợp sau đây:
a) Hết thời hạn có hiệu lực được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật;
b) Được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng văn bản quy phạm pháp luật mới của chính cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật đó;
c) Bị bãi bỏ theo quy định tại khoản 2 Điều 8 của Luật này (văn bản quy phạm pháp luật bị bãi bỏ bằng văn bản của chính cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản đó hoặc bằng văn bản của cơ quan, người có thẩm quyền, trừ trường hợp quy định tại điểm a và điểm b khoản 2 Điều 54 của Luật này).
2- Văn bản quy phạm pháp luật hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần do có văn bản quy phạm pháp luật khác thay thế hoặc sửa đổi, bổ sung thì văn bản quy định chi tiết, quy định biện pháp cụ thể để tổ chức, hướng dẫn thi hành văn bản đó tiếp tục có hiệu lực trong trường hợp không trái với văn bản quy phạm pháp luật thay thế hoặc sửa đổi, bổ sung, trừ trường hợp được công bố hết hiệu lực toàn bộ hoặc một phần. Văn bản công bố phải được đăng tải trên công báo điện tử, cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật.
Quy định tại khoản 2 Điều 57 Luật năm 2025 phản ánh sự điều chỉnh mang tính chiến lược trong cách tiếp cận quản lý hiệu lực của văn bản quy định chi tiết. Luật năm 2025 đã lựa chọn hướng tiếp cận mềm dẻo hơn. Cụ thể, văn bản hướng dẫn thi hành vẫn có thể tiếp tục được áp dụng nếu nội dung không trái với văn bản thay thế hoặc văn bản được sửa đổi, bổ sung. Chỉ khi có quyết định công bố hết hiệu lực thì các văn bản này mới chấm dứt hiệu lực pháp lý. Đây là điểm tiến bộ rõ rệt, vì vừa bảo đảm được tính ổn định của hệ thống pháp luật, vừa giúp khắc phục tình trạng khoảng trống pháp lý có thể xảy ra khi văn bản mới chưa kịp có quy định chi tiết. Một điểm nổi bật trong quy định mới là việc cho phép tiếp tục áp dụng các văn bản hướng dẫn còn phù hợp, với điều kiện chúng không trái với quy định mới. Điều này phản ánh sự thừa nhận thực tiễn rằng quá trình ban hành các văn bản quy định chi tiết thường có độ trễ so với văn bản chính. Nếu không có cơ chế “duy trì có điều kiện” như Luật năm 2025, hoạt động quản lý nhà nước và thi hành pháp luật sẽ gặp khó khăn do thiếu công cụ pháp lý hướng dẫn.
Luật năm 2025 quy định rõ, việc công bố văn bản hết hiệu lực phải được thực hiện trên công báo điện tử và cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật. Quy định này góp phần nâng cao tính minh bạch, tạo điều kiện để cơ quan, tổ chức và người dân dễ dàng tra cứu, xác định tình trạng pháp lý của các văn bản liên quan.
3. Một số đề xuất
Thứ nhất, để bảo đảm việc thực thi quy định về giao cho HĐND, UBND cấp tỉnhđược quy định hiệu lực trở về trước trong trường hợp thật cần thiết được hiệu quả và đúng mục đích, cần có hướng dẫn cụ thể thế nào là “trường hợp thật cần thiết để bảo đảm lợi ích chung của xã hội, thực hiện các quyền, lợi ích của tổ chức, cá nhân được quy định trong luật, nghị quyết của Quốc hội”. Quy định rõ trình tự, thủ tục, đánh giá tác động và cơ chế giám sát khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực trở về trước. Tăng cường vai trò của HĐND trong việc giám sát việc ban hành văn bản của UBND cấp tỉnh.
Thứ hai, hướng đến thực hiện mô hỉnh chính quyền địa phương 2 cấp: cấp tỉnh và cấp xã (bỏ cấp huyện) thì cần giao thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho chính quyền địa phương ở cấp xã (vì thực chất tới đây cấp xã sẽ phải giải quyết các công việc mà trước đây thuộc thẩm quyền của cấp huyện).
Luật năm 2025 đã quy định một số điểm mới về thẩm quyền ban hành và hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật. Đó là cơ sở pháp lý cho những thay đổi tích cực trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Sự rõ ràng và phân cấp trong thẩm quyền giúp tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền của Nhà nước, đồng thời góp phần nâng cao chất lượng quản lý nhà nước.
Trong quá trình hoạt động, tùy từng trường hợp, các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền của Nhà nước ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho phù hợp, góp phần bảo đảm chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật ban hành. Đối với công dân, việc nắm được hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, cũng như tuân thủ đúng pháp luật.
Chú thích:
1. 7 điểm mới của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2025. https://luatvietnam.vn/hanh-chinh/7-diem-moi-cua-luat-ban-hanh-van-ban-quy-pham-phap-luat-2025-570-101165-article.html.
Tài liệu tham khảo:
1. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2022). Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới.
2. Quốc hội (2008). Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008.
3. Quốc hội (2004). Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004.
4. Đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng pháp luật chuyên nghiệp, khoa học, kịp thời, khả thi, hiệu quả. https://nhandan.vn/doi-moi-hoan-thien-quy-trinh-xay-dung-phap-luat-chuyen-nghiep-khoa-hoc-kip-thoi-kha-thi-hieu-qua-post788787.html.
