TS. Đặng Thành Lê
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
(Quanlynhanuoc.vn) – Từ ngày 01/7/2025, Việt Nam chính thức áp dụng mô hình chính quyền địa phương hai cấp và 13 đơn vị hành chính cấp xã mang tên “đặc khu”, chủ yếu ở các vùng hải đảo có vị trí chiến lược. Việc tổ chức lại hệ thống hành chính đặt ra yêu cầu đổi mới mô hình quản lý và cung ứng dịch vụ hành chính công theo hướng tinh gọn, hiệu quả, phù hợp với điều kiện đặc thù của từng khu vực. Để đạt được mục tiêu này, cần đánh giá bối cảnh, hiện trạng quản lý và dịch vụ hành chính công tại các khu vực dự kiến thành lập đặc khu, xác định những kết quả bước đầu và thách thức đặt ra. Trên cơ sở đó, đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ hành chính công, góp phần cải thiện chất lượng phục vụ người dân, doanh nghiệp, thúc đẩy phát triển bền vững và nâng cao năng lực quản lý nhà nước tại các đặc khu.
Từ khóa: Đặc khu hành chính, chính quyền địa phương hai cấp, dịch vụ hành chính công, đổi mới mô hình quản lý.
1. Sự cần thiết của việc thành lập các đặc khu hành chính ở Việt Nam
Trước yêu cầu cấp thiết về cải cách bộ máy nhà nước theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, Việt Nam đã lựa chọn bước đi đột phá là xây dựng mô hình chính quyền địa phương hai cấp: cấp tỉnh và cấp xã, thay thế cho mô hình ba cấp (tỉnh – huyện – xã) đã tồn tại trong nhiều thập kỷ trước đó. Cột mốc chính trị quan trọng cho cải cách này là Nghị quyết số 60-NQ/TW ngày 12/4/2025 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng, đề ra chủ trương “sáp nhập đơn vị hành chính cấp xã bảo đảm cả nước giảm khoảng 60 – 70% số lượng đơn vị hành chính cấp xã” và giảm số đơn vị hành chính cấp tỉnh xuống còn 34.
Cụ thể hóa chủ trương đó, tại kỳ họp tháng 6/2025, Quốc hội (khóa XV) đã thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi) – Luật số 72/2025/QH15 (viết tắt là Luật 2025) cùng Nghị quyết số 202/2025/QH15 ngày 12/6/2025 về việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp tỉnh, xác lập hệ thống chính quyền địa phương chỉ còn hai cấp. Luật 2025 quy định rõ: “Cấp xã gồm: xã, phường, đặc khu trực thuộc cấp tỉnh”, qua đó tạo cơ sở pháp lý cho việc thành lập 13 đơn vị hành chính mang tên “đặc khu”1.
Khái niệm “đặc khu” trong văn bản Luật lần này hoàn toàn mới, khác biệt với khái niệm “đặc khu kinh tế” hay “đặc khu hành chính – kinh tế” từng được thảo luận trước đây khi đề xuất về các đặc khu, như: Vân Đồn, Bắc Vân Phong hay Phú Quốc. Theo đó, đặc khu là đơn vị hành chính cấp xã, đặt tại những khu vực có vị trí địa lý – chính trị đặc biệt, chủ yếu là các huyện đảo cũ hoặc xã đảo xa bờ, nơi còn gặp nhiều khó khăn trong tiếp cận dịch vụ hành chính, hạ tầng và kết nối với chính quyền cấp trên.
Bảng 1: Danh sách các đặc khu tại Việt Nam
| TT | Tên đặc khu | Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương | Diện tích (km²) | Dân số (người) | Tiềm năng thế mạnh |
| 1 | Vân Đồn | Quảng Ninh | 2.171 (584 km² đất liền và hơn 1.587 km² mặt nước biển). | 54.000 | Phát triển du lịch biển đảo cao cấp, vận tải cảng biển, logistic, trở thành đặc khu kinh tế biển đa ngành, đô thị xanh – thông minh có khả năng cạnh tranh quốc tế. |
| 2 | Cô Tô | Quảng Ninh | 53,68 km² đất nổi, 74 đảo lớn nhỏ. | 7.000 | Phát triển du lịch sinh thái biển đảo chất lượng cao gắn với bảo tồn đa dạng sinh học và bảo vệ chủ quyền biển đảo. |
| 3 | Cát Hải | Hải Phòng | 286,98 | 71.200 | Phát triển đa ngành, gồm: du lịch, cảng biển, logistics và công nghiệp hỗ trợ. |
| 4 | Bạch Long Vĩ | Hải Phòng | 3 | 700 | Trở thành trung tâm hậu cần nghề cá quốc gia và là biểu tượng về chủ quyền và phát triển biển đảo. |
| 5 | Cồn Cỏ | Quảng Trị | Hơn 230ha | 500 | Phát triển kinh tế xanh – du lịch sinh thái – hậu cần nghề cá, đồng thời, nắm vai trò chiến lược về quốc phòng – an ninh biển đảo. |
| 6 | Lý Sơn | Quảng Ngãi | 10,39 | 24.000 | Trở thành đặc khu kiểu mẫu về phát triển kinh tế biển – du lịch chất lượng cao kết hợp bảo tồn văn hóa biển đảo và bảo vệ chủ quyền. |
| 7 | Hoàng Sa | TP. Đà Nẵng | 10 km² đất nổi và 30.000 km² biển. | Không có dân cư thường xuyên trên đảo. | Khẳng định chủ quyền, tăng cường quản lý nhà nước và bảo vệ chủ quyền quốc gia. |
| 8 | Trường Sa | Khánh Hòa | 500 | 153 | Quản lý hậu cần nghề cá, phát triển cơ sở hạ tầng phòng tránh thiên tai, du lịch trải nghiệm chủ quyền biển đảo và hoạt động văn hóa biển đảo. |
| 9 | Phú Quý | Lâm Đồng | 18,02 | 32.268 | Phát triển ngư nghiệp, hậu cần nghề cá, xây dựng căn cứ hậu phương cho Trường Sa, trở thành Trung tâm khai thác, dịch vụ hậu cần nghề cá, kết hợp tìm kiếm cứu nạn trên biển của vùng và cả nước. |
| 10 | Côn Đảo | TP. Hồ Chí Minh | 75,79 | 6.500 | Trở thành khu du lịch sinh thái biển đảo chất lượng cao, đẳng cấp khu vực và quốc tế; là khu vực bảo tồn di tích lịch sử quốc gia đặc biệt, giáo dục truyền thống lịch sử, bảo tồn hệ sinh thái đa dạng rừng, biển; đồng thời, thực hiện nhiệm vụ quan trọng về bảo vệ quốc phòng và an ninh. |
| 11 | Kiên Hải | An Giang | 27,85 | 20.550 | Phát triển du lịch cộng đồng, ngư nghiệp và dịch vụ hậu cần biển, tập trung vào du lịch sinh thái, tour trải nghiệm ngư nghiệp và dịch vụ cao cấp. |
| 12 | Thổ Châu | An Giang | 13,98 | 1.896 | Xây dựng dịch vụ hậu cần nghề cá, trung tâm kiểm soát biển, hỗ trợ hậu phương cho Trường Sa và khai thác du lịch biển đảo cao cấp. |
| 13 | Phú Quốc | An Giang | 589 | 157.629 | Phát triển du lịch biển đảo, cảng biển và logistics, trở thành trung tâm du lịch sinh thái – nghỉ dưỡng – tài chính – sáng tạo quốc tế. |
Việc chuyển các huyện đảo hoặc cụm xã đảo thành đơn vị hành chính cấp xã mang tên “đặc khu” là bước đi quan trọng nhằm khắc phục những bất cập tồn tại lâu nay, như: khoảng cách địa lý xa trung tâm huyện, thiếu cơ sở hạ tầng và dịch vụ công, mất nhiều thời gian tiếp cận dịch vụ công và gây khó khăn trong công tác quản lý nhà nước. Mô hình cấp huyện ở các khu vực này vốn cồng kềnh, chồng chéo chức năng với tỉnh nhưng lại thiếu nguồn lực vận hành hiệu quả.
Bên cạnh đó, các khu vực được lựa chọn thành lập đặc khu thường có vị trí chiến lược về quốc phòng – an ninh và phát triển kinh tế biển, như: Trường Sa, Côn Đảo, Cát Hải, Phú Quý… Điều này đòi hỏi phải có một mô hình hành chính linh hoạt, tinh gọn, đủ thẩm quyền xử lý các nhiệm vụ cấp bách, bảo đảm quản trị hiệu quả, không làm gia tăng gánh nặng bộ máy nhà nước cấp trung gian.
Ngoài ra, sự cần thiết thành lập đặc khu hành chính còn xuất phát từ yêu cầu cải thiện khả năng tiếp cận dịch vụ công của người dân tại các đảo xa, giúp rút ngắn quy trình xử lý thủ tục đất đai, hộ tịch, hộ khẩu, chứng thực… vốn trước đây phải phụ thuộc vào cấp huyện hoặc tuyến đường biển dài ngày. Với mô hình đặc khu, người dân có thể tiếp cận trực tiếp chính quyền địa phương tại chỗ giúp tăng tính phục vụ và hiệu quả của nền hành chính công.
Từ góc nhìn cải cách thể chế, việc tổ chức lại mô hình quản lý cấp xã tại các khu vực đặc biệt còn góp phần nâng cao khả năng phối hợp đa ngành, tích hợp dịch vụ công, phù hợp với định hướng chuyển đổi số và tinh gọn bộ máy hành chính của nước ta hiện nay. Chính quyền cấp đặc khu có thể tích hợp các chức năng hành chính công, phát triển kinh tế biển và bảo vệ chủ quyền lãnh thổ, hướng tới quản trị hiệu quả và phát triển bền vững. Việc thành lập 13 đặc khu hành chính cấp xã không chỉ là bước đi cải tiến trong cải cách tổ chức chính quyền địa phương, mà còn là chiến lược tổng hợp để tăng quyền lực cơ sở, giảm tầng nấc trung gian, hiện đại hóa quản trị, đồng thời khẳng định chủ quyền quốc gia trên biển đảo. Tuy nhiên, để mô hình này vận hành hiệu quả, cần phải đổi mới mô hình quản lý, củng cố năng lực nhân sự, bảo đảm cơ chế tài chính và đẩy mạnh chuyển đổi số.
2. Tổ chức chính quyền hai cấp ở các đặc khu của Việt Nam
2.1. Chủ trương và quy định về chính quyền địa phương hai cấp tại các đặc khu.
Việc chuyển đổi mô hình chính quyền địa phương từ ba cấp (tỉnh-huyện-xã) sang hai cấp (tỉnh và xã, trong đó có đặc khu) không chỉ là một bước ngoặt cải cách về thể chế hành chính mà còn là minh chứng cho quyết tâm đổi mới cơ cấu tổ chức để phục vụ người dân hiệu quả hơn, quản trị quốc gia hiện đại hơn. Luật số 72/2025 quy định: “đặc khu là đơn vị hành chính ở một số hải đảo có vị trí quan trọng được thành lập phù hợp với điều kiện địa lý, tự nhiên, đặc điểm dân cư và yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh”.
Kể từ ngày 01/7/2025, mô hình chính quyền hai cấp được triển khai trên toàn quốc, với trọng tâm cấp huyện, tinh giản bộ máy và sát nhập các đơn vị hành chính trung gian. Toàn hệ thống được thiết kế theo nền hành chính hiện đại – đặc biệt tại các đặc khu nơi chính quyền cần linh hoạt và gần dân hơn.
Theo Luật số 72/2025 quy định: chính quyền địa phương tại đặc khu sẽ thực hiện “các nhiệm vụ, quyền hạn tương ứng của chính quyền xã”, hoặc nếu được công nhận là đô thị thì tương tự chính quyền phường. Đồng thời, phải bảo đảm “tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm” để có thể phản ứng hiệu quả trước các tình huống bất thường (thiên tai, quốc phòng – an ninh, phát triển kinh tế biển…)2. Đây là mô hình phù hợp với đặc thù vùng biển đảo, nơi cần tốc độ, chủ động và thực chất.
Bên cạnh đó, Luật số 72/2025 cũng cho phép cấp tỉnh phân cấp, ủy quyền thêm một số thẩm quyền cho chính quyền đặc khu – nhất là trong công tác hành chính, đầu tư công, cấp phép và quản lý địa bàn, tạo điều kiện cho sự linh hoạt và sáng tạo tại chính quyền cơ sở.
Để triển khai Luật số 72/2025, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1589/QĐ-TTg ngày 24/7/2025, trong đó đề ra các nhiệm vụ then chốt: tuyên truyền, đào tạo, phân quyền, phân cấp rõ ràng, thống nhất từ trung ương đến cơ sở; cơ chế giám sát hiệu quả từ các cấp và phương hướng hoàn thiện thể chế, chính sách để phù hợp với mô hình chính quyền hai cấp. Việc triển khai mô hình này đánh dấu một thay đổi tư duy từ quản lý hành chính sang quản trị công hiện đại, lấy người dân làm trung tâm, phù hợp với mục tiêu đưa Việt Nam sẵn sàng bước vào kỷ nguyên mới để xây dựng đất nước phồn vinh, hùng cường vào năm 2045.
2.2. Tổ chức vận hành bộ máy chính quyền và thực trạng cung cấp dịch vụ hành chính công ở các đặc khu ở Việt Nam từ ngày 01/7/2025.
a. Những kết quả bước đầu
Thứ nhất, sự hỗ trợ, phối hợp giữa các cơ quan trung ương, địa phương và đặc khu đã trở nên tích cực, hiệu quả hơn.
Minh chứng rõ ràng nhất là sự hỗ trợ về mặt nguồn lực và định hướng phát triển chiến lược. Trong bối cảnh chuẩn bị cho các sự kiện quốc tế lớn, điển hình là Diễn đàn Hợp tác Kinh tế châu Á – Thái Bình Dương (APEC) 2027, Chính phủ đã chỉ đạo quyết liệt, đồng thời tạo điều kiện để các bộ, ngành trung ương và doanh nghiệp tập trung nguồn lực mạnh mẽ. Tại Phú Quốc (An Giang) chính quyền đã “tập trung nguồn lực, khẩn trương triển khai nhiều công trình trọng điểm” với tổng vốn đầu tư lên đến tổng vốn đầu tư hơn 220.000 tỷ đồng, nhờ sự hỗ trợ của Trung ương, các bộ, ngành và doanh nghiệp3. Sự phối hợp không chỉ giúp các đặc khu có thêm nguồn lực mà còn tạo ra một động lực mạnh mẽ để triển khai các dự án quy mô lớn, góp phần thay đổi diện mạo và nâng tầm vị thế quốc tế của địa phương trong giai đoạn triển khai chính quyền địa phương hai cấp.
Đặc biệt, việc công nhận Phú Quốc là đô thị loại I đã khẳng định tính đúng đắn trong định hướng phát triển chiến lược của Chính phủ. Quyết định này vừa mang lại lợi thế về mặt hành chính, vừa giúp nâng cao vị thế và uy tín của đặc khu, tạo niềm tin cho các nhà đầu tư trong và ngoài nước.
Ngoài ra, cơ chế phối hợp còn được xây dựng theo hướng tương tác hai chiều, lắng nghe và hoàn thiện chính sách. Sự phối hợp không chỉ dừng lại ở việc ban hành chính sách từ trên xuống mà còn được thể hiện ở việc tổ chức nhiều hội thảo, cuộc họp liên ngành do các lãnh đạo cấp cao chủ trì, có sự tham gia đóng góp ý kiến từ các chuyên gia, nhà khoa học và chính quyền địa phương giúp chính sách ban hành ngày càng sát thực tiễn và hiệu quả hơn.
Thứ hai, bộ máy chính quyền hai cấp triển khai liền mạch, tinh gọn và hiệu quả.
Ngay khi chính quyền hai cấp được vận hành từ ngày 01/7/2025, tại Đặc khu Cô Tô (Quảng Ninh), toàn bộ tổ chức chính quyền, từ lãnh đạo đến Trung tâm Phục vụ Hành chính công đã ngay lập tức ổn định tổ chức, bảo đảm tiếp nhận và giải quyết hồ sơ, thủ tục cho người dân với tinh thần “khẩn trương, trách nhiệm”. Người dân đến giải quyết được hướng dẫn tận tình và quy trình thủ tục diễn ra nhanh gọn, thuận tiện – đây là minh chứng rõ ràng cho bộ máy mới vừa tinh gọn vừa hiệu quả4.
Tại Đặc khu Bạch Long Vĩ (Hải phòng), ngày 01/7/2025, Trung tâm phục vụ hành chính công đã khai trương với sự đầu tư nâng cấp đáng kể nhằm phục vụ người dân ở đảo xa tốt hơn.
Ở Đặc khu Cát Hải (Hải phòng) có đặc thù, gồm hai đảo Cát Hải và Cát Bà. Do ngăn cách địa lý những ngày đầu vận hành chính quyền địa phương hai cấp, người dân ở Cát Hải phải sang Cát Bà làm thủ tục hành chính hoặc nhờ người thân hỗ trợ trường hợp khẩn cấp. Tuy nhiên, các đoàn viên, thanh niên đã phối hợp với cán bộ, công chức hỗ trợ giải quyết tích cực. Chỉ vài ngày sau vận hành hai cấp, Trung tâm phục vụ hành chính công đã xử lý khoảng 200 thủ tục hành chính mỗi ngày. Việc bố trí các đoàn viên thanh niên được huy động hỗ trợ người dân đã phản ánh sự hiệu quả trong tổ chức nhân lực và tinh thần phục vụ tại cấp cơ sở hành chính5.
Tại Đặc khu Phú Quốc (An Giang), bộ máy lãnh đạo chủ chốt được hoàn thiện, như: Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND và UBND và tổ chức các ban chuyên môn bảo đảm chỉ đạo thông suốt và hoạt động hành chính được duy trì liên tục, tạo cơ sở ổn định cho việc quản trị và phát triển. Trung tâm Phục vụ Hành chính công của đặc khu đã hoàn tất việc sắp xếp bộ máy hoạt động ổn định với 155 công chức và 7 hợp đồng lao động. Bộ máy hành chính được tổ chức một cách liền mạch, chuyên nghiệp, với tinh thần “vì dân” lan tỏa từ bộ máy đến người dân và doanh nghiệp6.
Thứ ba, dịch vụ hành chính công tiện ích hơn cùng với chuyển đổi số.
Tại Đặc khu Phú Quốc (An Giang), chỉ trong 4 ngày đầu đi vào vận hành, Trung tâm dịch vụ Hành chính công của đặc khu đã tiếp nhận hơn 2.800 lượt người đến giao dịch và xử lý hơn 1.200 hồ sơ, trong đó 71,8 % hồ sơ được nộp trực tuyến qua Cổng Dịch vụ công quốc gia. Trong tuần đầu vận hành, Trung tâm đã tiếp nhận và xử lý hơn 3.100 hồ sơ, trong đó, hơn 1.169 hồ sơ đã được trả kết quả. Không khí tại trung tâm rất nhộn nhịp, cán bộ luôn sẵn sàng giải quyết hồ sơ, khách chờ nhưng vẫn được phục vụ nhanh chóng, chuyên nghiệp7.
Phú Quốc còn triển khai mô hình bảy điểm tiếp nhận trực tuyến tại các xã, phường cũ, nơi có các cán bộ hướng dẫn người dân nộp thủ tục thay vì phải di chuyển xa. Các điểm này kết nối với trung tâm hành chính qua mã QR, email và đường dây nóng được công khai nhằm nhanh chóng hỗ trợ người dân – minh chứng cho bước tiến chuyển đổi số sâu rộng, đồng thời tăng tính gần dân của dịch vụ hành chính công8. Tỷ lệ hồ sơ trực tuyến tăng mạnh từ mức chỉ 5-10% trước ngày 01/7, trong tuần đầu vận hành đã tăng lên đến 40% và chỉ sau vài ngày đã tiếp tục tăng lên đến 70%. Kết quả này không chỉ giúp ngắn thời gian chờ đợi mà còn tối ưu hóa nguồn lực tiếp nhận hồ sơ, nâng cao năng suất xử lý và hiệu quả phục vụ người dân9.
Thứ tư, khả năng xử lý cấp bách và thích ứng linh hoạt tại đặc khu.
Một trong những minh chứng rõ nét cho ưu điểm này phải kể đến Đặc khu Côn Đảo (TP. Hồ Chí Minh). Chỉ sau 4 ngày đầu vận hành chính quyền hai cấp, Trung tâm Phục vụ Hành chính công của đặc khu đã tiếp nhận gần 50 hồ sơ thuộc các lĩnh vực chứng thực, sao y và đăng ký hộ tịch. Dù hạ tầng phần mềm và đường truyền đôi lúc chưa ổn định, cán bộ tại trung tâm vẫn chủ động phối hợp với đầu mối cấp trên tại TP. Hồ Chí Minh để bảo đảm mọi hồ sơ đều được xử lý đúng và trước hạn, giúp người dân cảm thấy an tâm và hài lòng10.
Tương tự, tại Đặc khu Cát Hải (Hải Phòng) – gồm các đảo Cát Hải và Cát Bà, chính quyền đã nhanh chóng thành lập thêm cơ sở tiếp nhận – trả kết quả tại đảo Cát Hải. Từ ngày 21/7/2025, Trung tâm Phục vụ Hành chính công cơ sở 2 đặt tại Hòa Hy chính thức hoạt động, giải quyết kịp thời nhu cầu hành chính cho khoảng 15.000 người dân trên đảo, giúp họ không phải di chuyển xa để tiếp cận dịch vụ công.
Việc linh hoạt ứng phó với đặc thù từng vùng, chủ động trong giải quyết sự cố hạ tầng công nghệ tại Côn Đảo đến bố trí điểm tiếp nhận phù hợp tại Cát Hải cho thấy, sự tích cực, linh hoạt của chính quyền hai cấp ở các đặc khu, qua đó vừa bảo đảm dịch vụ hành chính thông suốt, vừa củng cố niềm tin ở người dân.
b. Những thách thức đặt ra
Một là, vẫn còn thiếu hành lang pháp lý chuyên biệt cho đặc khu hành chính.
Một trong những thách thức cốt lõi hiện nay trong tổ chức và vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp tại các đặc khu hành chính ở Việt Nam là thiếu hành lang pháp lý chuyên biệt điều chỉnh riêng cho loại hình đơn vị hành chính đặc thù này. Mặc dù Luật số 72/2025 đã công nhận đặc khu là một đơn vị hành chính cấp xã, song việc áp dụng cơ học khung pháp lý của xã, phường thông thường cho các đặc khu – vốn có điều kiện địa lý, dân cư, cơ sở hạ tầng và vai trò chiến lược rất khác biệt chắc chắn cũng sẽ có những bất cập trong thực tiễn triển khai.
Về lý thuyết, đặc khu hành chính cần được thiết kế với cơ chế linh hoạt, có quyền tự chủ cao hơn để đáp ứng nhanh với các yêu cầu phát triển kinh tế – xã hội, nhất là trong các lĩnh vực như: đầu tư, tài chính, hải quan, đất đai, môi trường và cung ứng dịch vụ công. Thực tế cho thấy, việc quản lý tại các đặc khu vẫn đang bị “gói gọn” trong những quy định pháp lý dành cho đơn vị hành chính cấp xã, dẫn tới việc chính quyền đặc khu chưa có cơ chế đặc thù về ngân sách, nhân sự, phân cấp thẩm quyền hoặc phương thức quản trị phù hợp với bối cảnh hải đảo và khu vực ven biển rộng lớn.
Bên cạnh đó, việc thiếu quy định cụ thể về tổ chức bộ máy hành chính, phân định rõ chức năng, nhiệm vụ giữa chính quyền đặc khu với các sở ngành cấp tỉnh/thành phố đã dẫn đến tình trạng chồng chéo trong thực thi nhiệm vụ, ảnh hưởng đến hiệu quả phối hợp và tiến độ giải quyết thủ tục hành chính cho người dân và doanh nghiệp. Một số địa phương có thể sẽ phải linh hoạt áp dụng giải pháp “vừa làm vừa điều chỉnh”, dẫn đến thiếu nhất quán trong mô hình tổ chức giữa các đặc khu.
Ngoài ra, việc chưa có quy định rõ ràng trong cơ chế phân cấp ngân sách và quyền hạn trong quản lý đất đai, đầu tư tại các đặc khu cũng khiến nhiều hoạt động đầu tư công và tư nhân bị chậm trễ hoặc phụ thuộc quá mức vào sự phê duyệt từ cấp tỉnh, điều này làm mất đi lợi thế hành chính tự chủ vốn là lý do then chốt để tạo sự đột phá khi thành lập đặc khu. Điều này cũng ảnh hưởng đến mức độ chủ động của chính quyền địa phương trong việc thu hút nguồn lực, cải cách hành chính và cung cấp dịch vụ công cho người dân.
Hai là, thách thức về quy trình và cơ chế phối hợp trong bộ máy chính quyền hai cấp.
Việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp tại các đặc khu kinh tế đã tạo ra một mô hình tổ chức bộ máy hành chính tinh gọn hơn nhưng cũng đồng thời đặt ra những thách thức về quy trình và cơ chế phối hợp. Mặc dù mục tiêu là tập trung quyền lực để tăng hiệu quả nhưng vẫn cần sự đồng bộ trong cơ chế vận hành để tháo gỡ các nút thắt trong quá trình cung ứng dịch vụ hành chính công. Hiện tại ở các đặc khu đều chưa có một quy trình rõ ràng và một cơ chế phối hợp liên ngành hiệu quả, bộ máy hành chính mới có thể trở thành rào cản, kìm hãm sự phát triển của đặc khu thay vì là động lực như kỳ vọng.
Ba là, thách thức về hạ tầng công nghệ và số hóa dịch vụ công.
Thách thức lớn nhất hiện nay nằm ở cơ sở hạ tầng công nghệ chưa đủ mạnh để đáp ứng nhu cầu thực tiễn. Tại các trung tâm hành chính công mới, nhiều thiết bị, như: máy tính, máy scan có cấu hình thấp, thường xuyên gặp lỗi kỹ thuật, gây chậm trễ trong việc xử lý hồ sơ. Tình trạng này không chỉ làm giảm năng suất làm việc của cán bộ, công chức mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến trải nghiệm và niềm tin của người dân, doanh nghiệp đối với hiệu quả của chính quyền điện tử.
Ngoài ra, việc áp dụng các nền tảng công nghệ mới trong nộp hồ sơ trực tuyến còn gặp nhiều khó khăn do đường truyền mạng không ổn định, phần mềm chưa được đồng bộ hoặc thường xuyên bị nghẽn trong giờ cao điểm11. Các đặc khu muốn phát triển đột phá không thể dựa vào những công nghệ lỗi thời để xử lý khối lượng hồ sơ lớn mỗi ngày.
Bốn là, thách thức về nâng cao năng lực chuyên môn của cán bộ, công chức.
Mô hình chính quyền địa phương hai cấp đòi hỏi đội ngũ cán bộ, công chức có trình độ chuyên môn cao, có khả năng thích ứng với cơ chế, chính sách đặc thù. Tuy nhiên, việc đào tạo và bồi dưỡng để nâng cao năng lực đội ngũ này còn gặp nhiều khó khăn. Trên thực tế, sau khi sáp nhập và tinh gọn, khối lượng công việc đã tăng lên đáng kể, tạo áp lực công việc lên đội ngũ cán bộ hiện có. Nhiều cán bộ, công chức chưa được đào tạo, bồi dưỡng kịp thời, chuyên sâu, đặc biệt là kỹ năng ứng dụng công nghệ thông tin để đáp ứng yêu cầu mới của một bộ máy dẫn đến việc xử lý hồ sơ không chính xác, gây ra phiền hà cho người dân và doanh nghiệp. Do đó, việc quan tâm đầu tư cho công tác đào tạo, bồi dưỡng định kỳ là yếu tố then chốt, quan trọng và cần thiết để bảo đảm đặc khu có thể vận hành trơn tru và phát triển bền vững.
Năm là, thách thức về tâm lý và sự ổn định của đội ngũ nhân sự.
Quá trình sáp nhập các đơn vị hành chính để thành lập đặc khu cũng bộc lộ những vấn đề trong việc giải quyết bài toán nhân sự dôi dư. Đây là một vấn đề nhạy cảm, có ảnh hưởng trực tiếp đến tâm lý và quyền lợi của đội ngũ cán bộ, công chức, nhất là những người tham gia trực tiếp vào các hoạt động tiếp công dân. Đặc biệt, khi chưa có chính sách hỗ trợ cụ thể và hấp dẫn cho những cán bộ dôi dư, như: các chương trình đào tạo lại, chuyển đổi nghề nghiệp hay các chế độ hưu trí sớm, có thể gây ra tâm lý hoang mang trong đội ngũ cán bộ, công chức. Việc giải quyết triệt để vấn đề này đòi hỏi sự quyết tâm chính trị cao, sự công khai, minh bạch và đặc biệt là sự nhân văn trong cách đối xử với đội ngũ cán bộ, công chức.
3. Giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức và cung cấp dịch vụ hành chính công theo mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở các đặc khu của Việt Nam
3.1. Hoàn thiện khung pháp lý và phân cấp thẩm quyền cho các đặc khu
Trước hết, có thể áp dụng khung pháp lý chung dành cho cấp xã thông thường, song sẽ cần từng bước thể chế hóa bằng các nghị định riêng quy định cụ thể về cơ chế đặc thù hoặc một Luật chuyên ngành về tổ chức chính quyền đặc khu. Qua đó, tạo cơ sở pháp lý vững chắc và ổn định, giúp chính quyền đặc khu có đủ thẩm quyền và linh hoạt để ra quyết định nhanh chóng, phù hợp với các yêu cầu phát triển đặc thù. Khung pháp lý này phải phân cấp mạnh mẽ hơn về quyền tự chủ cho chính quyền đặc khu trong các lĩnh vực trọng yếu như: quản lý ngân sách, phân bổ nguồn lực tài chính, quản lý và sử dụng đất đai, phê duyệt các dự án đầu tư và ban hành các chính sách ưu đãi đặc thù.
Bên cạnh đó, việc phân cấp thẩm quyền phù hợp, rõ ràng sẽ giúp chính quyền đặc khu có đủ năng lực phản ứng nhanh, chủ động thu hút đầu tư công và thu hút khu vực tư nhân, đồng thời tránh được tình trạng các hoạt động phát triển bị chậm trễ do phụ thuộc quá mức vào sự phê duyệt từ cấp trên. Hơn nữa, khung pháp lý cũng cần phân định rõ ràng chức năng, nhiệm vụ giữa chính quyền đặc khu và các sở, ban, ngành cấp tỉnh. Việc này sẽ giúp khắc phục tình trạng chồng chéo, tạo nền tảng vững chắc cho việc xây dựng một bộ máy tinh gọn, hiệu quả và cung ứng dịch vụ hành chính công một cách trôi chảy, nhất quán.
3.2. Cải thiện quy trình thủ tục và cơ chế phối hợp liên thông
Cần tiến hành rà soát, đơn giản hóa các thủ tục hành chính, đặc biệt là trong các lĩnh vực trọng điểm, như: đất đai, đầu tư, xây dựng, đồng thời tái thiết lập toàn bộ quy trình làm việc theo hướng liên thông, liền mạch và hạn chế phát sinh các điểm nghẽn, chồng chéo. Để thực sự hiệu quả, cần được nâng cấp lên thành một hệ thống một cửa liên thông thực sự, nơi mọi hồ sơ được xử lý tại một đầu mối duy nhất và được luân chuyển nội bộ giữa các phòng ban chuyên môn một cách tự động và minh bạch. Quy trình này cần được số hóa và chuẩn hóa, xác định rõ trách nhiệm của từng cá nhân, từng đơn vị được phân định rõ ràng qua từng bước.
Theo kinh nghiệm của các quốc gia phát triển cho thấy, việc áp dụng các phần mềm quản lý hồ sơ điện tử tiên tiến, hiện đại là hết sức cần thiết để hiện thực hóa mục tiêu này. Hệ thống này không chỉ có khả năng tự động hóa một số bước xử lý, liên kết dữ liệu giữa các phòng, ban mà còn cung cấp nền tảng trực tuyến cho phép người dân và doanh nghiệp nộp hồ sơ, theo dõi tiến độ theo thời gian thực. Tính minh bạch và khả năng theo dõi tiến trình này vừa giúp giảm thiểu tình trạng quá tải, ùn ứ hồ sơ hay việc người dân phải đi lại nhiều lần, vừa tăng cường tính giải trình, giảm tiêu cực và nâng cao đáng kể chất lượng dịch vụ công, tạo dựng môi trường đầu tư thông thoáng, linh hoạt, thúc đẩy kinh tế – xã hội đặc khu phát triển bền vững.
3.3. Đầu tư bài bản và đồng bộ hóa hạ tầng công nghệ số
Trọng tâm của giải pháp này là xây dựng nền tảng dịch vụ công trực tuyến thực sự hiệu quả, nơi người dân và doanh nghiệp có thể nộp hồ sơ, tra cứu thông tin cho đến nhận kết quả nhanh chóng, thuận tiện, không gặp phải tình trạng nghẽn mạng hay phải cung cấp lại thông tin nhiều lần. Hệ thống cần được thiết kế theo hướng tự động hóa bảo đảm xử lý liên thông dữ liệu giữa các cơ quan, phòng ban hành chính địa phương.
Việc đầu tư đồng bộ hóa hạ tầng công nghệ số cũng sẽ giúp tối ưu hóa hiệu suất làm việc của đội ngũ cán bộ, công chức, giảm thiểu gánh nặng hành chính, từ đó giải quyết được tình trạng quá tải hồ sơ và nâng cao tốc độ xử lý. Có như vậy, đặc khu mới có đủ điều kiện để trở thành một trung tâm hành chính số, nơi các thủ tục được giải quyết nhanh chóng, minh bạch và thuận tiện, biến chính quyền điện tử trở thành động lực thúc đẩy sự phát triển bền vững. Một hệ thống dịch vụ hành chính công trực tuyến an toàn, bảo mật sẽ củng cố niềm tin của người dân, thúc đẩy tiến trình chuyển đổi số quốc gia và góp phần xây dựng một chính phủ điện tử hiện đại, hiệu quả, minh bạch.
3.4. Nâng cao năng lực chuyên môn và thích ứng cho đội ngũ cán bộ, công chức
Chiến lược này bắt đầu bằng việc đánh giá chính xác nhu cầu, năng lực hiện có của từng cán bộ, công chức sau khi sáp nhập và tinh gọn bộ máy. Dựa trên kết quả đó, cần xây dựng một chương trình đào tạo và bồi dưỡng định kỳ, chuyên sâu và có lộ trình rõ ràng để giúp cho đội ngũ cán bộ, công chức có đủ năng lực thích ứng với khối lượng công việc tăng lên và yêu cầu về tính chuyên nghiệp của mô hình chính quyền mới, đồng thời tạo dựng đội ngũ cán bộ, công chức chất lượng cao, có khả năng chủ động trong công việc và làm việc với hiệu suất cao. Bên cạnh đó, cần xây dựng cơ chế khuyến khích tự học và cập nhật kiến thức liên tục thông qua các nền tảng học trực tuyến hoặc các buổi hội thảo chuyên đề cho cán bộ, công chức. Việc khuyến khích cán bộ, công chức có tư duy học tập thường xuyên và suốt đời sẽ là chìa khóa để bảo đảm bộ máy hành chính vận hành trơn tru, hiệu quả và cung cấp các dịch vụ công một cách chính xác, kịp thời.
3.5. Xây dựng chính sách đãi ngộ, hỗ trợ cán bộ, công chức và có cơ chế giám sát hiệu quả
Chính sách này phải được thiết kế để tạo ra một lộ trình cụ thể để sắp xếp, luân chuyển và hỗ trợ nhân sự dôi dư sau sáp nhập, đặc biệt là ở những đơn vị hành chính cấp xã. Đối với những cán bộ không còn phù hợp với yêu cầu mới, cần có các gói hỗ trợ tài chính, các chương trình đào tạo lại hoặc hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp để họ có thể ổn định cuộc sống và tạo dựng sự nghiệp mới. Sự minh bạch trong các chính sách này là yếu tố cốt lõi để loại bỏ tâm lý lo lắng, bất ổn và các tiêu cực có thể phát sinh trong quá trình tinh gọn bộ máy. Ngoài ra, cần xây dựng cơ chế giám sát chặt chẽ, công khai và minh bạch đối với hiệu suất làm việc của từng cá nhân và bộ phận. Để làm được điều này cần áp dụng các bộ chỉ số đánh giá hiệu quả (KPIs) rõ ràng, liên kết trực tiếp với mức độ hoàn thành công việc và đặc biệt là mức độ hài lòng của người dân để tạo ra động lực cạnh tranh lành mạnh.
4. Kết luận.
Mô hình chính quyền địa phương hai cấp tại các đặc khu là một bước đi đột phá nhằm tinh gọn bộ máy, tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước nói chung và hiệu quả cung ứng dịch vụ hành chính công nói riêng. Tuy nhiên, tính hiệu quả thực sự của mô hình này phụ thuộc vào khả năng giải quyết các thách thức nội tại, bao gồm: quy trình và cơ chế phối hợp, hạ tầng công nghệ, năng lực chuyên môn của cán bộ, công chức, chính sách đãi ngộ và đặc biệt là hành lang pháp lý.
Do đó, để nâng cao toàn diện hiệu quả quản lý, cung ứng dịch vụ hành chính công và tạo động lực tăng cường hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, cần một cách tiếp cận toàn diện và đồng bộ các giải pháp trên nhiều khía cạnh. Trong đó, cần ưu tiên sớm hoàn thiện khung pháp lý để tạo cơ sở vững chắc cho quyền tự chủ của đặc khu, cải thiện quy trình liên thông để giảm thiểu phiền hà cho người dân và doanh nghiệp, đầu tư mạnh mẽ vào hạ tầng công nghệ số để hiện đại hóa dịch vụ công, nâng cao năng lực chuyên môn cho đội ngũ cán bộ và xây dựng chính sách nhân sự minh bạch, nhân văn cùng với cơ chế giám sát hiệu quả. Chỉ khi các giải pháp này được triển khai một cách quyết liệt và nhất quán, các đặc khu kinh tế của Việt Nam mới có thể phát huy tối đa tiềm năng, trở thành động lực tăng trưởng mới, đóng góp vào sự phát triển bền vững của các đặc khu nói riêng và của đất nước nói chung.
Chú thích:
1. Toàn văn: Luật số 72/2025/QH15 tổ chức chính quyền địa phương. https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/toan-van-luat-so-72-2025-qh15-to-chuc-chinh-quyen-dia-phuong-119250618161434371.htm
2. Đặc khu: Chính quyền địa phương sẽ có nhiệm vụ và quyền hạn mới thế nào từ 1/7/2025? https://danviet.vn/chinh-quyen-dia-phuong-o-dac-khu-nhiem-vu-quyen-han-moi-la-gi-tu-1-7-2025-print1346713.html
3. An Giang họp nghe báo cáo tiến độ triển khai các công trình, dự án phục vụ Hội nghị APEC 2027. https://angiang.gov.vn/vi/an-giang-hop-nghe-bao-cao-tien-do-trien-khai-cac-cong-trinh-du-an-phuc-vu-hoi-nghi-apec-2027
4. Quảng Ninh: Những ngày đầu hoạt động chính quyền hai cấp tại đặc khu Cô Tô. https://congthuong.vn/quang-ninh-nhung-ngay-dau-hoat-dong-chinh-quyen-hai-cap-tai-dac-khu-co-to-409201.html
5. Đặc khu ở Hải Phòng giải quyết hàng trăm thủ tục hành chính mỗi ngày. https://tienphong.vn/dac-khu-o-hai-phong-giai-quyet-hang-tram-thu-tuc-hanh-chinh-moi-ngay-post1761052.tpo
6. Đề xuất sắp xếp 2 đảo thành Đặc khu Phú Quốc và Đặc khu Thổ Châu. https://vietnamnet.vn/de-xuat-sap-xep-2-dao-thanh-dac-khu-phu-quoc-va-dac-khu-tho-chau-2383175.html
7. Đặc khu Phú Quốc năng động, tận tâm từ những ngày đầu vận hành. https://baoangiang.com.vn/dac-khu-phu-quoc-nang-dong-tan-tam-tu-nhung-ngay-dau-van-hanh-a424225.html
8. Đặc khu Phú Quốc bố trí 7 điểm phục vụ hành chính công để tiện lợi cho người dân. https://vov.vn/xa-hoi/dac-khu-phu-quoc-bo-tri-7-diem-phuc-vu-hanh-chinh-cong-de-tien-loi-cho-nguoi-dan-post1213272.vov
9. Người dân đến làm thủ tục tại Trung tâm Hành chính công đặc khu Phú Quốc tăng gấp 4 lần. https://tienphong.vn/nguoi-dan-den-lam-thu-tuc-tai-trung-tam-hanh-chinh-cong-dac-khu-phu-quoc-tang-gap-4-lan-post1758399.tpo
10. Chính quyền hai cấp đặc khu Côn Đảo: Đáp ứng kỳ vọng của nhân dân. https://congthuong.vn/chinh-quyen-hai-cap-dac-khu-con-dao-dap-ung-ky-vong-cua-nhan-dan-409281.html
11. Phú Quốc kiến nghị gỡ vướng trong vận hành chính quyền địa phương hai cấp và cải thiện dịch vụ hành chính công. https://www.sggp.org.vn/phu-quoc-kien-nghi-go-vuong-trong-van-hanh-chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-va-cai-thien-dich-vu-hanh-chinh-cong-post802769.ht
Tài liệu tham khảo:
1. Quốc hội (2025). Luật Chính quyền địa phương năm 2025. https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/toan-van-luat-so-72-2025-qh15-to-chuc-chinh-quyen-dia-phuong-119250618161434371.htm, ngày 28/10/2025.
2. Chính quyền 2 cấp: Gần dân hơn, quản lý hiệu quả hơn, https://vov.vn, ngày 06/5/2025.
3. Cơ sở lý luận và thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương. https://www.quanlynhanuoc.vn/2025/04/12/co-so-ly-luan-va-thuc-tien-to-chuc-chinh-quyen-dia-phuong/, ngày 12/4/2025.
4. Đánh giá việc sắp xếp tổ chức bộ máy và vận hành chính quyền địa phương 2 cấp https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn, ngày 03/8/2025.
5. Mô hình quản lý hai cấp: Kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam. https://www.quanlynhanuoc.vn/2025/06/10/mo-hinh-quan-ly-hai-cap-kinh-nghiem-quoc-te-va-bai-hoc-cho-viet-nam/, ngày 10/6/2025.
6. Quản trị địa phương theo mô hình chính quyền hai cấp ở Việt Nam. https://www.quanlynhanuoc.vn,ngày15/7/2025. https://www.quanlynhanuoc.vn/2025/07/15/quan-tri-dia-phuong-theo-mo-hinh-chinh-quyen-hai-cap-o-viet-nam/
