ThS. Vũ Thị Huyền Trang
Trường Đại học Thủ đô Hà Nội
(Quanlynhanuoc.vn) – Tổ chức chính quyền địa phương ở Nhật Bản thuộc mô hình chính quyền địa phương hai cấp (tỉnh và thành phố/thị trấn/xã) được hiến định và luật định rõ ràng. Bài viết làm rõ cách thức Nhật Bản xây dựng văn hóa pháp quyền ở cấp địa phương thông qua các nguyên tắc minh bạch, dân chủ cơ sở, trách nhiệm giải trình và hệ thống pháp luật hoàn thiện. Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất một số bài học kinh nghiệm và khuyến nghị cho Việt Nam hướng đến hoàn thiện khung pháp lý về chính quyền địa phương, tăng cường phân quyền gắn với giám sát, thúc đẩy tính minh bạch và trách nhiệm giải trình cũng như nâng cao năng lực quản trị địa phương phù hợp với định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế.
Từ khóa: Chính quyền địa phương; Nhật Bản; văn hóa pháp quyền; minh bạch; trách nhiệm giải trình.
1. Đặt vấn đề
Nhật Bản được biết đến là quốc gia có hệ thống chính quyền địa phương phát triển, vận hành hiệu quả và thấm nhuần văn hóa pháp quyền. Sau Chiến tranh Thế giới thứ hai, Nhật Bản đã thiết lập nền tảng pháp lý vững chắc cho chính quyền địa phương trong Hiến pháp năm 1946 (có hiệu lực năm 1947), coi tự trị địa phương là một nguyên tắc căn bản của dân chủ. Cụ thể, Chương VIII Hiến pháp có 4 điều (từ Điều 92 – Điều 95) quy định và bảo đảm quyền tự trị địa phương. Điều 92 Hiến pháp nêu rõ: “Các quy định về tổ chức và hoạt động của các công vụ địa phương được định bởi luật, theo đúng tinh thần tự trị địa phương”1. Điều này đặt nền tảng cho việc ban hành Luật Tự trị địa phương năm 1947 nhằm cụ thể hóa nguyên tắc hiến định nói trên. Nhờ đó, chính quyền địa phương ở Nhật Bản có cơ sở pháp lý rõ ràng, địa vị hiến định vững chắc và độc lập tương đối trong bộ máy nhà nước.
Xây dựng văn hóa pháp quyền ở cấp địa phương đòi hỏi không chỉ là hoàn thiện khung pháp lý mà còn cần những giá trị thực tiễn quản trị minh bạch, dân chủ, trách nhiệm giải trình. Nhật Bản đã từng bước hình thành văn hóa tôn trọng pháp luật và đề cao tính công khai, liêm chính trong hoạt động công quyền địa phương. Chẳng hạn, từ thập niên 1980 của thế kỷ XX, nhiều địa phương ở Nhật đã tiên phong ban hành luật tự do thông tin trước cả khi luật quốc gia về tự do thông tin có hiệu lực (tháng 4/2001). Bên cạnh đó, cơ chế bầu cử trực tiếp và các hình thức dân chủ trực tiếp (trưng cầu ý dân địa phương, kiến nghị, bãi nhiệm) tạo điều kiện cho người dân tham gia sâu vào quản trị địa phương, qua đó tăng cường tính dân chủ cơ sở và giám sát xã hội. Kinh nghiệm Nhật Bản cho thấy, khi người dân và chính quyền địa phương cùng vận hành trong khuôn khổ pháp luật minh bạch, rõ ràng thì văn hóa pháp quyền sẽ có vị trí vững chắc trong lĩnh vực chính trị, hành chính.
Đối với Việt Nam, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN) là mục tiêu chiến lược, đòi hỏi đổi mới toàn diện từ trung ương đến cơ sở. Những năm qua, Việt Nam đã có bước cải cách chính quyền địa phương (Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2025) đã chuyển từ mô hình chính quyền địa phương ba cấp sang mô hình chính quyền địa phương hai cấp, hướng tới phân định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn từng cấp, tăng tính tự chủ và trách nhiệm của địa phương. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều thách thức, như: khung pháp lý về phân cấp, ủy quyền chưa hoàn thiện; tính minh bạch và hiệu quả giám sát ở cấp cơ sở còn hạn chế; cơ chế bảo đảm sự tham gia của người dân vào quản lý địa phương chưa mạnh mẽ2… Trong bối cảnh đó, việc nghiên cứu mô hình và tham khảo kinh nghiệm của Nhật Bản là hết sức hữu ích để xây dựng văn hóa pháp quyền trong giai đoạn phát triển mới.
2. Cấu trúc tổ chức và cơ chế vận hành của chính quyền địa phương Nhật Bản
Một là, mô hình hai cấp tự quản.
Chính quyền địa phương ở Nhật Bản được tổ chức theo mô hình hai cấp, gồm: cấp đô đạo phủ tỉnh (gọi chung là tỉnh hoặc prefecture) và cấp thành phố – thị trấn – làng xã (gọi chung là thành phố/thị trấn/xã hoặc municipality). Hiện nay, Nhật Bản có 47 đơn vị hành chính cấp tỉnh và khoảng 1.718 đơn vị cấp thành phố/thị trấn/xã3. Đây là mô hình đơn nhất (unitary) với ba tầng quản lý: trung ương – tỉnh – cơ sở, phản ánh đặc trưng của nhà nước tập quyền nhưng có sự phân định thẩm quyền tương đối rõ ràng. Mỗi cư dân đều thuộc một đơn vị cấp xã và một đơn vị cấp tỉnh duy nhất, không tồn tại vùng “trắng” hay chồng lấn địa giới. Từ sau Luật Tự trị địa phương năm 1947, hệ thống hành chính cơ bản ổn định; những điều chỉnh sau đó chủ yếu là sáp nhập đơn vị nhỏ để tăng năng lực tự quản, như phong trào “Hợp nhất Heisei” (1999 – 2005) giúp tinh giản bộ máy mà không tạo thêm cấp chính quyền mới.
Hai là, tính độc lập và tự quản.
Khác với một số quốc gia nơi chính quyền địa phương chỉ là cơ quan thừa hành, chính quyền địa phương ở Nhật Bản có địa vị pháp lý độc lập và được Hiến pháp năm 1947 bảo đảm quyền tự trị địa phương (bao gồm đoàn thể tự trị và dân cư tự trị)4. Theo đó, các tỉnh và thành phố/thị trấn/xã là pháp nhân công quyền độc lập, không trực thuộc trung ương, được tự quyết trong khuôn khổ pháp luật. Quan hệ giữa trung ương và địa phương là hợp tác, bình đẳng theo pháp luật, chứ không phải cấp trên – cấp dưới. Cấp tỉnh phụ trách các dịch vụ công quy mô vùng (quy hoạch, bệnh viện tỉnh, đường tỉnh lộ, giáo dục phổ thông cấp tỉnh…), còn cấp cơ sở thực hiện các dịch vụ gắn liền đời sống dân cư (cấp nước, vệ sinh, trường tiểu học, phúc lợi xã hội…). Hai cấp phân định rạch ròi nhưng phối hợp bổ sung, hình thành hệ thống quản trị đa trung tâm thống nhất theo mục tiêu phát triển chung.
Ba là, bộ máy tổ chức dân cử và hành chính.
Một đặc trưng quan trọng của chính quyền địa phương Nhật Bản là thiết chế tự quản dân chủ trực tiếp. Người đứng đầu chính quyền địa phương (thống đốc, thị trưởng, trưởng làng/xã) và các hội đồng địa phương đều do người dân trực tiếp bầu ra theo phổ thông đầu phiếu. Mô hình này bảo đảm nguyên tắc “quyền lực thuộc về Nhân dân” được thực thi ngay ở cơ sở.
Theo Hiến pháp, mỗi đơn vị tự trị có một cơ quan nghị sự (hội đồng) có quyền quyết định các vấn đề trọng yếu như ngân sách, quy hoạch, chính sách công và ban hành điều lệ địa phương (ordinance). Người đứng đầu địa phương lãnh đạo cơ quan hành pháp, chịu trách nhiệm thi hành nghị quyết hội đồng và quản lý dịch vụ công. Cấu trúc này thể hiện phân quyền lập pháp, hành pháp rõ ràng ở cấp địa phương, được quy định chi tiết trong Luật Tự trị địa phương.
Cơ chế kiềm chế và đối trọng (checks and balances) được thiết lập: hội đồng có quyền giám sát và bất tín nhiệm người đứng đầu, trong khi người đứng đầu có quyền phủ quyết có điều kiện hoặc giải tán hội đồng để trưng cầu dân ý bầu lại. Cơ chế này củng cố trách nhiệm giải trình, hạn chế lạm quyền, bảo đảm sự minh bạch và dân chủ trong quản trị địa phương.
Bốn là, khung pháp luật và phân quyền trung ương, địa phương
Luật Tự trị địa phương năm 1947 (cùng với các văn bản bổ trợ như Luật Công chức địa phương, Luật Bầu cử công chức, Luật Tài chính địa phương, Luật Thuế địa phương…) được coi là “Hiến pháp thứ hai” cho cấp địa phương ở Nhật Bản5. Luật này quy định đầy đủ về loại hình đơn vị hành chính, cơ cấu tổ chức, thẩm quyền, tài chính, quan hệ giữa các cấp chính quyền, cũng như cơ chế nhân dân tham gia tự quản. Luật trao cho địa phương quyền tự quản tổng hợp (nguyên tắc ủy quyền chung): chính quyền địa phương có thể thực hiện mọi công việc vì lợi ích địa phương miễn là không trái luật, thay vì chỉ được làm những gì luật liệt kê. Đồng thời, địa phương còn có quyền ban hành các quy phạm pháp luật của mình (điều lệ địa phương – bylaw/ordinance) để điều chỉnh các vấn đề trên địa bàn, miễn là trong phạm vi luật cho phép nhằm tăng tính linh hoạt và sáng tạo hơn trong quản trị.
Luật cũng quy định mọi can thiệp của trung ương xuống địa phương phải có căn cứ pháp lý minh thị; đồng thời, địa phương có quyền khiếu nại hoặc khởi kiện khi bị xâm phạm thẩm quyền. Cơ chế này khẳng định địa vị bình đẳng pháp lý giữa hai cấp chính quyền, chuyển từ mô hình tập quyền hành chính sang tự trị thực chất. Sau cải cách 2000, địa phương Nhật Bản trở thành đối tác của trung ương trong quản lý nhà nước, được trao quyền chủ động nhưng cũng phải tự chịu trách nhiệm về ngân sách, hiệu quả quản trị và sự hài lòng của người dân. Mỗi địa phương cạnh tranh lành mạnh trong phát triển kinh tế – xã hội, nâng cao năng lực quản lý và thu hút đầu tư.
Tóm lại, cấu trúc và vận hành của chính quyền địa phương Nhật Bản thể hiện sự kết hợp hài hòa giữa nguyên tắc pháp quyền (quyền hạn được quy định rõ trong hiến pháp, luật) với nguyên tắc dân chủ (bộ máy được bầu cử và chịu sự giám sát của nhân dân). Đây là nền tảng để xây dựng một văn hóa pháp quyền vững chắc tại các cộng đồng địa phương ở Nhật Bản.
3. Xây dựng văn hóa pháp quyền ở cấp địa phương tại Nhật Bản
Văn hóa pháp quyền thể hiện qua cách thức chính quyền và xã hội thượng tôn pháp luật, bảo đảm quản trị minh bạch, dân chủ, có trách nhiệm và hệ thống pháp luật công minh, rõ ràng. Ở cấp địa phương, Nhật Bản đã thực hiện tốt trên các khía cạnh: (1) Dân chủ cơ sở và sự tham gia của người dân; (2) Minh bạch và trách nhiệm giải trình; (3) Khung pháp lý rõ ràng và thực thi nghiêm minh.
Thứ nhất, dân chủ cơ sở và sự tham gia của người dân.
Tính dân chủ tại chính quyền địa phương Nhật Bản được bảo đảm bằng cơ chế bầu cử trực tiếp và các quyền tham gia của công dân vào quản trị địa phương. Toàn bộ thành viên hội đồng địa phương và người đứng đầu chính quyền địa phương đều do dân bầu chọn định kỳ (nhiệm kỳ 4 năm). Qua lá phiếu, người dân địa phương có tiếng nói trực tiếp quyết định nhân sự lãnh đạo và định hướng chính sách của cộng đồng mình. Đây là biểu hiện rõ nét của dân chủ cơ sở, giúp chính quyền địa phương Nhật Bản “trực tiếp đáp ứng yêu cầu của cư dân trong phạm vi quyền hạn của mình”7.
Bên cạnh bầu cử, Luật Tự trị địa phương của Nhật Bản còn dành cho người dân một số công cụ dân chủ trực tiếp khác để tham gia vào hoạt động công quyền ở địa phương. Cụ thể, nhóm cử tri có thể khởi xướng kiến nghị địa phương (đệ trình lên hội đồng các dự thảo điều lệ mới hoặc yêu cầu sửa đổi, bãi bỏ điều lệ hiện hành) nếu thu thập đủ chữ ký tối thiểu theo luật định. Cử tri cũng có quyền yêu cầu bãi nhiệm (recall) đối với người đứng đầu hoặc thành viên hội đồng địa phương trong trường hợp họ làm việc không hiệu quả hoặc gây mất niềm tin, một biện pháp trách nhiệm chính trị mạnh mẽ.
Điều 95 Hiến pháp Nhật Bản quy định, nếu Quốc hội ban hành một luật đặc thù chỉ áp dụng cho một địa phương cụ thể thì luật đó phải được đa số cử tri địa phương đó chấp thuận qua trưng cầu ý dân địa phương mới được thi hành8. Điều khoản này gián tiếp khuyến khích việc tổ chức các cuộc trưng cầu ý dân tại địa phương về những vấn đề hệ trọng (dù trên thực tế, trưng cầu ý dân địa phương thường mang tính tham vấn). Những cơ chế nói trên tạo ra môi trường để cư dân tham gia và giám sát việc quản lý địa phương, qua đó nâng cao ý thức pháp quyền trong cộng đồng: người dân hiểu rõ quyền và trách nhiệm của mình, chủ động đóng góp ý kiến và theo dõi hoạt động của chính quyền, tạo áp lực buộc chính quyền hành xử công khai, đúng luật.
Thứ hai, minh bạch và trách nhiệm giải trình.
Minh bạch thông tin và trách nhiệm giải trình (accountability) là hai trụ cột của quản trị tốt, gắn liền với văn hóa pháp quyền. Tại Nhật Bản, chính quyền địa phương rất chú trọng thực hiện minh bạch trong quá trình ra quyết định cũng như quản lý ngân sách, đồng thời thiết lập các cơ chế để giải trình trước Nhân dân.
(1) Về minh bạch: Nhật Bản là một trong những quốc gia đi đầu châu Á về thực hiện quyền tiếp cận thông tin công. Trước khi Luật Tự do thông tin (FOIA) cấp quốc gia được ban hành năm 1999, nhiều chính quyền địa phương Nhật đã tự thông qua điều lệ công khai thông tin của địa phương mình. Ngay từ năm 1982, làng Kanayama (tỉnh Yamagata) đã trở thành địa phương đầu tiên ban hành điều lệ công khai thông tin, tiếp theo là tỉnh Kanagawa, tỉnh đầu tiên ban hành điều lệ vào cuối 1982. Trong thập niên 1980, phong trào “công khai thông tin” lan rộng: đến cuối năm 1988 đã có 25/47 tỉnh và nhiều thành phố lớn thông qua điều lệ này và trước khi luật quốc gia có hiệu lực năm 2001, toàn bộ 47 tỉnh cùng hơn 2.170 chính quyền địa phương (thành phố, thị trấn…) chiếm đại đa số đã có văn bản pháp quy bảo đảm quyền tiếp cận thông tin cho người dân.
Những điều lệ địa phương này thiết lập quy trình để người dân yêu cầu cung cấp tài liệu, thông tin từ các cơ quan địa phương, với danh mục hẹp các trường hợp được phép từ chối. Nói cách khác, chính quyền địa phương Nhật Bản chủ động thực hiện minh bạch hóa, coi đó là trách nhiệm giải trình công khai với cộng đồng dân cư. Kinh nghiệm từ các địa phương còn là tiền đề để Quốc hội Nhật Bản thông qua Luật Công khai thông tin áp dụng chung cho các cơ quan trung ương năm 1999 và nhiều quy định trong luật quốc gia được xây dựng dựa trên mô hình thành công ở các địa phương.
Việc minh bạch ở địa phương không chỉ giới hạn ở văn bản pháp lý mà đã trở thành nét văn hóa trong quản trị. Các phiên họp hội đồng địa phương ở Nhật Bản thường mở cửa cho báo chí và công chúng dự khán; nhiều địa phương ngày nay còn tường thuật trực tuyến các kỳ họp để cử tri theo dõi. Ngân sách hằng năm, báo cáo quyết toán, các dự án đầu tư công…, đều được công bố công khai trên cổng thông tin điện tử của chính quyền tỉnh/thành phố, kèm theo thuyết minh dễ hiểu để người dân biết tiền thuế của mình được sử dụng ra sao. Chính quyền cũng tổ chức các cuộc họp tham vấn cộng đồng trước khi quyết định những dự án lớn (ví dụ: di dời chợ, xây dựng nhà máy xử lý rác…) nhằm tiếp thu ý kiến người dân và tăng tính đồng thuận. Nhờ minh bạch như vậy, người dân Nhật Bản có điều kiện giám sát và phát hiện sai phạm nếu có, đây chính là tiền đề của trách nhiệm giải trình.
(2) Về trách nhiệm giải trình: chính quyền địa phương Nhật Bản chịu sự giám sát đa chiều, từ hội đồng dân cử, từ cơ quan kiểm toán độc lập và đặc biệt là từ cộng đồng dân cư. Hội đồng địa phương có quyền yêu cầu lãnh đạo hành pháp giải trình mọi vấn đề liên quan hoạt động quản lý; các ủy ban của hội đồng thường xuyên chất vấn về tiến độ thi hành nghị quyết, việc chi tiêu ngân sách, cung ứng dịch vụ công. Mỗi địa phương ở Nhật đều có Ban Kiểm toán địa phương (gồm kiểm toán viên chuyên trách độc lập) để kiểm tra định kỳ tài chính và hiệu quả hoạt động của chính quyền, báo cáo công khai kết quả và khuyến nghị xử lý sai sót (nếu có). Đặc biệt, Luật Tự trị địa phương trao quyền cho người dân thực hiện giám sát tài chính, chỉ cần thu thập một số chữ ký nhỏ (thường vài trăm), công dân có quyền yêu cầu kiểm toán đặc biệt đối với một vấn đề cụ thể trong quản lý tài chính địa phương (như nghi ngờ lãng phí ngân sách ở một dự án). Ban Kiểm toán bắt buộc phải tiến hành xem xét và công bố kết luận. Nếu phát hiện sai phạm hoặc tham nhũng, người dân có thể tiếp tục kiến nghị hội đồng bãi nhiệm quan chức liên quan hoặc khởi kiện ra tòa. Cơ chế này thúc đẩy chính quyền địa phương ở Nhật phải luôn tự giải trình một cách chủ động và nâng cao tính liêm chính trong bộ máy.
Bên cạnh đó, văn hóa trách nhiệm còn thể hiện ở thái độ của đội ngũ công chức và quan chức địa phương Nhật Bản. Họ coi trọng chữ “tín nhiệm” của dân. Những vụ bê bối tham nhũng hay quản lý yếu kém hiếm khi xảy ra, nhưng nếu xảy ra thường dẫn đến hệ quả là quan chức liên đới sẽ từ chức hoặc bị cử tri phế truất qua bầu cử lần sau. Từ thập niên 2000, Nhật Bản cũng tăng cường chống tiêu cực ở địa phương bằng pháp luật, ví dụ: Luật Đấu thầu công năm 2000 được ban hành nhằm ngăn chặn tệ thông thầu (dango) trong các dự án xây dựng địa phương, yêu cầu quy trình đấu thầu phải minh bạch, công bằng hơn9. Mặc dù vẫn có ý kiến cho rằng chưa loại trừ hết hiện tượng móc ngoặc giữa chính quyền và doanh nghiệp địa phương, song nhìn chung mức độ công khai, cạnh tranh trong mua sắm công địa phương ở Nhật Bản đã cải thiện đáng kể sau các biện pháp trên.
Như vậy, thông qua minh bạch hóa và thiết chế giám sát trách nhiệm, chính quyền địa phương Nhật Bản vận hành dưới ánh sáng của công luận và pháp luật. Điều này nuôi dưỡng niềm tin của công dân vào chính quyền, đồng thời hình thành văn hóa ứng xử “làm đúng ngay từ đầu, sai phải sửa, quản lý phải giải trình”, những giá trị cốt lõi của văn hóa pháp quyền.
Thứ ba, khung pháp lý rõ ràng và thực thi nghiêm minh.
Một nền văn hóa pháp quyền mạnh phải dựa trên hệ thống pháp luật đồng bộ, rõ ràng và được tôn trọng ở mọi cấp độ. Tại Nhật Bản, chính quyền địa phương hoạt động trong một khung pháp lý rất đầy đủ và rõ ràng, vừa bảo đảm tính thống nhất của nhà nước pháp quyền, vừa cho phép địa phương có dư địa pháp lý để tự quản.
Hiến pháp Nhật Bản thiết lập những nguyên tắc nền tảng cho tổ chức và hoạt động của địa phương (như nguyên tắc tự trị, bầu cử trực tiếp, quyền lập quy của địa phương)10. Trên cơ sở đó, Luật Tự trị địa phương năm 1947 được ban hành đồng thời với Hiến pháp và thường xuyên được sửa đổi, bổ sung để bắt kịp thực tiễn. Luật này quy định toàn diện về chính quyền địa phương, từ loại hình đơn vị hành chính, thẩm quyền từng cấp, cơ cấu hội đồng và cơ quan hành chính, quy trình bầu cử, cho đến các vấn đề tài chính, ngân sách địa phương, quan hệ giữa chính quyền các cấp, và phương thức nhân dân tham gia tự quản. Có thể nói, mọi khía cạnh vận hành của bộ máy địa phương đều có luật để tuân theo, hạn chế tối đa khoảng trống pháp lý. Ngoài ra, Nhật Bản còn ban hành các đạo luật chuyên sâu hỗ trợ cho chính quyền địa phương thực thi nhiệm vụ, như: Luật Công chức địa phương (quy định về tuyển dụng, kỷ luật, đạo đức công vụ ở địa phương), Luật Bầu cử công chức (quy tắc bầu cử minh bạch, công bằng), Luật Tài chính địa phương (nguyên tắc cân đối ngân sách, vay nợ), Luật Thuế địa phương (các loại thuế và nguồn thu dành cho địa phương)… Nhờ hệ thống pháp luật địa phương hoàn thiện, vai trò và quyền hạn của chính quyền mỗi cấp đều được xác định rõ ràng bằng văn bản pháp quy, tránh chồng chéo hoặc tùy tiện.
Việc thực thi pháp luật nghiêm minh ở cấp địa phương cũng là một nét đặc trưng của văn hóa pháp quyền Nhật Bản. Các quyết sách của chính quyền địa phương luôn phải dựa trên quy định của luật hoặc điều lệ; mọi văn bản quy phạm của địa phương (ordinance) khi ban hành đều được kiểm tra cẩn trọng để bảo đảm không trái luật quốc gia. Nếu hội đồng địa phương ban hành một điều lệ vượt quá thẩm quyền hoặc vi phạm quyền công dân, tòa án có thể tuyên vô hiệu, điều này khuyến khích địa phương tuân thủ nguyên tắc hợp hiến, hợp pháp. Bản thân các cơ quan trung ương ở Nhật Bản cũng tôn trọng tính tự quyết của địa phương, luật pháp giới hạn rõ trường hợp nào bộ trưởng được quyền hủy bỏ quyết định của địa phương (chỉ khi vi phạm luật hoặc lợi ích công cộng nghiêm trọng), và địa phương có quyền phản biện quyết định đó qua con đường tư pháp. Hệ thống tòa án thống nhất quốc gia ở Nhật Bản đóng vai trò trọng tài cuối cùng bảo đảm địa phương hành xử trong vòng pháp luật và đồng thời bảo vệ địa phương trước sự lạm quyền của trung ương (nếu có).
Một khía cạnh khác góp phần làm nên văn hóa pháp quyền là xây dựng đội ngũ công chức chuyên nghiệp, am hiểu và tôn trọng pháp luật tại địa phương. Luật Công chức địa phương và các chương trình đào tạo giúp nâng cao năng lực và ý thức pháp luật cho cán bộ cơ sở. Ở Nhật Bản, vi phạm pháp luật trong thi hành công vụ (như lạm quyền, tham nhũng) sẽ bị xử lý rất nghiêm, thậm chí truy cứu hình sự, cho nên công chức địa phương luôn ý thức tuân thủ các quy định. Mặt khác, người dân Nhật Bản có truyền thống tôn trọng pháp luật, sẵn sàng hợp tác với chính quyền địa phương trong việc thực thi các quy định chung (ví dụ chấp hành tốt quy hoạch đô thị, phân loại rác thải theo hướng dẫn, tuân thủ quy tắc phòng dịch…). Sự đồng thuận cao giữa chính quyền và người dân trong việc sống và làm việc theo pháp luật chính là biểu hiện sâu sắc của văn hóa pháp quyền ở cấp địa phương Nhật Bản.
Tóm lại, Nhật Bản đã tạo dựng một môi trường pháp lý địa phương thông suốt từ trung ương tới cơ sở, trong đó pháp luật rõ ràng, minh bạch và được tôn trọng triệt để. Đây là nền tảng để duy trì kỷ cương, phép nước cũng như bảo vệ quyền lợi hợp pháp của công dân ở mỗi địa phương.
4. Kinh nghiệm tham khảo cho Việt Nam
Một là, hoàn thiện Hiến pháp, pháp luật về chính quyền địa phương.
Kinh nghiệm từ Nhật Bản cho thấy, cần có sự cam kết rõ ràng ở tầm Hiến pháp về vai trò, vị trí của chính quyền địa phương. Hiến pháp Nhật Bản 1947 đã dành hẳn một chương bảo đảm nguyên tắc tự trị địa phương, giúp cho mọi cải cách sau này có nền tảng vững chắc11. Ở Việt Nam, Hiến pháp năm 2013 bước đầu công nhận chính quyền địa phương các cấp và nguyên tắc phân quyền, song còn khá chung chung. Do vậy, Việt Nam có thể xem xét cụ thể hóa nguyên tắc “tự chủ, tự chịu trách nhiệm” của địa phương trong Hiến pháp và Luật Tổ chức chính quyền địa phương nhằm tạo hành lang pháp lý rõ hơn cho phân cấp, phân quyền. Chẳng hạn, có thể bổ sung quy định về những lĩnh vực địa phương được chủ động quyết định mà không cần xin phép trung ương (theo hướng “ủy quyền chung” như Nhật Bản áp dụng). Bên cạnh đó, cần hoàn thiện Luật Tổ chức chính quyền địa phương và các luật liên quan (ngân sách, đầu tư công, đất đai,…) để phân định rành mạch chức năng, nhiệm vụ của từng cấp chính quyền. Hiện nay, Việt Nam vẫn loay hoay giữa mô hình “đô thị” và “nông thôn” trong tổ chức địa phương trong khi Nhật Bản đã vận hành ổn định mô hình 2 cấp, phân biệt rõ chính quyền tỉnh và chính quyền cơ sở, đây là kinh nghiệm đáng tham khảo. Khung pháp luật rõ ràng sẽ giúp mỗi cấp chính quyền chủ động trong phạm vi của mình và người dân, doanh nghiệp cũng biết rõ ai chịu trách nhiệm việc gì.
Hai là, đẩy mạnh phân quyền gắn với kiểm soát.
Nhật Bản đã chứng minh lợi ích của việc phân quyền, phân cấp hợp lý. Địa phương được trao quyền tự quyết nhiều hơn sẽ sáng tạo và đáp ứng tốt hơn nhu cầu tại chỗ. Việt Nam hiện đang từng bước phân quyền (ví dụ: Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 mở ra khả năng “ủy quyền” giữa các cấp) nhưng còn thận trọng.
Từ kinh nghiệm của Nhật Bản, Việt Nam nên mạnh dạn phân quyền trên các lĩnh vực phù hợp (quản lý đô thị, giáo dục, y tế địa phương, dịch vụ công cộng…) cho chính quyền tỉnh và quận/huyện, đi kèm với nguồn lực tương ứng. Tuy nhiên, phân quyền phải đi đôi với thiết lập cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả. Nhật Bản sau khi phân quyền năm 2000 đã đưa ra cơ chế tòa án hành chính và ủy ban kiểm tra để xử lý tranh chấp trung ương, địa phương. Việt Nam cũng cần xây dựng hệ thống giám sát, tăng cường vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp đối với Ủy ban nhân dân, quy định rõ tiêu chí để Chính phủ can thiệp (thanh tra, đình chỉ quyết định địa phương) chỉ khi địa phương vi phạm luật hoặc gây ảnh hưởng vùng rộng lớn. Làm được vậy sẽ tránh tình trạng hoặc là “phân quyền nửa vời” (trung ương vẫn can thiệp tùy ý) hoặc là “phân quyền buông lỏng” (thiếu giám sát dẫn đến sai phạm).
Ba là, tăng cường tính minh bạch và sự tham gia của người dân ở địa phương.
Kinh nghiệm nổi bật từ Nhật Bản là văn hóa minh bạch đã được “nuôi dưỡng” từ cấp địa phương thông qua các quy định và thực hành cụ thể. Việt Nam có Luật Tiếp cận thông tin năm 2016 nhưng việc thực thi ở cấp cơ sở còn hạn chế, người dân ít biết để yêu cầu. Do đó, nên khuyến khích các tỉnh, thành ban hành các quy chế công khai thông tin riêng phù hợp tình hình địa phương, vượt lên các tiêu chuẩn tối thiểu của luật quốc gia. Chẳng hạn, mỗi tỉnh/thành có thể chủ động xây dựng cổng dữ liệu mở về ngân sách, đất đai, dự án đầu tư… Người dân và báo chí cần được tạo điều kiện tiếp cận hồ sơ, tài liệu của chính quyền địa phương (trừ bí mật quốc gia, đời tư) một cách thuận tiện, với thời gian giải quyết nhanh.
Việt Nam tham khảo cơ chế dân chủ trực tiếp ở địa phương của Nhật Bản. Hiện nay, người dân Việt Nam chủ yếu tham gia gián tiếp qua bầu cử Hội đồng nhân dân, trong khi các hình thức kiến nghị, trưng cầu ý dân địa phương hầu như chưa có luật điều chỉnh. Có thể nghiên cứu áp dụng thí điểm quyền sáng kiến của cử tri, cho phép một tỷ lệ cử tri nhất định ký tên đề nghị Hội đồng nhân dân ban hành một nghị quyết, hoặc quyền yêu cầu tổ chức trưng cầu ý dân về vấn đề quan trọng của địa phương (ví dụ: đổi tên đường, tách – nhập đơn vị hành chính…). Những cơ chế này sẽ giúp chính quyền gần dân hơn và người dân có ý thức trách nhiệm hơn trong việc chung tay giải quyết vấn đề địa phương. Khi người dân được tham gia và chứng kiến chính quyền minh bạch, tinh thần thượng tôn pháp luật và văn hóa công dân sẽ được nâng cao.
Bốn là, nâng cao trách nhiệm giải trình và phòng chống tham nhũng ở cấp cơ sở.
Qua kinh nghiệm Nhật Bản, có thể thấy một hệ thống giám sát chặt chẽ sẽ tạo áp lực tích cực lên chính quyền địa phương phải hành động đúng đắn. Ở Việt Nam, cần phát huy vai trò của Hội đồng nhân dân trong chất vấn và giám sát Ủy ban nhân dân. Hội đồng nhân dân cần được trao thêm thẩm quyền (ví dụ: quyền thành lập ủy ban điều tra tạm thời khi có vụ việc nghiêm trọng, quyền đình chỉ chức vụ chủ tịch Ủy ban nhân dân nếu bị tín nhiệm thấp,… tương tự như quyền của hội đồng địa phương Nhật Bản khi bỏ phiếu bất tín nhiệm thống đốc). Bên cạnh đó, nên phát triển cơ chế giám sát cộng đồng. Luật pháp có thể quy định việc thành lập các ban thanh tra nhân dân, ban giám sát đầu tư của cộng đồng ở xã/phường với sự tham gia của đại diện dân cư để theo dõi việc thực thi chính sách, quản lý ngân sách tại cơ sở. Mọi khiếu nại, tố cáo tham nhũng tại địa phương cần được xử lý kịp thời, công khai kết quả để dân biết.
Nhật Bản duy trì văn hóa quan chức từ chức khi sai phạm lộ ra; Việt Nam cũng cần xây dựng văn hóa trách nhiệm tương tự, cán bộ địa phương vi phạm pháp luật phải bị xử lý nghiêm, đồng thời khuyến khích tinh thần “dám làm, dám chịu trách nhiệm” để giảm tư tưởng sợ trách nhiệm mà không dám quyết (một dạng “tham nhũng sợ trách nhiệm” đang nổi lên).
Ngoài ra, việc ứng dụng công nghệ thông tin có thể hỗ trợ tích cực cho minh bạch và giải trình. Ví dụ, xây dựng các cổng thông tin để người dân giám sát tiến độ giải quyết thủ tục hành chính, báo lỗi dịch vụ công; triển khai hệ thống tiếp nhận phản ánh trực tuyến (qua web, ứng dụng di động) để người dân gửi góp ý, chính quyền phúc đáp nhanh. Một môi trường công nghệ mở sẽ hạn chế tiếp xúc trực tiếp (giảm tham nhũng vặt) và lưu vết mọi giao dịch hành chính, qua đó tăng trách nhiệm giải trình.
Năm là, bảo đảm nguồn lực tài chính và nhân lực cho địa phương.
Kinh nghiệm từ Nhật Bản cho thấy, phân quyền sẽ không hiệu quả nếu địa phương không có đủ nguồn lực. Việt Nam cần cải thiện cơ chế phân bổ ngân sách theo hướng tăng tính tự chủ tài chính cho chính quyền địa phương. Có thể nghiên cứu giao quyền cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh được quyết định một số loại thuế, phí hoặc điều chỉnh linh hoạt mức thu trong biên độ cho phép, thay vì trung ương quy định cứng. Cùng với đó, tiếp tục thực hiện cơ chế ngân sách tỉnh, xã được giữ lại tỷ lệ hợp lý từ nguồn thu trên địa bàn, hạn chế xin – cho. Trung ương nên đóng vai trò hỗ trợ cân đối (qua quỹ bình ổn) và đầu tư liên vùng thay vì bao cấp tràn lan. Khi có thêm nguồn lực được kiểm soát, địa phương sẽ có động lực sử dụng hiệu quả và chịu trách nhiệm trước dân về ngân sách.
Về nhân lực, cần đặc biệt chú trọng đào tạo, bồi dưỡng cán bộ địa phương về quản trị hiện đại, kiến thức pháp luật và kỹ năng tham gia cộng đồng. Nhật Bản có những chương trình hợp tác quốc tế (như JICA) trao đổi cán bộ địa phương, Việt Nam có thể tranh thủ các chương trình này để nâng cao trình độ đội ngũ. Đồng thời, cần có chính sách thu hút nhân tài về làm việc tại chính quyền địa phương (ví dụ: lộ trình thăng tiến, đãi ngộ tốt, môi trường làm việc minh bạch) để giảm khoảng cách chất lượng nhân lực giữa trung ương và địa phương, giữa đô thị lớn và vùng sâu xa.
5. Kết luận
Mặc dù tham khảo kinh nghiệm quốc tế, Việt Nam cũng cần cân nhắc điều chỉnh cho phù hợp đặc thù chính trị – xã hội. Tuy nhiên, các giá trị cốt lõi như: minh bạch, giải trình, thượng tôn pháp luật là hoàn toàn tương đồng và cần thiết cho mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. Một chính quyền địa phương vững mạnh trong Nhà nước pháp quyền sẽ hỗ trợ tốt chính quyền trung ương, đóng góp vào ổn định chính trị và phát triển kinh tế – xã hội bền vững. Định hướng hội nhập quốc tế cũng đòi hỏi chính quyền các cấp ở Việt Nam đạt chuẩn mực về minh bạch và quản trị tốt (ví dụ: thực thi các cam kết về chống tham nhũng, cải cách hành chính trong các hiệp định quốc tế). Vì vậy, việc vận dụng linh hoạt kinh nghiệm của Nhật Bản, từ xây dựng thể chế pháp lý đến những thực hành quản trị cụ thể sẽ giúp Việt Nam rút ngắn quá trình hoàn thiện chính quyền địa phương theo hướng pháp quyền, hiện đại, phục vụ Nhân dân.
Chú thích:
1. The Constitution of Japan (1946). Chapter VIII (Articles 92-95). Local Self-Government.
2. Chính phủ Nhật Bản & JICA (2018). Chia sẻ kinh nghiệm hành chính địa phương Việt Nam – Nhật Bản. Báo điện tử Chính phủ.
3. Council of Local Authorities for International Relations (2020). Local Government in Japan 2020. Tokyo.
4. Seth B. Benjamin & Jason Grant (2022). Japan: Local Autonomy Is a Central Tenet to Good Governance. ICMA (International City/County Management Association).
5. Isabelle Joumard & Tadashi Yokoyama (2005). Getting the Most Out of Public Sector Decentralisation in Japan. OECD Economics Department Working Paper No. 416.
6. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021). Mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở một số quốc gia và gợi mở cho Việt Nam. Tạp chí điện tử Đảng Cộng sản Việt Nam.
7. Quốc hội (2013). Điều 111-116 Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương.
8. Quốc hội (2015, sửa đổi 2019). Luật Tổ chức chính quyền địa phương.
9. Information Clearinghouse Japan (2002). Breaking Down the Walls of Secrecy: The Story of the Citizen’s Movement for an Information Disclosure Law.
10. Tokyo Foundation (Marcus Ingle) (2008). Human Resource Development Is the Key to Local Governance. The Tokyo Foundation Policy Research.
