ThS. NCS. Nguyễn Thị Ngọc Xuân
Đoàn Đại biểu Quốc hội (khóa XV), TP. Hồ Chí Minh
ThS. Nguyễn Trường Đại
Văn phòng Đoàn Đại biểu Quốc hội và HĐND, TP. Hồ Chí Minh
(Quanlynhanuoc.vn) – Bài viết trình bày cơ sở pháp lý tổ chức bộ máy chính quyền địa phương sau khi Hiến pháp năm 2013 được sửa đổi theo mô hình chính quyền hai cấp. Đồng thời, phân tích các thuận lợi, khó khăn và nguyên nhân trong giai đoạn vận hành ban đầu của mô hình mới. Bài viết cũng đưa ra nhóm giải pháp nhằm hoàn thiện thể chế, nâng cao năng lực bộ máy và bảo đảm hiệu quả quản trị ở cấp tỉnh và cấp xã trong bối cảnh xây dựng chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam hiện nay.
Từ khóa: Chính quyền địa phương hai cấp; phân cấp, phân quyền; tái cấu trúc hệ thống pháp luật; Hiến pháp năm 2013 (sửa đổi năm 2025).
1. Đặt vấn đề
Kỳ họp thứ 9 Quốc hội (khóa XV) đánh dấu một bước ngoặt trong lịch sử lập hiến và lập pháp nước ta. Thông qua Nghị quyết số 203/2025/QH15, Quốc hội đã sửa đổi Hiến pháp năm 2013, trong đó khoản 4 Điều 1 sửa đổi Điều 110 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam được tổ chức thành hai cấp, gồm tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và các đơn vị hành chính dưới tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do luật định…”. Như vậy, vấn đề không còn dừng ở thiết kế Hiến định mà chuyển thành yêu cầu tổ chức thực hiện rất cụ thể. Đó là, phải tái cấu trúc toàn bộ hệ thống pháp luật và sắp xếp lại bộ máy chính quyền địa phương trên thực tế theo mô hình hai cấp bảo đảm không để đứt gãy quyền lực nhà nước, không để bỏ sót, chồng chéo nhiệm vụ, thẩm quyền ở giữa trung ương với địa phương để trung ương tập trung làm thể chế, chính sách và các công việc mang tầm chiến lược và địa phương giải quyết các công việc thiết yếu, cụ thể của người dân và doanh nghiệp.
2. Cơ sở pháp lý
Ngay sau Hiến pháp sửa đổi, Quốc hội đã thông qua Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi) cùng rất nhiều luật chuyên ngành để điều chỉnh thẩm quyền trong bối cảnh không còn cấp huyện, đồng thời giao cho Chính phủ và các bộ, ngành, nhiệm vụ lập quy rất lớn để cụ thể hóa mô hình mới1.
Riêng năm 2025, tính từ ngày 01/10/2024 đến ngày 01/10/2025, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các bộ, cơ quan ngang bộ đã xây dựng, ban hành 419 văn bản (208 nghị định, 15 quyết định của Thủ tướng Chính phủ, 3 thông tư liên tịch và 193 thông tư của các bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ)2, trong đó có 28 nghị định về phân cấp, phân quyền, phân định thẩm quyền giữa Chính phủ và chính quyền địa phương hai cấp, tập trung mạnh vào việc phân cấp, phân quyền cho địa phương, nhất là cấp xã trong các lĩnh vực gắn trực tiếp với đời sống người dân, như: quản lý đất đai, trật tự xây dựng, cấp phép và quản lý hạ tầng kỹ thuật; an sinh xã hội, trợ giúp xã hội, chính sách người có công; quản lý dân cư, hộ tịch, dữ liệu dân cư và các dịch vụ công thiết yếu; an ninh, trật tự và quản lý địa bàn; môi trường, tài nguyên nước, phòng, chống thiên tai… ở cấp xã.
Trong tổng số 419 văn bản, có 347 văn bản phải được ban hành để quy định chi tiết các luật, pháp lệnh, nghị quyết đã có hiệu lực và 72 văn bản được ban hành để quy định chi tiết các luật, pháp lệnh, nghị quyết có hiệu lực trong thời gian tới. Đối với 347 văn bản quy định chi tiết các luật, pháp lệnh, nghị quyết có hiệu lực: đã ban hành được 294 văn bản3; còn lại 53 văn bản chậm, chưa ban hành4. Đối với 72 văn bản quy định chi tiết các luật, pháp lệnh, nghị quyết sẽ có hiệu lực trong thời gian tới, các bộ, cơ quan ngang bộ đang nỗ lực tổ chức nghiên cứu xây dựng các văn bản để trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành theo thẩm quyền5.
Số lượng tăng vọt so với các năm trước, cụ thể: tăng 157 văn bản so với năm 2024 (262 văn bản) và tăng 290 văn bản so với năm 2023 (129 văn bản). Trong đó, số văn bản quy định chi tiết luật, pháp lệnh, nghị quyết đã có hiệu lực cần ban hành trong năm 2025 là 347 văn bản, tăng 218 văn bản so với cùng kỳ năm 2024 (129 văn bản) và tăng 289 văn bản so với cùng kỳ năm 2023 (58 văn bản), phản ánh quy mô và tốc độ chuyển động lớn của hệ thống pháp luật trong giai đoạn chuẩn bị và triển khai Hiến pháp sửa đổi, tiến độ được cải thiện đáng kể khi phần lớn văn bản đã kịp thời ban hành (294/347 văn bản, đạt 84,7%) tăng 183 văn bản so với cùng kỳ năm 2024 (đã ban hành 111/129 văn bản) và tăng 251 văn bản so với cùng kỳ năm 2023 (đã ban hành 43/58 văn bản)6. Đây là kết quả của sự lãnh chỉ đạo sát sao của Đảng, Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; cơ chế đôn đốc thường xuyên của Bộ Tư pháp và tinh thần “đi sớm, đi trước về thể chế” được xác định là “đột phá của đột phá”.
Qua các số liệu thực tế, có thể thấy đây là lần đầu tiên cấp xã được trao một khối lượng thẩm quyền hành chính lớn và đa tầng thể hiện rõ xu hướng dịch chuyển quyền lực hành chính có tính cấu trúc từ tầng trung gian đã bị loại bỏ sang cửa ngõ gần dân, sát dân nhất. Nhận diện được những khoảng chồng chéo, vướng mắc tất yếu nảy sinh trong quá trình chuyển đổi mô hình chính quyền địa phương mới, Quốc hội, đồng thời giao thẩm quyền rất mạnh cho Chính phủ trong Nghị quyết số 206/2025/QH15 về cơ chế đặc biệt xử lý kịp thời các khó khăn, vướng mắc do quy định của pháp luật. Cơ chế này đóng vai trò như một kênh điều chỉnh nhanh ở tầm chính sách, giúp phát hiện và tháo gỡ kịp thời các điểm nghẽn pháp lý phát sinh từ thực tiễn tổ chức bộ máy và phân quyền trong thực tế, qua đó bảo đảm mô hình chính quyền địa phương hai cấp diễn ra liên tục, không bị gián đoạn bởi những khoảng trống, chồng lấn hay mâu thuẫn của hệ thống pháp luật hiện hành.
3. Thực trạng triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 sửa đổi theo mô hình chính quyền địa phương hai cấp
Việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp đang bước vào giai đoạn vận hành bước đầu quan trọng nhất, nơi thiết kế Hiến định và các điều chỉnh luật định phải được chuyển hóa thành bộ máy vận hành thực tế một cách hiệu lực, hiệu quả trong từng lĩnh vực, địa bàn.
(1) Về mặt thuận lợi.
Đó là nền tảng chính trị vững vàng, quyết tâm và hành động chính trị cao nhất của Đảng và nền tảng pháp lý cho mô hình mới đã được hình thành tương đối đầy đủ, như: Hiến pháp sửa đổi, Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi) và hệ thống nghị định phân cấp, phân quyền, nhất là 28 nghị định phân định thẩm quyền giữa Chính phủ và chính quyền địa phương tạo nên khung pháp lý cần thiết để các tỉnh, thành phố tổ chức lại bộ máy trong điều kiện không còn cấp huyện. Quyết tâm, hành động kiến tạo của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, ngành trung ương là động lực rất lớn, việc chỉ đạo liên tục, kèm với các cơ chế điều phối ở tầm trung ương thúc đẩy nhiều địa phương chủ động rà soát, tinh gọn bộ máy, xây dựng phương án tổ chức lại Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, các ngành, đoàn thể cấp tỉnh, cấp xã. Bên cạnh đó, tập trung chuyển đổi số, liên thông dữ liệu và ứng dụng công nghệ trong quản trị công giúp giảm đáng kể tầng nấc trung gian, từng bước tạo điều kiện cho mô hình hai cấp vận hành trực tiếp, thông suốt hơn.
(2) Về khó khăn.
Thực tế, có những khó khăn phát sinh trong quá trình triển khai cần được quan tâm đúng mức để có giải pháp hiệu quả hơn. Bởi điểm nghẽn hiện nay, ở hệ thống pháp luật vẫn còn một số văn bản quy phạm pháp luật mâu thuẫn, xung đột với nhau mặc dù đã được tập trung sửa đổi, bổ sung với khối lượng lớn văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian gấp rút nhằm tháo gỡ các điểm nghẽn đó. Ngoài ra, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã có nơi chưa đáp ứng yêu cầu, nhất là trong bối cảnh chính quyền cơ sở đang được trao những thẩm quyền lớn nhất từ trước đến nay.
Với trình độ không đồng đều, điều kiện và nguồn lực chưa bảo đảm, áp lực xử lý, giải quyết thủ tục hành chính tăng mạnh sau sáp nhập đơn vị hành chính nếu thiếu chuyên môn, phương pháp, kỹ năng pháp lý, kỹ năng quản trị địa phương trong môi trường mới sẽ khiến cho cấp xã dễ rơi vào tình trạng quá tải, lúng túng, chậm thực hiện các thẩm quyền mới, ảnh hưởng đến đời sống của Nhân dân. Nhiều lĩnh vực dữ liệu chưa liên thông, hạ tầng số và dữ liệu dùng chung vốn là điều kiện tiên quyết để rút ngắn khoảng cách điều hành giữa cấp tỉnh và cấp xã vẫn còn phân mảnh, đặc biệt tại các địa phương vùng sâu, vùng xa còn khó khăn, tạo ra những điểm nghẽn trong quy trình, thủ tục tục xử lý công việc. Ngoài ra, một số lĩnh vực phân cấp mới nhưng nhân sự cấp xã không có chuyên môn, thiếu nguồn lực và điều kiện bảo đảm dẫn đến khó khăn trong triển khai thực hiện.
(3) Nguyên nhân.
Về khách quan, quy mô cải cách toàn diện ở tất cả lĩnh vực trên phạm vi cả nước, thực hiện nhanh chóng, vừa chạy vừa xếp hàng, tác động đồng thời tới tổ chức bộ máy, nhân sự, tài chính và thủ tục hành chính trên mọi lĩnh vực, trực tiếp tác động đến người dân. Đồng thời, có sự khác biệt rất lớn giữa các địa phương về quy mô, năng lực, điều kiện tự nhiên, kinh tế – xã hội khiến mức độ thích ứng của mỗi tỉnh, mỗi xã không đồng đều.
Về chủ quan, tại một số nơi, tư duy, nhận thức có thay đổi nhưng vẫn còn thói quen, cách làm truyền thống, tâm lý ỷ lại, e ngại, thiếu trách nhiệm khi tiếp nhận chức năng, nhiệm vụ mới. Công tác bố trí nhân lực có nơi chưa phù hợp, còn sáp nhập theo kiểu cơ học ban đầu và sự phối hợp giữa các ngành cấp trên với địa phương trong một số lĩnh vực mới sáp nhập, mới chuyển giao thẩm quyền, nhiệm vụ trong giai đoạn bước đầu chưa khớp; có lúc chưa chặt chẽ, thiếu hướng dẫn kịp thời; cơ sở vật chất và điều kiện làm việc khi sáp nhập chưa bảo đảm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động.
Hiện tại, cả hệ thống cần đổi mới tư duy thiết kế thể chế, song hành với hành động thực tế để kịp thời đề xuất bổ sung các điều kiện cần thiết cho chính quyền địa phương, từ việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để tổ chức thi hành thực chất, hiệu lực, hiệu quả. Hiện trạng cho thấy, mô hình chính quyền địa phương hai cấp có đầy đủ điều kiện để vận hành thành công nhưng thành công đó chỉ đến khi năng lực của cấp xã được nâng lên tương xứng, bộ máy cấp tỉnh được tái cấu trúc đúng chuẩn, luật và văn bản dưới luật được hoàn thiện đồng bộ, thống nhất và minh bạch, dữ liệu, hạ tầng số được đầu tư đầy đủ, liên thông, toàn trình, phi địa giới hành chính và cơ chế điều hành, phản hồi, tiếp nhận, giải quyết các kiến nghị theo thẩm quyền thông suốt, chủ động và linh hoạt từ trung ương đến cơ sở và ngược lại.
4. Một số giải pháp kiến nghị
Thứ nhất, tiếp tục rà soát, hoàn thiện hệ thống pháp luật cho chính quyền địa phương, theo đúng nguyên tắc phân cấp, phân quyền đi đôi với phân bổ nguồn lực và điều kiện hoạt động cho chính quyền địa phương, nhất là ở cấp xã. Chấm dứt mọi thủ tục xin cho, hoặc xin ý kiến cơ quan quản lý nhà nước cấp trên trước khi thực hiện, để các địa phương chủ động thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo pháp luật. Các luật chuyên ngành phải được rà soát sâu để chuyển giao đầy đủ thực quyền cho cấp xã, nhất là trong các lĩnh vực dịch vụ công thiết yếu. Đồng thời, mở rộng cơ chế phân cấp triệt để từ Chính phủ, bộ, ngành trung ương cho UBND cấp tỉnh để thực hiện nhiệm vụ được chủ động, theo hướng “địa phương quyết, địa phương làm, địa phương chịu trách nhiệm”. Nhiệm vụ của cấp xã phải rõ ràng, cụ thể; cơ chế tiếp nhận, phản hồi, xử lý các khó khăn của chính quyền địa phương và người dân phải nhanh chóng, hiệu quả hơn.
Thứ hai, tiếp tục rà soát, bố trí, sắp xếp đội ngũ cán bộ, công chức trong từng ngành, địa phương theo hướng chuẩn hóa, bảo đảm số lượng và chất lượng, chú trọng bố trí cán bộ chủ chốt cơ sở đủ tâm và đủ tầm trong lãnh đạo hệ thống chính trị cấp xã, bố trí cán bộ, công chức am hiểu chuyên môn cho cơ sở gắn với đánh giá thường xuyên, sẵn sàng thay thế cán bộ yếu kém để bộ máy vận hành thông suốt, hiệu quả. Phải nghiên cứu, nhanh chóng hoàn thiện vị trí việc làm ở từng cấp, từng ngành, từng địa phương, chuẩn hóa năng lực cán bộ cấp tỉnh, cấp xã phù hợp với cấu trúc quản trị mới. Cùng với đó, sớm nâng lương, chế độ, chính sách thỏa đáng cho nhân lực khu vực công ở lại làm việc trong hệ thống vì khối lượng công việc nhiều, mới và yêu cầu, áp lực cao hơn trước.
Thứ ba, đầu tư mạnh hạ tầng, dữ liệu số gắn với cải cách mạnh thủ tục hành chính, bảo đảm ngân sách, điều kiện hoạt động cho cấp tỉnh, cấp xã mới. Đây phải được xem là nhiệm vụ ưu tiên, quan trọng hàng đầu để bộ máy nhanh hơn, chính xác hơn và hiệu quả hơn. Qua giám sát thực tế, nhân lực và hạ tầng số đang là điểm yếu cần được tháo gỡ để xây dựng chính quyền số phục vụ và kiến tạo cho sự phát triển. Thiết lập cơ chế giải quyết nhanh các vấn đề mới, vấn đề khó, gắn trách nhiệm hành chính rõ ràng, bảo đảm chỉ đạo nhanh và thông suốt, chia sẻ dữ liệu và phối hợp tác nghiệp được thực hiện trực tiếp, liên tục, có thời gian cụ thể; trách nhiệm giải trình đến từng cơ quan, từng vị trí công tác.
Cùng với đó, phải vận hành cho được kênh thông tin tiếp nhận, phản hồi chính sách, giải quyết kiến nghị của người dân ngay tại cấp xã, coi đây là một kênh giám sát mềm nhưng hiệu quả, huy động người dân tích cực tham gia, kịp thời nhận diện vướng mắc trong triển khai và điều chỉnh chính sách, thủ tục, quy trình phù hợp thực tiễn. Lấy đánh giá của người dân, doanh nghiệp làm thước đo hiệu quả của bộ máy; đánh giá, đo lường sản phẩm, hiệu quả công việc cụ thể của từng ngành, từng cán bộ, công chức để có chế độ, chính sách ưu đãi, thu hút vượt trội, khen thưởng xứng đáng.
Thứ tư, cơ chế giám sát và kiểm soát quyền lực phải được làm thường xuyên, thực chất và hiệu quả. Hội đồng nhân dân các cấp phải nâng vai trò giám sát trực tiếp đối với UBND cùng cấp. Các cơ quan chức năng đẩy mạnh kiểm soát, hướng dẫn rõ ngay từ đầu những lĩnh vực phức tạp, như: đất đai, quy hoạch, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, đấu giá, đấu thầu trên các lĩnh vực… để bảo đảm hệ thống vận hành minh bạch, chất lượng.
Đồng thời, các cơ quan có chức năng giám sát tại địa phương phối hợp giám sát xem xét lại việc thi hành các luật mới đã đi vào thực tiễn đến đâu, giám sát hệ thống văn bản dưới luật trong từng lĩnh vực để bảo đảm nghị định, thông tư tuyệt đối không vượt luật và không có khoảng trống pháp lý trong quá trình thực hiện, mạnh dạn kiến nghị cấp ủy cùng cấp và cơ quan có thẩm quyền cấp trên giải quyết các khó khăn của địa phương. Chỉ khi nào phát huy sức mạnh tập thể của cả hệ thống chính trị trong kiến nghị, đề xuất và đeo bám, giải quyết đến nơi đến chốn từng khó khăn, hạn chế tồn tại trong quá trình thực hiện, khi đó hệ thống mới nhanh chóng kiện toàn, kích hoạt động lực phát triển đúng mục tiêu đề ra.
Thứ năm, phải có công cụ đo lường và đánh giá minh bạch hiệu quả thực tế của từng ngành, địa phương, từng nhân sự trong khu vực công, công khai kết quả đánh giá đó trong và ngoài hệ thống, dưới sự giám sát của Nhân dân. Cần xây dựng bộ chỉ số đánh giá hiệu quả vận hành mô hình chính quyền hai cấp, thông qua dữ liệu và công nghệ, áp dụng thống nhất trên phạm vi toàn quốc, cho phép theo dõi xuyên suốt hiệu quả của mô hình mới của ngành, từng địa phương, từng giai đoạn. Phải cải cách chế độ thông tin, báo cáo, dữ liệu mới theo hướng mẫu hóa, chuẩn hóa từ trung ương ương đến địa phương, tránh tình trạng báo cáo rất dài nhưng thiếu thông tin, gây mất thời gian, công sức của cấp dưới, để lãnh đạo quản lý quyết định dựa trên hệ thống dữ liệu, thông tin đầy đủ, chính xác, khoa học.
6. Kết luận
Việc vận dụng, triển khai những giải pháp trên góp phần giúp cho mô hình chính quyền địa phương hai cấp vận hành hiệu quả, đúng với mục tiêu đề ra, để chính quyền địa phương gần dân, sát dân, giải quyết được các nhu cầu, quyền lợi chính đáng của người dân. Địa phương được quyết, được làm, được chịu trách nhiệm trước những hành động của mình trong một hệ thống pháp luật minh bạch, đồng bộ mà không cần phải xin cho, không cần qua tầng nấc trung gian, để cuộc cải cách lần này thật sự đột phá, góp phần đưa đất nước vững vàng bước vào kỷ nguyên mới.
Chú thích:
1. Văn phòng Quốc hội (2025). Báo cáo số 2283/BC-VPQH ngày 27/6/2025 về kết quả kỳ họp thứ 9, Quốc hội (khóa XV).
2, 3, 4, 5. Chính phủ (2025). Báo cáo số 935/BC-CP ngày 15/10/2025 của Chính phủ về tình hình thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội trong năm 2025 (kèm theo tại các Phụ lục II, Phụ lục III, Phụ lục IV).
6. Số liệu do nhóm tác giả tổng hợp.
Tài liệu tham khảo:
1. Chính phủ (2025). Báo cáo số 997/BC-CP ngày 28/10/2025 về bổ sung kết quả ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ có nội dung thuộc thẩm quyền của Quốc hội.
2. Quốc hội (2025). Nghị quyết số 197/2025/QH15 ngày 17/5/2025 về một số cơ chế, chính sách đặc biệt tạo đột phá trong xây dựng và tổ chức thi hành pháp luật.
3. Quốc hội (2025). Nghị quyết số 206/2025/QH15 ngày 24/6/2025 về cơ chế đặc biệt xử lý khó khăn, vướng mắc do quy định của pháp luật.
4. Quốc hội (2025). Nghị quyết số 198/2025/QH15 ngày 17/5/2025 về một số cơ chế, chính sách đặc biệt phát triển kinh tế tư nhân, kịp thời thể chế hóa Nghị quyết số 66-NQ/TW và Nghị quyết số 68-NQ/TW của Bộ Chính trị.
5. Quốc hội (2025). Nghị quyết số 203/2025/QH15 ngày 16/6/2025 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 2013.
6. Ủy ban Pháp luật và Tư pháp của Quốc hội (2025). Báo cáo số 1193/BC-UBPLTP15 ngày 19/10/2025 về thẩm tra báo cáo của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao về tình hình thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội năm 2025.
7. Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh (2025). Kỷ yếu Hội thảo khoa học cấp Quốc gia: “Triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 sửa đổi trong bối cảnh xây dựng chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam hiện nay”.
