TS. Trần Việt Thắng
Đại học Bách khoa Hà Nội
(Quanlynhanuoc.vn) – Việc sắp xếp và vận hành chính quyền địa phương đóng vai trò trung tâm trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam. Kể từ ngày 01/7/2025, toàn quốc đã áp dụng mô hình chính quyền địa phương hai cấp (tỉnh và xã), thay thế cho mô hình ba cấp đã kéo dài qua nhiều thập kỷ. Đây là sự thay đổi lớn về thể chế nhằm tinh gọn bộ máy, nâng cao khả năng quản lý nhà nước, khuyến khích sự tự chủ ở cơ sở và cải thiện dịch vụ dành cho người dân. Bài viết tập trung phân tích cơ sở khoa học, thực tiễn của mô hình này và đánh giá những thành tựu ban đầu, các điểm hạn chế; đồng thời, đưa ra một số giải pháp để hoàn thiện mô hình trong thời gian gần.
Từ khóa: Chính quyền địa phương; mô hình hai cấp; quản trị công; phân cấp, phân quyền.
Abstract: The reorganization and operation of local government play a central role in the process of building a socialist rule-of-law state in Vietnam. Since July 1, 2025, the country has implemented a two-tier local government model (provincial and communal levels), replacing the three-tier model that had persisted for many decades. This is a major institutional change aimed at streamlining administration, strengthening state management, encouraging grassroots autonomy, and improving public services for citizens. This article analyzes the scientific and practical foundations of this model, evaluates its initial achievements and limitations, and proposes several solutions to refine it in the near future.
Keywords: Local government; Two-tier model; Public governance; Decentralization, devolution of power.
1. Đặt vấn đề
Việc cấu trúc lại hệ thống và hoạt động của chính quyền địa phương là một phần quan trọng trong nỗ lực đổi mới hệ thống chính trị của Việt Nam. Sau nhiều năm áp dụng mô hình ba cấp (tỉnh, huyện, xã), hệ thống hành chính đã lộ rõ những bất cập, như: thẩm quyền chồng chéo và hiệu suất điều hành chưa đáp ứng được nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội cũng như hội nhập quốc tế.
Thời gian qua, Đảng và Nhà nước đã đề ra hướng đi mới cho mô hình chính quyền địa phương, tập trung vào sự tinh, gọn nhẹ và hiệu quả. Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XII) nhấn mạnh: “tổ chức chính quyền địa phương phải phù hợp với đặc thù của khu vực nông thôn, đô thị, hải đảo và các đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt, đảm bảo bộ máy tinh giản và hoạt động hiệu quả”. Sau đó, Hiến pháp năm 2013 cùng Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019 và 2025) đã dần xây dựng khung pháp lý vững chắc cho sự chuyển đổi này.
Từ ngày 01/7/2025, dựa trên Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025, Việt Nam chính thức triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp (tỉnh và xã) trên toàn quốc. Sự kiện này không chỉ là thay đổi về mặt hành chính mà còn đánh dấu sự tiến bộ về nhận thức trong việc sắp xếp quyền lực nhà nước, thể hiện rõ mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân.
2. Cơ sở khoa học của mô hình chính quyền địa phương hai cấp
Từ quan điểm khoa học chính trị, chính quyền địa phương là thành phần thiết yếu của bộ máy nhà nước, được thiết lập để thực thi quyền lực nhà nước trong một lãnh thổ cụ thể. Quyền lực nhà nước phải thống nhất nhưng cần phân bổ hợp lý để vừa duy trì sự lãnh đạo tập trung từ trung ương, vừa thúc đẩy sự tự chủ và chịu trách nhiệm của địa phương.
Ở góc độ lý luận nhà nước và pháp luật, mô hình chính quyền địa phương hai cấp còn được nhìn nhận là kết quả của tư duy tổ chức quyền lực nhà nước theo hướng tinh gọn nhưng vẫn bảo đảm kiểm soát quyền lực. Trong nhà nước pháp quyền hiện đại, tổ chức bộ máy không nên quá nhiều tầng nấc trung gian nếu các tầng nấc đó làm chậm dòng chảy quyết định, làm tăng chi phí hành chính và làm mờ trách nhiệm công vụ. Mô hình hai cấp giúp thu hẹp trung gian quản lý, làm rõ hơn quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương, từ đó nâng cao tính chịu trách nhiệm của từng cấp chính quyền. Bên cạnh đó, mô hình này còn phù hợp với nguyên lý phân quyền, phân cấp gắn với tự chủ và trách nhiệm giải trình. Khi giảm một cấp trung gian, thẩm quyền được tái phân bổ theo hướng việc gì phục vụ trực tiếp nhu cầu người dân, gần địa bàn nhất, xử lý hiệu quả ở cơ sở thì giao cho cấp xã, việc gì cần điều phối vùng, nguồn lực lớn, tính liên kết cao thì giao cho cấp tỉnh.
Ngoài ra, xét ở lý thuyết quản trị công hiện đại, mô hình hai cấp còn gắn liền với yêu cầu xây dựng nền hành chính phục vụ, nhanh, minh bạch, dựa trên dữ liệu và chuyển đổi số. Khi công nghệ số cho phép liên thông dữ liệu, xử lý thủ tục trên môi trường điện tử và giám sát theo thời gian thực, sự tồn tại của một số tầng nấc hành chính trung gian không còn cần thiết như trước. Do đó, việc tổ chức chính quyền địa phương tinh gọn, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả, gắn với ứng dụng công nghệ thông tin và chuyển đổi số là yêu cầu cần thiết và tất yếu.
Trong quá trình cải cách hành chính, mô hình chính quyền hai cấp (tỉnh – xã) được coi là lựa chọn phù hợp với các nguyên tắc quản trị hiện đại. Mô hình này giúp rút ngắn quy trình ra quyết định, cắt giảm chi phí hành chính và loại bỏ sự lặp lại chức năng. Từ góc nhìn lý thuyết quản trị công, chính quyền địa phương hai cấp đáp ứng ba yếu tố cốt lõi của quản trị tốt: (1) Nâng cao hiệu quả chỉ đạo và điều hành; (2) Tăng cường trách nhiệm và khả năng giải trình; (3) Cải thiện khả năng đáp ứng nhu cầu của cộng đồng.
Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn đề cao quan điểm về Nhà nước của dân, do dân và vì dân, coi đây là nền tảng chính trị và đạo đức cho việc xây dựng bộ máy nhà nước tinh gọn, hiệu quả và gần gũi với nhân dân. Người từng lưu ý: “các cơ quan của Chính phủ từ toàn quốc cho đến các làng, đều là công bộc của dân, nghĩa là để gánh việc chung cho dân, chứ không phải để đè đầu dân như trong thời kỳ dưới quyền thống trị của Pháp, Nhật. Việc gì lợi cho dân, ta phải hết sức làm. Việc gì hại đến dân, ta phải hết sức tránh”1.
Việc loại bỏ cấp trung gian (huyện) trong mô hình hai cấp không chỉ là biện pháp tổ chức kỹ thuật mà còn thể hiện tinh thần gần dân và tôn trọng dân trong quản lý hành chính. Hơn nữa, mô hình hai cấp phù hợp với xu hướng quản trị đa tầng đang phổ biến trên toàn cầu. Thay vì tập quyền, các nhà nước hiện đại ngày càng phân cấp mạnh mẽ hơn cho địa phương, trao quyền lớn hơn cho cấp cơ sở – nơi tiếp xúc trực tiếp với công dân. Mô hình chính quyền hai cấp ở Việt Nam, về cơ bản, là bước tiến phù hợp với xu hướng này, đồng thời tạo điều kiện cho chuyển đổi số trong hành chính và phát triển chính quyền điện tử trong giai đoạn sắp tới.
Về cơ sở pháp lý, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 cũng quy định: cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do luật định. Nền tảng hiến định này cho phép Nhà nước linh hoạt trong việc tổ chức bộ máy, thích ứng với sự khác biệt về địa lý, kinh tế và xã hội. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cũng đã cụ thể hóa nguyên tắc này bằng cách xây dựng mô hình chính quyền ở từng cấp với những đặc trưng riêng nhằm đạt được hiệu quả quản lý cao hơn. Theo đó, hệ thống chính quyền địa phương chỉ gồm hai cấp: cấp tỉnh (với Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh, thành phố) và cấp xã (với HĐND và UBND xã, phường). Thiết kế này phản ánh nguyên tắc tập trung thống nhất kết hợp với phân cấp hợp lý. Quyền lực được củng cố ở cấp tỉnh để bảo đảm sự chỉ đạo đồng bộ, trong khi cấp xã – nơi gần dân nhất – được trao thêm quyền tự chủ, đặc biệt trong các lĩnh vực kinh tế – xã hội, đầu tư công, đất đai, môi trường và dịch vụ công. Do đó, từ góc độ khoa học tổ chức, mô hình chính quyền hai cấp đạt được sự cân bằng giữa tính thống nhất của nhà nước và sự tự chủ của chính quyền địa phương.
3. Thực tiễn triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp
Thực tế áp dụng mô hình chính quyền hai cấp được xây dựng dựa trên các giai đoạn thí điểm tại một số thành phố lớn từ năm 2019 – 2024. Ở Hà Nội, Đà Nẵng, TP. Hồ Chí Minh và Hải Phòng, việc thiết lập chính quyền đô thị mà không có HĐND ở cấp phường đã tạo nền tảng để đánh giá lợi ích của việc giảm cấp trung gian. Các báo cáo từ Bộ Nội vụ chỉ ra rằng, sau thí điểm, thời gian xử lý thủ tục hành chính giảm mạnh, mức độ hài lòng của dân cư tăng lên, bộ máy hành chính trở nên gọn hơn và ngân sách địa phương được sử dụng hiệu quả hơn.
Từ ngày 01/7/2025, toàn quốc chuyển sang mô hình chính quyền hai cấp. Theo số liệu từ Bộ Nội vụ, đến giữa năm 2025, 34 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã hoàn tất sắp xếp bộ máy.
Tại vùng đồng bằng sông Hồng, các tỉnh đã triển khai mô hình một cách đồng bộ. Cấp xã được trao thêm thẩm quyền trong phê duyệt kế hoạch đầu tư cơ sở, phát triển nông thôn mới, xử lý đất đai và đơn giản hóa thủ tục hành chính. Quy trình đầu tư hạ tầng, xây dựng nông thôn mới và đăng ký đất đai được rút ngắn, giúp giảm chi phí cho doanh nghiệp và người dân. Dù vậy, mô hình chính quyền địa phương hai cấp vẫn gặp phải một số khó khăn, như:
(1) Sự khác biệt về năng lực giữa các địa phương: các tỉnh đồng bằng và đô thị có lợi thế về cơ sở hạ tầng và nhân sự nên thích nghi nhanh, trong khi các tỉnh miền núi hay vùng sâu vùng xa còn lúng túng, vướng mắc.
(2) Chất lượng cán bộ, công chức ở cấp xã – nay đóng vai trò then chốt – chưa đồng đều; kỹ năng quản lý tài chính, quy hoạch và công nghệ thông tin vẫn còn yếu.
(3) Cơ chế kiểm soát quyền lực. Với việc cấp huyện không còn Hội đồng nhân dân, cần thiết kế lại hệ thống giám sát giữa hai cấp (tỉnh và xã) để tránh tập trung quyền lực quá mức hoặc thiếu kênh phản biện từ cơ sở. Ngoài ra, việc phân bổ ngân sách cần điều chỉnh để đảm bảo tự chủ cho chính quyền cấp xã mà không gây áp lực cho tỉnh.
Nhìn chung, qua thực tiễn triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam mang lại hiệu quả rõ nét trong cải cách hành chính, nâng cao khả năng phục vụ của chính quyền và sự hài lòng của cộng đồng. Tuy nhiên, để duy trì hiệu quả lâu dài, cần tiếp tục cải thiện thể chế, nâng cao năng lực nhân sự và xây dựng cơ chế giám sát phù hợp với bối cảnh mới.
4. Giải pháp hoàn thiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp
Thứ nhất, cần củng cố khung pháp lý. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 chỉ là bước đầu. Nhà nước nên sớm cụ thể hóa các quy định về phân cấp, phân quyền, làm rõ trách nhiệm của từng cấp và cơ quan; đồng thời cập nhật các luật liên quan, như: Luật Ngân sách nhà nước, Luật Cán bộ, công chức, Luật Tổ chức Chính phủ để bảo đảm tính nhất quán. Hơn nữa, cần quy định chi tiết hoạt động của văn phòng hành chính khu vực để tránh “khoảng trống” thẩm quyền và duy trì sự liên kết trong quản lý hành chính.
Thứ hai, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức chất lượng cao. Cấp xã giờ đây không chỉ xử lý công việc hành chính cơ bản mà còn quản lý kinh tế, quy hoạch, tài chính, chuyển đổi số và an sinh xã hội. Do đó, cần chính sách tuyển dụng, đào tạo và ưu đãi phù hợp, kết hợp luân chuyển cán bộ giữa tỉnh và xã để tích lũy kinh nghiệm và chia sẻ kiến thức.
Thứ ba, thúc đẩy chuyển đổi số và chính quyền điện tử. Mô hình hai cấp tạo điều kiện thống nhất dữ liệu hành chính, hỗ trợ xây dựng chính quyền số. Nên phát triển các nền tảng số chung giữa tỉnh và xã, kết nối dữ liệu về dân cư, đất đai, doanh nghiệp và tài chính công, từ đó hỗ trợ ra quyết định dựa trên dữ liệu thực tế.
Thứ tư, bảo đảm tài chính công bền vững và minh bạch. Việc tăng tự chủ tài chính cho cấp xã phải đi kèm với kiểm toán, thanh tra và giám sát chặt chẽ. Phân bổ ngân sách cần dựa trên nguyên tắc công bằng và hiệu quả, khuyến khích sáng tạo ở xã, đồng thời lập quỹ hỗ trợ cơ sở để giảm khoảng cách vùng miền.
Thứ năm, tăng cường vai trò của Nhân dân và các tổ chức chính trị – xã hội trong giám sát và phản biện. Chính quyền gần dân hơn thì càng cần lắng nghe dân nhiều hơn. Vì vậy, nên mở rộng kênh tham vấn, đối thoại trực tiếp, phản hồi qua nền tảng số, đồng thời, nâng cao vai trò của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị – xã hội để bảo đảm hoạt động minh bạch, dân chủ và hiệu quả.
5. Kết luận
Việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp trên toàn quốc từ ngày 01/7/2025 là dấu mốc quan trọng trong hành trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Đây là cải cách mang tính chiến lược, vừa có giá trị lý luận khoa học, vừa có ý nghĩa thực tiễn sâu rộng. Mô hình hai cấp thể hiện cách tiếp cận mới trong tổ chức quyền lực nhà nước: kết hợp tập trung thống nhất với phân cấp hợp lý; làm gọn bộ máy nhưng vẫn giữ dân chủ và tự chủ địa phương. Kinh nghiệm ban đầu chứng minh mô hình này đã cải thiện hiệu quả quản lý nhà nước, tăng trách nhiệm của chính quyền, giảm chi phí hành chính và nâng cao sự hài lòng của người dân. Tuy nhiên, để đạt hiệu quả lâu dài, cần hoàn thiện thể chế, phát triển nguồn nhân lực, đẩy mạnh chuyển đổi số, đảm bảo tài chính minh bạch và thúc đẩy dân chủ cơ sở. Khi các yếu tố này được thực hiện đồng bộ, mô hình chính quyền địa phương hai cấp sẽ trở thành trụ cột cho một nền hành chính hiện đại, minh bạch, phục vụ và phát triển bền vững, phù hợp với mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam trong kỷ nguyên mới.
Chú thích:
1. Hồ Chí Minh toàn tập (2011). Tập 4. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật, tr. 64 – 65.
Tài liệu tham khảo:
1. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2017). Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 về sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.
2. Bộ Nội vụ (2024). Báo cáo tổng kết mô hình chính quyền đô thị và đề xuất nhân rộng mô hình chính quyền hai cấp.
3. Nguyễn Đăng Dung (2020). Chính quyền địa phương trong Nhà nước pháp quyền. H. NXB Đại học Quốc gia Hà Nội.
4. Học viện Hành chính Quốc gia (2023). Kỷ yếu Hội thảo: Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương trong bối cảnh chuyển đổi số. H. NXB Học viện Hành chính Quốc gia.
5. Lê Minh Thông (2018). So sánh mô hình chính quyền địa phương trên thế giới và gợi ý cho Việt Nam. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật.
6. Tổ chức chính mô hình chính quyền địa phương hai cấp tại TP. Hồ Chí Minh trong bối cảnh bỏ đơn vị hành chính cấp huyện – Những thuận lợi và khó khăn. https://www.quanlynhanuoc.vn/2025/05/22/to-chuc-mo-hinh-chinh-quyen-dia-phuong-hai-cap-tai-tp-ho-chi-minh-trong-boi-canh-bo-don-vi-hanh-chinh-cap-huyen-nhung-thuan-loi-va-kho-khan/
