Theoretical perspectives on local governance innovation in rural areas of Vietnam
GS.TS. Vũ Công Giao
Trường Đại học Luật Hà Nội
Email giaohlu@gmail.com
ThS. Nguyễn Thị Quỳnh
Viện Khoa học Tổ chức nhà nước và Lao động – Bộ Nội vụ
Email: quynhvkh86@gmail.com
(Quanlynhanuoc.vn) – Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam đang đặt ra yêu cầu tiếp tục làm rõ phương thức quản trị phù hợp với từng địa bàn. Bài viết làm rõ khái niệm quản trị địa phương và đổi mới quản trị địa phương; phân tích những đặc điểm của địa bàn nông thôn có ý nghĩa đối với thiết kế thể chế; từ đó, xác định một số yêu cầu đối với việc đổi mới quản trị địa phương ở nông thôn Việt Nam. Bài viết dựa trên một khung phân tích gồm 6 nhóm yếu tố: bối cảnh lãnh thổ; chủ thể; thẩm quyền và quan hệ phối hợp; nguồn lực và năng lực; phương thức quản trị; kết quả và cơ chế phản hồi. Trên cơ sở đó, các tác giả cho rằng, đổi mới quản trị địa phương tại nông thôn không nên được hiểu đơn thuần là áp dụng mô hình quản trị chung vào cấp xã mà cần được đặt trên cơ sở phân biệt hợp lý theo lãnh thổ, gắn thẩm quyền với nguồn lực và trách nhiệm, phát huy sự tham gia của cộng đồng, đồng thời bảo đảm khả năng tiếp cận bình đẳng đối với dịch vụ công.
Từ khóa: Quản trị địa phương; chính quyền địa phương; nông thôn; phân quyền; sự tham gia của người dân; dịch vụ công.
Abstract: Reforms to local government organization in Vietnam are raising the need to further clarify governance models appropriate for each type of area. This article clarifies the concepts of local governance and local governance reform; analyzes the characteristics of rural areas that are relevant to institutional design; and, based on this, identifies several requirements for local governance reform in rural Vietnam. The article is based on an analytical framework comprising six groups of factors: territorial context; actors; authority and coordination relationships; resources and capacity; governance methods; and outcomes and feedback mechanisms. Based on this, the authors argue that reforming local governance in rural areas should not be understood simply as applying a general governance model at the commune level, but rather should be grounded in reasonable territorial differentiation, linking authority to resources and accountability, promoting community participation, and ensuring equal access to public services.
Keywords: Local governance; local government; rural areas; decentralization; citizen participation; public services.
1. Đặt vấn đề
Đổi mới quản trị địa phương là một bộ phận quan trọng trong quá trình hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Nhà nước. Ở cấp địa phương, các quyết định công được chuyển hóa thành dịch vụ, kết cấu hạ tầng và các yếu tố khác, trực tiếp tác động đến đời sống của người dân. Đây cũng là nơi các yêu cầu về hiệu lực quản lý, dân chủ, công bằng và trách nhiệm giải trình gặp nhau trong những vấn đề cụ thể. Vì vậy, đánh giá quản trị địa phương không thể chỉ căn cứ vào sự hợp lý của cơ cấu bộ máy hoặc số lượng thủ tục hành chính được giải quyết mà còn phải tính đến chất lượng mối quan hệ giữa chính quyền và người dân, khả năng phối hợp giữa các chủ thể và kết quả thực tế mà hoạt động quản trị tạo ra.
Yêu cầu này càng đáng chú ý trong bối cảnh mô hình chính quyền địa phương hai cấp đã được thiết lập tại Việt Nam. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 quy định đơn vị hành chính được tổ chức thành 2 cấp, gồm cấp tỉnh và cấp xã; đồng thời nhấn mạnh việc phân định thẩm quyền, phân quyền, phân cấp và ủy quyền giữa các cấp chính quyền. Việc tổ chức lại các cấp hành chính tạo điều kiện rút ngắn một số tầng nấc trung gian, nhưng cũng làm thay đổi quy mô địa bàn, điều chỉnh nhiệm vụ và quan hệ giữa chính quyền cấp xã với cộng đồng dân cư. Những thay đổi đó đòi hỏi phải nghiên cứu không chỉ bộ máy chính quyền cấp xã mà còn cả phương thức chính quyền nhận biết nhu cầu, huy động nguồn lực, tổ chức cung ứng dịch vụ công và chịu trách nhiệm trước người dân.
Trong thảo luận về chính quyền địa phương, nông thôn thường được xác định bằng phương pháp loại trừ, tức là phần lãnh thổ không được tổ chức thành đô thị. Cách xác định này có giá trị pháp lý nhất định nhưng chưa phản ánh đầy đủ ý nghĩa trong quản trị tại địa bàn nông thôn. Nông thôn Việt Nam bao gồm nhiều loại địa bàn đa dạng: vùng đồng bằng có mật độ dân cư tương đối cao; vùng sản xuất nông nghiệp hàng hóa; khu vực ven đô đang chuyển đổi nhanh; địa bàn miền núi, biên giới, hải đảo; vùng có đông đồng bào dân tộc thiểu số; và những xã có điều kiện kết nối, năng lực tài chính rất khác nhau. Bởi vậy, không tồn tại một mô hình quản trị nông thôn duy nhất hiệu quả mà có thể áp dụng đồng đều ở mọi nơi.
Trong phạm vi bài viết này, các tác giả không khảo sát toàn bộ thực trạng quản trị nông thôn và cũng không đề xuất một mô hình tổ chức cụ thể cho tất cả các địa phương. Mục tiêu chủ yếu của bài viết là xác lập những tiền đề khái niệm, nhận diện các đặc thù có ý nghĩa đối với quản trị nông thôn ở Việt Nam và đề xuất một số yêu cầu làm cơ sở cho các nghiên cứu tiếp theo. Phương pháp được sử dụng chủ yếu là phân tích, tổng hợp tài liệu và đối chiếu các cách tiếp cận về quản trị địa phương, phân quyền, sự tham gia và cung ứng dịch vụ công. Bài viết được triển khai theo 4 nội dung: nhận thức lý luận; đặc thù của quản trị tại địa bàn nông thôn; các yêu cầu đổi mới và định hướng xây dựng khung lý thuyết phù hợp với Việt Nam.
2. Nhận thức lý luận về quản trị địa phương và đổi mới quản trị địa phương
2.1. Khái niệm quản trị địa phương
Khái niệm quản trị được sử dụng rộng rãi để mô tả sự thay đổi trong cách thức giải quyết công việc công: từ chỗ chủ yếu dựa vào mệnh lệnh của cơ quan nhà nước sang việc thừa nhận sự phụ thuộc lẫn nhau giữa Nhà nước, thị trường và xã hội. Rhodes (1996) nhấn mạnh vai trò của các mạng lưới tự tổ chức; Stoker (1998) chỉ ra rằng, quản trị liên quan đến nhiều thiết chế và chủ thể, ranh giới trách nhiệm không phải lúc nào cũng rõ ràng, quyền lực phụ thuộc lẫn nhau và kết quả đạt được thông qua những công cụ không chỉ giới hạn ở thẩm quyền mệnh lệnh. Những cách tiếp cận này không phủ nhận vai trò của Nhà nước mà cho thấy Nhà nước thường phải phối hợp với các chủ thể khác để giải quyết những vấn đề vượt quá khả năng của các cơ quan công quyền. Từ đó, quản trị địa phương có thể được hiểu là quá trình các chủ thể ở địa phương, trong đó chính quyền giữ vai trò trung tâm và chịu trách nhiệm công, cùng tham gia xác định vấn đề, lựa chọn phương án, huy động và phân bổ nguồn lực, tổ chức thực hiện, giám sát và đánh giá kết quả nhằm đáp ứng nhu cầu của cộng đồng. Khái niệm này bao gồm cả cơ cấu quyền lực theo lãnh thổ và quá trình tương tác giữa chính quyền, người dân, cộng đồng dân cư, doanh nghiệp, tổ chức xã hội và các cơ quan nhà nước ở các cấp khác nhau. Nó đồng thời gắn với thẩm quyền, năng lực thực hiện, phương thức phối hợp và giá trị mà hoạt động quản trị mang lại.
Quản trị địa phương cần được phân biệt với một số khái niệm gần gũi. Chính quyền địa phương là hệ thống các cơ quan nhà nước được tổ chức tại đơn vị hành chính; quản lý địa phương chủ yếu chỉ hoạt động thực thi quyền lực và tổ chức chấp hành của các cơ quan có thẩm quyền; còn quản trị địa phương có phạm vi rộng hơn, bao gồm các quan hệ hợp tác, tham gia, thương lượng và giám sát diễn ra trong quá trình xử lý công việc chung. Tự quản địa phương nhấn mạnh quyền của cộng đồng địa phương tự quyết định và chịu trách nhiệm đối với các công việc thuộc lợi ích địa phương, mà có thể là một thành tố của quản trị địa phương nhưng không đồng nhất với toàn bộ quá trình quản trị.
Sự phân biệt trên có hai ý nghĩa. Một mặt, việc chuyển từ quản lý sang quản trị không có nghĩa là thay thế pháp luật và quyền lực nhà nước bằng sự thỏa thuận tự phát giữa các chủ thể ngoài nhà nước. Chính quyền vẫn chịu trách nhiệm bảo đảm quyền con người, các tiêu chuẩn dịch vụ công, trật tự và lợi ích chung của xã hội. Mặt khác, việc chính quyền có đầy đủ thẩm quyền pháp lý cũng chưa bảo đảm quản trị hiệu quả nếu thiếu nguồn lực, thông tin, sự phối hợp và sự ủng hộ của cộng đồng. Vì vậy, quản trị địa phương là khái niệm giúp kết nối việc tổ chức quyền lực với điều kiện thực thi và các kết quả xã hội đạt được.
2.2. Nội hàm của đổi mới quản trị địa phương
Đổi mới quản trị địa phương không nên được đồng nhất với việc sắp xếp bộ máy một lần hoặc áp dụng một công cụ quản lý mới. Về bản chất, đó là quá trình điều chỉnh có chủ đích các quy tắc, quan hệ và phương thức hoạt động nhằm làm cho các nguồn lực, trách nhiệm và nhu cầu của địa phương phù hợp hơn với nhau. Quá trình này có thể bao gồm sửa đổi pháp luật; phân định lại nhiệm vụ; cải tiến cách tổ chức dịch vụ; mở rộng sự tham gia; nâng cao chất lượng thông tin; và thiết lập cơ chế đánh giá, phản hồi.
Các nghiên cứu về phân quyền cho thấy, việc chuyển giao thẩm quyền chỉ tạo ra kết quả tích cực khi đi kèm trách nhiệm rõ ràng, nguồn lực tương xứng và các cơ chế giám sát phù hợp. Nếu chỉ chuyển nhiệm vụ mà không chuyển nguồn lực, phân quyền có thể làm tăng gánh nặng cho địa phương. Nếu trao quyền mà không làm rõ trách nhiệm thì sẽ làm gia tăng rủi ro hành động tùy tiện hoặc né tránh trách nhiệm. Ngược lại, sự kiểm soát quá chi tiết từ cấp trên có thể triệt tiêu khả năng thích ứng và sáng kiến của cấp gần dân hơn (Faguet, 2014; OECD, 2019; Smoke, 2015). Vì vậy, đổi mới không nên được đánh giá theo mức độ tập trung hay phân quyền riêng lẻ, mà cần được đánh giá theo mức độ phù hợp giữa nhiệm vụ, quy mô vấn đề được giải quyết, năng lực, nguồn lực và trách nhiệm của các chủ thể liên quan.
Đổi mới quản trị cũng làm thay đổi cách xác định kết quả. Cách tiếp cận truyền thống thường chú ý đến đầu vào, sự tuân thủ thủ tục và số lượng công việc hoàn thành. Cách tiếp cận quản trị đặt thêm các câu hỏi: kết quả đó có đáp ứng nhu cầu thực sự của người dân hay không; lợi ích và chi phí được phân bổ như thế nào; quyết định có được giải thích và kiểm tra hay không; và chính quyền có khả năng học hỏi từ phản hồi của người dân, các tổ chức, doanh nghiệp hay không. Nói cách khác, quản trị cần phải được đánh giá đồng thời trên 3 phương diện: giá trị tạo ra cho xã hội, tính chính danh và sự ủng hộ, cùng năng lực tổ chức thực hiện (Moore, 1995).
Từ những phân tích trên, có thể xem đổi mới quản trị địa phương là quá trình chuyển từ phương thức điều hành chủ yếu theo cấp bậc, dập khuôn và chú trọng thủ tục sang phương thức phân biệt hợp lý theo lãnh thổ, chú trọng phối hợp, sự tham gia, kết quả và trách nhiệm. Đây không phải là sự thay đổi tuyệt đối từ mô hình này sang mô hình khác. Quản trị theo cấp bậc vẫn cần thiết đối với những lĩnh vực đòi hỏi tiêu chuẩn thống nhất và trách nhiệm rõ ràng; cơ chế thị trường có thể phù hợp với một số dịch vụ; còn hợp tác cộng đồng có ưu thế trong những vấn đề đòi hỏi tri thức địa phương và sự đồng thuận. Vấn đề đặt ra là làm thế nào để lựa chọn và kết hợp các phương thức đó theo cách phù hợp với tính chất của từng nhiệm vụ.
3. Đặc thù của quản trị địa phương tại các địa bàn nông thôn
3.1. Tính đa dạng và sự phân tán theo lãnh thổ
Đặc điểm đầu tiên của địa bàn nông thôn là sự đa dạng rất lớn về điều kiện tự nhiên, quy mô dân số, mật độ cư trú, kết nối giao thông và cơ cấu sinh kế. Khoảng cách địa lý không chỉ là vấn đề kỹ thuật mà còn trực tiếp làm thay đổi chi phí quản lý và chi phí cung ứng dịch vụ công. Cùng một thủ tục hành chính hoặc một tiêu chuẩn dịch vụ, người ở trung tâm xã và người ở thôn, bản xa có thể chịu chi phí thời gian, đi lại và công sức rất khác nhau. Do đó, khả năng tiếp cận cần được đo lường bằng trải nghiệm thực tế, chứ không chỉ bằng việc dịch vụ đã được thiết lập một cách hình thức.
Việc mở rộng quy mô đơn vị hành chính có thể tạo điều kiện tập trung nguồn lực và chuyên môn, nhưng cũng có nguy cơ làm tăng khoảng cách giữa chính quyền và một bộ phận dân cư. Đối với những địa bàn rộng, dân cư phân tán, yêu cầu “gần dân” không thể chỉ được bảo đảm bằng vị trí trụ sở. Nó đòi hỏi hệ thống tiếp nhận thông tin tại cộng đồng, lịch phục vụ phù hợp, dịch vụ lưu động, cơ chế phối hợp với thôn, bản và khả năng giải quyết công việc bằng nhiều phương thức. Nói cách khác, quy mô hành chính và quy mô thích hợp để giải quyết từng loại vấn đề không nhất thiết phải trùng nhau.
Địa bàn nông thôn còn chịu tác động ngày càng rõ rệt bởi quan hệ liên địa phương. Quản lý nguồn nước, môi trường, hạ tầng giao thông, sản xuất theo chuỗi, phòng chống thiên tai và cung ứng một số dịch vụ chuyên môn thường vượt ra ngoài ranh giới của một xã. Khi vấn đề có quy mô liên xã, việc giao toàn bộ trách nhiệm cho từng xã riêng lẻ dễ dẫn đến phân tán nguồn lực, nhưng việc thiết lập thêm tầng nấc hành chính lại có thể làm phức tạp hóa trách nhiệm giải trình. Vì vậy, hợp tác liên xã, trung tâm chuyên môn dùng chung hoặc cơ chế phối hợp theo nhiệm vụ là những phương án cần được nghiên cứu.
3.2. Cơ cấu kinh tế, sinh kế và quan hệ với đất đai, tài nguyên
Ở nhiều địa bàn nông thôn, sinh kế của người dân phụ thuộc trực tiếp vào đất đai, nước, rừng, ngư trường và các điều kiện môi trường. Các quyết định về quy hoạch, thu hồi đất, chuyển đổi mục đích sử dụng, đầu tư hạ tầng hoặc bảo vệ tài nguyên vì thế thường tác động đồng thời đến tài sản, việc làm, văn hóa và quan hệ cộng đồng. Quản trị các vấn đề này không thể chỉ là áp dụng thủ tục hành chính; nó đòi hỏi thông tin dễ tiếp cận, tham vấn từ sớm, giải thích phương án, nhận diện nhóm chịu tác động và cơ chế giải quyết các bất đồng.
Cơ cấu sản xuất ở nông thôn cũng tạo ra nhu cầu phối hợp đặc thù. Hộ gia đình, hợp tác xã, doanh nghiệp, tổ chức tín dụng, cơ quan khuyến nông và chính quyền có quan hệ phụ thuộc lẫn nhau trong phát triển sản xuất, kiểm soát dịch bệnh, bảo đảm tiêu chuẩn chất lượng và tiếp cận thị trường. Thực tế cho thấy, chính quyền khó có thể trực tiếp cung cấp mọi nguồn lực hoặc đưa ra quyết định thay cho các chủ thể sản xuất. Vì vậy, vai trò phù hợp hơn của chính quyền là bảo đảm khuôn khổ pháp lý, thông tin, hạ tầng, điều phối và hỗ trợ các nhóm yếu thế tiếp cận các cơ hội một cách bình đẳng. Tuy nhiên, hợp tác công – tư hoặc hợp tác với các tổ chức xã hội chỉ có ý nghĩa khi trách nhiệm công không bị chuyển giao một cách thiếu kiểm soát và lợi ích cộng đồng được bảo đảm.
Nông thôn Việt Nam đang chuyển đổi nhanh, nhưng tốc độ và hình thức chuyển đổi không đồng đều. Một số địa bàn ven đô có dân số cơ học tăng, thị trường đất đai sôi động và cơ cấu nghề nghiệp biến đổi; trong khi các địa bàn khác đối mặt với tình trạng già hóa dân số, lao động trẻ di cư và nguồn thu hạn chế. Vì vậy, chính sách dựa trên hình ảnh nông thôn thuần nhất, ổn định và chủ yếu sản xuất nông nghiệp sẽ khó phản ánh đúng thực tế. Thiết kế quản trị cần theo dõi các động thái dân cư và sinh kế, thay vì chỉ dựa trên các phân loại hành chính cố định.
3.3. Vai trò của cộng đồng và các thiết chế phi chính thức
So với nhiều địa bàn đô thị, quan hệ cộng đồng ở nông thôn thường có tính liên tục cao hơn. Thôn, làng, dòng họ, tổ chức đoàn thể, nhóm nghề nghiệp và các quy ước cộng đồng có thể hỗ trợ truyền đạt thông tin, huy động đóng góp, giải quyết công việc chung và giám sát việc thực hiện. Về vấn đề này, Ostrom (1990) cho thấy, cộng đồng có khả năng hình thành các quy tắc quản lý nguồn lực chung khi có ranh giới tương đối rõ ràng, có các quy tắc, cơ chế giám sát và giải quyết tranh chấp phù hợp với điều kiện tại chỗ. Điều đó gợi ý rằng tri thức và năng lực tự tổ chức của cộng đồng là những nguồn lực cần được thừa nhận trong quản trị nông thôn.
Tuy vậy, không nên lý tưởng hóa cộng đồng. Các thiết chế phi chính thức có thể hỗ trợ pháp luật, nhưng cũng có thể duy trì quan hệ quyền lực bất bình đẳng, gây sức ép tuân thủ hoặc hạn chế tiếng nói của phụ nữ, người nghèo, người mới đến và các nhóm thiểu số. Helmke và Levitsky (2004) lưu ý rằng quan hệ giữa các thiết chế chính thức và phi chính thức có thể bổ trợ, thay thế, cạnh tranh hoặc xung đột. Vì vậy, phát huy vai trò cộng đồng phải đi cùng với việc bảo vệ quyền cá nhân, công khai thủ tục và cơ chế khiếu nại. Chính quyền không nên đồng nhất ý kiến của một số người có uy tín với ý chí của toàn thể cộng đồng.
Sự tham gia ở nông thôn cũng cần được tổ chức phù hợp với lịch sản xuất, khoảng cách di chuyển, ngôn ngữ và khả năng tiếp cận thông tin. Một cuộc họp được tổ chức đúng thủ tục nhưng vào thời điểm không thuận lợi, tài liệu khó hiểu hoặc không có cơ chế phản hồi thì khó tạo ra ảnh hưởng thực chất. Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022 (sửa đổi, bổ sung năm 2025) tạo cơ sở pháp lý cho việc công khai, tham gia ý kiến, quyết định và giám sát của Nhân dân ở cơ sở. Vấn đề tiếp theo là chuyển các quyền đó thành một quy trình có khả năng tiếp nhận và giải trình ý kiến một cách thực chất.
3.4. Chênh lệch về năng lực và khả năng tiếp cận dịch vụ
Năng lực quản trị của các xã phụ thuộc vào nhân lực, tài chính, dữ liệu, kết cấu hạ tầng, chất lượng lãnh đạo và khả năng nhận hỗ trợ chuyên môn từ cấp tỉnh. Những yếu tố này phân bố không đồng đều. Một nhiệm vụ được quy định thống nhất có thể phù hợp với xã có nguồn thu và nhân lực chuyên môn, nhưng lại tạo ra gánh nặng đáng kể đối với xã miền núi hoặc xã có địa bàn rộng. Do đó, phân quyền bình đẳng về hình thức chưa chắc đã tạo ra khả năng hành động bình đẳng trong thực tế.
Chênh lệch năng lực có mối quan hệ trực tiếp với công bằng về mặt lãnh thổ. Nếu tiêu chuẩn dịch vụ công được xác định mà không tính đến chi phí cao hơn ở địa bàn thưa dân hoặc vùng xa thì có thể thiếu nguồn lực để đạt chuẩn. Ngược lại, nếu hạ thấp tiêu chuẩn đối với các địa bàn khó khăn thì sự bất bình đẳng có thể bị hợp thức hóa. Như vậy, cách tiếp cận hợp lý là duy trì một mức dịch vụ công thiết yếu chung, đồng thời sử dụng cơ chế hỗ trợ và phân bổ nguồn lực có tính đến chi phí, mức độ khó khăn và nhu cầu thực tế của các địa phương.
Chuyển đổi số có thể làm giảm một phần chi phí do khoảng cách, nhưng không tự động giải quyết vấn đề tiếp cận dịch vụ công. Người cao tuổi, người khuyết tật, người có kỹ năng số hạn chế hoặc ở nơi kết nối không ổn định có thể gặp khó khăn khi dịch vụ chuyển hoàn toàn sang môi trường số. Về vấn đề này, OECD (2020) cho rằng chính phủ số cần được tổ chức dựa trên nhu cầu của người dùng, dữ liệu và sự phối hợp của toàn bộ khu vực công, chứ không chỉ đơn giản là số hóa các quy trình hiện có. Đối với khu vực nông thôn, điều này hàm ý phải duy trì nhiều kênh phục vụ, có điểm hỗ trợ tại cộng đồng và thường xuyên đánh giá nhóm xã hội nào đang bị bỏ lại phía sau.
4. Những yêu cầu đổi mới quản trị địa phương ở nông thôn
4.1. Phân quyền phải gắn với năng lực, nguồn lực và trách nhiệm
Yêu cầu đầu tiên là bảo đảm sự tương xứng giữa nhiệm vụ, thẩm quyền, nguồn lực và trách nhiệm. Nguyên tắc giao nhiệm vụ cho cấp có khả năng giải quyết gần người dân nhất chỉ có ý nghĩa khi cấp đó có đủ điều kiện thực hiện và vấn đề không gây ảnh hưởng vượt quá phạm vi địa phương. Về vấn đề này, OECD (2019) lưu ý rằng phân quyền là một quá trình đa chiều, bao gồm các phương diện chính trị, hành chính và tài chính; sự thiếu đồng bộ giữa các phương diện này là nguyên nhân phổ biến khiến hiệu quả cải cách suy giảm.
Đối với các xã nông thôn, cần phân tích từng chuỗi nhiệm vụ thay vì chuyển giao theo các nhóm lĩnh vực quá rộng. Với mỗi nhiệm vụ, cần xác định rõ cơ quan quyết định; cơ quan thực hiện; nguồn tài chính; tiêu chuẩn dịch vụ; dữ liệu cần sử dụng; chủ thể phối hợp; và cơ chế chịu trách nhiệm. Những việc gắn chặt với hoàn cảnh cộng đồng có thể giao nhiều quyền chủ động hơn cho cấp xã. Những việc đòi hỏi chuyên môn sâu, hạ tầng lớn hoặc tạo ảnh hưởng liên xã cần được tỉnh bảo đảm, tổ chức dùng chung hoặc thiết lập cơ chế hợp tác.
Phân quyền cũng cần tính đến khác biệt về năng lực, nhưng không nên biến năng lực thấp thành lý do để duy trì sự tập trung vô hạn. Có thể áp dụng hỗ trợ theo mục tiêu, đào tạo tại công việc, nhóm chuyên môn dùng chung hoặc phân quyền theo lộ trình. Khi giao thêm quyền, phải đồng thời quy định nghĩa vụ công khai, báo cáo kết quả và cơ chế xử lý sai phạm. Kiểm soát nên tập trung vào các lĩnh vực có rủi ro cao và kết quả cần được bảo đảm, hạn chế việc yêu cầu phê duyệt lại mọi quyết định tác nghiệp. Cách tiếp cận này giúp tránh hai khuynh hướng: chuyển nhiệm vụ nhưng không trao quyền thực hiện; hoặc trao quyền nhưng để trách nhiệm trở nên mơ hồ.
4.2. Tổ chức quản trị theo hướng gần dân và phù hợp với đặc điểm lãnh thổ
“Gần dân” trước hết phải được hiểu là khả năng của chính quyền nhận biết kịp thời nhu cầu, tạo điều kiện tiếp cận và phản hồi một cách có trách nhiệm. Khoảng cách hành chính có thể rút ngắn trên sơ đồ tổ chức nhưng lại tăng lên trong trải nghiệm của người dân nếu địa bàn rộng hơn, trụ sở xa hơn hoặc quy trình số khó sử dụng. Vì vậy, mỗi địa phương cần xây dựng bản đồ tiếp cận dịch vụ theo thời gian, chi phí đi lại, điều kiện kết nối, cơ cấu dân số và các nhóm có khó khăn đặc thù.
Từ kết quả đó, phương thức phục vụ có thể được tổ chức linh hoạt theo hướng tiếp nhận trực tiếp tại trung tâm xã, đồng thời có điểm hỗ trợ theo cụm dân cư, có lịch làm việc lưu động, tiếp nhận yêu cầu qua môi trường số, hoặc phối hợp với tổ chức cộng đồng trong việc hướng dẫn, cung cấp thông tin. Việc phân biệt phương thức không có nghĩa là giảm bớt yêu cầu pháp lý đối với các địa bàn khó khăn. Thay vào đó, mục tiêu là đạt được cùng mức độ quyền và tiêu chuẩn dịch vụ công thiết yếu bằng những cách thức phù hợp hơn.
Tính phù hợp với lãnh thổ còn đòi hỏi cơ chế giải quyết vấn đề mang tính liên xã hội. Việc hợp tác giữa các xã cần có nhiệm vụ rõ ràng, nguồn kinh phí, cơ quan chủ trì, quy tắc chia sẻ dữ liệu và cơ chế giải trình. Nếu chỉ kêu gọi phối hợp mà không xác định rõ chi phí và trách nhiệm, hợp tác dễ bị phụ thuộc vào quan hệ cá nhân. Ngược lại, nếu mọi vấn đề liên quan đều được chuyển lên tỉnh, cấp xã sẽ thiếu động lực phối hợp và tỉnh có thể bị quá tải. Thiết kế quản trị, vì vậy, phải xác định đúng quy mô của từng vấn đề.
4.3. Mở rộng sự tham gia thực chất và phát huy vai trò cộng đồng
Sự tham gia của người dân vừa là yêu cầu dân chủ, vừa là nguồn thông tin giúp cải thiện chất lượng quyết định. Tuy nhiên, tham gia chỉ có ý nghĩa khi gắn với một vấn đề và một thời điểm mà ý kiến có thể tác động đến quyết định. Arnstein (1969) từng chỉ ra sự khác biệt giữa sự tham gia mang tính hình thức và mức độ người dân có ảnh hưởng thực tế. Trong môi trường quản trị phức tạp, thiết kế cơ chế tham gia còn phải tính đến dạng chủ thể tham gia, phương thức trao đổi, phạm vi thẩm quyền và mối liên hệ giữa việc thảo luận và việc ra quyết định (Fung, 2006).
Đối với nông thôn, cần chuyển từ quan niệm tham gia chủ yếu thông qua các cuộc họp sang một quá trình gồm nhiều bước. Trước khi quyết định, chính quyền cung cấp thông tin bằng ngôn ngữ dễ hiểu, xác định nhóm chịu tác động và tạo các kênh góp ý phù hợp. Trong quá trình ra quyết định, chính quyền cần ghi nhận các phương án, lợi ích, chi phí và các ý kiến khác nhau. Sau khi quyết định, chính quyền cần công bố nội dung tiếp thu, lý do không tiếp thu và kết quả thực hiện. Quy trình này đặc biệt cần thiết đối với các vấn đề như quy hoạch, đất đai, đầu tư công, đóng góp của cộng đồng và quản lý tài nguyên.
Vai trò của thôn và các tổ chức cộng đồng cần được xác định rõ cho từng nhiệm vụ. Các chủ thể này có thể hỗ trợ thông tin, tổ chức thảo luận, giám sát công trình và quản lý một số hoạt động chung nhưng không thay thế trách nhiệm của chính quyền và không được hạn chế quyền của công dân. Cần có biện pháp để tiếng nói của phụ nữ, người nghèo, người dân tộc thiểu số, người khuyết tật và người ở khu vực xa trung tâm được phản ánh. Chất lượng tham gia không nên được đánh giá chỉ bằng số cuộc họp hoặc số người dự, mà bằng mức độ đa dạng của tiếng nói, khả năng ảnh hưởng và chất lượng phản hồi.
Quản trị sự hợp tác cũng có thể được sử dụng khi vấn đề đòi hỏi sự tham gia lâu dài của nhiều chủ thể. Về vấn đề này, Ansell và Gash (2008), cũng như Emerson, Nabatchi và Balogh (2012) đều cho thấy, sự hợp tác có triển vọng khi có điều kiện khởi đầu tương đối phù hợp, quy tắc rõ ràng, lãnh đạo hỗ trợ, đối thoại và kết quả từng bước, qua đó tạo dựng lòng tin. Điều này gợi ý rằng hợp tác ở nông thôn cần được thiết kế thành một quá trình có trách nhiệm, không chỉ dựa trên lời kêu gọi đồng thuận.
4.4. Bảo đảm tiếp cận công bằng đối với dịch vụ công
Hiệu quả cung ứng dịch vụ tại nông thôn không thể chỉ được đo bằng chi phí bình quân hoặc số lượng hồ sơ được xử lý. Cần xem xét đồng thời chất lượng, thời gian tiếp cận, mức độ bao phủ, khả năng chi trả và sự khác biệt giữa các nhóm dân cư. Báo cáo Phát triển thế giới năm 2004 nhấn mạnh, chất lượng dịch vụ phụ thuộc vào quan hệ trách nhiệm giữa người dân, các nhà hoạch định chính sách và các đơn vị cung cấp dịch vụ (World Bank, 2003). Khi các quan hệ này thiếu thông tin hoặc thiếu khả năng chế tài, việc tăng đầu vào chưa chắc sẽ cải thiện kết quả.
Ở nông thôn, một số dịch vụ có chi phí đơn vị cao do dân cư phân tán. Cơ chế tài chính cần phản ánh chi phí chuẩn theo điều kiện lãnh thổ, thay vì chỉ dựa trên quy mô dân số. Đồng thời, cần phân biệt trách nhiệm bảo đảm dịch vụ với phương thức cung ứng trực tiếp. Chính quyền có thể đặt hàng đơn vị sự nghiệp, hợp tác với doanh nghiệp, tổ chức xã hội hoặc cộng đồng nhưng vẫn phải xác định tiêu chuẩn, theo dõi chất lượng, công khai kết quả và bảo vệ người sử dụng.
Đánh giá dịch vụ nên kết hợp dữ liệu hành chính với phản ánh của người dân. Dữ liệu bình quân cần được phân tách theo khu vực, nhóm tuổi, giới, tình trạng khuyết tật và điều kiện kinh tế khi có thể. Mục tiêu không phải là tạo thêm gánh nặng báo cáo, mà là để phát hiện những nhóm ít sử dụng dịch vụ hoặc có kết quả thấp. Phản hồi cần được liên kết với kế hoạch khắc phục và phân bổ nguồn lực; nếu chỉ thu thập mức độ hài lòng mà không xử lý nguyên nhân thì cơ chế phản hồi sẽ dần mất ý nghĩa.
4.5. Kết hợp chuyển đổi số với hỗ trợ trực tiếp, tránh tạo ra sự loại trừ mới
Công nghệ số tạo khả năng kết nối người dân ở xa, chia sẻ dữ liệu và giảm bớt các thủ tục lặp lại. Tuy nhiên, hiệu quả chỉ xuất hiện khi quy trình được thiết kế lại dựa trên nhu cầu thực tế. Việc chuyển nguyên trạng một thủ tục phức tạp lên môi trường điện tử có thể chỉ chuyển chi phí từ cơ quan nhà nước sang người dân. Vì vậy, trước khi số hóa, cần rà soát căn cứ pháp lý, loại bỏ thông tin trùng lặp, xác định cơ quan chịu trách nhiệm về dữ liệu và thiết kế quy trình sửa sai.
Đối với địa bàn nông thôn, nguyên tắc phục vụ qua nhiều kênh cần được duy trì. Người có khả năng có thể thực hiện trực tuyến; người cần hỗ trợ được hướng dẫn tại điểm cộng đồng hoặc qua cán bộ lưu động; trường hợp đặc biệt vẫn có kênh trực tiếp. Không nên đặt người dân vào tình thế chỉ có thể thực hiện quyền khi họ sở hữu thiết bị, kết nối và có kỹ năng phù hợp. Dữ liệu về mức độ sử dụng từng kênh cần được phân tích để điều chỉnh, nhưng phải bảo đảm quyền riêng tư và an toàn thông tin.
Chuyển đổi số cũng làm thay đổi quan hệ trách nhiệm. Khi dữ liệu được chia sẻ giữa tỉnh và xã, cần xác định ai chịu trách nhiệm về tính chính xác, ai có quyền truy cập, người dân yêu cầu sửa dữ liệu bằng cách nào và sự cố được xử lý ra sao. Việc sắp xếp địa giới càng đòi hỏi phải bảo tồn lịch sử dữ liệu và tránh làm gián đoạn quyền lợi. Do vậy, đầu tư công nghệ phải đi cùng với đầu tư vào quy trình, nhân lực và cơ chế trách nhiệm; nếu không, hệ thống kỹ thuật mới có thể tạo thêm phụ thuộc và bất bình đẳng.
4.6. Tăng cường minh bạch, trách nhiệm giải trình và khả năng học hỏi
Minh bạch là điều kiện cần nhưng chưa đủ cho trách nhiệm giải trình. Thông tin chỉ có giá trị khi đúng thời điểm, dễ hiểu, có thể kiểm tra và liên quan đến quyết định mà người dân quan tâm. Về vấn đề này, Fox (2007) lưu ý rằng việc công khai thông tin không tự động dẫn đến trách nhiệm nếu thiếu cơ chế yêu cầu giải thích và áp dụng các hệ quả. Vì vậy, chính quyền địa phương cần công khai không chỉ văn bản và số liệu mà còn các tiêu chí lựa chọn, tiến độ, chi phí, người chịu trách nhiệm và kết quả phản ánh.
Trách nhiệm giải trình ở địa phương diễn ra theo nhiều hướng, cụ thể như trước cơ quan nhà nước cấp trên; trước Hội đồng nhân dân; trước cơ quan kiểm tra, thanh tra; và trực tiếp trước người dân. Các tuyến này cần bổ sung cho nhau. Báo cáo quá nhiều theo chiều dọc có thể làm giảm thời gian phục vụ người dân, nhưng vẫn không tạo ra thông tin hữu ích. Ngược lại, chỉ dựa vào phản ánh xã hội mà thiếu kiểm tra chuyên môn cũng không đủ để bảo đảm việc thực thi pháp luật. Như vậy, cải cách cần theo hướng giảm báo cáo trùng lặp, tập trung vào rủi ro và kết quả, đồng thời thiết lập nghĩa vụ trả lời rõ ràng đối với các kiến nghị.
Cuối cùng, đổi mới quản trị phải có khả năng học hỏi và sửa sai. Các địa bàn nông thôn khác nhau tạo điều kiện để thử nghiệm những phương thức phục vụ, hợp tác và tham gia phù hợp. Tuy nhiên, thí điểm cần có mục tiêu, phạm vi, tiêu chí đánh giá, biện pháp bảo vệ quyền và khả năng dừng hoặc điều chỉnh. Kinh nghiệm tốt chỉ nên được nhân rộng sau khi làm rõ các điều kiện tạo ra kết quả; không nên sao chép một mô hình chỉ vì thành công ở một địa phương có nguồn lực hoặc lãnh đạo khác biệt.
5. Một số định hướng xây dựng khung lý thuyết về đổi mới quản trị nông thôn ở Việt Nam
Từ các phân tích trên, khung lý thuyết về đổi mới quản trị địa phương tại nông thôn nên được xây dựng theo hướng giải thích mối quan hệ giữa bối cảnh, thể chế, năng lực, quá trình và kết quả. Khung không nhằm xếp hạng địa phương bằng một chỉ số tổng hợp mà giúp đặt ra các câu hỏi có hệ thống, so sánh các loại địa bàn và nhận diện nguyên nhân của kết quả. Có thể bước đầu xác định sáu nhóm yếu tố sau đây:
Thứ nhất, bối cảnh lãnh thổ bao gồm quy mô, mật độ và phân bố dân cư; điều kiện tự nhiên; kết nối; cơ cấu sinh kế; văn hóa; mức độ chuyển đổi và các rủi ro chủ yếu. Đây là điểm xuất phát để tránh áp dụng một giải pháp đồng đều cho các địa bàn khác nhau. Bối cảnh không phải là yếu tố bất biến mà cần được theo dõi theo thời gian.
Thứ hai, chủ thể và quan hệ giữa các chủ thể bao gồm Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, cơ quan cấp tỉnh, thôn và cộng đồng dân cư, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, doanh nghiệp, hợp tác xã, tổ chức xã hội và người dân. Phân tích cần làm rõ ai có tiếng nói, ai chịu tác động, ai nắm giữ thông tin và nguồn lực, cũng như nhóm nào có nguy cơ không được đại diện.
Thứ ba, thẩm quyền và quan hệ phối hợp xem xét việc phân định nhiệm vụ giữa tỉnh và xã, giữa các cơ quan trong xã, giữa các xã và giữa chính quyền với các chủ thể ngoài nhà nước. Tiêu chí cốt lõi là sự rõ ràng về trách nhiệm và mức độ phù hợp giữa quy mô nhiệm vụ và cấp độ giải quyết. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 đã tạo khuôn khổ mới cho việc phân định thẩm quyền; nghiên cứu tiếp theo cần đánh giá cách khuôn khổ này vận hành trong từng lĩnh vực và từng loại địa bàn.
Thứ tư, nguồn lực và năng lực bao gồm tài chính, nhân lực, tài sản, dữ liệu, hạ tầng và năng lực tổ chức. Cần phân biệt quyền được giao bằng văn bản với khả năng thực hiện trong thực tế. Đồng thời, cần xem xét cơ chế hỗ trợ của tỉnh, dịch vụ chuyên môn dùng chung và cách phân bổ nguồn lực theo chi phí, nhu cầu và điều kiện địa lý.
Thứ năm, phương thức quản trị bao gồm: chỉ đạo theo cấp bậc; cung ứng theo cơ chế hợp đồng; hợp tác liên xã; tham gia của người dân; phối hợp cộng đồng; và sử dụng công nghệ. Không có phương thức duy nhất phù hợp với mọi nhiệm vụ. Khung lý thuyết cần giúp xác định các điều kiện lựa chọn, sự kết hợp và các cơ chế kiểm soát tương ứng.
Thứ sáu, kết quả và cơ chế phản hồi cần được đánh giá trên nhiều phương diện: tính hợp pháp; chất lượng và khả năng tiếp cận dịch vụ; hiệu quả sử dụng nguồn lực; công bằng; mức độ tham gia; trách nhiệm giải trình; độ tin cậy; và khả năng thích ứng. Kết quả không dừng ở đầu ra hành chính mà phải được nối với tác động đến đời sống và sinh kế. Phản hồi của người dân, giám sát của Hội đồng nhân dân, dữ liệu thực hiện và đánh giá độc lập cần được xem là căn cứ để điều chỉnh chính sách.
Mối quan hệ giữa sáu nhóm yếu tố nêu trên có thể được khái quát bằng một giả định trung tâm: kết quả quản trị phụ thuộc đáng kể vào mức độ phù hợp giữa đặc điểm của vấn đề, cấp có thẩm quyền giải quyết, nguồn lực được bảo đảm, phương thức phối hợp và cơ chế trách nhiệm. Từ giả định này có thể phát triển các câu hỏi nghiên cứu cụ thể: việc mở rộng quy mô xã ảnh hưởng thế nào đến tiếp cận dịch vụ; cơ chế nào giúp tiếng nói của thôn, bản vùng sâu, vùng xa được phản ánh; nguồn lực chuyển giao có tương xứng với tải nhiệm vụ hay không; hợp tác liên xã hoạt động trong điều kiện nào; và số hóa làm giảm hay làm tăng chi phí của từng nhóm dân cư.
Việc vận dụng khung nên bắt đầu bằng một số chuỗi nhiệm vụ điển hình, chẳng hạn như các dịch vụ hành chính thiết yếu, quản lý đất đai, cung cấp nước sạch, phòng chống thiên tai hoặc hỗ trợ sinh kế. Nghiên cứu trường hợp cần lựa chọn các xã có điều kiện khác nhau, kết hợp dữ liệu hành chính, phỏng vấn, quan sát quy trình và thu thập ý kiến của người dân. Cách làm này cho phép kiểm tra cơ chế tạo ra kết quả, thay vì chỉ mô tả sự khác biệt. Sau giai đoạn thử nghiệm, những tiêu chí có giá trị giải thích và khả năng sử dụng mới nên được đưa vào theo dõi thường xuyên.
6. Kết luận
Đổi mới quản trị địa phương tại các địa bàn nông thôn là vấn đề rộng hơn việc kiện toàn tổ chức chính quyền cấp xã. Nó liên quan đến cách xác định vấn đề, phân định thẩm quyền, bảo đảm nguồn lực, tổ chức dịch vụ, tiếp nhận sự tham gia và chịu trách nhiệm về kết quả. Đặc điểm dân cư phân tán, sinh kế gắn với đất đai và tài nguyên, vai trò của cộng đồng, chênh lệch năng lực và điều kiện tiếp cận làm cho địa bàn nông thôn cần một cách tiếp cận phân biệt hợp lý.
Sự phân biệt đó không nhằm tạo ra các chuẩn mực thấp hơn cho nông thôn, mà nhằm lựa chọn phương thức thích hợp để bảo đảm các quyền và dịch vụ thiết yếu một cách công bằng. Phân quyền cần đi cùng nguồn lực và trách nhiệm; tính gần dân cần được đo bằng khả năng tiếp cận và phản hồi; sự tham gia phải gắn với quyết định thực; chuyển đổi số phải đi cùng với hỗ trợ trực tiếp; còn minh bạch phải được nối với nghĩa vụ giải thích và khắc phục.
Khung sáu nhóm yếu tố được đề xuất trong bài viết này mới chỉ là bước đầu. Giá trị của khung phụ thuộc vào việc kiểm nghiệm trên các địa bàn và các chuỗi nhiệm vụ cụ thể, cho phép xác lập một hướng tiếp cận nhất quán, đó là: quản trị địa phương tại nông thôn cần được đánh giá dựa trên mức độ thẩm quyền, nguồn lực, năng lực, phương thức phối hợp và trách nhiệm được đặt đúng với quy mô của vấn đề, đồng thời bảo đảm người dân có khả năng tiếp cận, tham gia và yêu cầu giải trình. Đây có thể là cơ sở lý luận cho việc tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện quản trị địa phương trong điều kiện tổ chức chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam.
Tài liệu tham khảo:
Ansell, C., & Gash, A. (2008). Collaborative governance in theory and practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543–571. https://doi.org/10.1093/jopart/mum032
Arnstein, S. R. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of Planners, 35(4), 216–224. https://doi.org/10.1080/01944366908977225
Emerson, K., Nabatchi, T., & Balogh, S. (2012). An integrative framework for collaborative governance. Journal of Public Administration Research and Theory, 22(1), 1–29. https://doi.org/10.1093/jopart/mur011
Faguet, J.-P. (2014). Decentralization and governance. World Development, 53, 2–13. https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2013.01.002
Fox, J. (2007). The uncertain relationship between transparency and accountability. Development in Practice, 17(4–5), 663–671. https://doi.org/10.1080/09614520701469955
Fung, A. (2006). Varieties of participation in complex governance. Public Administration Review, 66(S1), 66–75. https://doi.org/10.1111/j.1540-6210.2006.00667.x
Helmke, G., & Levitsky, S. (2004). Informal institutions and comparative politics: A research agenda. Perspectives on Politics, 2(4), 725–740. https://doi.org/10.1017/S1537592704040472
Moore, M. H. (1995). Creating public value: Strategic management in government. Harvard University Press.
OECD (2019). Making decentralization work: A handbook for policy-makers. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/g2g9faa7-en
OECD (2020). The OECD digital government policy framework: Six dimensions of a digital government (OECD Public Governance Policy Papers No. 02). OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/f64fed2a-en
Ostrom, E. (1990). Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cambridge University Press.
Quốc hội (2022). Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022.
Quốc hội (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
Quốc hội (2025). Nghị quyết số 203/2025/QH15 ngày 16/6/2025 sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Rhodes, R. A. W. (1996). The new governance: Governing without government. Political Studies, 44(4), 652–667. https://doi.org/10.1111/j.1467-9248.1996.tb01747.x
Smoke, P. (2015). Rethinking decentralization: Assessing challenges to a popular public sector reform. Public Administration and Development, 35(2), 97–112. https://doi.org/10.1002/pad.1703
Stoker, G. (1998). Governance as theory: Five propositions. International Social Science Journal, 50(155), 17–28. https://doi.org/10.1111/1468-2451.00106
World Bank (2003). World development report 2004: Making services work for poor people. World Bank and Oxford University Press.
