(Quanlynhanuoc.vn) – Đại biểu Quốc hội có thể tham gia vào việc giám sát quá trình xây dựng pháp luật về tài chính ngân sách ở hai giai đoạn. Trước hết đó là, giám sát xây dựng luật, pháp lệnh và nghị quyết của Quốc hội, tiếp theo là giám sát chấp hành, thực thi pháp luật về tài chính ngân sách. Kỹ năng phân tích chính sách phục vụ giám sát ở giai đoạn đầu rất có ý nghĩa đối với đại biểu Quốc hội, mang lại giá trị gia tăng cao hơn mặc dầu giai đoạn sau cũng quan trọng.
Phân tích chính sách
Quyết định chính sách cơ bản về tài chính – ngân sách nhà nước là một trong những nhiệm vụ, quyền hạn lớn của Quốc hội. Chính sách được thể chế hóa thành luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội và các văn bản quy phạm pháp luật khác của Nhà nước. Chính sách còn được phản ánh trong các văn bản quan trọng khác như kế hoạch tài chính trung hạn 5 năm, kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm, mục tiêu, định hướng vay và trả nợ 5 năm.
Phân tích chính sách là đánh giá tác động về các mặt của chính sách. Phân tích tác động của chính sách tài chính ngân sách nhằm làm rõ tác động của các chính sách đó đối với đời sống của người dân, đánh giá cân nhắc giữa lợi ích quốc gia, lợi ích chung với lợi ích riêng của từng ngành, từng địa phương, từng nhóm đối tượng thụ hưởng. Phân tích tác động chính sách thực hiện khi cơ quan soạn thảo trình dự thảo các văn bản nêu trên lên Uỷ ban Thường vụ Quốc hội để xem xét cho ý kiến để hoàn thiện trước khi trình Quốc hội xem xét thông qua. Nếu các văn bản đó có tác động tốt, tích cực đến đời sống xã hội thì Quốc hội sẽ thông qua dự thảo văn bản, nếu không thì Quốc hội trả lại cho cơ quan soạn thảo để sửa đổi, hoàn chỉnh hoặc thậm chí bác bỏ (điều này hiếm khi xảy ra ở Việt Nam).
Trong hoạt động của Quốc hội không có hoạt động riêng nào về phân tích tác động chính sách mà thường được tiến hành thông qua hoạt động “Quốc hội cho ý kiến dự án luật…” nào đó. Ví dụ, Chương trình xây dựng pháp luật năm 2016 quy định tại kỳ họp thứ 2, Quốc hội khóa XIV (dự kiến tháng 10/2016) Quốc hội sẽ cho ý kiến 17 dự án luật, trong đó có dự án luật “Luật Quản lý sử dụng tài sản nhà nước (sửa đổi)”.
Vậy đại biểu Quốc hội có thể thực hiện việc phân tích tác động chính sách của dự án luật thông qua hoạt động cho ý kiến như thế nào? Nhìn chung, có thể chia làm hai giai đoạn chính: chuẩn bị trước kỳ họp, chuẩn bị và nêu ý kiến tham luận tại kỳ họp:
Giai đoạn chuẩn bị trước kỳ họp:
Lúc này đại biểu chưa nhận được dự án luật cần xem xét, tuy nhiên, thông thường bản Dự thảo lần cuối cùng của dự án luật trình Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xem xét đều được đăng tải trên mạng “Dự thảo online”, nơi cử tri cùng đại biểu Quốc hội tham gia xây dựng luật. Trên trang này thường có dự thảo luật, dự thảo pháp luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội. Đại biểu Quốc hội có thể tìm và truy cập dự án luật mà mình quan tâm. Ở giai đoạn này đại biểu cần phát hiện trong dự án luật về mặt được/mặt mạnh của dự án luật và đặc biệt là các bất cập, tồn tại, yếu kém cần khắc phục của dự án luật làm cơ sở cho việc chuẩn bị ý kiến góp ý.
Giai đoạn chuẩn bị và nêu ý kiến tham luận tại kỳ họp:
Dựa trên kết quả chuẩn bị, đại biểu có thể tiếp tục nghe ý kiến của các cơ quan: Bộ Tài chính thay mặt Chính phủ đọc Tờ trình về đự án luật và đặc biệt là Báo cáo đánh giá tác động của dự án luật; tiếp đến, nghe Ủy ban Tài chính Ngân sách thay mặt Ủy ban Thường vụ Quốc hội đọc Báo cáo thẩm tra. Đại biểu khai thác các thông tin và luận cứ do các báo cáo nêu trên cung cấp để hoàn chỉnh các ý kiến đã chuẩn bị ở giai đoạn chuẩn bị và đăng ký tham luận.
Do thời gian Quốc hội dành cho mỗi dự án luật rất ngắn (chẳng hạn, Kỳ họp thứ 2 Quốc hội XIV dự định cho ý kiến 17 dự án luật chỉ trong vòng một tuần) nên đại biểu cần chuẩn bị tốt mới kịp tham gia ý kiến.
Kỹ năng xem xét, đánh giá, phân tích và thẩm tra dự án luật về tài chính ngân sách và giám sát việc thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về tài chính ngân sách
Kỹ năng thẩm tra dự án luật về tài chính ngân sách:
Thẩm tra dự án luật là công việc của chuyên gia về lập pháp và của đại biểu chuyên trách ở lĩnh vực này vì nó đòi hỏi phải có các kỹ năng tốt, vừa rộng vừa sâu về lập pháp và về phân tích tác động chính sách. Trong phạm vi chức trách của mình, đại biểu kiêm nhiệm không nhất thiết phải đi quá sâu vào nghiệp vụ này.
Một số bước chính để tìm hiểu nội dung của một dự án luật:
Bước 1: Nắm được bố cục của dự luật với đầy đủ của các phần, chương, mục nếu dự án luật chưa nêu.
Bước 2: Đọc kỹ từng điều luật, tìm hiểu rõ các thuật ngữ được sử dụng. Nếu có những thuật ngữ chưa rõ ràng thì yêu cầu phải giải thích hoặc thay thế bằng thuật ngữ dễ hiểu hơn.
Bước 3: Phân tích từng điều luật để làm rõ các câu hỏi: Ai? Làm gì? Trong phạm vi giới hạn thời gian, không gian, hoàn cảnh nào?
Bước 4: Làm rõ nội dung của các điều khoản bằng cách diễn giải lại như những mệnh lệnh đối với các chủ thể được đề cập.
Bước 5: Tìm hiểu tổng thể các nội dung của dự án luật thông qua việc xem xét 8 yếu tố chi phối lẫn nhau mà các dự án luật phải đề cập đó là: các chủ thể có vai trò chính; cơ quan thực hiện chính; chế tài; cơ quan giải quyết tranh chấp; cơ quan cấp vốn; cơ quan giám sát và đánh giá; cơ quan ban hành các quy định dưới luật; những người thực thi luật, bảo đảm trật tự thi hành hành luật. Nếu dự án luật chưa đề cập đến một yếu tố nào đó thì cần tìm hiểu xem trong hệ thống pháp luật hiện hành đã có văn bản nào, quy phạm nào đã quy định về yếu tố đó hay chưa.
Đại biểu có thể vận dụng một số kỹ năng sau:
Thứ nhất, các đại biểu cần bắt đầu từ các tài liệu thuyết minh, phân tích, thẩm định về dự án luật.
Kinh nghiệm cho thấy, không nên bắt đầu công việc thẩm tra bằng cách đọc ngay các quy phạm trong các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết. Nên khởi đầu bằng cách đọc và tìm hiểu những tài liệu thuyết minh về dự án luật như: tờ trình; báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản; báo cáo thẩm định đối với dự án luật do Chính phủ trình hoặc ý kiến của Chính phủ đối với dự án luật không do Chính phủ trình; bản tổng hợp và giải trình tiếp thu ý kiến góp ý; bản sao ý kiến góp ý; báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án luật.
Những tài liệu này có thể cung cấp các thông tin cần thiết nhất giúp đại biểu nắm các nội dung chính của dự án luật. Cách này sẽ giúp cho đại biểu thu nhận nhanh và khá đầy đủ các thông tin về các chứng cứ, các lập luận liên quan đến dự án luật, giúp họ có thể hiểu rõ về các giải pháp được lựa chọn đưa vào nội dung của các dự án luật, những hình dung tổng thể về các nội dung quan trọng nhất của dự án luật, kể cả về mục tiêu mà dự án luật hướng đến. Đặc biệt, Tờ trình về dự án luật có phần nêu ra những vấn đề còn có nhiều ý kiến khác nhau – là những vấn đề mà bản thân cơ quan soạn thảo còn cảm thấy phân vân. Đây cũng chính là những nội dung mà đại biểu cần tập trung xem xét và yêu cầu các cơ quan chủ trì thẩm tra, cơ quan tham gia thẩm tra thể hiện quan điểm của mình.
Thứ hai, tìm hiểu nội dung của dự án luật qua các quy phạm xem chúng có phản ánh đúng và đầy đủ các lựa chọn chính sách không. Việc tìm hiểu nội dung của các dự án luật qua các báo cáo, tài liệu thuyết minh về dự án luật nêu trên chỉ là bước khởi đầu, chưa đầy đủ. Lý do:
(1) Các lựa chọn cuối cùng được thể hiện vào dự án luật chưa hẳn đã dựa trên kết quả của báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản. Thực tế cho thấy, việc lựa chọn các giải pháp để thể hiện thành các quy phạm cụ thể trong nhiều trường hợp không phải chỉ dựa trên các chứng cứ, lập luận thu được trong quá trình đánh giá tác động của dự thảo văn bản. Trong những thời điểm khác nhau, có thể có những yếu tố quan trọng hơn tác động đến việc lựa chọn giải pháp. Đó có thể là những yếu tố mang tính chính trị, tính xã hội… được ưu tiên hơn so với những so sánh về lợi ích và chi phí.
2) Việc chuyển hóa các chính sách được lựa chọn vào dự án luật có thể chưa thể hiện được hết nội dung. Trong nhiều trường hợp vì những lý do khác nhau, việc soạn thảo các quy phạm pháp luật trong các dự án luật chưa thể hiện được một cách đầy đủ, hoặc thậm chí là thể hiện sai các chính sách được lựa chọn. Trong khi đó, khi các dự án luật được ban hành thì việc thực hiện chỉ căn cứ vào các quy phạm cụ thể của luật, pháp lệnh, nghị quyết. Vì vậy, để ban hành được những văn bản quy phạm pháp luật đạt chất lượng yêu cầu, việc thẩm tra dự thảo các quy phạm có ý nghĩa lớn. Hơn thế nữa, quá trình xem xét, thảo luận về các dự án luật tại các kỳ họp của Quốc hội cũng chủ yếu dựa trên các dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết. Đại biểu có thể tham khảo thêm Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội thông qua ngày 22/6/2015.
Kỹ năng giám sát việc thực hiện văn bản dưới luật về tài chính ngân sách:
Trên thế giới, giữa ban hành và thực thi pháp luật bao giờ cũng có khoảng cách. Tuy nhiên ở Việt Nam thì đây thực sự là một thách thức rất lớn, kể cả trong lĩnh vực tài chính ngân sách vốn yêu cầu kỷ luật khắt khe. Việc giám sát thực hiện văn bản quy phạm pháp luật về tài chính ngân sách được thực hiện thông qua nhiều hình thức, kể cả hoạt động giám sát thường xuyên như các đợt giám sát chuyên đề do Ủy ban Tài chính Ngân sách tổ chức thực hiện trong phạm vi Chương trình giám sát hàng năm của Quốc hội. Chương trình này được Văn phòng Quốc hội điều phối xây dựng và Quốc hội thông qua trên cơ sở đề xuất của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội.
Đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm quan tâm đến việc giám sát chuyên đề thuộc lĩnh vực tài chính ngân sách có thể đăng ký tham gia các hoạt động này, nhất là các đại biểu ở các địa bàn nơi tiến hành các hoạt động giám sát. Hiện nay, các thành viên khác của Ủy ban (bao gồm đại biểu kiêm nhiệm và đại biểu chuyên trách địa phương) chưa tham gia nhiều các Đoàn giám sát của Ủy ban Tài chính Ngân sách của Quốc hội. Ở các khóa trước, một số đại biểu đã tham gia Đoàn giám sát nhưng chưa chất vấn hoặc hỏi thêm, do vậy tính thực chất của hoạt động giám sát quan trọng này còn bị hạn chế.
Trước khi thực hiện giám sát, Ủy ban Tài chính Ngân sách xây dựng đề cương và kế hoạch giám sát, trong đó nêu rõ mục tiêu, đối tượng giám sát, nội dung giám sát, thành phần đoàn giám sát, chương trình giám sát và các chi tiêu hậu cần khác. Đại biểu Quốc hội có thể yêu cầu Văn phòng Quốc hội cung cấp các nội dung trên để có thể chủ động đăng ký tham gia đoàn giám sát và đóng góp cho hoạt động này.
Với tư cách là thành viên tham gia Đoàn giám sát của Ủy ban Tài chính Ngân sách, đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm không nhất thiết phải nắm bắt nhiều kỹ năng chuyên sâu. Do vậy, phần dưới đây là một số kỹ năng tối thiểu:
Chuẩn bị hành trang để tham gia Đoàn giám sát.
Để chuẩn bị tham gia Đoàn giám sát, đại biểu có thể trang bị cho mình một số kỹ năng tối thiểu bằng cách đọc báo cáo (tổng hợp) hoạt động giám sát hàng năm của Ủy ban Tài chính Ngân sách. Báo cáo này thường được chuẩn bị cho 9 tháng đầu năm. Báo cáo cung cấp cho đại biểu các thông tin tổng quan nhất về các kết quả giám sát đã thực hiện trước đây; tác động của hoạt động giám sát; tồn tại và nguyên nhân của hoạt động giám sát thường xuyên của Ủy ban Tài chính Ngân sách, các đề xuất, kiến nghị để hoàn thiện.
Lựa chọn vấn đề giám sát ưu tiên.
Các vấn đề chuyên sâu về việc thực hiện pháp luật về tài chính ngân sách phần lớn sẽ do các thành viên của Đoàn giám sát là các đại biểu chuyên trách của Ủy ban Tài chính Ngân sách ở trung ương đảm nhận vì họ có thế mạnh nổi trội rõ rệt.
Các đại biểu kiêm nhiệm và đại biểu chuyên trách ở địa phương nên tập trung vào các vấn đề mà mình có lợi thế so sánh lớn hơn và có thể đóng góp ý kiến với giá trị gia tăng cao hơnso với các đại biểu chuyên trách ở trung ương. Cụ thể, đó là các vấn đề phát sinh trong quá trình thực hiện pháp luật tài chính ngân sách trong ngành, trong lĩnh vực hay tại địa bàn hoạt động của đại biểu vì đó là những nơi mà đại biểu có cơ hội nắm bắt sát thực tế vấn đề nhất.
