(Quanlynhanuoc.vn) – Chất lượng hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương các cấp nói chung và của tỉnh Ninh Bình nói riêng được xác định là vô cùng cần thiết, xuất phát từ chính vai trò của hoạt động này. Chính vì vậy, tìm ra giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương là cấp thiết trong giai đoạn hiện nay.
Thực trạng chất lượng hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương các cấp tỉnh Ninh Bình
Nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) của chính quyền địa phương (CQĐP) các cấp nói chung và của tỉnh Ninh Bình nói riêng được xác định là vô cùng cần thiết, xuất phát từ chính vai trò của hoạt động này. Vì vậy, ngày 17/10/2017, Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh Ninh Bình đã ban hành Chỉ thị số 06/CT-UBND về nâng cao chất lượng xây dựng, ban hành VBQPPL trên địa bàn tỉnh. Theo đó, công tác ban hành VBQPPL của chính quyền các cấp trên địa bàn tỉnh đã có những tiến bộ rõ cả về nội dung và thể thức, chất lượng các văn bản ngày càng được nâng cao, phù hợp với quy định của pháp luật, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên các lĩnh vực. Tuy nhiên, công tác tham mưu xây dựng văn bản của một số cơ quan, đơn vị vẫn chưa bảo đảm trình tự, thủ tục theo quy định; còn tình trạng sao chép văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; công tác rà soát, tự kiểm tra đối với văn bản thuộc lĩnh vực phụ trách của một số cơ quan, đơn vị chưa tốt… Cụ thể:
Thứ nhất, về chất lượng nội dung VBQPPL.
Căn cứ theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 thì CQĐP cấp huyện và cấp xã chỉ ban hành VBQPPL khi được Luật giao, do vậy, trong giai đoạn từ khi Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 có hiệu lực triển khai trên thực tế (từ ngày 01/7/2016 đến hết năm 2019), chỉ có chính quyền cấp tỉnh ban hành VBQPPL, còn cấp huyện và cấp xã không được ban hành VBQPPL nữa. Từ thực tế đó, nhóm tác giả đã tiến hành khảo sát 40 VBQPPL do Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND tỉnh Ninh Bình ban hành. Kết quả khảo sát chung cho thấy1:
(1) Về mặt thẩm quyền, các VBQPPL của tỉnh đều được ban hành đúng thẩm quyền, không có văn bản nào vi phạm các quy định, như quy định thủ tục hành chính trong nghị quyết của HĐND cấp tỉnh hoặc quyết định của UBND tỉnh mà không được giao trong luật.
(2) Vẫn còn tình trạng nhầm lẫn giữa việc lựa chọn hình thức VBQPPL với hình thức văn bản cá biệt. Ví dụ như việc lựa chọn nghị quyết của HĐND tỉnh quy định một số chính sách áp dụng cho một huyện hay quyết định của UBND tỉnh về quy định khung giá dịch vụ sử dụng đò tại khu du lịch hang động của tỉnh nhưng đối tượng áp dụng lại là một doanh nghiệp cụ thể được lựa chọn hình thức là VBQPPL cho thấy đang có sự nhầm lẫn giữa hai hình thức văn bản.
(3) Về mặt kỹ thuật soạn thảo văn bản, vẫn còn tồn tại khá nhiều lỗi chính tả, lỗi viết tắt. Ví dụ, dùng từ “thăm quan” trong khi chính xác phải là “tham quan”, dùng từ “hàng tháng” trong khi chính xác phải là “hằng tháng”, “lãi xuất” trong khi chính xác phải là “lãi suất”… Ngoài ra còn rất nhiều lỗi lặp từ, sử dụng từ ngữ không thống nhất, lỗi diễn đạt chưa logic, không rõ ràng, gây khó hiểu … Trong kỹ thuật soạn thảo VBQPPL, về cách trình bày kết cấu nội dung của VBQPPL cũng chưa bảo đảm tính khoa học, logic…
Thứ hai, về việc bảo đảm quy trình xây dựng VBQPPL.
Quy trình xây dựng VBQPPL là trình tự các bước mà các cơ quan thực hiện hoạt động xây dựng VBQPPL phải tuân thủ và việc tuân thủ quy trình là một tiêu chí để đánh giá việc bảo đảm chất lượng của hoạt động xây dựng VBQPPL. Tuy nhiên, qua khảo sát tại Ninh Bình cho thấy, nhiều công đoạn, đặc biệt là công đoạn lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo VBQPPL chưa được bảo đảm. Ví dụ, đối với xây dựng nghị quyết, theo quy định, cơ quan lập đề nghị, cơ quan soạn thảo phải đăng tải hồ sơ đề nghị xây dựng nghị quyết trên cổng thông tin điện tử, hồ sơ phải có tờ trình đề nghị xây dựng nghị quyết, công văn xin ý kiến, trong đó xác định rõ những nội dung xin ý kiến, dự thảo đề nghị xây dựng nghị quyết và các giấy tờ khác. Qua khảo sát trên Cổng thông tin điện tử của tỉnh thì chủ yếu các cơ quan mới đăng tải dự thảo đề nghị xây dựng nghị quyết hoặc dự thảo VBQPPL.
Mặt khác, khảo sát việc bảo đảm quy trình từ góc độ hiểu biết của đội ngũ cán bộ, công chức (CBCC) cho thấy, đội ngũ CBCC của địa phương về cơ bản đã nắm bắt được quy trình xây dựng VBQPPL, tuy nhiên, một bộ phận CBCC vẫn chưa hiểu đúng và phân biệt được các yêu cầu cụ thể trong từng công đoạn của quy trình xây dựng VBQPPL.
Thứ ba, về năng lực xây dựng VBQPPL của đội ngũ CBCC.
Năng lực xây dựng VBQPPL của CBCC chính là yếu tố quyết định chất lượng của hoạt động xây dựng VBQPPL. Khảo sát năng lực xây dựng VBQPPL của 825 CBCC CQĐP các cấp của tỉnh Ninh Bình cho thấy, trên 90% CBCC CQĐP các cấp tỉnh Ninh Bình có trình độ từ cử nhân trở lên. Mặt bằng về trình độ trên là cơ sở tốt để CBCC đảm nhiệm các nhiệm vụ công tác nói chung và công tác xây dựng VBQPPL nói riêng. Tuy nhiên, khảo sát cụ thể về năng lực xây dựng VBQPPL của CBCC CQĐP trên các nội dung: hiểu biết về VBQPPL, quy trình xây dựng VBQPPL cũng như mong muốn, nhu cầu bồi dưỡng các kiến thức, kỹ năng về xây dựng VBQPPL…, kết quả cho thấy, đối với việc hiểu rõ về VBQPPL, các đặc trưng của VBQPPL thì vẫn còn trên 30% CBCC chưa nắm bắt được các đặc trưng này. Ngoài ra, khảo sát về nhu cầu, sự cần thiết phải bồi dưỡng kiến thức và kỹ năng về xây dựng VBQPPL, có đến trên 95% CBCC xác định cần thiết và mong muốn được tham gia các lớp bồi dưỡng nâng cao năng lực xây dựng VBQPPL2.
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến hoạt động xây dựng VBQPPL của CQĐP các cấp tỉnh Ninh Bình còn hạn chế, trong đó, nguyên nhân cơ bản là do chưa có các quy định chi tiết về công tác xây dựng VBQPPL trên địa bàn tỉnh. Bởi lẽ, từ quy định của Luật Ban hành VBQPPL, để triển khai thi hành Luật thì trên cơ sở quy định chung, mỗi địa phương cần có quy định chi tiết phù hợp với đặc thù của từng địa phương. Mặt khác, công tác chỉ đạo về hoạt động xây dựng VBQPPL cần sát sao hơn. Bên cạnh đó, việc một bộ phận CBCC chưa nắm rõ quy định về công tác xây dựng VBQPPL cũng như chưa thật sự hiểu rõ về bản chất, đặc trưng của VBQPPL cũng là một nguyên nhân dẫn tới việc lựa chọn sai hình thức văn bản. Đồng thời, việc CBCC chưa được đào tạo, bồi dưỡng chuyên sâu về kỹ thuật soạn thảo VBQPPL cũng là nguyên nhân dẫn đến quá trình soạn thảo VBQPPL chưa bảo đảm chất lượng.
Một số giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương các cấp tỉnh Ninh Bình
Một là, nhóm giải pháp về thể chế.
(1) Sở Tư pháp tỉnh cần tham mưu xây dựng quyết định Quy định về quy trình xây dựng VBQPPL trên địa bàn tỉnh. Hiện nay, nhiều bộ, ngành, địa phương đều đã ban hành quy định này, ví dụ như các bộ hay thành phố Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, tỉnh Bắc Kạn… Đây là một quy định nhằm chuẩn hóa và cụ thể hóa quy trình xây dựng VBQPPL luật của tỉnh, giúp cho các cơ quan soạn thảo dễ dàng nắm bắt quy trình cũng như nghiêm túc thực hiện đúng quy trình xây dựng VBQPPL, đặc biệt cần làm rõ quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh.
(2) Sở Tư pháp cũng cần tham mưu cho UBND tỉnh ban hành chỉ thị về tiếp tục nâng cao chất lượng công tác xây dựng, ban hành VBQPPL trên địa bàn tỉnh. Với tính chất là một văn bản chỉ đạo, điều hành, việc ban hành chỉ thị sẽ góp phần nâng cao hơn nữa ý thức của các sở, ban, ngành cũng như CBCC đối với hoạt động xây dựng VBQPPL.
(3) Xây dựng quy định chi tiết về các trường hợp chính quyền cấp huyện và xã ban hành VBQPPL để triển khai thực hiện quy định tại khoản 7 Điều 1 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 2020. Theo đó, quy định mở rộng trường hợp ban hành VBQPPL của CQĐP cấp huyện và cấp xã, cụ thể, HĐND cấp huyện ban hành nghị quyết, UBND cấp huyện ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật, nghị quyết của Quốc hội giao hoặc để thực hiện việc phân cấp cho CQĐP, cơ quan nhà nước cấp dưới theo quy định của Luật Tổ chức CQĐP. HĐND cấp xã ban hành nghị quyết, UBND cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật, nghị quyết của Quốc hội giao.
Đây là giải pháp cần thiết, bởi thực tế hiện nay, khi thực hiện theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL, với quy định HĐND cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao, dù quy định này khá rõ về mặt thẩm quyền trong việc hạn chế tối đa việc ban hành VBQPPL của chính quyền cấp huyện và cấp xã nhưng thực tế vẫn có rất nhiều địa phương ban hành sai thẩm quyền.
Hai là, nhóm giải pháp về nâng cao năng lực xây dựng VBQPPL cho CBCC CQĐP các cấp.
Kết quả nghiên cứu thực trạng hoạt động xây dựng VBQPPL của CQĐP các cấp tại tỉnh Ninh Bình đã chỉ ra có đến trên 90% CBCC được khảo sát đều xác định cần được bồi dưỡng kiến thức, kỹ năng về xây dựng VBQPPL. Do đó, tổ chức các khoá tập huấn, bồi dưỡng chuyên đề nhằm nâng cao năng lực xây dựng VBQPPL cho CBCC các cấp là cần thiết và có tính khả thi. Theo đó, tỉnh phải tập trung xây dựng Đề án Nâng cao năng lực của các cơ quan, công chức trực tiếp tham gia vào công tác xây dựng, ban hành VBQPPL ở địa phương và thiết kế các khoá tập huấn, bồi dưỡng năng lực xây dựng VBQPPL cho CBCC. Với tính chất là một kế hoạch hành động có lộ trình, Đề án sẽ đề ra mục đích, yêu cầu, nội dung thực hiện và các biện pháp triển khai, qua đó giúp cho UBND tỉnh có được các thông tin cần thiết về hiện trạng năng lực xây dựng VBQPPL của CBCC, nhu cầu đào tạo, bồi dưỡng về năng lực xây dựng VBQPPL của CBCC và các yêu cầu khác nhằm nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng VBQPPL.
Trên cơ sở Đề án Nâng cao năng lực của các cơ quan, công chức trực tiếp tham gia vào công tác xây dựng, ban hành VBQPPL, Sở Tư pháp, Sở Nội vụ có thể tham mưu cho UBND tỉnh xây dựng kế hoạch tổ chức các lớp tập huấn, bồi dưỡng nâng cao năng lực xây dựng VBQPPL.
Việc xây dựng hoạt động tập huấn cần được lên kế hoạch chi tiết, cụ thể và cần tách riêng các nhóm CBCC để xây dựng nội dung tập huấn riêng. Ví dụ, với CBCC của khối các sở, ban, ngành của UBND, cần chú trọng các nội dung kiến thức về VBQPPL, quy trình xây dựng VBQPPL và các kỹ năng, đặc biệt là kỹ năng phân tích chính sách, kỹ năng soạn thảo văn bản. Còn đối với nhóm CBCC của khối HĐND, bên cạnh kiến thức về VBQPPL và quy trình xây dựng VBQPPL, cần chú trọng các kỹ năng như: kỹ năng phản biện, kỹ năng tổ chức hội họp, kỹ năng xem xét, thông qua dự thảo VBQPPL…
Ngoài ra, cần đa dạng các hình thức tập huấn, bồi dưỡng nâng cao năng lực xây dựng VBQPPL cho CBCC. Đó có thể là các hình thức lớp tập trung, bán tập trung, từ xa, trực tuyến; các cuộc hội thảo, hội nghị tập huấn hoặc hình thức khảo sát kinh nghiệm thực tế, mời chuyên gia trực tiếp tham gia, tư vấn đối với hoạt động xây dựng một VBQPPL cụ thể, giảng dạy theo tình huống…
Ba là, giải pháp về xuất bản cuốn Sổ tay hướng dẫn hoạt động xây dựng VBQPPL của CQĐP các cấp.
Hiện nay, Bộ Tư pháp đã có cuốn Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của VBQPPL của HĐND và UBND. Tuy nhiên, cuốn Sổ tay này được viết từ năm 2006, khi đó áp dụng theo Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004 (đã hết hiệu lực). Do đó, việc xuất bản cuốn Sổ tay hướng dẫn hoạt động xây dựng VBQPPL của CQĐ các cấp tỉnh Ninh Bình là vô cùng cần thiết. Đây sẽ là đóng góp quan trọng, là nguồn thông tin tham khảo hữu ích không chỉ cho CBCC tỉnh Ninh Bình mà còn có ý nghĩa cho các địa phương khác. Đồng thời, đây cũng chính là cuốn cẩm nang, cầm tay chỉ việc, hướng dẫn các nội dung cụ thể của hoạt động xây dựng VBQPPL của CQĐP các cấp tỉnh Ninh Bình. Nội dung cuốn sổ tay hướng dẫn hoạt động xây dựng VBQPPL của CQĐP các cấp tỉnh Ninh Bình có thể bao gồm những phần chính, như: (1) Những kiến thức chung về VBQPPL và hoạt động xây dựng VBQPPL; (2) Hướng dẫn thực hiện quy trình xây dựng VBQPPL của chính quyền các cấp; (3) Những kỹ năng cần thiết trong việc thực hiện hoạt động xây dựng VBQPPL; (4) Một số lỗi cần tránh khi xây dựng VBQPPL của CQĐP các cấp.
Chú thích:
1. Kết quả khảo sát 40 văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương tỉnh Ninh Bình ban hành trong giai đoạn từ ngày 01/7/2016 đến hết năm 2019 của nhóm tác giả nghiên cứu đề tài khoa học công nghệ cấp tỉnh năm 2020 về “Nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương các cấp tại tỉnh Ninh Bình”.
2. Kết quả khảo sát 825 cán bộ, công chức các cấp chính quyền địa phương tỉnh Ninh Bình của nhóm tác giả nghiên cứu đề tài khoa học công nghệ cấp tỉnh năm 2020 về “Nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương các cấp tại tỉnh Ninh Bình”.
Tài liệu tham khảo:
1. Luật Ban hành Văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020).
TS. Phạm Thị Ninh
Học viện Hành chính Quốc gia
