(Quanlynhanuoc.vn) – Nghiên cứu về thẩm quyền và cách thức áp dụng các biện pháp hạn chế quyền con người trong tình trạng khẩn cấp để thấy rõ thực trạng pháp luật về vấn đề trên; đồng thời, đặt nó trong mối quan hệ với hệ thống pháp luật quốc tế, đặc biệt là sự phù hợp với các công ước quốc tế về quyền con người mà Nhà nước Việt Nam tham gia. Từ đó thấy rõ sự cần thiết phải hệ thống hóa lại quy phạm pháp luật điều chỉnh về vấn đề này, sửa đổi và bổ sung những quy định mới cho phù hợp với hệ thống pháp luật và tình hình thực tế hiện nay.
Tình trạng khẩn cấp (TTKC) là một trạng thái xã hội đặc biệt khiến cho hoạt động của nhà nước và cuộc sống của người dân không diễn ra bình thường như đang tiếp diễn. Thiên tai, dịch bệnh, chiến tranh, bạo động đặt đời sống của con người vào TTKC. Từ đó, nhà nước sẽ tuyên bố tạm ngừng một số chức năng của chính phủ, tạm ngừng một số hành vi của các cá nhân, tổ chức được thực hiện trong những điều kiện bình thường, đồng thời thêm những thẩm quyền cho các cơ quan nhà nước (CQNN) và yêu cầu cá nhân, tổ chức bắt buộc phải thực hiện một số những hành vi nhất định. Trong tình huống đó, vai trò điều chỉnh của pháp luật là rất cần thiết để ổn định lại đời sống cho nhân dân và duy trì trật tự xã hội.
Bài viết nghiên cứu dựa trên các quy định đang có hiệu lực ở Việt Nam để làm rõ về thẩm quyền và quy trình hạn chế quyền con người (QCN) trong từng TTKC và các vấn đề đặt ra đối với pháp luật về TTKC.
Thẩm quyền và quy trình chung quy định về tình trạng khẩn cấp
Do tính chất đặc biệt nên việc quy định TTKC thuộc các CQNN ở trung ương. Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của Nhà nước Việt Nam quy định về tình trạng khẩn cấp; Ủy ban Thường vụ Quốc hội – cơ quan thường trực của Quốc hội ban bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc từng địa phương; Chủ tịch nước căn cứ vào nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội công bố, bãi bỏ tình trạng khẩn cấp”. Đây là thẩm quyền cao nhất tuyên bố về TTKC trong mọi tình huống theo Hiến pháp năm 2013.
Về quy trình tuyên bố TTKC, Pháp lệnh TTKC năm 2000 quy định: Ủy ban Thường vụ Quốc hội ra nghị quyết ban bố tình trạng khẩn cấp theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ; trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc hội không thể họp ngay được thì Chủ tịch nước ban bố tình trạng khẩn cấp theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ.
Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc lệnh của Chủ tịch nước phải đầy đủ các nội dung: lý do ban bố TTKC; địa bàn được đặt trong TTKC; ngày giờ bắt đầu TTKC; thẩm quyền tổ chức thi hành TTKC. Do tính chất khẩn cấp của tình trạng mà Nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hay lệnh của Chủ tịch nước phải được công bố ngay trên các phương tiện thông tin đại chúng và phải được niêm yết công khai để mọi người đều biết. Mọi cơ quan, tổ chức, đơn vị vũ trang và cá nhân có trách nhiệm thi hành tuyệt đối tuân thủ pháp luật về TTKC.
Như vậy, có thể thấy, thẩm quyền quy định TTKC được đặt ra bởi mục đích chung về sự an toàn của người dân và trật tự xã hội được cấp có thẩm quyền cao nhất của quốc gia quy định và ban bố. Để đạt được mục đích đó Nhà nước có thể sẽ phải hạn chế một số QCN. Việc ban bố TTKC không chỉ có ý nghĩa đối với việc xử lý và khắc phục các tình huống không mong muốn mà còn là cơ sở pháp lý để Chính phủ tạm ngừng một số quyền thuộc về tự do và dân sự, tác động lớn đến đời sống cá nhân, đời sống kinh tế – xã hội của đất nước.
Cách thức áp dụng các biện pháp hạn chế quyền con người trong tình trạng khẩn cấp
Thẩm quyền tổ chức thi hành nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc lệnh của Chủ tịch nước thuộc về người đứng đầu cao nhất quyền hành pháp. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ tổ chức và chỉ đạo áp dụng các biện pháp nhằm khắc phục, ngăn ngừa các hậu quả xấu có thể xảy ra và các biện pháp hạn chế QCN trong TTKC. Bên cạnh đó, Thủ tướng Chính phủ còn được trao quyền quyết định các cơ quan, tổ chức nào có trách nhiệm thi hành các biện pháp đó.
Hiện nay, nguyên tắc chung trong hành động của các cơ quan, tổ chức hoặc người thi hành các biện pháp hạn chế QCN theo quy định của Pháp lệnh TTKC năm 2000, nghị quyết ban bố TTKC, đặc biệt phục tùng mệnh lệnh của cấp trên (trong TTKC, mệnh lệnh của cấp trên có hiệu lực như pháp luật). Người thi hành các biện pháp đặc biệt trong TTKC phải đeo phù hiệu thống nhất do Chính phủ quy định. Đây là quy định mang tính hình thức, nhưng lại rất quan trọng nhằm tránh việc lợi dụng TTKC, các đối tượng xấu có hành vi trục lợi, nhân danh Nhà nước vi phạm nhân quyền hoặc để gây rối an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội.
Sự tham gia của lực lượng vũ trang trong TTKC là không thể thiếu. Pháp lệnh TTKC năm 2000 quy định: “trong trường hợp cần thiết, Thủ tướng Chính phủ có thể đề nghị Chủ tịch nước điều động lực lượng vũ trang đến địa bàn có tình trạng khẩn cấp để hỗ trợ các lực lượng tại chỗ, khắc phục hậu quả của thảm họa, dịch bệnh hoặc để ổn định, duy trì an ninh và trật tự an toàn xã hội”. Sự tham gia hỗ trợ của lực lượng vũ trang trong đại dịch Covid-19 ở Việt Nam đã khẳng định hiệu lực, hiệu quả của quy định này. Trong những tình huống khẩn cấp, bên cạnh lực lượng vũ trang (công an, quân đội) thì dân quân tự vệ và những người thuộc các đội tuần tra đặc biệt liên ngành được trang bị vũ khí và công cụ hỗ trợ thích hợp để thực hiện các biện pháp liên quan đến hạn chế QCN.
Nhìn chung, lực lượng vũ trang và những người được giao thẩm quyền có thể sử dụng vũ khí hoặc công cụ hỗ trợ trong trường hợp đối tượng có dấu hiệu của vi phạm pháp luật, không liên quan đến các QCN về tự do và dân sự. Quy định trên đã phân định rõ quan điểm của Nhà nước về cách thức áp dụng những biện pháp mang tính trấn áp chỉ đối với những hành vi chống đối, vi phạm pháp luật trong TTKC mà không áp dụng với những hành vi vi phạm đến những quy định hạn chế QCN như những quyền về tự do đi lại, khám người, kiểm soát các phương tiện…
Trong các tình huống khẩn cấp thì những nhu cầu thiết yếu của con người sẽ bị ảnh hưởng như thiếu lương thực, thực phẩm, điện, nước… Do đó, việc duy trì các điều kiện sống tối thiểu cần phải được đặt lên hàng đầu. Pháp lệnh TTKC năm 2000 quy định: “Các cơ quan, đơn vị thuộc các ngành điện, nước, bưu chính, viễn thông, truyền hình, vệ sinh, y tế phải bảo đảm duy trì hoạt động thường xuyên, liên tục trong thời gian có tình trạng khẩn cấp”, Nhà nước đứng ra nhận trách nhiệm bảo đảm việc huy động và duy trì đó.
Trong TTKC, việc đưa ra các quy định pháp luật, các mệnh lệnh của các CQNN hoặc của các cá nhân có thẩm quyền sẽ không tránh khỏi sự tùy tiện, không thống nhất trong cách hiểu và hành động, cho nên cần có cơ chế để kiểm soát cách thức áp dụng các biện pháp hạn chế QCN. Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội trong nhiệm vụ, quyền hạn giám sát việc tuân theo pháp luật trong việc thi hành nghị quyết hoặc lệnh ban bố TTKC. Viện Kiểm sát nhân dân các cấp có nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc thi hành nghị quyết hoặc lệnh ban bố TTKC.
Việc áp dụng TTKC ít phổ biến trong các nước mà tình hình chính trị ổn định, nhưng đối với các nhà nước có chế độ chính trị theo xu hướng độc tài thường tuyên bố TTKC kéo dài vô thời hạn trong thời gian tồn tại của chế độ đó, chẳng hạn như trường hợp thiết quân luật. Việc không tuyên bố chấm dứt TTKC sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến QCN về dân sự và chính trị. Do đó, pháp luật cần phải có những quy định rõ ràng về việc tuyên bố chấm dứt TTKC để bảo đảm QCN được thực hiện trong trạng thái xã hội bình thường. Pháp luật của Việt Nam quy định về thẩm quyền bãi bỏ TTKC và công bố, chấm dứt hiệu lực của các văn bản pháp luật về tổ chức thi hành trong TTKC. Những việc cần làm ngay sau khi ban bố bãi bỏ TTKC liên quan đến QCN là những người bị bắt trước khi TTKC bị bãi bỏ nhưng chưa được chuyển giao cho CQNN có thẩm quyền xử lý thì CQNN đang tạm giữ người đó phải chuyển giao ngay hoặc phải trả tự do ngay nếu người đó chỉ vi phạm quy định về cấm đi lại. Đối với các phương tiện, tài sản bị CQNN trưng dụng thì phải trả lại ngay cho người chủ sở hữu hoặc người sử dụng hợp pháp, nếu bị hư hỏng thì cơ quan nhà nước phải bồi thường theo quy định của pháp luật.
Những vấn đề đặt ra và một số kiến nghị
Việt Nam đã có sự điều chỉnh pháp luật về TTKC trong một số văn bản pháp luật, chủ yếu là Pháp lệnh TTKC năm 2000. Pháp lệnh đã thể hiện sự cần thiết thống nhất hành động trong TTKC mà một trong những mục đích nhằm tránh sự tùy tiện xâm phạm đến QCN. Pháp lệnh TTKC cũng là thông điệp cảnh báo tới công dân sẽ cần phải thay đổi các hành vi bình thường, tạm ngừng một số quyền tự do dân sự và chính trị khi đang trong TTKC. Tuy nhiên, vẫn còn một số vấn đề đặt ra liên quan đến thẩm quyền và cách thức áp dụng các biện pháp hạn chế QCN với mong muốn hoàn thiện hơn nữa Pháp lệnh TTKC.
Thứ nhất, về việc quy định về thẩm quyền và cách thức áp dụng các biện pháp hạn chế QCN phải phù hợp với quy định của Hiến pháp năm 2013.
Pháp lệnh TTKC năm 2000 hiện vẫn đang còn hiệu lực thi hành, cho đến nay là 20 năm. Đã có nhiều quy định thay đổi, đặc biệt là với việc ban hành Hiến pháp năm 2013 dẫn đến một số nội dung cơ bản của Pháp lệnh không còn phù hợp, cụ thể là:
– Thẩm quyền quy định về TTKC được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013 thuộc về Quốc hội. Theo đó, Quốc hội sẽ ban hành những quy định này dưới hình thức một đạo luật để quy định về TTKC, Ủy ban Thường vụ Quốc hội có thẩm quyền ban bố TTKC. Nhưng hiện nay, các quy định về TTKC do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành dưới hình thức Pháp lệnh TTKC vẫn còn hiệu lực. Thẩm quyền ban hành các quy định về TTKC đang có hiệu lực pháp luật hiện nay là trái với Hiến pháp năm 2013. Do đó, Quốc hội cần sử dụng thẩm quyền của mình để ban hành một đạo luật về TTKC thay thế cho Pháp lệnh TTKC năm 2000, trong đó thể hiện quan điểm của Quốc hội về thẩm quyền và cách thức hạn chế QCN trong TTKC.
– Việc quy định Viện Kiểm sát nhân dân các cấp có nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc thi hành nghị quyết hoặc lệnh ban bố TTKC đã không còn hiệu lực từ nhiều năm nay. Lý do là bởi chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan trực thuộc Chính phủ, chính quyền địa phương, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân của Viện Kiểm sát nhân dân quy định trong Hiến pháp năm 1992 đã bị bãi bỏ năm 2001. Do đó, rất cần phải có CQNN có thẩm quyền thay thế Viện Kiểm sát thực hiện chức năng này. Nếu không có cơ quan kiểm soát tình trạng thực hiện pháp luật về TTKC thì rất có thể các quy định về thẩm quyền hay cách thức áp dụng các biện pháp hạn chế QCN sẽ không được thực hiện đúng hoặc có vi phạm mà không bị phát hiện để điều chỉnh hoặc xử lý. Các cơ chế kiểm soát việc thực hiện pháp luật trong TTKC có ý nghĩa rất quan trọng nhằm hạn chế tối đa sự vi phạm về thẩm quyền cũng như cách thức áp dụng các biện pháp hạn chế QCN khi xã hội đang trong tình trạng bất bình thường.
Thứ hai, về việc pháp điển hóa các quy định về thẩm quyền và cách thức áp dụng các biện pháp hạn chế QCN trong TTKC.
Pháp luật quy định về TTKC được quy định trong Pháp lệnh TTKC năm 2000, tuy nhiên, còn có một số luật khác quy định về TTKC. Cụ thể như Luật Phòng, chống bệnh truyền nhiễm năm 2007, trong đó có có quy định về việc ban bố TTKC về dịch, chủ yếu là quy định về việc công bố dịch theo tinh thần của Pháp lệnh TTKC năm 2000.
Luật Quốc phòng năm 2018 quy định về TTKC về quốc phòng, theo đó đã có sự khác biệt về thẩm quyền cũng như các biện pháp, cách thức áp dụng so với Pháp lệnh TTKC, chẳng hạn như Luật Quốc phòng quy định nhiều thẩm quyền cho Bộ trưởng Bộ Quốc phòng; các biện pháp và cách thức áp dụng cũng có nhiều quy định mới như thiết quân luật, giới nghiêm. Còn Luật Phòng, chống thiên tai năm 2013 thì không đề cập đến TTKC khi có thảm họa thiên nhiên.
Từ thực tế quy định của pháp luật về các tình huống trong TTKC là thảm họa thiên nhiên, dịch bệnh nguy hiểm, tình trạng an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội bị đe dọa cho thấy pháp luật chưa quy định thống nhất và đầy đủ về TTKC mà trong đó thẩm quyền và cách thức áp dụng các biện pháp hạn chế QCN được thực hiện. Do đó, ở mức độ thấp, cần nhanh chóng pháp điển hóa pháp luật về TTKC về hình thức theo hướng: loại bỏ các quy định đã hết hiệu lực pháp luật, tập hợp các quy định còn hiệu lực pháp luật theo các chế định, trong đó có chế định về thẩm quyền, về các biện pháp hạn chế QCN và cách thức áp dụng, về cơ chế kiểm soát việc thực hiện các quy định pháp luật về TTKC…
Ở mức độ hoàn thiện cao hơn, Quốc hội cần ban hành Luật TTKC vì hai lý do: đúng thẩm quyền của Quốc hội theo Hiến pháp năm 2013; thống nhất điều chỉnh tất cả các tình huống khẩn cấp như thảm họa thiên nhiên, dịch bệnh nguy hiểm, tình trạng an ninh – quốc phòng và trật tự an toàn xã hội bị đe dọa.
Thứ ba, về việc xây dựng các cơ chế kiểm soát đối với việc thực hiện pháp luật về TTKC nói chung và cách thức áp dụng các biện pháp hạn chế QCN nói riêng.
Việc xây dựng các cơ chế kiểm soát đối với việc thực hiện các biện pháp hạn chế QCN có ý nghĩa tương tự như việc ban hành cách thức trình tự áp dụng. Nhà nước ban hành các quy định điều chỉnh về các quan hệ xã hội phát sinh trong TTKC với mong muốn thiết lập và duy trì một trật tự cần thiết để ổn định tình hình xã hội. Để đạt được mục đích đó, đòi hỏi các CQNN, những người có thẩm quyền và cá nhân khác cần phải tôn trọng và thực hiện. Phần lớn những vi phạm pháp luật là do thiếu sự kiểm soát trong hành động. Hơn thế nữa, trong tình thế cấp thiết thì việc hiểu và tuân thủ các mệnh lệnh của người có thẩm quyền có thể không thống nhất.
Nhận định này được chứng minh trong đại dịch Covid-19, khi: Thủ tướng Chính phủ ra chỉ thị về “cách ly xã hội”, nhiều địa phương có cách hiểu không thống nhất nên có tỉnh cho đắp đất lên mặt đường không cho xe cộ đi vào địa phương, có tỉnh cấm không cho người dân trong tỉnh đi đến một số tỉnh có dịch, điều này tạo nên sự lộn xộn trong việc thực hiện các biện pháp áp dụng hạn chế QCN trong TTKC… Do đó, cần phải có cơ chế kiểm soát chặt chẽ việc các CQNN, người có thẩm quyền áp dụng các biện pháp hạn chế QCN. Như tác giả đã phân tích ở trên, chức năng giám sát hoạt động hành chính của Viện Kiểm sát nhân dân không còn hiệu lực, việc kiểm soát TTKC bị mất đi một phương thức, chỉ còn giám sát của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, do đó, cần phải bổ sung thêm các cơ chế để kiểm soát tốt hơn việc thực hiện pháp luật về TTKC.
Thứ tư, về việc phân định cụ thể thẩm quyền và cách thức áp dụng các biện pháp hạn chế QCN trong các tình huống khác nhau.
Pháp lệnh TTKC năm 2020, trong đó có quy định về các biện pháp được áp dụng trong các tình huống cụ thể như thảm họa thiên nhiên, dịch bệnh nguy hiểm và tình trạng đe dọa an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội, tuy nhiên, nội dung quy định về thẩm quyền và cách thức áp dụng các biện pháp xử lý vi phạm pháp luật và hạn chế QCN lại được quy định chung cho tất cả các tình huống. Mỗi một tình huống khẩn cấp có những đặc thù riêng cần phải được chi tiết hóa cho phù hợp với tình huống. Chẳng hạn như tình huống thảm họa thiên nhiên sẽ có những thẩm quyền và cách thức áp dụng biện pháp hạn chế QCN khác với tình huống dịch bệnh nguy hiểm. Từ đó cho thấy, sự cần thiết phải làm rõ và bổ sung những quy định này nhằm tạo thuận lợi cho cả phía Nhà nước và cá nhân trong việc bảo vệ và thực hiện QCN trong TTKC.
