(Quanlynhanuoc.vn) – Hoạt động quản lý dự án đầu tư xây dựng nói chung và quản lý dự án đầu tư xây dựng trong các đơn vị sự nghiệp công lập nói riêng đã được quy định khá cụ thể tại Nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện hoạt động quản lý đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập, đặc biệt đối với các đơn vị sự nghiệp công lập. Bài viết nghiên cứu đánh giá thực trạng và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý hoạt động dự án đầu tư xây dựng ở các đơn vị sự nghiệp công lập hiện nay.
Nội dung, quy trình, nguyên tắc quản lý dự án đầu tư xây dựng
Đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSNCL) do cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước thành lập theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước. Trong lĩnh vực đầu tư công, người đứng đầu ĐVSNCL có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư chương trình, dự án sử dụng vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, ĐVSNCL dành để đầu tư.
Dự án đầu tư xây dựng (DAĐTXD) là tập hợp các đề xuất có liên quan đến việc sử dụng vốn để tiến hành hoạt động xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo nhằm phát triển, duy trì, nâng cao chất lượng công trình xây dựng hoặc sản phẩm, dịch vụ trong thời hạn và chi phí xác định. Ở giai đoạn chuẩn bị DAĐTXD, dự án được thể hiện thông qua báo cáo nghiên cứu tiền khả thi để đầu tư xây dựng (ĐTXD), báo cáo nghiên cứu khả thi ĐTXD hoặc báo cáo kinh tế – kỹ thuật ĐTXD.
Về hoạt động quản lý DAĐTXD, cụ thể là: lập, thẩm định, phê duyệt dự án; thực hiện dự án; kết thúc xây dựng, đưa công trình của dự án vào khai thác sử dụng. Nội dung quản lý DAĐTXD gồm: quản lý về phạm vi, kế hoạch công việc; khối lượng công việc; chất lượng xây dựng; tiến độ thực hiện; chi phí ĐTXD; an toàn thi công xây dựng; bảo vệ môi trường trong xây dựng; quản lý rủi ro… Chủ đầu tư có trách nhiệm thực hiện hoặc giao Ban quản lý dự án, tư vấn quản lý dự án, tổng thầu (nếu có) thực hiện một phần hoặc toàn bộ các nội dung quản lý dự án.
Các giai đoạn quản lý dự án tương ứng với các giai đoạn của một quy trình dự án. Cụ thể như sau:
Một là, quản lý dự án ở giai đoạn hình thành và phát triển: tổ chức lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu tiền khả thi (nếu có); lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi hoặc báo cáo kinh tế – kỹ thuật ĐTXD để xem xét, quyết định ĐTXD; đánh giá hiệu quả dự án và xác định tổng mức đầu tư; xây dựng phương án đền bù, giải phóng mặt bằng; xây dựng và biên soạn toàn bộ công việc của công tác quản lý dự án xây dựng theo từng giai đoạn của quản lý ĐTXD công trình.
Hai là, quản lý dự án ở giai đoạn thi công xây dựng: thực hiện việc giao đất hoặc thuê đất (nếu có); chuẩn bị mặt bằng xây dựng, rà phá bom mìn (nếu có); khảo sát xây dựng; lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán xây dựng; cấp giấy phép xây dựng (đối với công trình theo quy định phải có giấy phép xây dựng); tổ chức lựa chọn nhà thầu và ký kết hợp đồng xây dựng; thi công xây dựng công trình; giám sát thi công xây dựng; tạm ứng, thanh toán khối lượng hoàn thành; nghiệm thu công trình xây dựng hoàn thành; bàn giao công trình hoàn thành đưa vào sử dụng; vận hành, chạy thử và thực hiện các công việc cần thiết khác.
Ba là, quản lý giai đoạn kết thúc xây dựng đưa công trình của dự án vào khai thác sử dụng: nghiệm thu bàn giao công trình; quyết toán hợp đồng xây dựng và bảo hành, bảo trì và bảo hiểm công trình. Nhằm bảo đảm hiệu quả của hoạt động đầu tư công, tại Điều 3 của Nghị định 59/2015/NĐ-CP quy định 4 nguyên tắc cơ bản của quản lý DAĐTXD:
(1) DAĐTXD được quản lý thực hiện theo kế hoạch, chủ trương đầu tư, đáp ứng các yêu cầu theo quy định tại Điều 51 Luật Xây dựng năm 2014 và phù hợp với quy định của pháp luật có liên quan.
(2) Quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước, của người quyết định đầu tư, chủ đầu tư và các tổ chức, cá nhân có liên quan đến thực hiện các hoạt động ĐTXD của dự án.
(3) Quản lý thực hiện dự án phù hợp với loại nguồn vốn sử dụng để ĐTXD: DAĐTXD sử dụng vốn ngân sách nhà nước được quản lý chặt chẽ, toàn diện, theo đúng trình tự để bảo đảm mục tiêu đầu tư, chất lượng, tiến độ thực hiện, tiết kiệm chi phí và đạt được hiệu quả dự án; dự án đầu tư theo hình thức đối tác công – tư (PPP) theo quy định của pháp luật; DAĐTXD sử dụng vốn nhà nước ngoài ngân sách được Nhà nước quản lý về chủ trương đầu tư, mục tiêu, quy mô đầu tư, chi phí thực hiện, các tác động của dự án đến cảnh quan, môi trường, an toàn cộng đồng, quốc phòng, an ninh và hiệu quả của dự án; DAĐTXD sử dụng vốn khác được Nhà nước quản lý về mục tiêu, quy mô đầu tư và các tác động của dự án đến cảnh quan, môi trường, an toàn cộng đồng và quốc phòng, an ninh.
(4) Quản lý đối với các hoạt động ĐTXD của dự án theo các nguyên tắc được quy định tại Điều 4 Luật Xây dựng năm 2014.
Thực trạng quản lý dự án ĐTXD trong các đơn vị sự nghiệp công lập không chuyên ngành xây dựng
Việt Nam hiện nay đang phát triển nhanh chóng sau khi chuyển đổi thành công từ nền kinh tế kế hoạch tập trung sang nền kinh tế thị trường từ năm 1986. Chính vì vậy, những DAĐTXD hạ tầng cũng đang tăng lên rất nhanh, kéo theo nguồn vốn đầu tư vào cũng rất đa dạng, phong phú. Đây cũng là thuận lợi lớn cho việc thực hiện các DAĐTXD trong các ĐVSNCL.
Bên cạnh đó, Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương 6 (khóa XII) về tiếp tục đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động của các ĐVS-NCL đã bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý của Nhà nước, quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm toàn diện về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, nhân sự và tài chính của ĐVSNCL, phát huy vai trò giám sát của người dân trong quá trình đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của các ĐVSNCL.
Đối chiếu với các nội dung, quy trình, nguyên tắc quản lý ĐTXD ở trên, cho thấy hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về quản lý ĐTXD tương đối đầy đủ và từng bước được hoàn thiện: Luật Xây dựng năm 2014, Luật Đầu tư công năm 2019, Nghị định số 59/2015/NĐ-CP, Nghị định số 40/2020/NĐ-CP ngày 06/4/2020 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đầu tư công,… là cơ sở pháp lý vô cùng quan trọng cho các cơ quan quản lý nhà nước cũng như các ĐVSNCL trong việc thực hiện và quản lý các DAĐTXD. Nghị định số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ quy định về cơ chế tự chủ dành của ĐVSNCL giúp tăng cường, mở rộng thẩm quyền quản lý, cụ thể như tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, nhân sự và tài chính của đơn vị sự nghiệp công. Trong đó, tự chủ về tài chính có tác động trực tiếp hoạt động quản lý DAĐTXD trong các ĐVSNCL.
Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2020 của Chính phủ, đặc biệt là cải cách thủ tục hành chính nói chung, trong đó có cải cách các thủ tục hành chính liên quan đến hoạt động quản lý và thực hiện DAĐTXD nói riêng, đã góp phần giảm bớt những khó khăn trong quá trình thực hiện hoạt động ĐTXD tại các ĐVSNCL. Công tác đào tạo, bồi dưỡng cho đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức về mọi mặt nói chung và đào tạo, bồi dưỡng về chuyên môn nghiệp vụ quản lý dự án đầu tư nói riêng cũng góp phần nâng cao hiệu quả quản lý DAĐTXD tại các ĐVSNCL.
Tuy nhiên, trong các giai đoạn của quy trình quản lý DAĐTXD cũng có một số khó khăn, bất cập như sau:
Thứ nhất, trong giai đoạn khởi đầu dự án: nghiên cứu khả thi được tiến hành đầu tiên, khi có ý định ĐTXD công trình. Ở giai đoạn này, một số khó khăn thường gặp là: chủ đầu tư và các đơn vị liên quan không có kinh nghiệm triển khai dự án mới; chủ đầu tư thiếu vốn, nhân lực và khả năng quản lý công trình; quyết định đầu tư phụ thuộc nhiều vào cá nhân lãnh đạo, đơn vị cấp trên hoặc đơn vị cấp vốn; yếu tố lợi ích kinh tế của đầu tư dự án nhiều khi không được nhấn mạnh và quan tâm đúng mực; nhiều thay đổi về điều kiện kinh tế – xã hội, kỹ thuật, thời gian.
Thứ hai, trong giai đoạn thiết kế và dự toán: giai đoạn này thường bắt đầu khi chủ đầu tư nhận thấy nhu cầu xây dựng và liên hệ với các công ty tư vấn, thiết kế và dự toán để tiến hành các bước chuẩn bị xây dựng. Thông thường việc thiết kế và dự toán sẽ được tiến hành trước khi xây dựng công trình, tuy nhiên vẫn có các thiết kế bổ sung trong giai đoạn xây dựng và một số khó khăn thường gặp là: năng lực của công ty tư vấn yếu, không đáp ứng yêu cầu trong thiết kế và dự toán hiện đại; công ty tư vấn muốn bảo đảm an toàn bằng cách tăng hệ số an toàn; công ty tư vấn thiếu các dữ liệu cần thiết cho thiết kế và dự toán; bản thiết kế/dự toán không được kiểm định hoặc chỉ kiểm định sơ sài; quy phạm và tiêu chuẩn thiết kế hiện tại lạc hậu, thiếu và không đáp ứng được yêu cầu hiện đại.
Thứ ba, trong giai đoạn đấu thầu: giai đoạn này bắt đầu khi thiết kế và dự toán đã hoàn thiện và các nhà thầu được mời tham gia chào thầu tự do, hạn chế hoặc chỉ định thầu. Một số khó khăn thường gặp trong giai đoạn này là: các nhà thầu cố gắng thắng thầu bằng mọi giá, mặc dù nhiều khi năng lực không bảo đảm yêu cầu; năng lực tổ chức thầu hạn chế, thiếu khoa học và chuyên nghiệp; nảy sinh nhiều tiêu cực khi đấu thầu…
Thứ tư, giai đoạn chuẩn bị công trường thi công: thường bắt đầu trong giai đoạn thiết kế và dự toán để chuẩn bị hiện trường sẵn sàng cho quá trình xây dựng. Công việc chủ yếu là giải phóng mặt bằng, lắp đặt hệ thống kỹ thuật điện nước… Các trục trặc thường gặp trong giai đoạn này là: không công khai các thông tin về quy hoạch, triển khai dự án và chi phí đền bù; đền bù di dời, phương án tái định cư và ổn định cuộc sống mới chưa đủ thuyết phục người dân; các cấp chính quyền liên quan không hỗ trợ toàn diện cho việc giải phóng mặt bằng di dời dân; các cấp chính quyền gây khó khăn trong việc thẩm định hồ sơ, cấp phép xây dựng; ảnh hưởng của thời tiết và tác động của con người tới tiến độ công trình…
Thứ năm, trong giai đoạn xây dựng: theo phương pháp truyền thống, nhà thầu tổng sẽ chịu trách nhiệm hoàn toàn các công việc để quản lý các nhà thầu phụ và phối hợp với chủ đầu tư và tư vấn giải quyết các vấn đề xảy ra trên công trường. Những khó khăn thường gặp là: giám sát không chặt chẽ và tuân thủ theo hợp đồng, quy định; thiết kế sai, không phù hợp với tình hình xây dựng; nhà thầu năng lực hạn chế và không đáp ứng được yêu cầu; giá bỏ thầu quá thấp, không đủ chi trả các chi phí xây dựng; ảnh hưởng của thời tiết, khí tượng thuỷ văn và của con người; bắt đầu xây dựng khi quá trình giải phóng mặt bằng chưa hoàn tất; vốn xây dựng không đủ và bị chậm, đặc biệt là vốn ngân sách. Nhiều tiêu cực trong quá trình xây dựng của các bên tham gia dự án.
Thứ sáu, trong giai đoạn sử dụng: sau khi các công việc xây dựng, lắp máy hoàn thành công trường được bàn giao lại cho chủ đầu tư sử dụng. Các khó khăn trong quá trình này là: chi phí cho xây dựng thấp nên chủ đầu tư và nhà thầu phải cắt bỏ nhiều hạng mục phụ trợ; chất lượng xây dựng thấp, thiếu giám sát trong quá trình xây dựng… Không có quy định, chế tài bắt buộc bảo dưỡng sau hoàn thành; quy phạm thiết kế xây dựng còn thấp, lạc hậu so với nhu cầu thực tế của xã hội hiện đại; nguồn vốn cho duy tu bảo trì công trình hầu như không có;…
Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý đầu tư xây dựng cơ bản ở các đơn vị sự nghiệp công lập
Một là, tiếp tục hoàn thiện hệ thống văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến việc quản lý DAĐTXD: Nghị định số 59/2015/NĐ-CP mặc dù đã được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị định số 42/2017/NĐ-CP ngày 05/4/2017 của Chính phủ, tuy nhiên vẫn còn một số bất cập trong công tác thẩm định thiết kế cơ sở, thiết kế kỹ thuật công trình cấp 1, cụ thể tại Điều 10 Luật Xây dựng năm 2014 quy định đối với DAĐTXD sử dụng vốn khác (ngoài ngân sách nhà nước) thì “Cơ quan chuyên môn về xây dựng thuộc Bộ Xây dựng” sẽ chủ trì tổ chức thẩm định thiết kế cơ sở của DAĐTXD công trình cấp đặc biệt, cấp I, Sở Xây dựng thẩm định công trình cấp II trở xuống.
Đối với TP. Hồ Chí Minh và các tỉnh lân cận là nơi tập trung rất nhiều công trình xây dựng cấp I. Các chủ đầu tư dự án đều phải chuyển hồ sơ ra Cục Quản lý các hoạt động xây dựng thuộc Bộ Xây dựng để thẩm định thiết kế cơ sở, thiết kế kỹ thuật. Trong quá trình thẩm định, phải thực hiện chỉnh sửa, bổ sung hồ sơ nên tốn rất nhiều thời gian, trong lúc Cục Công tác phía Nam, Bộ Xây dựng chưa được giao thẩm quyền để thẩm định thiết kế cơ sở, thiết kế kỹ thuật công trình cấp I.
Hai là, tiếp tục cải cách mạnh mẽ thủ tục hành chính liên quan đến việc quản lý DAĐTXD: các đơn vị thực hiện dự án đầu tư thường phải điều chỉnh thời gian thực hiện dự án, công việc này mất rất nhiều thời gian, trình tự thủ tục của nó phải trải qua nhiều khâu, nhiều bước. Theo quy trình từ lúc duyệt hồ sơ dự án đến lúc triển khai công tác đấu thầu, rồi đến thi công phải qua nhiều bước nên thời gian kéo dài và làm tăng chi phí đầu tư. Khi các hạng mục công trình hoàn thành, việc nghiệm thu đưa vào sử dụng phải trải qua nhiều cơ quan kiểm tra như: Sở Xây dựng, Sở Phòng cháy, chữa cháy, Cục Giám định chất lượng… Hồ sơ thanh toán cho các nhà thầu cũng phải làm nhiều giấy tờ, biểu mẫu do Bộ Xây dựng, Bộ Tài Chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư quy định.
Ba là, tăng cường, mở rộng thêm quyền tự chủ cho các ĐVSNCL: việc ban hành và thực hiện Nghị định số 16/2015/NĐ-CP đã mang lại một số kết quả tích cực, như: tăng quyền tự chủ các ĐVSNCL trong sử dụng tài sản, nguồn lực tài chính, nhân lực trong cung cấp dịch vụ công, tạo điều kiện sử dụng các thế mạnh về tài sản, nguồn lực tài chính, nhân lực để cung cấp dịch vụ công theo cơ chế thị trường. Tuy nhiên, quyền tự chủ về tài chính vẫn còn bị phụ thuộc vào mức độ tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư của các ĐVS-NCL. Do đó, cần nghiên cứu, xây dựng dự thảo nghị định mới thay thế Nghị định số 16/2015/NĐ-CP.
Bốn là, tăng cường sự phối hợp chặt chẽ của các bên liên quan trong quá trình thẩm định DAĐTXD: công tác thẩm định dự án bị kêu nhiều nhất là không bảo đảm thời gian do những khó khăn trong việc phối hợp thẩm định giữa các cơ quan có chức năng thẩm định về phòng, chống cháy nổ, về an toàn môi trường. Hiện nay, trong công tác thẩm định các công trình có yêu cầu về phòng, chống cháy nổ, bảo vệ môi trường gặp nhiều khó khăn trong việc phối hợp thẩm định. Các cơ quan này đều có các quy định về thời gian, thủ tục, trình tự, thành phần hồ sơ rất khác nhau nên thời gian chờ đợi lâu, không bảo đảm thời gian xử lý hồ sơ, trả kết quả cho chủ thể yêu cầu thẩm định của cơ quan chuyên môn về xây dựng làm đầu mối. Kiến nghị cơ chế và quy trình phối hợp giữa các cơ quan trong việc thẩm định DAĐTXD. Bộ Xây dựng chủ trì hiệp thương với các bộ có liên quan thiết lập trình tự thống nhất và hướng dẫn trong thông tư để các địa phương áp dụng.
Năm là, thường xuyên quan tâm nâng cao năng lực chuyên môn của bộ phận quản lý dự án tại các ĐVSNCL: trước yêu cần phải tinh giản biên chế theo tinh thần của Nghị quyết số 19-NQ/TW đang là một thách thức cho các ĐVSNCL. Ngoài ra, còn phải triển khai thực hiện đề án vị trí việc làm. Do vậy, nâng cao năng lực chuyên môn là giải pháp hữu hiệu nhất để vừa bảo đảm hoàn thành nhiệm vụ vừa bảo đảm biên chế theo quy định.
Sáu là, tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát, xử lý nghiêm các trường hợp vi phạm quy định của pháp luật về quản lý DAĐTXD; thực hiện tốt Quy chế dân chủ ở cơ sở thông qua việc công khai, minh bạch tình hình quản lý, sử dụng, khai thác tài sản công tại các ĐVSNCL theo quy định hiện hành.
