(Quanlynhanuoc.vn) – Lĩnh vực y tế ở nước ta hiện nay đang tồn tại một nghịch lý nảy sinh từ mâu thuẫn giữa một bên là nhu cầu về đầu tư công để xây dựng, mở rộng và nâng cấp các cơ sở khám, chữa bệnh đang quá tải và thiếu các trang thiết bị, vật tư và thuốc chữa bệnh với một bên là tình trạng giải ngân vốn đầu tư công cho các dự án y tế chậm (thậm chí không giải ngân được phải đề nghị trả lại Chính phủ). Trên cơ sở các báo cáo định kỳ và hằng năm về thực trạng giải ngân vốn đầu tư công của Bộ Y tế từ năm 2016 đến nay, bài viết phân tích và chỉ ra 4 nhóm nguyên nhân cơ bản của tình trạng giải ngân vốn chậm ở Bộ Y tế, từ đó, đưa ra khuyến nghị nhằm thúc đẩy quá trình giải ngân trong lĩnh vực y tế ở nước ta những năm tiếp theo.
Tình hình giải ngân vốn đầu tư công tại Bộ Y tế từ năm 2016 đến nay
Giai đoạn kế hoạch 5 năm (2016 – 2020) được ghi nhận là giai đoạn đột phá, khởi đầu cho sự đổi mới căn bản công tác quản lý vốn đầu tư công (ĐTC) trong nền kinh tế, trong đó có Bộ Y tế.
Trong giai đoạn từ năm 2016 – 2020, số vốn ĐTC chính thức được giao cho Bộ Y tế là 26.988,944 tỷ đồng. Số vốn này dự kiến phân bổ cho 83 dự án, trong đó riêng 2 dự án bệnh viện tuyến cuối thuộc đề án 125 (Bệnh viện Bạch Mai cơ sở 2 và bệnh viện Việt Đức cơ sở 2) được phân bổ 9.000 tỷ đồng1. Tình hình giải ngân vốn trong giai đoạn này được thể hiện qua bảng dưới đây.
Quá trình giải ngân thực hiện các dự án ĐTC giai đoạn 2016 – 2022, Bộ Y tế đã hoàn thành được 24 dự án, đưa vào sử dụng góp phần nâng cao số lượng giường bệnh, chất lượng chẩn đoán, điều trị phục vụ khám chữa bệnh tốt hơn của ngành Y tế cả nước. Tiêu biểu trong số này phải kể đến các dự án: Trung tâm Ung bướu tim mạch trẻ em Bạch Mai; Khu điều trị và kỹ thuật cao Bệnh viện Y học cổ truyền Trung ương; Trung tâm kỹ thuật cao và ghép phổi Bệnh viện phổi Trung ương; Trường Đại học Y dược Hải Phòng…
Tuy nhiên, kết quả hoạt động ĐTC của Bộ Y tế trong giai đoạn này cũng bị hạn chế đáng kể bởi tình trạng giải ngân chậm. Từ bảng 1 cho thấy, tỷ lệ giải ngân trung bình cả giai đoạn 2016 – 2022 chỉ đạt 40,2%. Tình trạng giải ngân thấp của hai quý đầu các năm, nhất là quý I liên tục lặp đi lặp lại, chưa được cải thiện. Nhiều dự án liên tục gặp các vấn đề vướng mắc về giải ngân nhưng chưa tìm được các biện pháp khắc phục gây tình trạng chậm trễ trong triển khai thực hiện dự án, gây thiệt hại về cả vật chất cũng như uy tín của ngành Y tế và làm mất cơ hội khám, chữa bệnh của người dân. Tiêu biểu trong số này phải kể tới các dự án: dự án Bệnh viện Bạch Mai cơ sở 2 và Bệnh viện Việt Đức cơ sở 2; dự án Bệnh viện nội tiết Trung ương Thành phố Hồ Chí Minh; dự án Bệnh viện chấn thương chỉnh hình Cần Thơ; dự án Xây dựng, mở rộng cơ sở Viện Pháp y tâm thần Trung ương Biên Hòa; dự án Bệnh viện Chợ Rẫy hữu nghị Việt – Nhật (vốn JICA); dự án Xây dựng Trường Đại học Dược Hà Nội (vay vốn Hàn Quốc).
Bước sang giai đoạn 2021 – 2025, theo Quyết định số 1535/QĐ-TTg ngày 15/3/2021, Thủ tướng Chính phủ giao cho Bộ Y tế số vốn ĐTC là 18.766,6 tỷ đồng. Trong đó, vốn ĐTC cho năm 2021 là 2.485,9 tỷ đồng và số vốn sau điều chỉnh là 1.003.9 tỷ đồng. Số vốn này phân bổ cho 15 dự án bao gồm 3 dự án chuẩn bị đầu tư; 10 dự án chuyển tiếp và 2 dự án mới.
Bên cạnh đó, hai dự án trọng điểm là Bệnh viện Bạch Mai cơ sở 2 và Bệnh viện Việt Đức cơ sở 2 do Ban Quản lý dự án y tế trọng điểm Bộ Y tế làm chủ đầu tư, với quy mô mỗi bệnh viện là 1.000 giường và tổng vốn đầu tư lên tới 9.000 tỷ đồng, tiến hành từ năm 2014, dự kiến hoàn thành năm 2017 nhưng đến nay tiến độ giải ngân cũng mới chỉ đạt đạt hơn 55% và 57% và đang phải ngừng thi công vì những lý do liên quan tới cả thiết kế lẫn các thủ tục giải ngân. Tình trạng chậm giải ngân vốn ĐTC tại Bộ Y tế không chỉ xảy ra trong 1 – 2 năm mà diễn ra trong cả giai đoạn; Bộ Y tế hiện đang gần đứng đầu về vấn đề chậm giải ngân vốn ĐTC, có những năm tỷ lệ giải ngân vốn trái phiếu Chính phủ tại Bộ Y tế chỉ đạt 19%, có dự án cả giai đoạn giải ngân chỉ đạt 13%2. Điều đó cho thấy tình trạng giải ngân vốn ĐTC tại Bộ Y tế cần được nghiên cứu để tìm giải pháp tháo gỡ.
Nguyên nhân Bộ Y tế chậm giải ngân vốn đầu tư công
Trong các báo cáo đánh giá hằng năm của Bộ Y tế về ĐTC, tình trạng giải ngân chậm luôn được nhắc tới và nguyên nhân là do:
– Năng lực quản lý, triển khai dự án của một số chủ đầu tư chưa tốt, chưa thực sự quyết liệt trong chỉ đạo, điều hành, tháo gỡ khó khăn;
– Vướng mắc trong giải phóng mặt bằng;
– Sự phối hợp chưa tốt giữa các bộ phận có liên quan.
Tuy nhiên, khi đi sâu phân tích về tình trạng giải ngân chậm của Bộ Y tế, có thể thấy tình trạng trên xuất phát từ những yếu tố có liên quan tới toàn bộ quy trình quản lý vốn ĐTC tại Bộ trong thời gian qua.
Thứ nhất, tình trạng giải ngân chậm có nguồn gốc ngay từ khâu lập kế hoạch và thẩm định các dự án ĐTC của Bộ Y tế.
Điều này thể hiện qua các dữ liệu trong kế hoạch ĐTC giai đoạn 2016 – 2020, trên cơ sở tổng hợp từ các đơn vị trực thuộc, Bộ đề nghị số vốn là 32.052 tỷ đồng và được Chính phủ phê duyệt là 26.986 tỷ đồng. Trong khi đó, không năm nào trong giai đoạn này Bộ hoàn thành kế hoạch giải ngân, thậm chí có những năm như 2018 và 2020 chỉ hoàn thành giải ngân lần lượt là 26% và 31%. Tính trung bình cả giai đoạn, giải ngân chỉ đạt 46,8%. Bước sang năm 2021, chỉ mới giải ngân được 42,6 tỷ đồng/1.003,9 tỷ đồng được giao. Số vốn được giao từ năm 2020 chuyển sang 2021 cũng chỉ giải ngân được 14,43% (609,457 tỷ đồng/4.227,302 tỷ đồng). Hai dự án trọng điểm là Bệnh viện Bạch Mai cơ sở 2 và Bệnh viện Việt Đức cơ sở 2 với số vốn đầu tư lên tới 9.000 tỷ đồng, khởi công từ 2014, dự kiến hoàn thành 2017 nhưng đến nay mới chỉ giải ngân được hơn 50% và phải tạm dừng từ năm 2018. Khi kiểm tra tình hình thực hiện hai dự án trọng điểm này, Thủ tướng Chính phủ chỉ rõ “Việc đầu tư hai bệnh viện hiện đã chậm tiến độ nhiều năm, đội vốn. Nguyên nhân xuất phát từ những yếu kém, sai từ khi lập dự án, tư vấn, thẩm định, quyết định đầu tư, chọn nhà thầu, ký hợp đồng, đấu giá và tổ chức thực hiện”3.
Như vậy có thể thấy, tình trạng giải ngân chậm của Bộ Y tế nảy sinh có nguồn gốc ban đầu ngay từ khi các đơn vị lập kế hoạch đầu tư và thẩm định các dự án đầu tư. Trong quá trình này, do năng lực xây dựng dự án yếu, các đơn vị này đã không đáp ứng được các yêu cầu về mặt thiết kế cho các công trình y tế (các yêu cầu đặc thù của ngành Y), không dự báo được các thay đổi trong quá trình triển khai dự án và không có các biện pháp phòng ngừa rủi ro trong quá trình thực thi dự án, dẫn tới không thể giải ngân được vốn vì các vướng mắc phát sinh. Bên cạnh đó, công tác thẩm định các dự án đầu tư của Bộ cũng chưa bảo đảm, dẫn tới nhiều dự án chậm tiến độ.
Thứ hai, công tác lựa chọn nhà thầu và đơn vị thi công chưa phù hợp.
Trong tất cả các báo cáo của Bộ Y tế về tình hình giải ngân vốn ĐTC, lý giải cho tình trạng giải ngân chậm đều nêu cùng một nguyên nhân là “năng lực của một số nhà thầu còn hạn chế”. Điều này chứng tỏ các chủ đầu tư đã không có sự chuẩn bị tốt cho việc lựa chọn nhà thầu, chưa cân nhắc kỹ tới những tính chất đặc thù của các công trình xây dựng của ngành Y tế để từ đó đưa ra các yêu cầu và lựa chọn nhà thầu phù hợp. Các công trình xây dựng thường có thời gian từ khi bắt đầu đến khi kết thúc dài nên dễ bị tác động bởi các yếu tố khách quan như thời tiết, giá cả vật tư…, do đó, việc thi công chậm có thể gây thiệt hại lớn cho chủ đầu tư cũng như gây trở ngại cho việc giải ngân vốn đầu tư nên việc lựa chọn đúng nhà thầu có năng lực triển khai thực hiện dự án đúng hạn là một vấn đề quan trọng quyết định đến tiến độ giải ngân.
Thứ ba, thiếu bộ phận tổng hợp kịp thời các vướng mắc và đề xuất các giải pháp khắc phục dẫn tới giải ngân chậm với nhiều nguyên nhân lặp đi lặp lại nhiều năm. Các vướng mắc nảy sinh trong quá trình thực hiện các dự án ĐTC là khó tránh khỏi. Tuy nhiên, để hiện tượng này lặp đi lặp lại nhiều năm mà vẫn chưa có giải pháp khắc phục kịp thời chứng tỏ công tác tổng hợp, phân tích các thông tin và báo cáo đề xuất các giải pháp khắc phục của các bộ phận chức năng của Bộ Y tế còn chưa tốt.
Thứ tư, thiếu một tổ chức (đầu mối) có đủ thẩm quyền để giải quyết các vấn đề phát sinh liên quan đến nhiều bộ, ban, ngành và địa phương dẫn tới tình trạng lúng túng trong việc xử lý các nảy sinh gắn với việc giải phóng mặt bằng, đấu thầu, giá cả hay điều chỉnh các chi tiết của dự án ĐTC.
Trên thực tế, dự án ĐTC thường kéo dài nhiều năm nên không tránh khỏi những tác động khách quan khó dự báo trước hoặc các vấn đề liên quan tới nhiều cơ quan chức năng. Liên quan tới những vấn đề này, nhiều khi chủ đầu tư, thậm chí bộ chủ quản cũng không đủ thẩm quyền để giải quyết. Đây cũng là nguyên nhân gây ra tình trạng giải ngân chậm.
Ngoài các lý do cơ bản trên, tình trạng giải ngân vốn ĐTC chậm của Bộ Y tế còn liên quan tới cả năng lực của các nhân viên làm hồ sơ giải ngân của các dự án. Do không có những kiến thức chuyên sâu về vấn đề này nên hồ sơ đề nghị giải ngân thường không đáp ứng đúng yêu cầu, phải chỉnh sửa nhiều gây chậm trễ cho việc giải ngân vốn ĐTC. Bên cạnh đó, việc xác định và xử lý trách nhiệm của các cá nhân, tình trạng lợi ích nhóm, tham ô cũng có thể là một trở ngại đáng kể gây tình trạng giải ngân chậm những năm qua ở Bộ Y tế.
Một số khuyến nghị đẩy nhanh giải ngân vốn đầu tư công tại Bộ Y tế
Trên cơ sở đánh giá và phân tích tình trạng chậm giải ngân vốn ĐTC của Bộ Y tế trong giai đoạn từ năm 2016 đến nay, có thể rút ra một số khuyến nghị mang tính giải pháp nhằm đẩy nhanh tiến độ giải ngân vốn ĐTC tại Bộ Y tế trong những năm tiếp theo.
Một là, cần tập trung vào việc nâng cao năng lực của đội ngũ lập dự án của các đơn vị cơ sở và năng lực thẩm định dự án của các bộ phận chức năng của Bộ.
Như đã phân tích, tình trạng giải ngân chậm của hầu hết các dự án đều xuất phát từ chính những nguyên nhân thuộc các yếu tố liên quan tới tính khả thi của dự án, tức những yếu tố có thể dự tính trước được khi triển khai dự án. Chẳng hạn như các vấn đề liên quan tới thiết kế công trình đặc thù của ngành Y tế (2 dự án Bệnh viện Bạch Mai và Bệnh viện Việt Đức cơ sở 2 là ví dụ điển hình) hay những vấn đề liên quan đến giải phóng mặt bằng (ở hầu hết các dự án xây dựng). Đây là những vấn đề đã biết trước nhưng do không được cân nhắc kỹ và không chọn đúng chủ đầu tư có năng lực phù hợp nên khi triển khai thực hiện gặp nhiều vướng mắc và không thể giải ngân được. Việc thông tin rộng rãi về các dự án và mời gọi các công ty nước ngoài có kinh nghiệm và uy tín trong lĩnh vực y tế tham gia đấu thầu, tư vấn, thiết kế và trực tiếp thi công là một giải pháp hữu hiệu mà Bộ Y tế cần cân nhắc và đẩy mạnh trong thời gian tới.
Hai là, cần cải thiện năng lực phân tích và dự báo của các bộ phận lập kế hoạch của các chủ đầu tư cũng như của các bộ phận thẩm định kế hoạch của Bộ Y tế.
Thực tế hiện nay, các dự án ĐTC thường phải triển khai thực hiện trong một thời gian khá dài (thường trên 1 năm) nên không tránh khỏi các tác động từ những thay đổi của bối cảnh trong nước và quốc tế. Điều này đòi hỏi khi xây dựng dự án cũng như đánh giá tính khả thi của dự án phải tính tới những thay đổi này. Mặc dù công tác dự báo luôn không dễ dàng nhưng phải được cân nhắc kỹ khi quyết định triển khai dự án để có thể chủ động, giảm thiểu các rủi ro trong quá trình thực hiện dự án. Những tính toán này phải được thể hiện rõ trong hợp đồng của dự án để không gây trở ngại cho việc giải ngân.
Ba là, cần xây dựng một đầu mối có đủ thẩm quyền để giải quyết các vấn đề vướng mắc có liên quan tới nhiều bộ, ban, ngành và địa phương.
Trong số các vấn đề vướng mắc gây tình trạng giải ngân chậm có những vấn đề liên quan tới nhiều đơn vị như: giải phóng mặt bằng; đấu thầu; biến động giá cả trang thiết bị và nguyên vật liệu; vấn đề điều chỉnh dự án… Để giải quyết các vấn đề này cần phải có sự tham gia của nhiều bên như địa phương nơi dự án triển khai, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Xây dựng…, thậm chí một số vướng mắc phải chờ ý kiến của Thủ tướng Chính phủ. Các thủ tục cũng như quá trình để giải quyết các vướng mắc này thường mất rất nhiều thời gian, gây chậm trễ cho quá trình thực hiện dự án cũng như việc giải ngân vốn ĐTC. Chính vì vậy, cần phải có một đơn vị có đủ thẩm quyền để giải quyết các vướng mắc này mới có thể thúc đẩy được tiến độ giải ngân của các dự án ĐTC nói chung.
Theo một kết quả nghiên cứu của các chuyên gia thuộc Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) được tiến hành những năm gần đây dựa trên việc ứng dụng mô hình đánh giá quản lý ĐTC (Public Investment Management Assessment – PIMA) ở các nước cho thấy, khi áp dụng PIMA cho phép các nước có một cái nhìn tổng thể về quản lý ĐTC và có thể có các giải pháp cải thiện các khâu còn yếu của quá trình quản lý ĐTC trong đó có khâu quan trọng là sự phối hợp giữa các bên có liên quan trong ĐTC. Chẳng hạn như Kenya (2018) đã thiết lập một đơn vị quản lý ĐTC tập trung để cải thiện sự phối hợp giữa các bộ và ngành (đơn vị) có liên quan, đồng thời, thiết lập một bộ tiêu chuẩn hướng dẫn lập dự án để mang lại một sự ổn định và thống nhất giữa các đơn vị. Hay như Ireland (2017) đã thiết lập một nhóm quản lý tập trung các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng và xuất bản một bộ hướng dẫn về vốn ĐTC cho phép công khai, minh bạch về các dự án cơ sở hạ tầng, các ưu tiên, thời gian biểu và mục tiêu kết quả của các dự án, thực hành cải thiện các phương pháp đề xuất và lựa chọn dự án… Có thể thấy, đây là những gợi ý quan trong mà Bộ Y tế nói riêng và Việt Nam nói chung nên cân nhắc áp dụng để thúc đẩy tiến độ giải ngân cho các dự án ĐTC.
Bốn là, cần công khai minh bạch tất cả các khâu liên quan tới quá trình quản lý ĐTC của các dự án thuộc Bộ Y tế.
Đây là yêu cầu quan trọng trong quản lý ĐTC nói chung và giải ngân vốn ĐTC nói riêng. Khi dự án ĐTC được công khai, minh bạch sẽ thu hút được sự giám sát của cộng đồng từ khâu lập kế hoạch tới toàn bộ quá trình triển khai thực hiện, giúp giảm được tình trạng lợi ích nhóm (nếu có). Không những thế, điều này còn có thể giúp nhận được các ý kiến đóng góp, phản biện của cộng đồng và sự ủng hộ của người dân nếu dự án thực sự mang lại lợi ích cho cộng đồng.
