TS. Lê Hữu Phước
Trường Đại học Khoa học Xã hội và Nhân văn,
Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh
(Quanlynhanuoc.vn) – Bài viết trình bày những biến đổi quan trọng về thiết chế hành chính ở nông thôn Nam Kỳ từ hơn một thế kỷ trước dưới tác động của chính sách cai trị và khai thác thuộc địa do chính quyền thực dân Pháp tiến hành; trên cơ sở đó phân tích tác động của những biến đổi này và nhận diện những vấn đề đặt ra về quản lý nhà nước trong công cuộc xây dựng nông thôn mới hiện nay ở Nam Bộ.
Từ khóa: Biến đổi hành chính, nông thôn, quản lý nhà nước, xây dựng nông thôn mới, Nam bộ.
1. Đặt vấn đề
Từ đầu năm 1859 thực dân Pháp đưa quân viễn chinh đánh chiếm Nam Kỳ1 và chiếm trọn vùng đất này vào năm 1867. Đến năm 1884, Hiệp ước Giáp Thân (Hiệp ước Patenôtre) quy định Nam Kỳ (Cochinchine) là xứ thuộc địa của Pháp. Dưới chế độ cai trị thực dân, nông thôn Nam Kỳ diễn ra những biến đổi lớn trên nhiều lĩnh vực, trong đó có lĩnh vực hành chính. Phân tích những biến đổi đó dưới thời Pháp thuộc để hiểu rõ hơn xuất phát điểm của nông thôn Việt trên địa bàn Nam Kỳ thời cận đại, cung cấp thêm cứ liệu khoa học và thực tiễn cho vấn đề quản lý nhà nước trong công cuộc xây dựng nông thôn mới hiện nay.
2. Biến đổi thiết chế quản lý xã thôn dưới thời Pháp thuộc và tác động đối với nông thôn Nam Kỳ
Trong nửa đầu thế kỷ XIX – nhất là sau công cuộc cải cách hành chính dưới thời vua Minh Mạng, thiết chế quản lý xã thôn ở Nam Kỳ được tổ chức ngày càng quy củ theo phương thức tự trị, tự quản. Công việc nội bộ cũng như thực hiện nghĩa vụ thuế khóa, binh dịch, lao dịch,… với chính quyền đều được xã thôn tự cử người đứng ra quản lý, điều hành. Hội đồng hương chức (còn gọi là Hội đồng kỳ mục, Ban hội tề…) gồm những chức sắc được suy cử theo những tiêu chuẩn chung về đạo đức, học thức, gia sản, tuổi tác… với số lượng tùy thuộc quy mô cư dân từng thôn xã. Thành phần hội đồng hương chức bao gồm các hương chức trưởng (hương cả, hương chủ, hương nhất, hương nhì, hương lão, hương sư, hương trưởng, hương quản, hương nhạc, hương thân, hương hào, xã trưởng, thủ bộ, thủ chỉ, thủ khoản, câu đương…) và các hương chức phó (hương lễ, cai đinh, hương ẩm, hương văn, trưởng ấp, biện lại…)2.
Trong quá trình xâm lược và “bình định” Việt Nam (1858-1896), do không đủ điều kiện để thi hành chính sách trực trị đến tận cơ sở, thực dân Pháp vẫn giữ nguyên cách tổ chức xã thôn và tìm cách lợi dụng tổ chức này phục vụ cho công cuộc cai trị. Edmond Luro – giáo sư Trường Hành chính Nam Kỳ – nhận định: “Xã thôn có từ lâu đời rồi và nó rất thích hợp với dân chúng… Một tổ chức đã tồn tại theo truyền thống từ thời rất xa xưa; tổ chức đó chúng ta không nên đụng chạm tới kẻo làm dân chúng bất bình, xứ sở rối loạn”3.
Trong thực tế, đã có lúc chính quyền thuộc địa Nam Kỳ muốn thực hiện một số thay đổi mang tính áp đặt đối với tổ chức quản lý làng xã. Tuy nhiên ý tưởng này đã không thành công, thậm chí còn phản tác dụng – như nhận xét của Toàn quyền Đông Dương Paul Doumer (nhiệm kỳ 1896-1902): “Ở Nam Kỳ, chúng ta đã hành động theo kiểu thực dân thiếu kinh nghiệm. Chúng ta đã đưa vào đó những quy chế hành chính của chính quốc, làng xã An Nam ở đó đã mất đi một phần lớn quyền tự trị. Những bất lợi nảy sinh từ đó bộc lộ rõ ràng…”. Chính vì vậy, cho đến cuối thế kỷ XIX chính quyền thuộc địa vẫn giữ nguyên chính sách duy trì tổ chức xã thôn truyền thống.
Toàn quyền Paul Doumer nêu rõ: “Tôi cho rằng sẽ là giải pháp tốt nhất nếu bảo lưu toàn bộ, thậm chí là kiện toàn thêm cách tổ chức xưa cũ mà chúng ta [Pháp] đã thấy. Cách tổ chức ấy biến ngôi làng thành một nhà nước thu nhỏ, độc lập trong khuôn khổ những mối lợi ích địa phương. Đó là một tập thể cố kết, có kỷ luật, có trách nhiệm với chính quyền cấp trên về những cá nhân sinh sống trong cộng đồng đó mà chính quyền có thể không biết, làm cho nhiệm vụ trở nên cực kỳ thuận lợi”. Vẫn theo Paul Doumer, “tổ chức xã ở An Nam, ngoài việc tạo điều kiện để duy trì trật tự và bảo đảm phục vụ lợi ích xã hội giúp chúng ta (Pháp) cất được gánh nặng, còn có thêm một ưu điểm là khiến cho việc thu thuế trực tiếp thuận tiện hơn với chi phí thấp hơn”4.
Tuy nhiên, bước sang thế kỷ XX chính quyền thực dân đã tác động mạnh vào thiết chế hành chính ở xã thôn Nam Kỳ bằng chính sách “cải lương hương chính” (“réforme des communes annamites”), thể hiện qua các văn bản ban hành trong những năm 1903, 1904, 1927 và 19445:
Ngày 16/8/1903, theo đề nghị của Hội đồng quản hạt và ý kiến của các chủ tỉnh, Thống đốc Nam Kỳ quyết định thành lập Ban Nghiên cứu cải cách Hội đồng hương chức. Từ kết quả làm việc và trên cơ sở dự thảo của Ban Nghiên cứu cải cách, ngày 27/8/1904 Toàn quyền Đông Dương ban hành nghị định đầu tiên về tổ chức quản trị cấp xã ở Nam Kỳ. Theo đó, Hội đồng Đại hương chức (Conseil de Grands Notables) là tổ chức quản lý xã thôn gồm 11 người; tiêu chuẩn tham gia Hội đồng là “những điền chủ hoặc những người giàu có sung túc nhất trong xã”.
Do quá trình thực hiện Nghị định ngày 27/8/1904 không đạt kết quả như mong muốn, ngày 30/10/1927 Toàn quyền Đông Dương ban hành nghị định mới, sửa đổi và bổ sung một số điểm của nghị định trước đây: Hội đồng Đại hương chức (Conseil de Grands Notables) đổi thành Hội đồng Hương chức (Conseil de Notables) gồm 12 người; về thành phần tham gia, chú ý tăng cường các đối tượng gắn bó với chính quyền thuộc địa, trong đó có viên chức cao cấp, trung cấp và quân nhân về hưu. Mức phụ cấp cho từng hương chức cũng được xác định cụ thể hơn.
Ngày 05/01/1944, Toàn quyền Đông Dương tiếp tục ban hành nghị định về quản lý cấp xã ở Nam Kỳ. Điểm mới của nghị định này là bổ sung một số đối tượng tham gia Hội đồng Hương chức, gồm: “những thương nhân sung túc nhất trong xã”, những người có bằng Cao đẳng tiểu học Pháp – Việt trở lên, những cựu quân nhân biết đọc biết viết và có huân chương, huy chương…
Diễn trình “cải lương hương chính” cho thấy chính quyền thực dân sau mấy thập niên duy trì thiết chế quản lý làng xã truyền thống ở Nam Kỳ đã làm biến đổi thiết chế đó theo hướng: (1) Thay đổi các giá trị cổ truyền (đạo đức, uy tín, công trạng trong cộng đồng) bằng tiêu chí “điền sản” (nhiều ruộng đất, tài sản); thực chất là thay thế các bậc cao niên và tầng lớp nho sĩ bình dân trong hội đồng hương chức bằng thành phần địa chủ, điền chủ có quan hệ tốt (hoặc ít nhất không có thái độ chống đối) với chính quyền thuộc địa. Từng bước tăng cường các đối tượng được chế độ thực dân quan tâm, ưu đãi tham gia hội đồng hương chức, bao gồm: thương nhân, trí thức tân học, viên chức và cựu quân nhân về hưu… (2) Chính quyền cấp trên giám sát chặt chẽ hoạt động của hội đồng hương chức thông qua các biện pháp hành chính và tư pháp. Hội đồng hương chức tập trung thực hiện công việc quản lý hành chính, hạn chế đảm nhiệm vai trò đại diện trong các sinh hoạt và thực hành tín ngưỡng cộng đồng. Tính tự trị của hội đồng hương chức bị thu hẹp rất nhiều so với trước đây.
Chính sách “cải lương hương chính” thực hiện ở Nam Kỳ cho thấy rõ hai khuynh hướng chủ đạo trong chính giới Pháp về lý thuyết cai trị thuộc địa: khuynh hướng đồng hóa (assimilation) và khuynh hướng liên hiệp (association). Trong thực tế, công thức thường được áp dụng nhất là: “rất nhiều phụ thuộc, rất ít tự trị, một chút đồng hóa”6. Trong đó, những biến đổi hành chính đã nêu là những biến đổi về chất, tạo thành vết cắt giữa truyền thống và “hiện đại” trong lịch sử dân tộc.
Phân tích tác động của công cuộc cai trị và khai thác thuộc địa dẫn đến những biến đổi đó, hiển nhiên những hậu quả tiêu cực, thể hiện tội ác của chủ nghĩa thực dân là mặt chủ yếu. Tuy nhiên, nếu nhìn nhận một cách toàn diện và biện chứng, vẫn có thể tìm thấy một số hệ quả “tích cực”, nằm ngoài ý định chủ quan của người Pháp. Mặt khác, ngay cả từ những động thái “phản diện” của chính quyền thuộc địa, vẫn có thể rút tỉa được bài học lịch sử và kinh nghiệm thực tiễn để hoạch định chính sách, giải pháp quản lý hành chính ở nông thôn trong bối cảnh hiện nay.
3. Nhận diện những vấn đề đặt ra về quản lý nhà nước trong công cuộc xây dựng nông thôn mới hiện nay ở Nam Bộ
Ngày 18/3/2002, Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá IX) ban hành Nghị quyếtsố 17-NQ-TW về đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn, khẳng định việc thực hiện sự lãnh đạo của Đảng, quản lý của Nhà nước và phát huy quyền làm chủ của nhân dân tại cơ sở có “vai trò rất quan trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tăng cường đại đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ của dân, huy động mọi khả năng phát triển kinh tế – xã hội, tổ chức cuộc sống của cộng đồng dân cư”7.
20 năm sau, Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XIII) ban hành Nghị quyết số 19-NQ/TW về nông nghiệp, nông dân, nông thôn đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 (ngày 16/6/2022) nêu rõ nhiệm vụ, giải pháp: “tăng cường vai trò, trách nhiệm của cấp uỷ, chính quyền, người đứng đầu trong lãnh đạo, chỉ đạo, triển khai thực hiện các chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về nông nghiệp, nông dân, nông thôn. Nâng cao năng lực, trách nhiệm của chính quyền và cơ quan quản lý nhà nước các cấp về nông nghiệp, nông dân, nông thôn bảo đảm tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền gắn với kiểm tra, giám sát, nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ các cấp; bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ, hiệu quả giữa các ban, bộ, ngành Trung ương với các địa phương… Phát huy vai trò, tạo điều kiện cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Hội Nông dân, các tổ chức chính trị – xã hội, xã hội – nghề nghiệp và các tổ chức cộng đồng dân cư tham giaphát triển nông nghiệp, nông dân, nông thôn”8.
Quán triệt quan điểm chỉ đạo của Đảng, một số vấn đề cần quan tâm trên lĩnh vực quản lý nhà nước trong công cuộc xây dựng nông thôn mới ở Nam Bộ, như sau:
(1) Xây dựng cộng đồng đa chức năng và mô hình tự quản ở nông thôn
Thực tế lịch sử hơn 300 năm trên vùng đất Nam Bộ cho thấy, xã thôn không chỉ là đơn vị hành chính mà là một cộng đồng đa chức năng: vừa là đơn vị sản xuất, vừa là tổ chức an ninh – quân sự, tổ chức tín ngưỡng – tôn giáo. Tính tự trị, tự quản và ý thức cộng đồng là một đặc điểm chính trị – hành chính nổi bật của xã thôn, làm cho xã thôn trở thành một “pháo đài”, hình thành bản sắc tâm lý, tập quán. Từ đầu thế kỷ XX, bằng “chính sách cải lương hương chính”, chính quyền thuộc địa tìm cách hạn chế tiến đến thủ tiêu tính tự trị tự quản, làm sút giảm tính cộng đồng, tính cố kết của cư dân làng xã để dễ cai trị và chi phối; biến tổ chức xã thôn thành đơn vị hành chính đơn thuần.
Trong công cuộc xây dựng nông thôn mới hiện nay, thiết nghĩ việc nghiên cứu thấu đáo để khôi phục có chọn lọc một số yếu tố truyền thống trên lĩnh vực hành chính và tiếp nhận có chọn lọc một số yếu tố “hiện đại” trong thiết chế chính trị thời Pháp thuộc là điều cần thiết, cụ thể là:
Trong thiết chế quản lý nông thôn cấp xã, bên cạnh các tổ chức mang tính quan phương của hệ thống chính trị (cấp ủy đảng, chính quyền, Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể chính trị – xã hội), cần tạo điều kiện để các tổ chức phi quan phương (hội nghề nghiệp, hội khuyến học, hội chùa, hội đình, hội đờn ca tài tử…) hình thành và hoạt động trong khuôn khổ pháp luật, phát huy vai trò thiết thực của các tổ chức này. Xã thôn sẽ trở thành một cộng đồng đa chức năng, thiết lập được các mối quan hệ gắn kết, đa dạng, phong phú thông qua các tổ chức tự quản của nhân dân, huy động được nhiều nguồn lực xây dựng nông thôn mới. Tất nhiên đó không phải là tính “tự trị”, “tự quản” của làng xã theo kiểu truyền thống thời phong kiến và càng không phải là “tâm lý làng xã” cực đoan – tàn dư của xã hội cũ; mà là các không gian, thiết chế cộng đồng dân cư nông thôn, gắn với không gian sản xuất và phát triển kinh tế nông thôn.
Những năm gần đây, quán triệt Chỉ thị số 30/CT-TW ngày 19/02/1998 của Bộ Chính trị về xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở9, các tỉnh miền Tây Nam Bộ đã xây dựng và vận hành mô hình “Tổ Nhân dân tự quản” với nhiều kết quả đáng ghi nhận10. Thực hành các phương châm “Lấy sức dân lo cho dân”, “Liên kết – Hợp tác – Tự quản”, “Tự quản, tự phòng, tự hòa giải”…, Tổ Nhân dân tự quản là môi trường để người dân phát huy quyền làm chủ, tham gia đóng góp vào các hoạt động quản lý nhà nước, quản lý xã hội tại cơ sở; hoàn toàn phù hợp với quan điểm chỉ đạo của Đảng: “Phát huy vai trò, tạo điều kiện cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Hội Nông dân, các tổ chức chính trị – xã hội, xã hội – nghề nghiệp và các tổ chức cộng đồng dân cư tham giaphát triển nông nghiệp, nông dân, nông thôn”11.
(2) Chú trọng nâng cao năng lực quản lý của chính quyền cơ sở
Để quản lý nông thôn cơ sở, chính quyền thuộc địa quy định cụ thể số lượng thành viên hội đồng hương chức theo hướng tinh gọn, quy định rõ chức trách, nhiệm vụ của từng hương chức; tổ chức thi tuyển nhân viên hành chính để bổ nhiệm chánh tổng, phó tổng; ban hành và thực hiện hiệu quả các biện pháp giám sát, chế tài đối với hương chức… Xét từ góc độ khoa học quản lý, đây là cách thiết lập và vận hành bộ máy hành chính chuyên nghiệp, bài bản, cần được tham khảo và vận dụng hợp lý trong công cuộc xây dựng nông thôn mới.
Thực tế hiện nay ở địa bàn nông thôn cho thấy “tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương chưa đổi mới mạnh mẽ; chức năng, nhiệm vụ, phân cấp, phân quyền chưa thật rõ ràng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động còn hạn chế; số lượng cán bộ cấp xã vẫn còn quá lớn; phẩm chất, năng lực, uy tín còn hạn chế, thiếu tính chuyên nghiệp, chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ trong tình hình mới”12. Chính vì vậy, vấn đề cấp thiết là phải “nâng cao năng lực, trách nhiệm của chính quyền và cơ quan quản lý nhà nước các cấp về nông nghiệp, nông dân, nông thôn, bảo đảm tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền gắn với kiểm tra, giám sát, nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ các cấp… Đổi mới phương thức quản lý, điều hành của chính quyền cơ sở; xây dựng đội ngũ cán bộ có đủ phẩm chất, năng lực, uy tín”13.
4. Kết luận
Nhận thức rõ di sản của nông thôn ở một địa bàn năng động và sáng tạo của đất nước, trách nhiệm của thời đại hôm nay là phải biết kế thừa và phát huy những giá trị tích cực, loại trừ và khắc phục những hệ quả tiêu cực trên tất cả các lĩnh vực – trong đó có lĩnh vực quản lý nhà nước về hành chính – để đưa nông thôn Nam Bộ và nông thôn cả nước phát triển đạt tới mục tiêu: nông dân và cư dân nông thôn có trình độ, đời sống vật chất và tinh thần ngày càng cao, làm chủ quá trình phát triển nông nghiệp, nông thôn.
Chú thích:
1. Khái niệm “Nam Kỳ” sử dụng trong bài viết chỉ vùng đất được vua Minh Mạng định danh từ 1832 (Nam Kỳ lục tỉnh), thời Pháp thuộc có tên Cochinchine, hiện nay được gọi là Nam Bộ (gồm Đông Nam Bộ và Tây Nam Bộ).
2. Phan Huy Lê (2016). Vùng đất Nam Bộ – quá trình hình thành và phát triển. Tập I. H. NXB Chính trị Quốc gia Sự thật, tr. 547-548.
3, 4, 5. Doumer, P. (2016). Xứ Đông Dương, bản dịch. H. NXB Thế giới, tr. 263, 266, 267.
6. Nguyễn Thế Anh (2017). Việt Nam dưới thời Pháp đô hộ. H. NXB Văn Học, tr. 115 – 117.
7, 8, 11, 13. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2022). Nghị quyết Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 16/6/2022 của Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá XIII) về nông nghiệp, nông dân, nông thôn đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.
9. Chỉ thị 30-CT/TW xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở. https://thuvienphapluat.vn/van-ban/Quyen-dan-su/Chi-thi-30-CT-TW-xay-dung-va-thuc-hien-Quy-che-dan-chu-o-co-so-127621.aspx.
10. Trường Chính trị tỉnh Đồng Tháp (2023). Báo cáo tổng hợp đề tài khoa học và công nghệ cấp cơ sở “Hoàn thiện và phát triển mô hình Tổ Nhân dân tự quản gắn với phát huy quyền con người, quyền công dân trên địa bàn các huyện, thành phố biên giới tỉnh.
12. Đảng Cộng sản Việt Nam (2021). Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII. Tập I. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật, tr. 70-71.
