PGS.TS. Trần Thị Thanh Thủy
Viện Lãnh đạo học và Chính sách công,
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
(Quanlynhanuoc.vn) – Cách thức đánh giá thực thi của các tổ chức hành chính công phản ảnh mức độ cam kết đối với đổi mới tư duy về hành chính công với tư cách là một trong những chức năng của nhà nước và một quá trình công; bổ sung nền tảng lý luận cho thực tiễn hành chính công, cung cấp cơ sở cho sáp nhập, giải thể, phân bổ ngân sách và quyết định mức độ tự chủ. Đổi mới cần lưu ý sự khác biệt giữa các loại hình tổ chức, cân nhắc cách tiếp cận khi xây dựng khung và các tiêu chí đánh giá. Quá trình này cũng cần tránh một số nguy cơ có tính phổ biến, như: thiếu kết nối chặt chẽ các kết quả cụ thể với các mục tiêu lâu dài; quá chú trọng đến đầu vào và quá trình vào ít chú trọng vào kết quả và tác động; quá chú trọng quá vào việc tuân thủ thay vì đổi mới; đánh giá, đo lường sự hài lòng và phản hồi một cách hình thức, không trung thực hoặc không minh bạch và sử dụng một khung đánh giá cứng nhắc, lỗi thời.
Từ khóa: đánh giá thực thi, tổ chức hành chính công.
1. Tầm quan trọng của đánh giá thực thi của tổ chức hành chính công
Các tổ chức được thành lập với những sứ mệnh, mục tiêu nhất định. Vấn đề là, theo thời gian, trông đợi của các bên liên quan ngày càng cao hơn trên nền phát triển chung của xã hội. Đánh giá chất lượng tổ chức là một quá trình toàn diện đo lường mức độ một tổ chức đạt được các mục tiêu và mục tiêu của mình. Chất lượng của một tổ chức bao gồm nhiều chiều cạnh khác nhau, kết hợp với nhau một cách hệ thống, tạo thành sự kết nối và sức mạnh bên trong để phát huy tốt nhất các cơ hội và nguồn lực; đóng góp giá trị xã hội, thực hiện tốt nhất sứ mệnh với bên ngoài và tăng cường sức cạnh tranh trong cung ứng các dịch vụ cho xã hội.
Đánh giá thực thi của tổ chức hành chính công có ý nghĩa quan trọng về lý luận, thực tiễn hành chính công1. Đổi mới quá trình này là cơ sở để cải cách có tính bước ngoặt trong xây dựng nền hành chính chuyên nghiệp và hiệu quả, phục vụ hiệu quả hơn việc hiện thực hóa các mục tiêu phát triển của quốc gia và địa phương nói chung, củng cố uy tín, quyền lực của hệ thống chính trị nói riêng, vì những lý do cụ thể sau:
Một là, sự đổi mới tư duy về chức năng và quá trình hành chính công.
Hành chính công vốn là một chức năng không có gì thay thế của mọi chính quyền trên mọi quốc gia, mọi thời kỳ. Đây là cơ chế vừa chuyển hóa các định hướng lãnh đạo chính trị và các luật khung thành các văn bản quy phạm pháp luật cụ thể có tính khả thi, đánh giá và tạo ra kết quả như trông đợi thông qua sự phân định chức năng, nhiệm vụ của các bộ phận cấu thành hệ thống hành pháp và sự hợp tác với các bên liên quan khác; mặt khác, đề xuất chính sách lớn và các ý tưởng cho luật và Hiến pháp.
Cải thiện cách thức đánh giá hoạt động theo đầu ra đối với các tổ chức hành chính công phản ảnh được sự thay đổi trong triết lý hành chính, về tinh thần chuyển dịch tư duy và hành động hành chính từ “hành chính công” sang “quản trị công”. Trong đó, quản trị công không phải là một hệ thống tổ chức, bộ máy mới mà là một phương thức mới để thực hiện quản lý nhà nước, quản lý hành chính nhà nước với trọng tâm là chú trọng không chỉ tiến trình, quá trình mà quan trọng hơn là chú trọng về kết quả đầu ra, trách nhiệm giải trình hành chính đối với quá trình và kết quả; đồng thời nhấn mạnh yêu cầu về đối thoại, phối hợp và hợp tác với xã hội để thực hiện tốt chức năng hành chính. Do đó, nỗ lực cải thiện trên cũng thể hiện sự tôn trọng và phát huy vai trò của các bên liên quan, đặc biệt là công dân và doanh nghiệp – với tư cách không chỉ là người dùng, người bị tác động của các sản phẩm hành chính mà còn với tư cách là người đồng sáng tạo hành chính công.
Các tổ chức thuộc khu vực công, kể từ sau Chiến tranh Thế giới lần thứ hai thường xuyên đứng trước áp lực làm được nhiều việc hơn với nguồn lực ít hơn “doing more with less” bao gồm cả nhân lực, tài lực và thời gian. Cũng từ thời điểm này, “năng lực cạnh tranh” không còn là một nhu cầu hay yêu cầu độc quyền của khu vực doanh nghiệp tư nhân mà dần dần được áp dụng và trông đợi đối với cả khu vực nhà nước.
Cải thiện việc đánh giá thực thi cũng là phản ảnh sự thừa nhận rõ ràng về áp lực cạnh tranh và nỗ lực chủ động của nền hành chính quốc gia trong cải thiện để cạnh tranh với các nhà cung cấp khác (cải thiện cả về ý tưởng, các quyết định lãnh đạo và dịch vụ công và uy tín nói chung), chứ không còn ỷ lại ở vị thế “không thể thay thế” trong cung ứng dịch vụ hành chính công – lĩnh vực từng được xem là “độc quyền” hay “không bao giờ chuyển giao”. Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới về lĩnh vực này tách đơn vị sự nghiệp thuộc bộ ra khỏi bộ, hoạt động độc lập theo mô hình doanh nghiệp. Để thực hiện theo cách đó thì điều kiện tất yếu là chất lượng thực thi, hiệu suất hoạt động phải cao và có tính cạnh tranh; do đó, đo lường kết quả thực thi để điều chỉnh kịp thời về chiến lược, cấu trúc và biện pháp hoạt động,… có thể được xem là chìa khóa.
Hai là, góp phần nhấn mạnh triết lý hành chính công.
Đổi mới đánh giá thực thi của các tổ chức hành chính công không chỉ để xếp loại tổ chức hành chính mà còn là cơ sở đánh giá năng lực của cả nhân người đứng đầu; năng lực của tập thể lãnh đạo; nỗ lực và kết quả của đội ngũ cán bộ, công chức cũng như là một nguồn thông tin quan trọng để đánh giá tác động của môi trường, bối cảnh… đến quá trình và chất lượng hoạt động của các tổ chức hành chính công. Do đó, cải thiện cách thức đánh giá các tổ chức hành chính công thể hiện cách cách tiếp cận hệ thống, đặt việc đổi mới hành chính công trong tổng thể nhu cầu phát triển của xã hội; đặt tổ chức hành chính trong tổng thể nỗ lực cải cách hành chính nói riêng và hệ thống chính trị nói chung.
Ba là, bổ sung nền tảng lý luận cho thực tiễn hành chính công.
Đổi mới cách thức đánh giá thực thi của tổ chức hành chính công thể hiện sự thích ứng của tư duy và quá trình hành chính công đối với các lý thuyết về quản trị hiện đại ở Việt Nam và trên thế giới cũng như xu hướng chung trong xã hội về việc quản trị theo đầu ra (management by objectives – MbOs), cơ chế đấu thầu bắt buộc (compulsory competitive tendering – CCT), hay việc thay đổi mô hình tổ chức các đơn vị cung ứng dịch vụ công thành các đơn vị thực thi (executive agencies) hoạt động độc lập với các bộ chủ quản (trước đây của nó).
Điều này cho thấy, sự quan tâm thích đáng của các nhà hoạch định chiến lược và chính sách của hành chính công đối với tiếp tục tìm kiếm cơ sở lý luận cho quá trình trên, chú trọng hơn ý nghĩa của khoa học lãnh đạo, quản lý; chú trọng việc học hỏi và chuyển giao tri thức, chuyển giao chính sách giữa các quốc gia, giữa các khu vực (công – tư…) trong quá trình đưa ra các quyết định lãnh đạo, các giải pháp chính sách.
Bốn là, góp phần cải thiện hiệu quả của tổ chức hành chính công.
Về tổng thể, cải thiện cách thức đánh giá thực thi của các tổ chức hành chính công hứa hẹn mang đến nhiều lợi ích, cung cấp cơ sở cho sáp nhập, giải thể, phân bổ ngân sách và quyết định mức độ tự chủ của một số nhóm trong loại tổ chức này.
Các lợi ích cụ thể đối với mỗi tổ chức hành chính công bao gồm:
– Cải thiện chất lượng chính sách – là yếu tố khởi đầu quyết định thành công của mọi mục tiêu, tầm nhìn phát triển.
– Cải thiện quá trình và kết quả cung ứng dịch vụ công ra bên ngoài.
– Cung cấp căn cứ khách quan để cải thiện quản trị nội bộ các tổ chức hành chính công. Cụ thể là:
(1) Cấu trúc lại tổ chức: Trên cơ sở nhận diện được nguyên nhân của các chồng chéo, khoảng trống trong thực hiện chức năng, cơ quan, đơn vị có cơ sở nhận diện được những bất cập về tổ chức bộ máy, quy trình, thủ tục làm việc, cách phân bổ nguồn lực hoặc năng lực thực thi của cá nhân và nhóm. Đây là căn cứ của việc sáp nhập, giải thể, chuyển từ cung cấp ngân sách sang tự chủ một phần hoặc toàn phần và xây dựng năng lực cho cá nhân và nhóm.
(2) Tăng cường trách nhiệm giải trình: Đánh giá thực thi của tổ chức cung cấp cơ hội để kết nối các kết quả của cơ quan, đơn vị với những quy định, quy trình thủ tục chung với hành động và trách nhiệm của cá nhân. Điều này sẽ cung cấp cơ sở cho việc hoàn thiện các mô tả vị trí việc làm của cá nhân và quy định lại về trách nhiệm, thẩm quyền của cơ quan, đơn vị.
(3) Khuyến khích tinh thần đổi mới và thích ứng: Kết quả thực thi của cơ quan, đơn vị được đo lường song song với việc cải thiện cách thức đo lường kết quả thực thi của cá nhân và đây chính là điều kiện thiết thực để cán bộ, viên chức có căn cứ xác định, đối chiếu và điều chỉnh mục tiêu và cách thức làm việc. Kết quả đánh giá sẽ là căn cứ quan trọng cho trả lương theo thực thi – vốn là cái đích đến của toàn bộ quá trình quản trị thực thi – yếu tố lâu nay vẫn được coi là một trong những đột phá trong việc chuyển từ mô hình hành chính công sang thành quản trị công.
2. Đánh giá thực thi của tổ chức hành chính công
(1) Về khách thể đánh giá
Từ giác độ của chủ thể đánh giá thì có tự đánh giá hay đánh giá trong (do các tổ chức này tự đánh giá) và đánh giá ngoài (do các cơ quan hữu quan bao gồm cả cơ quan cấp trên, do đối tượng phục vụ (công dân và doanh nghiệp), các bên quan tâm khác thực hiện đánh giá).
Nếu xem xét tổ chức hành chính công như là một hệ sinh thái sống động thì đánh giá hoạt động của nó có thể đánh giá đầu vào, quá trình và đầu ra của nó. Trong đó, đầu ra (bao gồm 2 cấp độ và kết quả hay sản phẩm và các tác động xã hội) của tổ chức hành chính càng ngày càng cần được quan tâm hơn.
Xét theo chức năng, 2 loại tổ chức hành chính công cần được đánh giá khác nhau. Các cơ quan hành chính công quyền có chức năng tham gia xây dựng pháp luật, đồng thời chủ trì, chịu trách nhiệm xây dựng và tổ chức thực hiện các chiến lược, chính sách, các quyết định quản lý mà sản phẩm quan trọng của nó là chính sách – cụ thể là các đề xuất xây dựng luật; các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật.
Các đơn vị sự nghiệp công lập thì có chức năng cung ứng dịch vụ công, trong đó đặc biệt là dịch vụ hành chính công.
Việc đánh giá cũng cần khác biệt giữa tổ chức hành chính công cấp bộ với tổ chức đó ở cấp địa phương. Chức năng trọng tâm của các cơ quan cấp bộ, trọng tâm là xây dựng chính sách; giám sát chiến lược các ưu tiên quốc gia và tuân thủ các cam kết quốc tế; giám sát việc xây dựng, thực hiện các chính sách quốc gia và cung cấp dịch vụ công. Như vậy, các tổ chức hành chính cấp bộ chịu trách nhiệm về việc định hình kết quả hoạt động của chính quyền ở cấp quốc gia, đóng góp cho các mục tiêu quốc gia.
Chính quyền địa phương thường chịu trách nhiệm thực hiện các chính sách quốc gia ở cấp địa phương trong khi giải quyết các nhu cầu cụ thể của khu vực, quản lý các nguồn lực công cộng và thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng2. Do đó, đánh giá thực thi của các tổ chức hành chính thuộc chính quyền địa phương đòi hỏi phải tập trung vào vai trò cụ thể của họ trong quản trị, cung cấp dịch vụ và phát triển cộng đồng địa phương.
(2) Lựa chọn các tiêu chí chất lượng thực thi của tổ chức hành chính công
Có 3 chiều cạnh cần lưu ý để xây dựng khung đánh giá và các tiêu chí cụ thể đánh giá thực thi của tổ chức hành chính công.
+ Nhóm các tiêu chí xác định theo các phẩm chất cần có được của quá trình hành chính.
Đây là cách đánh giá có xu hướng định hướng đầu ra rõ hơn. Lấy ví dụ: nếu hướng tới một nền hành chính có tính minh bạch, có trách nhiệm giải trình cao thì các tiêu chí đánh giá có thể liên quan đến: (1) Tính minh bạch trong việc ra quyết định: bao gồm minh bạch dữ liệu, minh bạch trong việc công bố các ưu tiên chính sách hoặc vấn đề sẽ được giải quyết, các dự thảo chính sách; cơ hội cộng đồng được tiếp cận thông tin và nỗ lực tham vấn cộng đồng; minh bạch về cách thức sử dụng công quỹ, về kết quả cung cấp dịch vụ,… (2) Quy định về cơ chế trách nhiệm: mức độ cụ thể, hệ thống của các quy định về trách nhiệm và việc chịu trách nhiệm, về việc tuân thủ hệ thống các quy định. (3) Các biện pháp chống tham nhũng: mức độ thực chất và hiệu quả của các biện pháp giáo dục, ngăn ngừa, phát hiện và giải quyết tham nhũng, nhận hối lộ, gian lận,… các biện pháp ngăn ngừa xung đột lợi ích, nhất là trong các lĩnh vực dễ bị tham nhũng như mua sắm công3.
Hướng tới một quá trình hành chính chuyên nghiệp và hiện đại: các tiêu chí cần đánh giá được nỗ lực: (1) Tạo ra sự kết nối, phối hợp nội bộ và với bên ngoài thông qua các quy chế hoạt động, cơ chế giải quyết vấn đề khi phối hợp rơi vào tình trạng kém hiệu quả hoặc bế tắc; (2) Thay đổi tư duy điều hành, tư duy phục vụ; (3) Mức độ ứng dụng công nghệ hành chính mới, khoa học và công nghệ hiện đại,… vào tổ chức hoạt động nội bộ (ví dụ số hóa,…) và cung ứng dịch vụ công (như mức độ sẵn sàng, đầu mối liên hệ là mức độ dễ dàng khi tiếp cận thông tin).
Hướng tới tính hiệu quả của quá trình hành chính thì các tiêu chí cần đánh giá việc đạt được các mục tiêu chiến lược; định hướng và tác động toàn diện đến xã hội (đóng góp vào sự bền vững của ngành, lĩnh vực hoặc địa phương: kinh tế – xã hội – môi trường), cân đối giữa tác động kinh tế – xã hội – công nghệ và kỹ thuật…
+ Nhóm các tiêu chí xác định theo các chức năng, hoạt động lãnh đạo, quản lý, điều hành.
Cách này tập trung đánh giá cách thức và kết quả của các hoạt động lãnh đạo, quản lý, điều hành, như lập kế hoạch, tổ chức, kiểm tra, đánh giá… Đây là cách phổ biến, dễ xây dựng tiêu chí, dễ thiết lập khung đánh giá; dễ xác định các tiêu chí, chỉ tiêu đánh giá của từng hoạt động. Tuy nhiên, vì cách đánh giá này thực ra chú trọng vào hoạt động lãnh đạo, quản lý, điều hành, nên việc đánh giá thực thi của nhân viên và các nhóm lại không được quan tâm thích đáng. Trong trường hợp các mô tả vị trí việc làm không khoa học thì việc kết nối nguyên nhân và kết quả của tổ chức và cá nhân có nguy cơ bị lỏng lẻo, thậm chí có thể mâu thuẫn ở một số điểm.
Cũng có thể đánh giá theo các chiều cạnh xuyên suốt quá trình và kết quả hoạt động của tổ chức hành chính công như:
– Thiết lập tầm nhìn, lập kế hoạch chiến lược: tầm nhìn, các mục tiêu chiến lược và các kế hoạch, chương trình được xây dựng như thế nào? Chúng có được lồng ghép và triển khai thống nhất, xuyên suốt qua các cấp độ kế hoạch và thủ tục nhỏ hơn không?
– Thiết lập hệ thống quy trình, thủ tục làm việc hiệu quả: hệ thống quy trình, thủ tục làm việc có được rà soát thường xuyên để điều chỉnh, sửa đổi không? Dựa trên cơ sở nào?…
– Quản lý tài chính, kinh phí: mức độ minh bạch, công bằng, có ưu tiên đối với những hoạt động, những đơn vị nhất định, trong những thời điểm nhất định, được xây dựng và bảo đảm trên cơ sở nào?
– Phát triển đội ngũ: có hệ thống tiêu chí nào để phân biệt chất lượng thực thi của cá nhân một cách khách quan không? Hệ thống mô tả công việc có được cập nhật không?…
– Xây dựng văn hóa tổ chức: đánh giá sự lành mạnh tổng thể của môi trường làm việc; liên kết giữa các giá trị cốt lõi với các hoạt động cụ thể; chất lượng hoạt động giao tiếp nội bộ và với bên ngoài; mức độ tuân thủ pháp luật nói chung và các chuẩn mực đã được thừa nhận trong cơ quan, đơn vị nói riêng.
– Tham mưu, đề xuất chính sách hoặc giải pháp chính sách: đánh giá các biện pháp thúc đẩy việc thường xuyên tổng kết thực tiễn, nhận diện vấn đề và đề xuất chính sách; đánh giá cách thức và nỗ lực đổi mới chất lượng tham mưu và đề xuất chính sách dựa trên việc đổi mới chất lượng dữ liệu, bằng chứng…
– Quan hệ công chúng: đánh giá năng lực thiết lập và duy trì mối quan hệ với các cơ quan hữu quan; phát ngôn, cung cấp thông tin; mức độ sẵn sàng ứng phó, quản lý các trường hợp công cộng khẩn cấp và khả năng phục hồi chóng và hiệu quả; quản lý rủi ro và khả năng phục hồi.
– Thiết lập và duy trì mối quan hệ với các cơ quan hữu quan và công dân, doanh nghiệp: đo lường cam kết, các biện pháp và hiệu quả của sự huy động trí tuệ và nguồn lực của cộng đồng, tham vấn, lắng nghe đề xuất, thu thập thông tin, phản hồi, giải quyết khiếu nại, tố cáo; quan hệ đối tác công tư; quan hệ với các tổ chức quốc tế.
– Mức độ đổi mới, liên tục học hỏi và thích ứng: đánh giá cam kết của tổ chức đối với việc cải tiến quy trình, thủ tục làm việc, việc học hỏi, chia sẻ, chuyển giao tri thức, kinh nghiệm; các biện pháp khích lệ đổi mới, sáng tạo; mức độ áp dụng khoa học và công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số để cải thiện chất lượng tham mưu chính sách, ra quyết định, cải thiện hiệu suất làm việc và chất lượng cung ứng dịch vụ công.
+ Nhóm các yếu tố liên quan đến đầu ra và tác động
Đầu ra của các hoạt động của tổ chức hành chính công liên quan đến các phản ứng chính sách, các quyết định được ban hành kịp thời, khả thi, có hiệu lực và có hiệu quả trong giải quyết các vấn đề kinh tế – xã hội… khả năng tiếp cận dịch vụ, hiệu quả, sự hài lòng của người dùng dịch vụ (công dân, doanh nghiệp).
Lấy ví dụ, như cơ hội tiếp cận của các dịch vụ đối với tất cả các cá nhân, nhóm, bao gồm cả các nhóm dân cư bị thiệt thòi, dễ bị tổn thương; kết quả của các biện pháp loại bỏ các rào cản tiếp cận (như sử dụng nền tảng điện tử, sử dụng đa ngôn ngữ…); kết quả cắt giảm các thủ tục không cần thiết hoặc đơn giản hóa thủ tục, giảm thời gian cung cấp dịch vụ. Tuy nhiên, tác động lâu dài của các hoạt động là một phương diện đầu ra khó đánh giá hơn nhiều và nếu không đánh giá được phương diện này thì không có căn cứ hợp lý để cải tổ một cách bản chất hệ thống các tổ chức hành chính công.
Các tác động lâu dài liên quan đến mức độ phát triển kinh tế – xã hội (như: thu hút đầu tư, thúc đẩy khởi nghiệp, bảo đảm môi trường kinh doanh để giảm thiểu số lượng doanh nghiệp phá sản hoặc chết yểu; phát triển đô thị; phát triển cơ sở hạ tầng, giao thông công cộng, phát triển văn hóa và bảo tồn di sản…); bảo đảm công bằng, an sinh xã hội; bảo vệ môi trường, thích ứng và giảm nhẹ tác động của biến đổi khí hậu đến chính trị, kinh tế – xã hội của địa phương.
(3) Cân nhắc chủ thể và cách thức thực hiện đánh giá.
Trong một số trường hợp, có thể huy động sự tham gia của tổ chức nghiên cứu ngoài nhà nước trong những khâu, giai đoạn nhất định của đánh giá. Tuy nhiên, việc lựa chọn các tổ chức phi chính phủ có yếu tố nước ngoài không phải bao giờ cũng là một lựa chọn hợp lý do những khác biệt về tổ chức công việc, về giá trị, niềm tin công cộng và giá trị, niềm tin công vụ; các chuẩn mực xử sự; chưa kể các ràng buộc tài chính với nước ngoài cũng có thể dẫn đến những tình huống mà sẽ thỏa hiệp ảnh hưởng đến tính khách quan của quá trình thiết kế và tổ chức đánh giá.
Cũng cần thực hiện thí điểm trong một thời gian, một phạm vi tổ chức nhất định trước khi rút kinh nghiệm và nhân rộng.
3. Nhận diện một số nguy cơ trong đánh giá thực thi của các tổ chức hành chính công
Một là, thiếu kết nối chặt chẽ các kết quả cụ thể với các mục tiêu lâu dài.
Việc đánh giá các kết quả được tạo ra ở sau mỗi hoạt động hay quá trình bao giờ cũng dễ dàng hơn là đánh giá sự kết nối, đóng góp giá trị của nó đối với việc đạt được mục tiêu lâu dài, tạo ra những tác động lâu dài. Lấy ví dụ, chọn tổ chức các hoạt động tiếp xúc cử tri vào buổi tối, sau 19h để bảo đảm các gia đình đều đã ổn định việc nhà, đã ăn tối; có thể dẫn tới cơ hội tiếp xúc được nhiều nhóm cử tri, đại diện cho nhiều tiếng nói của nhiều thành phần xã hội hơn so với tiếp xúc trong giờ hành chính. Cũng tương tự, số hóa mức độ cao việc cung cấp các dịch vụ hành chính công có thể tạo nhiều thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp bằng cách giảm được các chi phí thủ tục khi không phải di chuyển nhiều lần, không có những tiếp xúc trực tiếp có thể gây phiền toái,…
Tuy nhiên, trừ khi thông tin hành chính công, dữ liệu công dân được lưu trữ và kết nối mượt mà online; với một lịch sử giải quyết thủ tục hành chính thời kỳ tiền số hóa, với một văn hóa ứng xử cởi mở kiểu phương Đông thì việc hạn chế tiếp xúc trực tiếp cũng có thể làm mất đi nhiều cơ hội để có thông tin về lịch sử vấn đề, lịch sử giải quyết vấn đề; dẫn tới nguy cơ kéo dài thời gian giải quyết thủ tục, thậm chí, khi được liên hệ để cung cấp thông tin thì cán bộ, viên chức có thể bị quy chụp là gọi điện để vòi vĩnh.
Cũng tương tự là nguy cơ đánh giá thực thi ở cấp đơn vị mà thiếu đánh giá sự đóng góp giá trị với tổng thể mục tiêu chiến lược của cả cơ quan; hoặc đánh giá thực thi của cơ quan một cách biệt lập, không kết nối với các nhiệm vụ cụ thể của cả hệ thống chính trị.
Hai là, quá chú trọng đến đầu vào và quá trình vào, ít chú trọng vào kết quả và tác động.
Một trong những sai lầm trong đánh giá là quá chú trọng một cách đánh giá nào đó. Một nguy cơ nữa có thể mắc phải trong đánh giá, đo lường đầu vào, quá trình, xem những nguồn lực nào được sử dụng (đầu vào) và dịch vụ nào được cung cấp (đầu ra) mà không đánh giá tác động hoặc kết quả của các dịch vụ đó đối với công dân hoặc xã hội.
Xu hướng thái quá, đặt trọng tâm vào định tính với những mô tả định tính về cách thức và kết quả của hành chính công thường dẫn tới những khó khăn trong đo lường, do đó, khó khăn trong so sánh, đối chiếu. Do tính chất phức tạp, đa dạng của loại hình nhiệm vụ hành chính công nên việc đánh giá định tính vẫn có ý nghĩa quan trọng. Tuy nhiên, cũng cần cảnh báo về xu hướng “thần thánh hóa” đánh giá định lượng và dữ liệu định lượng cũng phản ảnh sự thiếu hiểu biết về bản chất của hoạt động hành chính công cũng như đặc thù của thể chế chính trị cầm quyền.
Ở cấp độ khâu việc cụ thể và nhất là ở các đơn vị sự nghiệp, việc đánh giá theo chỉ số định lượng, các chỉ số trong yếu (key performance indicator-KPI) có thể được áp dụng.
Tuy nhiên, một trong những sản phẩm có tính chiến lược của hành chính công nói riêng và chính quyền nói chung là hệ thống các chính sách, quyết định, có phạm vi ảnh hưởng rộng rãi và tác động rất lâu dài, có tính định dạng các quá trình xã hội. Do đó, nếu lượng hóa các sản phẩm thì có nguy cơ dẫn đến việc chạy theo thời hạn, tốc độ mà đành phải tảng lờ số lượt văn bản chính sách, quyết định quản lý hành chính nhà nước phải sửa đổi, bổ sung hoặc trông chờ vào sự giải thích của các văn bản ở cấp độ quy phạm nhỏ hơn. Ví dụ tương tự là, đánh giá các kết quả về số lượng các hồ sơ được giải quyết xong đúng thời hạn thì cũng cần đặt trong mối quan hệ với sự hài lòng lâu dài của người dân, doanh nghiệp.
Ngoài ra, nếu sử dụng phương pháp đánh giá định lượng, thì chất lượng dữ liệu cũng cần bảo đảm được tính khách quan, tính đại diện (đủ để khái quát hóa), tính cập nhật. Việc hồ hởi thái quá trong học hỏi cách ứng dụng các phương pháp định lượng từ khu vực kinh tế tư nhân phản ảnh sự thiếu vắng nhận thức và kỹ năng cần thiết trong năng lực chuyển giao tri thức, chuyển giao chính sách, kinh nghiệm từ doanh nghiệp sang khu vực công – vốn được coi là linh hồn của làn sóng cải cách quản lý công mới ở nhiều nước phương Tây, sau đó được khuyến nghị ở nhiều nước đang phát triển.
Bên cạnh đó, chất lượng dữ liệu cũng chỉ đáng tin cậy khi nó: (1) Được thiết kế dựa trên hiểu biết về bản chất của hoạt động hành chính công với những mục tiêu cụ thể, có tính nhất quán, có tính hệ thống với các mục tiêu, chiến lược tổng thể của cơ quan, đơn vị. (2) Được thu thập từ những đối tượng đủ để đại diện cho tiếng nói của nhóm đối tượng đó (mẫu). (3) Được xử lý và được dịch nghĩa một cách khách quan, không thiên vị, không bị can thiệp kiểu “lựa chiều kết luận” để đổi số. (4) Người được hỏi cần hiểu câu hỏi (nội dung câu hỏi và mục tiêu của câu hỏi) và biết cách trả lời (phân biệt được thực tiễn và kỳ vọng, phân biệt được cái người hỏi muốn biết với cái mình muốn người hỏi biết về mình). Không bảo đảm được các yêu cầu trên, chất lượng dữ liệu kém, xuyên tạc sự thật thì sẽ trở thành đầu vào kém chất lượng, tiếp tay cho những đánh giá thiếu khách quan, dẫn đến các quyết định thiếu hợp lý và khó khả thi.
Ba là, quá chú trọng vào việc tuân thủ thay vì đổi mới.
Một trong những đặc tính được trông đợi quan trọng của quá trình hành chính công là thích ứng, đổi mới. Đặc tính này càng được nhấn mạnh trong một bối cảnh có tính động, đầy thay đổi, bao gồm những thay đổi không lường trước được. Do đó, việc thiết kế các tiêu chí, chỉ tiêu,… đánh giá cần đạt được sự cân bằng giữa tuân thủ các nguyên tắc, quy tắc, trình tự và thủ tục với đổi mới, thúc đẩy cái mới và thích ứng với các tình huống mới. Một hàm ý quan trọng của ý này chính là cần chú trọng năng lực dự báo trong hành chính công.
Bốn là, đánh giá, đo lường sự hài lòng và phản hồi một cách hình thức hoặc không trung thực hoặc không minh bạch.
Nếu khung đánh giá và các tiêu chí đánh giá thực thi của tổ chức hành chính công được thiết kế hoặc được đưa vào triển khai một cách thực chất; kết quả đánh giá được công bố thiếu minh bạch hoặc thiếu trung thực; trách nhiệm giải trình về kết quả đánh giá không được thực hiện đầy đủ thì hệ lụy không chỉ là sự lãng phí thời gian của tất cả các bên; cung cấp đầu vào thông tin méo mó cho quá trình ra quyết định, dẫn đến các chính sách kém chất lượng và khoảng cách giữa dịch vụ công được cung ứng với những gì cộng đồng trông đợi; các đánh giá năng lực trong nội bộ dựa trên cảm tính mà quan trọng hơn, nó dần làm mất đi niềm tin vào tính hợp pháp, hợp lý của quá trình hành chính công và bộ máy công quyền.
Năm là, sử dụng một khung đánh giá cứng nhắc, lỗi thời.
Việc đánh giá thực thi của các tổ chức hành chính công cần được cập nhật, điều chỉnh theo thời gian để phản ảnh những ưu tiên mới, những cơ hội và thách thức mới đến từ bối cảnh trong đó hoạt động, các đột phá công nghệ hay sản phẩm do cải cách hành chính mà chính các tổ chức này tạo ra. Lấy ví dụ, sự xuất hiện của công nghệ trí tuệ nhân tạo (AI) đang dẫn đến những đột phá trong điều hành, vận hành và hoạt động của các đơn vị sự nghiệp cung ứng một số loại dịch vụ công nhất định như điều hành giao thông4. Trong trường hợp này, cách thức đánh giá hiệu suất thực thi, hiệu quả kinh tế, xã hội đối với tổ chức hành chính công cần thay đổi rất nhiều.
Tuy nhiên, việc sử dụng các khung đánh giá thực thi đối với tổ chức công có tính cứng nhắc, không cho phép điều chỉnh hoặc linh hoạt dựa trên hoàn cảnh thay đổi có thể xuất phát từ nhiều lý do như những cáo buộc về việc thay đổi dẫn tới chi phí nhiều cho việc thiết kế khung, tiêu chí, chỉ số đánh giá. Ngoài ra, để hạn chế tính chủ quan của góc nhìn chỉ từ các nhà thiết kế khung đánh giá hoàn toàn từ nội bộ hệ thống hành chính, việc huy động trí tuệ của người dùng (cộng đồng, doanh nghiệp,…) cũng sẽ có ý nghĩa quan trọng vì đích đến không phải là bản thân sự đánh giá mà là mức độ tiến bộ xã hội mà các tổ chức hành chính đóng góp cho quá trình phát triển của quốc gia và địa phương.
Chú thích:
1. Bovaird T. & Loffler E (2003). Evaluating the Quality of Public Governance: Indicators, Models và Methodologies”. International Review of Administrative Sciences, 69 (3), pp. 313-328.
2. Clark A.K. (2017). Measuring Coruption: Transparency International’s Corruption Perception Index in Corruption. Accountability and Discreation, pp. 3-22.
3. Rock M.T. & Bonnett, H. (2004). The Comparative Politics of Corruption: Accounting for the East Asian Paradox in Empirical Studies of Corruption, Growth and Investment. World Development, 32 (6), pp. 999-1017; Tan. S. W & Tran T.T. (2017). The Efect of Local Governance on Firrm Productivity and Resource Allocation: Evidence from Vietnam. The World Bank.
4. Có thể tham khảo hệ thống quản trị giao thông ứng dụng AI ở Seoul, Hàn Quốc. https://topis.seoul.go.kr.
