Khung pháp lý về phản biện xã hội ở Việt Nam

TS. Cao Tiến Sỹ
Học viện Phụ nữ Việt Nam

(Quanlynhanuoc.vn) – Khung pháp lý cho hoạt động phản biện xã hội bao gồm các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Chính phủ và văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền các địa phương ban hành. Thông qua phương pháp hồi cứu mô tả, kết hợp thống kê định lượng và phân tích định tính, bài viết trình bày kết quả của quá trình thống kê, phân tích 40 văn bản quy phạm pháp luật của nhà nước và 4 văn bản của Đảng, Mặt trận tổ quốc Việt Nam có chứa các quy định pháp lý, chính trị, hành chính liên quan trực tiếp đến hoạt động phản biện xã hội ở Việt Nam. Qua đó khái quát những nội dung cơ bản của khung pháp lý về phản biện xã hội, chỉ ra những bất cập, tồn tại cần điều chỉnh, bổ sung.

Từ khóa: Phản biện xã hội, khung pháp lý, chủ thể phản biện xã hội.

1. Đặt vấn đề

Bài viết đã rà soát 40 văn bản quy phạm pháp luật, bao gồm: Hiến pháp, 28 văn bản luật, 1 pháp lệnh, 6 nghị định của Chính phủ, 1 nghị quyết liên tịch, 2 quyết định của Thủ tướng Chính phủ, 2 thông tư hướng dẫn của các bộ, ngành Trung ương. Ngoài ra, tham khảo 4 văn bản của Đảng chứa các quy phạm mang tính chất pháp lý, liên quan trực tiếp đến phản biện chính sách.

Khung khổ pháp lý về lĩnh vực này trung vào các vấn đề sau: quy định về quyền, trách nhiệm của chủ thể phản biện, trong đó chủ yếu là của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam (MTTQVN), Liên hiệp các hội Khoa học và Kỹ thuật Việt Nam (VUSTA) và các tổ thành viên quy định về đối tượng, nội dung, phạm vi và hình thức phản biện; quy định về trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với hoạt động tham vấn, phản biện xã hội của các tổ chức xã hội và công dân. Kết quả thống kê cho thấy, có tới 112 điều có chứa quy phạm pháp luật liên quan đến phản biện xã hội.

2. Quy định về quyền, trách nhiệm của chủ thể phản biện xã hội

Chủ thể phản biện xã hội ở Việt Nam bao gồm công dân, tổ chức kinh tế và tổ chức xã hội dân sự. Các tổ chức tổ chức chính trị – xã hội và tổ chức chính trị – xã hội nghề nghiệp cũng được xem là tổ chức xã hội dân sự do tính cộng đồng và nghề nghiệp. Hiện tại pháp luật nước ta chưa có chế định riêng về hoạt động phản biện xã hội đối với cá nhân công dân.

Công dân thực hiện quyền phản biện xã hội của mình thông qua các hình thức góp ý xây dựng đường lối, chính sách, pháp luật trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua các tổ chức đoàn thể. Cụ thể quy định tại các văn bản sau: Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (khoản 1, 2 Điều 6); Luật Báo chí; Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở (Điều 5, 15, 17, 18, 19, 26, 27, 28, 29 và 32); Luật Tổ chức chính quyền địa phương (Điều 94, 95); Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 04/5/2016 của Chính phủ về việc quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.

Các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội dân sự có tư cách pháp nhân thực hiện quyền phản biện xã hội thông qua các hiệp hội, liên hiệp hội là thành viên của VUSTA, MTTQVN hoặc qua hệ thống tổ chức nghề nghiệp, tổ chức cộng đồng của mình. Các tổ chức phi chính phủ nước ngoài tại Việt Nam phản biện xã hội các vấn đề đường lối, chính sách, pháp luật đến các cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực trung ương (Điều 12, Nghị định số 123/2016/NĐ/CP ngày 01/9/2016; Điều 23, 24 Nghị định số 126/2024/NĐ-CP ngày 10/8/2024). Tổ chức tôn giáo thực hiện phản biện thông qua MTTQVN (Khoản 3, Điều 4, Luật Tín ngưỡng, tôn giáo năm 2016).

MTTQVN và các đoàn thể chính trị – xã hội thành viên được tổ chức thành hệ thống từ trung ương xuống đến cơ sở là chủ thể phản biện xã hội. Chức năng, nhiệm vụ của MTTQVN về phản biện xã hội được quy định tại Khoản 1, Điều 9, Hiến pháp năm 2013. Quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị – xã hội ngày 12/12/2013 của Bộ Chính trị cụ thể hóa: “Chủ thể thực hiện nhiệm vụ phản biện là MTTQVN và các đoàn thể chính trị – xã hội từ Trung ương đến cơ sở”¹. Quyền, trách nhiệm của MTTQVN và các đoàn thể chính trị – xã hội thành viên trong phản biện xã hội được quy định như sau: “Xây dựng kế hoạch phản biện xã hội phù hợp với kế hoạch, yêu cầu phản biện của cơ quan, tổ chức cần phản biện. Tổ chức đối thoại với cơ quan, tổ chức có yêu cầu phản biện khi cần thiết. Gửi kết quả phản biện bằng văn bản đến cơ quan, tổ chức yêu cầu phản biện. Chịu trách nhiệm về những nội dung phản biện của mình. Bảo đảm bí mật nội dung thông tin phản biện theo yêu cầu của cơ quan, tổ chức có văn bản dự thảo (nếu có)”².

VUSTA là tổ chức chính trị – xã hội – nghề nghiệp của đội ngũ trí thức, cũng được xác định là chủ thể của hoạt động phản biện xã hội. Quyền, trách nhiệm của VUSTA được xác định là: “Liên hiệp Hội Việt Nam và các hội thành viên có nhiệm vụ tổ chức tập hợp, phát huy trí tuệ của đội ngũ trí thức khoa học và công nghệ Việt Nam thực hiện hoạt động tư vấn, phản biện và giám định xã hội góp phần vào việc hoạch định chính sách, pháp luật của Đảng, Nhà nước”³.

Có thể thấy MTTQVN và VUSTA là hai tổ chức được pháp luật chế định về quyền, trách nhiệm chủ thể trong phản biện xã hội rõ nét nhất, là các chủ thể được pháp luật cho phép phản biện và tổ chức hoạt động phản biện xã hội. Cơ cấu thành viên của MTTQVN bao gồm các tổ chức trong hệ thống chính trị và một số cá nhân, tổ chức xã hội quan trọng; cơ cấu thành viên của VUSTA bao gồm các tổ chức khoa học và công nghệ, các tổ chức xã hội nghề nghiệp và các đơn vị trực thuộc khác.

Các tổ chức xã hội dân sự ngoài hệ thống này và cá nhân công dân chưa được xem là chủ thể phản biện xã hội độc lập. Trong điều kiện nước ta hiện nay, có thể xem MTTQVN, VUSTA và các đoàn thể chính trị – xã hội là các thiết chế xã hội dân sự, là chủ thể phản biện chính sách công độc lập, có đầy đủ địa vị pháp lý để thực hiện phản biện và tổ chức hoạt động phản biện xã hội.

3. Quy định về đối tượng, nội dung, phạm vi và hình thức phản biện xã hội

Quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị – xã hội quy định đối tượng phản biện là các văn bản dự thảo về chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật, các quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội của Nhà nước (trừ những vấn đề thuộc bí mật quốc gia). Nội dung phản biện là về: sự cần thiết, tính cấp thiết của văn bản dự thảo. Sự phù hợp của văn bản dự thảo với chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước; thực tiễn của đơn vị, địa phương. Tính đúng đắn, khoa học, phù hợp với thực tiễn đời sống xã hội và tính khả thi của văn bản dự thảo. Dự báo tác động, hiệu quả về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại của văn bảo dự thảo. Mục đích của phản biện là nhằm phát hiện những nội dung còn thiếu, chưa sát, chưa đúng, chưa phù hợp trong các văn bản dự thảo. Người đặt yêu cầu phản biện là các cơ quan Đảng, chính quyền các cấp.

Đối với VUSTA và các tổ chức thành viên, đối tượng phản biện bao gồm: các đề án về đường lối, chủ trương, chính sách quan trọng của Đảng; Các chương trình, dự án lớn, công trình quan trọng quốc gia; chương trình, dự án lớn, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển khoa học và công nghệ, giáo dục và đào tạo, chính sách xây dựng, phát triển đội ngũ trí thức thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ…

Các đề án không thuộc nhóm trên nhưng do Liên hiệp Hội và các hội thành viên đề xuất phản biện, được sự đồng ý của cơ quan có thẩm quyền. Mục đích của phản biện của VUSTA và các tổ chức thành viên là cung cấp cho các cơ quan đặt yêu cầu phản biện những thông tin có cơ sở khoa học, thực tiễn, độc lập, khách quan nhằm giúp các cơ quan được tham vấn, phản biện có thêm thông tin và căn cứ trong việc xây dựng, thẩm định, phê duyệt và thực hiện đề án.

Từ các quy định về đối tượng, nội dung, mục đích phản biện xã hội của MTTQVN và VUSTA có thể nhận xét, phản biện xã hội của MTTQVN và VUSTA thực chất là phản biện văn bản quy phạm của Đảng và Nhà nước, cả hai tổ chức này đều thực hiện phản biện thông qua cơ chế đặt hàng và đề xuất là chủ yếu. Điều đó dẫn đến sự lệ thuộc đáng kể vào bên đặt yêu cầu phản biện và làm giảm vai trò, ảnh hưởng của tổ chức. Đây chính một trong những nguyên nhân chính lý giải sự mờ nhạt trong việc thực hiện chức năng phản biện xã hội của hệ thống MTTQVN và VUSTA thời gian qua.

Về phạm vi phản biện xã hội, các cá nhân, tổ chức, các nhà khoa học ở nước ta có thể thực hiện quyền phản biện của mình theo hai khuôn khổ: gửi ý kiến phản biện trực tiếp đến các cơ quan dự thảo chính sách, cơ quan thẩm định hoặc cơ quan có thẩm quyền khác của Đảng, Nhà nước; thông qua hệ thống tiếp nhận và xử lý thông tin của MTTQVN, VUSTA và các tổ chức chính trị, xã hội, cụ thể:

MTTQVN chủ trì phản biện xã hội đối với các văn bản dự thảo về chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước. Các đoàn thể chính trị – xã hội chủ trì phản biện xã hội đối với các văn bản dự thảo về chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước có liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của đoàn viên, hội viên, tổ chức, hoạt động, chức năng, nhiệm vụ của đoàn thể mình.

VUSTA chủ trì phản biện xã hội đối với các vấn đề về đường lối, chủ trương, chính sách quan trọng và những chương trình, dự án lớn về khoa học và công nghệ, giáo dục và đào tạo, về chính sách xây dựng, phát triển đội ngũ trí thức…

Có hai phương thức tham vấn, phản biện xã hội là trực tiếp và gián tiếp. Tùy từng trường hợp cụ thể mà cơ quan chủ trì xây dựng chính sách, pháp luật sẽ sử dụng phương thức nào là chủ đạo. Hình thức và thời hạn lấy ý kiến cũng như việc tiếp thu ý kiến đóng góp cho các văn bản quy phạm chính sách được quy định tại khoản 2, Điều 35, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: việc lấy ý kiến có thể bằng hình thức lấy ý kiến trực tiếp, gửi dự thảo để góp ý, tổ chức hội thảo, thông qua trang thông tin điện tử của Chính phủ, của cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo hoặc các phương tiện thông tin đại chúng.

Điều 11, Quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị – xã hội năm 2013 quy định ba hình thức phản biện cho Mặt trận và các tổ chức thành viên như sau: (1) Tổ chức hội nghị các cơ quan lãnh đạo trực thuộc Ủy ban MTTQVN; Ban Chấp hành các đoàn thể chính trị – xã hội từng cấp; (2) Tổ chức lấy ý kiến phản biện (thông qua tổ chức, cá nhân, đoàn viên, hội viên) trong hệ thống của tổ chức, đoàn thể mình hoặc gửi văn bản dự thảo đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để lấy ý kiến phản biện; (3) Khi cần thiết, tổ chức đối thoại trực tiếp giữa chủ thể phản biện với cơ quan, tổ chức có văn bản dự thảo được phản biện.

Nghị quyết liên tịch số 403/2017/NQLT-UBTVQH14-CP-ĐCTUBTWMTTQVN ngày 15/6/2017 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương MTTQVN về việc quy định chi tiết các hình thức giám sát, phản biện xã hội của MTTQVN tiếp tục chi tiết hóa ba hình thức tổ chức phản biện chính sách của MTTQVN và các tổ chức thành viên. Đồng thời quy định thành phần tham dự và trình tự tổ chức đối với ba hình thức tổ chức phản biện trên tại các Điều 14, 15, 16, 17, 18, 19 của Nghị quyết. Hiện nay, các ngành, địa phương đang triển khai xây dựng các hướng dẫn, quy định cụ thể để tổ chức thực hiện.

Có thể nói, quy định về hình thức, phương pháp tham vấn, phản biện xã hội ở nước ta mới chủ yếu tập trung vào khâu quy phạm hóa chính sách thành văn bản. Phạm vi phản biện mới chỉ giới hạn trong khâu xây dựng những chính sách chung của nhà nước, chưa mở rộng ra những quyết sách cụ thể của các cấp chính quyền, các cơ quan quản lý lĩnh vực. Do đó, tác dụng ngăn ngừa tính quan liêu, thiếu khả thi và tham nhũng chính sách của hoạt động phản biện chưa được phát huy đầy đủ. Mặt khác, thẩm quyền của chủ thể phản biện cũng chỉ dừng lại ở mức kiến nghị nên hiệu lực điều chỉnh không cao. Hình thức và phương pháp phản biện vẫn là hình thức và phương pháp lấy ý kiến Nhân dân thông qua hệ thống các cơ quan đại diện, các tổ chức chính trị – xã hội.

Về thực chất đó là hệ thống phản biện xã hội thông qua các tổ chức đại diện do nhà nước chi phối và kiểm soát, thiếu tính độc lập cần thiết để chứng minh với toàn xã hội về sự khách quan của mình trong phản biện xã hội. Cũng chưa có sự tách bạch giữa quy trình hoạch định chính sách và quy trình xây dựng văn bản quy phạm chính sách. Hai công đoạn này tiến hành đồng thời dẫn đến trên thực tế hoạt động tham vấn, phản biện xã hội trở thành tham vấn, phản biện văn bản quy phạm pháp luật, trong khi hai quá trình này là khác nhau. Chính vì vậy, tuy quy định, văn bản ban hành khá nhiều nhưng lại thiếu quy định và hướng dẫn cụ thể để đại đa số người dân có thể tiếp cận và tham gia vào quy trình này một cách thiết thực và hiệu quả.

4. Quy định về việc lấy, tiếp thu ý kiến phản biện xã hội của các tổ chức xã hội, công dân và trách nhiệm hồi đáp của các cơ quan chức năng

Trước năm 2015, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tại các điều 20, 23, 30, 33, 37 quy định, khi dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân phải lấy ý kiến của tổ chức, cá nhân chịu sự tác động của nghị quyết. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã có bước tiến bộ lớn khi tách hoạt động xây dựng luật ra 2 công đoạn, xây dựng chính sách của luật và công đoạn quy phạm hóa chính sách thành văn bản.

Đánh giá chính sách của dự luật được quy định tại Điều 35: “Cơ quan, tổ chức có trách nhiệm tiến hành đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh… Trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến về dự án luật, pháp lệnh, nếu có chính sách mới được đề xuất thì cơ quan đề xuất chính sách có trách nhiệm đánh giá tác động của chính sách”⁴. Nội dung đánh giá chính sách được khoản 2, điều này quy định như sau: nội dung đánh giá tác động của từng chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải nêu rõ: vấn đề cần giải quyết; mục tiêu của chính sách; giải pháp để thực hiện chính sách; tác động tích cực, tiêu cực của chính sách; chi phí, lợi ích của các giải pháp; so sánh chi phí, lợi ích của các giải pháp; lựa chọn giải pháp của cơ quan, tổ chức và lý do của việc lựa chọn; đánh, giá tác động thủ tục hành chính; tác động về giới (nếu có).

Việc đánh giá chính sách trước khi ban hành được quy định cho văn bản quy phạm pháp luật của UBND cấp tỉnh trở lên. Luật này (văn bản hợp nhất năm 2020) cũng quy định các loại hình văn bản quy phạm pháp luật bắt buộc phải xây dựng, đánh giá chính sách là luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Điều 55).

Các văn bản quy phạm pháp luật khác phải xây dựng, đánh giá chính sách (nếu là văn bản quy định chi tiết hoặc có chứa nội dung chính sách mới) gồm: nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ (Điều 90, 91); thông tư của bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ (các Điều 102, 103, 105, 106, 107 và 108) và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (Điều 112, 113), việc đánh giá tác động chính sách của nghị quyết, thông tư liên tịch quy định tại các điều 109, 110. Luật cũng đồng thời quy định phải tham vấn ý kiến xã hội đối với các dự thảo của hầu hết các loại hình văn bản quy phạm pháp luật của các ngành, các cấp chính quyền.

Trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và cơ quan, tổ chức có liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia góp ý kiến về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật (khoản 2, Điều 6).Đối với các nhóm đối tượng chịu tác động trực tiếp, việc lấy ý kiến tham vấn, phản biện là bắt buộc (các điều 91, 97, 101, 113, 129, 133, 142, 144 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015).

Trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong tham vấn, phản biện chính sách là phải tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức xã hội phản biện, đóng góp xây dựng chính sách, tiếp thu và giải trình. Tại Quyết định số 14/2014/QĐ-TTg ngày 14/02/2014 của Thủ tướng Chính phủ về hoạt động tư vấn, phản biện và giám định xã hội của VUSTA, trách nhiệm của các cơ quan đặt yêu cầu tư vấn, phản biện được quy định: cung cấp đầy đủ, kịp thời những thông tin, tư liệu cần thiết, bảo đảm các điều kiện về thời gian, kinh phí và sử dụng cơ sở vật chất (trên cơ sở thỏa thuận trước) cho VUSTA hoặc các hội thành viên và tiếp nhận, nghiên cứu, tiếp thu các kiến nghị, đề xuất trong văn bản tư vấn, phản biện và giám định xã hội để hoàn thiện đề án; trả lời các ý kiến không tán thành.

Quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị – xã hội của Bộ Chính trị ban hành ngày 12/12/2013 cũng yêu cầu các cơ quan, tổ chức yêu cầu phản biện xã hội gửi văn bản dự thảo và cung cấp đầy đủ những thông tin, tài liệu cần thiết đến chủ thể phản biện, đồng thời cử người có trách nhiệm thay mặt tổ chức của mình tham dự hội nghị phản biện do chủ thể phản biện tổ chức hoặc tham gia đối thoại theo yêu cầu của chủ thể phản biện và trả lời bằng văn bản với chủ thể phản biện về việc tiếp thu ý kiến phản biện. Báo cáo đầy đủ (bằng văn bản) các ý kiến phản biện của chủ thể phản biện với cơ quan, tổ chức có thẩm quyền ban hành văn bản.

Trách nhiệm trong việc tạo điều kiện để các tổ chức phi chính phủ tham gia xây dựng chính sách, pháp luật của ngành, lĩnh vực được quy định tại Nghị định số 126/2024/NĐ-CP: tổ chức lấy ý kiến của hội để hoàn thiện các quy định quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực (khoản 1 Điều 44), tham gia ý kiến bằng văn bản về các nội dung liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của bộ, cơ quan ngang bộ với cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi giải quyết các thủ tục về hội (khoản 3 Điều 44) và hướng dẫn, tạo điều kiện cho hội tham gia các hoạt động trong ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của bộ, ngành; hướng dẫn hội tham gia chương trình dự án, đề tài nghiên cứu, tư vấn…(khoản 4 Điều 44).

Trách nhiệm tiếp thu và hồi đáp của các cơ quan chức năng cũng được chế định tại một số văn bản quy phạm pháp luật, có thể trả lời bằng văn bản, tổ chức họp báo hoặc thông qua cổng thông tin điện tử. Trong quá trình lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan lập đề nghị có trách nhiệm: (1) Tổ chức lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của các chính sách trong đề nghị và lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan theo quy định của luật và tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý. (2) Nghiên cứu ý kiến góp ý để hoàn thiện đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý phải được đăng tải cùng với các tài liệu khác trong hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trên Cổng thông tin điện tử Chính phủ, Cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và Cổng thông tin hoặc Trang thông tin điện tử của cơ quan lập đề nghị.

Cơ quan chủ trì soạn thảo khi đăng tải dự thảo trên Trang thông tin điện tử của Chính phủ để lấy ý kiến phải đồng thời đăng tải báo cáo đánh giá tác động của văn bản, xác định địa chỉ và thời hạn tiếp nhận ý kiến; có trách nhiệm tổng hợp, tiếp thu, giải trình những nội dung tiếp thu, không tiếp thu các ý kiến tham gia. Việc phải tiếp thu, nghiên cứu và sử dụng ý kiến đóng góp, phản biện trong quá trình xây dựng văn bản chính sách cũng lần đầu được thể chế hóa tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015.

Ý kiến tham gia về đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật phải được nghiên cứu, tiếp thu trong quá trình chỉnh lý dự thảo văn bản (khoản 3 Điều 6). Ngoài ra, Điều 11 của Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (Văn bản hợp nhất 2021) còn quy định trách nhiệm của cơ quan soạn thảo phải lấy ý kiến đóng góp theo các nhóm đối tượng vào các nội dung sau: trong quá trình lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, tổ chức lập đề nghị có thể huy động sự tham gia của các viện nghiên cứu, trường đại học, hội, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học vào các hoạt động sau: (1) Tổng kết, đánh giá tình hình thi hành pháp luật; rà soát, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành; (2) Khảo sát, điều tra xã hội học; đánh giá thực trạng quan hệ xã hội có liên quan đến các chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; (3) Tập hợp, nghiên cứu, so sánh tài liệu, điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có liên quan đến các chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; (4) Đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

Tại các địa phương, hầu hết các tỉnh đã ban hành văn bản triển khai quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị – xã hội của Bộ Chính trị; Quyết định số 14/2014/QĐ-TTg ngày 14/02/2014 của Thủ tướng Chính phủ về hoạt động tư vấn, phản biện và giám định xã hội của VUSTA. Một số địa phương đã ban hành quy chế đối thoại giữa chính quyền và Nhân dân để thúc đẩy hoạt động tham gia của công dân.

5. Quy định về chính sách, cơ chế tài chính cho các tổ chức xã hội trong việc tham gia đóng góp ý kiến phản biện xã hội trong xây dựng chính sách, văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước

Từ năm 2003, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư số 27/2003/TT-BTC ngày 01/4/2003 hướng dẫn cơ chế tài chính, quy định về nội dung và mức chi; nguồn kinh phí và công tác quản lý cần thiết cho hoạt động tư vấn, phản biện và giám định xã hội của VUSTA, khi thực hiện các hợp đồng giao việc (hoặc đơn đặt hàng) của các cơ quan nhà nước. Đến năm 2011, Thông tư số 01/2011/TTBTC ngày 06/01/2011 của Bộ Tài chính về việc hỗ trợ kinh phí từ ngân sách nhà nước cho hội có hoạt động gắn với nhiệm vụ của Nhà nước giao; việc quản lý, sử dụng tài sản, tài chính của hội; quản lý việc tiếp nhận, sử dụng các nguồn tài trợ của cá nhân, tổ chức nước ngoài cho hội quy định: các Hội chủ động nghiên cứu chủ trương, đường lối, chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của đất nước; chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển của các bộ, cơ quan Trung ương và các địa phương; từ đó đề xuất và trình cấp có thẩm quyền việc tham gia thực hiện các chương trình, dự án, đề tài nghiên cứu, cung cấp dịch vụ công… phù hợp với quy mô, tính chất, phạm vi hoạt động của Hội và năng lực của hội viên.

Đối với VUSTA, tại Quyết định số 14/2014/QĐ-TTg quy định cơ chế tài chính như sau: (1) Nguồn kinh phí để thực hiện hoạt động tư vấn, phản biện và giám định xã hội đối với đề án quy định tại Điều 3 Quyết định số 14 do ngân sách nhà nước bố trí hằng năm từ nguồn ngân sách sự nghiệp khoa học và công nghệ. VUSTA có trách nhiệm huy động các nguồn kinh phí hợp pháp khác để thực hiện hoạt động tư vấn, phản biện và giám định xã hội. Hằng năm, VUSTA lập kế hoạch nội dung và dự toán kinh phí tư vấn, phản biện và giám định xã hội đối với các đề án quy định tại điểm a, điểm b khoản 1, khoản 2, khoản 3 Điều 3 của Quyết định số 14 gửi Bộ Khoa học và Công nghệ và Bộ Tài chính tổng hợp trong dự toán chi ngân sách nhà nước để thực hiện. Đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Liên hiệp hội địa phương lập kế hoạch nội dung và dự toán kinh phí tư vấn, phản biện và giám định xã hội đối với các đề án quy định tại điểm c khoản 1, khoản 2, khoản 3 Điều 3 Quyết định số 14 gửi Sở Tài chính tổng hợp trong dự toán chi ngân sách địa phương để thực hiện. (2) Kinh phí thực hiện tư vấn, phản biện và giám định xã hội của VUSTA và các hội thành viên đối với các đề án không phải do các cơ quan quy định ở khoản 2 Điều 3 của Quyết định số 14 đặt hàng, được thực hiện trên cơ sở hợp đồng theo quy định của pháp luật.

Cơ chế tài chính đối với hoạt động tham vấn, phản biện chính sách của MTTQVN được quy định tại khoản 2 Điều 13, Quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị – xã hội năm 2013, quy định: kinh phí giám sát và phản biện xã hội được ngân sách nhà nước bảo đảm theo kế hoạch hằng năm do MTTQVN và các đoàn thể chính trị – xã hội các cấp lập kế hoạch và trình cấp có thẩm quyền phê duyệt.

Từ các rà soát trên cho thấy, kinh phí chủ yếu cho các hoạt động tham vấn, phản biện chính sách vẫn là từ nguồn ngân sách nhà nước, mức độ xã hội hóa của hoạt động này còn thấp. Có thể thấy, các quy định pháp lý về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tạo điều kiện cho công dân, tổ chức xã hội tham gia tư vấn, phản biện chính sách đã tương đối rõ nét. Tuy nhiên, trách nhiệm giải trình, cơ chế pháp lý bảo đảm tính minh bạch trong quá trình tiếp thu ý kiến đóng góp của người dân còn chưa rõ ràng, thiếu chế tài để các cơ quan phải thực hiện. Đồng thời cơ chế kiểm tra, giám sát quá trình này cũng còn chung chung dẫn đến việc thực hiện tùy thuộc vào nhận thức của các chủ thể phản biện và cơ quan chủ trì soạn thảo chính sách, văn bản pháp luật. Duy nhất tại Quy chế giám sát và phản biện xã hội của MTTQVN và các đoàn thể chính trị – xã hội có quy định về điều kiện bảo đảm thực hiện (Điều 15). Tuy nhiên, Quy chế lại không nêu ra các quy định để xử lý vi phạm, không yêu cầu bổ sung nội dung này vào quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước, điều lệ của các tổ chức chính trị – xã hội. Quy chế này hiện đang được tổ chức quán triệt trong toàn bộ hệ thống chính trị, nhưng việc áp dụng một quy định trong quy chế của Đảng để xử lý mối quan hệ giữa nhà nước và các tổ chức xã hội ngoài hệ thống chính trị và công dân sẽ gặp khó khăn và nhiều khi là khiên cưỡng.

6. Kết luận

Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến hoạt động tham vấn, phản biện xã hội của nước ta khá nhiều quy định, như: Hiến pháp, luật, nghị định, nghị quyết, quyết định, thông tư… trải rộng trên nhiều lĩnh vực của xã hội nhưng còn dàn trải, thiếu thống nhất, chưa được tập hợp hóa, pháp điển hóa.

Thiếu một luật chủ đạo về phản biện xã hội hoặc tham gia công dân để cụ thể hóa quy định của Hiến pháp và làm căn cứ cho việc ban hành các loại văn bản quy phạm pháp luật khác về lĩnh vực này; làm cho hệ thống quy phạm pháp luật về phản biện chính sách còn thiếu tính chỉnh thể và toàn diện. Gây khó khăn cho người dân cũng như bản thân các cơ quan nhà nước trong việc tiếp cận và thực hiện các quyền, trách nhiệm của mình trong hoạt động phản biện xã hội đối với chính sách, pháp luật.

Quy định về quyền, trách nhiệm chủ thể trong hoạt động phản biện xã hội còn khá chung chung, đối tượng, nội dung, phạm vi phản biện còn hạn hẹp trong các quy phạm chung của nhà nước. Hình thức phản biện chủ yếu là gián tiếp thông qua vai trò của MTTQVN và VUSTA, các công cụ tổ chức, giao tiếp và phân tích chính sách, pháp luật hiện đại còn chưa được phổ biến rộng rãi. Hoạt động tham vấn, phản biện xã hội ở nước ta còn mang nặng tính hành chính, thụ động, phụ thuộc chủ yếu vào bên yêu cầu phản biện.

Tuy Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 đã đưa công đoạn xây dựng chính sách vào quy trình lập pháp và lập quy nhưng đây cũng chỉ là xây dựng chính sách của dự luật, tức là của một văn bản chính sách, chưa phải là chính sách nói chung, dẫn đến phản biện xã hội ở Việt Nam thực chất là phản biện văn bản chính sách. Toàn bộ hoạt động tham vấn, phản biện của xã hội đối với chính sách của nhà nước đều được quy về hai hệ thống là: hệ thống của MTTQVN và hệ thống của VUSTA. Trên thực tế, các tổ chức này đã bị hành chính hóa trên nhiều phương diện, từ cơ cấu tổ chức, nguồn nhân lực, phương thức hoạt động… và vẫn nhận sự bao cấp về tài chính đối với hoạt động phản biện xã hội từ nhà nước nên tính độc lập trong phản biện cũng bị ảnh hưởng đáng kể.

Những cơ sở pháp lý quan trọng, đóng vai trò nền tảng cho hoạt động tham vấn, phản biện xã hội, như: quy định về trưng cầu dân ý, về tham gia của công dân, về phản biện xã hội, về minh bạch và trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước trong hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật… còn khá mờ nhạt. Và điều xuyên suốt hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về phản biện xã hội là tính hệ thống, tính toàn diện và định hướng phát triển dài hạn còn chưa rõ ràng và cụ thể. Vì vậy, khi nhu cầu thực tiễn của xã hội đòi hỏi hoặc do sức ép của các nhân tố chính trị trong và ngoài nước đã dẫn đến việc Nhà nước liên tục phải điều chỉnh hoặc ban hành mới các văn bản, quy định về phản biện xã hội để đáp ứng, làm cho hệ thống văn bản này thiếu tính chỉnh thể và tính hướng đích.

Những bất cập trên của hệ thống quy định pháp luật đã giới hạn đáng kể năng lực tham gia của các chủ thể xã hội trong tham vấn, phản biện xã hội đối với hoạt động xây dựng chính sách, pháp luật ở nước ta hiện nay.

Tài liệu tham khảo:
1. Bộ Chính trị (2013). Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 ban hành Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị – xã hội.
2. Thủ tướng Chính phủ (2014). Quyết định số 14/2014/QĐ-TTg ngày 14/02/2014 về hoạt động tư vấn, phản biện và giám định xã hội của Liên hiệp các Hội Khoa học và kỹ thuật Việt Nam.
3. Quốc hội (2015). Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015
4. Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương MTTQVN (2017). Nghị quyết liên tịch số 403/2017/NQLT-UBTVQH14-CP-ĐCTUBTWMTTQVN ngày 15/6/2017 về việc quy định chi tiết các hình thức giám sát, phản biện xã hội của MTTQVN.
5. Chính phủ (2024). Nghị định số 126/2024/NĐ-CP ngày 08/4/2024 về tổ chức, hoạt động, quản lý Hội.
6. Bộ Tư pháp (2021). Nghị định số 200/VBHN-BTP ngày 22/01/2021 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
7. Chính phủ (2016). Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 04/5/2016 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
8. Bộ Tài chính (2011). Thông tư số 01/2011/TT-BTC ngày 06/01/2011 quy định việc hỗ trợ kinh phí từ ngân sách nhà nước cho hội có hoạt động gắn với nhiệm vụ của nhà nước giao; việc quản lý, sử dụng tài sản, tài chính của hội; quản lý việc tiếp nhận, sử dụng nguồn tài trợ của cá nhân, tổ chức nước ngoài cho hội.