ThS. Nguyễn Hoài Sơn
Viện Xã hội học và Tâm lý học, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam
(Quanlynhanuoc.vn) – Theo Nghị quyết số 158/NQ-CP ngày 03/6/2025, Chính phủ thống nhất trình Quốc hội dự án Luật Dân số và dự kiến thông qua tại kỳ họp thứ 10 năm 2025. Luật Dân số nhằm tạo cơ sở pháp lý thống nhất, đồng bộ, góp phần thể chế hóa các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng về công tác dân số, đặc biệt là Nghị quyết số 21-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương (khoá XII) về công tác dân số trong tình hình mới. Một trong những nội dung quan trọng của dự thảo Luật Dân số là quy định các biện pháp nhằm duy trì mức sinh thay thế. Bài viết phân tích, thảo luận về sự phù hợp, tính khả thi của chính sách này cũng như mối quan hệ của dự thảo các quy định với một số văn bản pháp luật hiện hành, từ đó đề xuất một số giải pháp bổ sung, hoàn thiện.
Từ khóa: Nghị quyết số 21-NQ/TW, Luật Dân số, mức sinh.
1. Bối cảnh thực tiễn và chính sách
Chính sách sinh đẻ và tổng tỷ suất sinh (TFR) của Việt Nam đã có những thay đổi quan trọng trong vòng 5 thập kỷ qua. Năm 1975, tỷ lệ sinh đẻ ở miền Bắc khoảng 5,2 con/phụ nữ, do đó chính sách giảm sinh được triển khai quyết liệt, thông qua các biện pháp tuyên truyền và kế hoạch hóa gia đình. Tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI năm 1986, vấn đề giảm sinh tiếp tục giữ trọng tâm trong công tác dân số. Năm 1988, Chính phủ ban hành và triển khai Chương trình Dân số và Kế hoạch hóa gia đình tập trung vào chính sách “một đến hai con”.
Năm 2003, Pháp lệnh Dân số được ban hành, tạo cơ sở pháp lý quan trọng thực hiện công tác dân số, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với công tác dân số. Các chính sách này cùng với sự phát triển năng động của đất nước sau Đổi mới đã góp phần làm giảm tỷ lệ sinh ở Việt Nam xuống còn 2,33 con/phụ nữ vào năm 1999. Tổng mức sinh của Việt Nam đã xuống mức thay thế vào năm 2005 và duy trì tương đối ổn định trong gần 20 năm sau đó1.
Tuy vậy, mức sinh ở nước ta có sự khác biệt đáng kể giữa các vùng. Khu vực Đông Nam Bộ và đồng bằng sông Cửu Long luôn có mức sinh thấp nhất trong cả nước với TFR giảm từ 1,85 và 2,0 năm 2005 xuống còn 1,47 và 1,61 năm 2022 (Tổng cục Thống kê, 2024). Trong khi đó TFR của vùng đồng bằng sông Hồng và Trung du và miền núi phía Bắc tăng nhẹ, Bắc Trung Bộ và Duyên hải miền Trung thay đổi không đáng kể và Tây Nguyên giảm từ 3,07 xuống 2,22.
Năm 2024, tỷ lệ sinh của Việt nam giảm xuống 1,91 con/phụ nữ. Đây là lần đầu tiên trong lịch sử tỷ lệ sinh của nước ta xuống dưới hai con trên một phụ nữ trong độ tuổi sinh đẻ và dự báo tiếp tục giảm trong những năm tới (Tổng cục Thống kê, 2024). Nếu mức sinh tiếp tục giảm, đến năm 2039 Việt Nam sẽ kết thúc thời kỳ dân số vàng, quy mô dân số trong độ tuổi lao động đạt đỉnh vào năm 2042 và sau năm 2054 dân số sẽ bắt đầu tăng trưởng âm (Bộ Y tế, 2025).
Nghị quyết số 21-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khoá XII) về công tác dân số trong tình hình mới (sau đây gọi tắt là Nghị quyết số 21-NQ/TW) định hướng “Tiếp tục chuyển trọng tâm chính sách dân số từ kế hoạch hóa gia đình sang dân số và phát triển”, đồng thời đề ra mục tiêu“Duy trì vững chắc mức sinh thay thế”.
Nghị quyết số 42-NQ/TW ngày 24/11/2023 của Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương (khoá XIII) về tiếp tục đổi mới, nâng cao chất lượng chính sách xã hội, đáp ứng yêu cầu sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc trong giai đoạn mới (sau đây gọi tắt là Nghị quyết số 42-NQ/TW) đã đề ra nhiệm vụ, giảp pháp “Đẩy mạnh thực hiện chính sách dân số và phát triển theo hướng có quy mô, cơ cấu, phân bố hợp lý, cân bằng tỷ số giới tính khi sinh ở mức tự nhiên và duy trì mức sinh thay thế trên phạm vi cả nước, nhất là đối với một số địa bàn và nhóm dân cư”.
Kết luận số 149-KL/TW ngày 10/4/2025 của Bộ Chính trị về đẩy mạnh thực hiện Nghị quyết số 21-NQ/TW của Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương (khóa XII) về công tác dân số trong tình hình mới yêu cầu “đẩy nhanh tiến độ xây dựng Luật Dân số theo tinh thần Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng; khẩn trương rà soát, sửa đổi, bổ sung các quy định pháp luật về số con được sinh phù hợp với quan điểm về dân số và phát triển”.
Hiện nay, hơn một nửa số quốc gia trên toàn cầu có mức sinh dưới mức thay thế, gần 1/5 số quốc gia trên thế giới đang trải qua tình trạng mức sinh “rất thấp” (ít hơn 1,4 con/phụ nữ). Thực tiễn khi TFR giảm xuống dưới 1,4 sẽ không thể quay trở lại mức sinh thay thế cho dù có tiêu tốn rất nhiều nguồn lực. Các nhóm chính sách để khuyến sinh được áp dụng phổ biến ở nhiều nước, gồm: (1) Cải thiện chế độ nghỉ thai sản, chế độ bố nghỉ chăm con, chế độ nghỉ phép không lương được bảo đảm công việc, thời giờ làm việc ngắn hơn hoặc bán thời gian; (2) Thưởng cho việc sinh con, ưu đãi thuế, trợ cấp tiền mặt hằng tháng cho trẻ em; hỗ trợ thuê nhà, mua nhà ở; (3) Tăng tính sẵn có của dịch vụ chăm sóc trẻ em, hỗ trợ chi phí chăm sóc trẻ em; (4) Cải thiện hỗ trợ của nhà nước cho thụ tinh trong ống nghiệm, quy định bảo hiểm hiếm muộn, tăng tính sẵn có của dịch vụ thụ tinh trong ống nghiệm.
Tuy nhiên, các kết quả đạt được từ các nhóm chính sách nêu trên còn khá khiêm tốn. Mức sinh thấp kéo dài sẽ tác động trực tiếp, sâu sắc tới quy mô, cơ cấu dân số và để lại nhiều hệ lụy như thiếu hụt lực lượng lao động, suy giảm quy mô dân số, đẩy nhanh tốc độ già hóa dân số, gia tăng các dòng di cư. Hiện nay, đa số các quốc gia giàu đang phải sử dụng lao động nhập cư để bù đắp thiếu hụt lao động, bảo đảm đủ nguồn nhân lực để phát triển kinh tế.
2. Chính sách duy trì mức sinh thay thế trong dự thảo Luật Dân số
Luật Dân số nhằm tạo cơ sở pháp lý thống nhất, đồng bộ, góp phần thể chế hóa các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng về công tác dân số; có các biện pháp giải quyết các vấn đề dân số và đặt trong mối quan hệ hữu cơ với các yếu tố kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, góp phần phát triển đất nước nhanh, bền vững; khắc phục các hạn chế, tồn tại; đáp ứng yêu cầu công tác dân số trong tình hình mới. Quan điểm của xây dựng Luật là chuyển trọng tâm chính sách dân số từ kế hoạch hoá gia đình sang dân số và phát triển theo Nghị quyết số 21-NQ/TW và kế thừa một số quy định còn phù hợp của Pháp lệnh Dân số. Dự thảo Luật Dân số bao gồm 4 nhóm chính sách (nội dung) cơ bản gồm: (1) Quy định quyền và nghĩa vụ của cặp vợ chồng, cá nhân trong việc sinh con; các biện pháp về duy trì mức sinh thay thế; (2) Quy định về giảm thiểu mất cân bằng giới tính khi sinh và đưa tỉ số giới tính khi sinh về mức cân bằng tự nhiên; (3) Các chính sách thích ứng với quá trình già hóa dân số; (4) Quy định các biện pháp nhằm nâng cao chất lượng dân số.
Đối với nhóm chính sách I, Điều 5 dự thảo Luật cho phép cặp vợ chồng, cá nhân quyết định thời gian sinh con, số con và khoảng cách giữa các lần sinh (khác với Điều 10 Pháp lệnh Dân số năm 2003, được sửa đổi bổ sung năm 2008). Tuy nhiên, ngày 03/6/2025, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh số 07/2025/UBTVQH15 sửa đổi bổ sung Điều 10 của Pháp lệnh dân số năm 2003. Theo đó, Pháp lệnh Dân số năm 2025 quy định cặp vợ chồng, cá nhân quyết định về thời gian sinh con, số con và khoảng cách giữa các lần sinh phù hợp với lứa tuổi, tình trạng sức khoẻ, điều kiện học tập, lao động, công tác, thu nhập và nuôi dạy con của cặp vợ chồng, cá nhân trên cơ sở bình đẳng.
Ngày 18/10/1988 Chính phủ đã ban hành Quyết định số 162-HĐBT quy định: cán bộ, công nhân, viên chức các cơ quan của Đảng, Nhà nước, các đoàn thể nhân dân, sĩ quan, chiến sĩ lực lượng vũ trang; gia đình ở các thành phố, thị xã, vùng kinh tế tập trung; gia đình ở đồng bằng sông Hồng, đồng bằng sông Cửu Long, vùng đồng bằng các tỉnh ven biển miền Trung, trung du,… chỉ được sinh tối đa hai con. Chính sách này tiếp tục thực hiện và mở rộng ngay cả khi mức sinh của Việt Nam đã giảm xuống xung quanh mức sinh thay thế vào những năm đầu thế kỷ 21.
Các hoạt động tuyên truyền và các biện pháp bắt buộc thực hiện kế hoạch hóa gia đình, trong đó các hình thức xử phạt (nhất là đối với đảng viên, cán bộ) khi sinh con thứ ba được triển khai. Năm 2019, Chiến lược Dân số Việt Nam đến năm 2030 được phê duyệt và đặt ra mục tiêu duy trì mức sinh thay thế. Sau đó để thực hiện Chiến lược này, Chính phủ ban hành Chương trình điều chỉnh mức sinh phù hợp với vùng, đối tượng đến năm 2030 (Quyết định số 588/QĐ-TTg ngày 28/4/2020) với mục tiêu giảm 10% mức sinh tại các tỉnh, thành phố có mức sinh cao, tăng 10% mức sinh tại các tỉnh, thành phố có mức sinh thấp và duy trì kết quả đạt được tại các tỉnh, thành phố có mức sinh thay thế.
Do đó, việc dự thảo Luật Dân số kế thừa quy định nhằm bãi bỏ hoàn toàn chính sách chỉ được sinh tối đa hai con cùng các hình thức xử phạt, khen thưởng liên quan là phù hợp với tình hình của Việt Nam hiện nay.
Cho dù các bằng chứng thực nghiệm chưa cho thấy mối quan hệ nhân quả rõ ràng của chính sách một đến hai con của Việt Nam đối với các tỉnh thành có mức sinh thấp thì việc duy trì chính sách này trong thời gian dài đã tạo ra tác động không nhỏ đối về nhận thức và lựa chọn sinh con của người dân. Mặt khác, đối tượng chịu nhiều tác động của chính sách sinh tối đa hai con những năm qua là cán bộ công chức, viên chức, đảng viên. Trong khi đó, những nhóm này có trình độ học vấn cao, mức thu nhập và việc làm ổn định, có điều kiện để đầu tư cho thế hệ tương lai, nâng cao chất lượng dân số và nguồn nhân lực.Các biện pháp duy trì mức sinh thay thế chủ yếu được quy định tại Điều 11 trong dự thảo Luật, đáng chú ý như yêu cầu Chính phủ định kỳ công bố tình trạng mức sinh, hỗ trợ tài chính, kéo dài thời gian nghỉ thai sản khi sinh con thứ hai, cho phép phụ nữ sinh đủ hai con được hưởng chính sách về hỗ trợ nhà ở xã hội cũng như quy định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong việc cung cấp cho nam nữ trước khi kết hôn các kiến thức về sức khoẻ sinh sản, chăm sóc và nuôi dạy con, củng cố giá trị mỗi gia đình hai con,…
Ngoài ra, để triển khai nhóm chính sách I, dự thảo Luật còn quy định lồng ghép các nội dung về duy trì mức sinh thay thế trong các chiến lược, kế hoạch, chương trình, dự án phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh và đẩy mạnh truyền thông, giáo dục thay đổi hành vi.
3. Về ưu đãi chế độ nghỉ thai sản
Khoản 1 Điều 11 dự thảo Luật quy định người mẹ được nghỉ thêm 01 tháng ngoài thời gian nghỉ việc hưởng chế độ thai sản (điểm a) và người bố được nghỉ thêm 5 ngày làm việc ngoài thời gian nghỉ việc hưởng chế độ thai sản khi vợ sinh con (điểm b). Để thực hiện quy định này cần sửa đổi khoản 1 Điều 139 của Bộ Luật Lao động năm 2019. Ngân sách cho chính sách ưu đãi này cũng cần được tính đến. Theo quy định của pháp luật về bảo hiểm xã hội, mỗi phụ nữ khi sinh con được hưởng trợ cấp thai sản với mức bình quân là 6,2 triệu đồng/tháng.
Năm 2024, chỉ tính riêng phụ nữ có hợp đồng lao động, đóng bảo hiểm xã hội sinh con thứ hai ở Việt Nam là khoảng 211.750 người. Ước tính ngân sách nhà nước bảo đảm chi trả cho chính này là khoảng hơn 1.300 tỷ đồng/năm (chỉ tính riêng với phụ nữ sinh con thứ hai). Nghỉ thêm 5 ngày làm việc thì mức lương chi trả trợ cấp thai sản tạm tính theo mức lương tối thiểu vùng trung bình là 4.170.000 đồng/tháng cũng sẽ làm phát sinh thêm khoảng 150 tỷ đồng/năm. Trong trường hợp chính sách này được áp dụng với tất cả các cặp vợ chồng sinh con thì ngân sách nhà nước bảo đảm chi trả còn lớn hơn (ước tính mỗi năm có khoảng hơn 1 triệu phụ nữ ở Việt Nam sinh con).
Các nghiên cứu cho thấy, việc mở rộng các chương trình nghỉ phép chăm con của cha mẹ có tác động tích cực (bền vững và thực chất) tới việc tăng tỷ lệ sinh, đặc biệt cải thiện chế độ nghỉ thai sản như Bảng 1 dưới đây.
Theo đó, tăng thời gian nghỉ thai sản cho mẹ làm gia tăng TFR trong dài hạn đối với một bộ phận dân số. Khảo sát năm 2011 cho thấy, gần 90% lao động nữ ở Việt Nam đã sinh con ủng hộ việc tăng thời gian nghỉ thai sản (Pashigian R, 2012), do đó, thời gian nghỉ phép đã được tăng từ bốn lên sáu tháng vào năm 2013. Vào thời điểm đó, chế độ nghỉ thai sản của nước ta là một trong những chế độ dài nhất trong khu vực Đông Nam Á, giúp cho các sản phụ có thời gian chăm sóc con dài hơn, linh hoạt hơn trong công việc và được bảo hiểm xã hội chi trả toàn bộ.
Luật Bảo hiểm xã hội có hiệu lực từ ngày 01/01/2016 cho phép lao động nam đang đóng bảo hiểm xã hội được nghỉ việc hưởng chế độ thai sản từ 5 đến 14 ngày. Chính sách này đã góp phần duy trì ổn định mức sinh ở Việt Nam trong giai đoạn trước. Do đó, việc tiếp tục kéo dài thời gian nghỉ thai sản như quy định trong dự thảo Luật là hợp lý và cần thiết. Mặt khác, việc tăng quyền lợi về chế độ nghỉ thai sản và bảo hiểm xã hội cho các cặp vợ chồng có thể gây ra các e ngại từ các chủ sử dụng lao động, nhất là với phụ nữ.
Thực tế cho thấy, ở một số quốc gia (ví dụ Hàn Quốc), giới chủ đã không mặn mà với việc tuyển người lao động nữ do lo ngại họ sinh con. Nhiều doanh nghiệp ở Hàn Quốc không muốn tuyển dụng phụ nữ vì muốn tránh phải trả tiền lương nghỉ thai sản theo quy định của pháp luật. Do vậy, chính sách ưu đãi trong dự thảo Luật nên dành cho các cặp vợ chồng sinh con thứ hai. Bên cạnh đó, các cặp vợ chồng có thể được chọn nghỉ thêm (01 tháng với người mẹ và 5 ngày với người bố) hoặc không tùy thuộc vào điều kiện, hoàn cảnh của gia đình, công việc. Ngoài ra, cần nghiên cứu các chính sách về chế độ làm việc linh hoạt, chế độ làm việc bán thời gian nhằm giúp cho các cặp cha mẹ có thể cân đối giữa công việc, sự nghiệp và chăm sóc trẻ sơ sinh.
4. Về ưu đãi tài chính
Nghiên cứu ở nhiều quốc gia trên thế giới có mức sinh thấp cho thấy, chi phí sinh con và nuôi dạy con cái ngày càng đắt đỏ và hao tốn nguồn lực là một trong những rào cản lớn nhất đối với việc sinh thêm con của các cặp vợ chồng cho dù họ vẫn mong muốn có hai con hoặc nhiều hơn. Các bậc cha mẹ muốn sinh ít con để quan tâm nhiều hơn đến chất lượng phát triển cho con cái và đầu tư nhiều hơn cho giáo dục (Becker, 1991; Willis, 1994). Tăng chi phí cho trẻ em, bao gồm cả chi phí giáo dục công, tư, được xem là nguyên nhân chính của hiện tượng suy giảm mức sinh ở các quốc gia Đông Á.
Theo OECD (năm 2010), Hàn Quốc chi tiêu cao thứ tư trong số các nước được thống kê và chi tiêu nhiều nhất cho khu vực tư (Lee, S., & Choi, H, 2015). Điều này hàm ý rằng, các bậc cha mẹ Hàn Quốc buộc phải móc hầu bao để bảo đảm cho con cái họ có thể tồn tại được trong môi trường học tập và làm việc cạnh tranh rất khốc liệt. Tương tự ở Hàn Quốc, trong thời kỳ mức sinh giảm sâu ở Nhật Bản, chi tiêu của các gia đình cho giáo dục, nuôi dạy con cái không nhỏ, Nhật Bản chỉ xếp sau Hàn Quốc, Chile và Hoa Kỳ. Do đó, việc dự thảo Luật đặt ra vấn đề hỗ trợ và cung cấp các ưu đãi về tài chính để khuyến khích sinh đủ hai con là phù hợp.
Tuy nhiên, cần lưu ý thời điểm áp dụng chính sách và mức ưu đãi tài chính là rất quan trọng. Các quốc gia, như: Nhật Bản, Hàn Quốc, Bắc Âu đã áp dụng nhiều biện pháp hỗ trợ tài chính trực tiếp để khuyến sinh song hiệu quả không cao do mức sinh đã giảm quá sâu (như trường hợp của Hàn Quốc và Nhật Bản trong Hình 1).
Mặt khác, có nhiều biến số khác tác động đến việc giảm sinh chứ không chỉ có yếu tố tài chính. Khi các quốc gia đã tiến sâu vào giai đoạn hậu công nghiệp hóa, các cơ hội nghề nghiệp mở rộng đối với người phụ nữ đã làm tăng chi phí thời gian cho thị trường lao động của chính họ và từ đó gia tăng chi phí cơ hội cho trẻ em. Những thay đổi mấu chốt về phân công lao động theo giới thời kỳ công nghiệp hóa – nơi phụ nữ có xu hướng bình đẳng hơn với nam giới – đã làm giảm giá trị của việc kết hôn và gia tăng tỷ lệ ly hôn. Những thay đổi này cũng tạo ra xu thế mới trong đời sống, như: việc sống chung trước hôn nhân, không sinh con hay việc sinh con mà không có hôn thú. Hàn Quốc và Nhật Bản đều có đường cong M (M-shaped curve)6 về tỷ lệ phụ nữ tham gia thị trường lao động. Mô hình này gợi ý rằng, phụ nữ ở độ tuổi 30 khó có thể giữ được vị trí tại công sở do không thể cùng đáp ứng được giữa yêu cầu việc làm và đời sống gia đình. Trong một xã hội phát triển, việc phụ nữ chọn tập trung phát triển sự nghiệp, học vấn đồng nghĩa với việc họ sẽ lảng tránh hay trì hoãn việc sinh nở.
Kết quả nghiên cứu của Viện Xã hội học, Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam, các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện số con mong muốn ở các tỉnh, thành phố có tỷ lệ sinh thấp (Khánh Hòa, Thành phố Hồ Chí Minh, Sóc Trăng và Cà Mau) cho thấy, có nhiều nguyên nhân dẫn đến người dân không có ý định sinh thêm con. Lý do chính là không có đủ tiền để nuôi con tốt chiếm 55,6% (xem Bảng 2).
Bên cạnh đó, mức hỗ trợ tài chính cần được tính toán cẩn trọng và có sự linh hoạt. Khoản 2 Điều 11 dự thảo Luật quy định các ưu đãi về tài chính như hỗ trợ tiền mặt hoặc hiện vật cho phụ nữ sinh con, sinh đủ 2 con, sinh đủ 2 con trước 35 tuổi; chi hỗ trợ sinh hoạt phí và mua hoặc thuê nhà ở xã hội. Nếu các hỗ trợ tài chính này không thực sự đủ hỗ trợ cho phụ nữ sinh con mà chỉ mang tính biểu tượng, động viên (nhất là khi giao thẩm quyền cho chính quyền địa phương cấp tỉnh như quy định tại Điều 6 dự thảo Luật) thì có thể không mang lại hiệu quả. Hơn nữa việc giới hạn phụ nữ sinh đủ 2 con trước 35 tuổi cần được xem xét kỹ lưỡng.
Thị trường lao động ở Việt Nam đang phát triển mạnh và phụ nữ có nhiều điều kiện để phát triển sự nghiệp. Họ có thể kết hôn muộn và trì hoãn việc sinh con (đây là xu thế tất yếu) song vẫn sinh đủ 2 con và nhận được các ưu đãi về tài chính, đặc biệt là các gói hỗ trợ mua nhà ở mà không nhất thiết phải giới hạn trước 35 tuổi. Nghiên cứu của Viện Xã hội cũng cho thấy bốn lý do phổ biến của việc không sinh con sớm là “vẫn đang nuôi con nhỏ” (30,8%), “điều kiện làm việc không cho phép” (30,8%), “không có việc làm và thu nhập ổn định” (24,2%) và “không đủ tiền tiết kiệm” (22,5%). Nói cách khác, các yếu tố liên quan đến việc làm cũng có ảnh hưởng rất lớn đến quyết định sinh con.
Về các quy định pháp luật khác có liên quan, khoản 3 Điều 11 quy định về việc hỗ trợ chi phí ăn đối với trẻ em học mầm non. Tuy nhiên, khoản 2 Điều 81 Luật Giáo dục năm 2019 đã quy định: “Nhà nước có chính sách đối với trẻ em tại cơ sở giáo dục mầm non” và khoản 2 Điều 85 giao Chính phủ quy định chi tiết về học bổng, trợ cấp xã hội, miễn, giảm học phí, hỗ trợ tiền đóng học phí và chi phí sinh hoạt.
Chính phủ đã ban hành Nghị định số 105/2020/NĐ-CP ngày 08/9/2020 quy định chính sách phát triển giáo dục mầm mon, Nghị định số 66/2025/NĐ-CP ngày 12/3/2025 quy định chính sách cho trẻ em nhà trẻ, học sinh, học viên ở vùng đồng báo dân tộc thiểu số và miền núi, bãi ngang, ven biển và hải đảo và cơ sở giáo dục có trẻ em nhà trẻ, học sinh hưởng chính sách. Các nghị định này đã quy định về việc hỗ trợ chính sách ăn trưa đối với trẻ em nhà trẻ bán trú, học sinh bán trú, học viên bán trú, học sinh dân tộc nội trú và học sinh dự bị đại học (Điều 6 Nghị định số 66/2025/NĐ-CP); chính sách hỗ trợ ăn trưa cho trẻ em mẫu giáo (Điều 7 Nghị định số 105/2020/NĐ-CP)…
Nói cách khác, nội dung của khoản 3 Điều 11 trong dự thảo luật trùng lặp với các quy định của pháp luật có liên quan. Do đó, dự thảo Luật có thể tính toán dồn nguồn lực lại để tăng mức ưu đãi tài chính được quy định tại khoản 2 Điều 11 như đã phân tích ở trên. Các mức ưu đãi “ra tấm ra món” phát huy hiệu quả cao hơn và tránh được tình trạng manh mún, nhỏ lẻ của chính sách hỗ trợ.
Khoản 4 và khoản 5 Điều 11 quy định miễn, giảm chi phí khám thai định kỳ và hỗ trợ cho phụ nữ mang thai, sinh con trong sàng lọc trước khi sinh và sơ sinh. Trong khi đó, khoản 2 và khoản 3 Điều 43 Luật Trẻ em năm 2016 quy định: “Nhà nước bảo đảm thực hiện các biện pháp theo dõi sức khoẻ định kỳ cho phụ nữ mang thai; ưu tiên tư vấn, bảo vệ, chăm sóc về sức khoẻ, dinh dưỡng cho phụ nữ mang thai, bà mẹ nuôi con dưới 36 tháng tuổi…”. Để bảo đảm tính thống nhất, dự thảo Luật có thể đề xuất quy định miễn, giảm chi phí sàng lọc trước khi sinh và sơ sinh bởi việc này thường gắn liền với quá trình khám và theo dõi thai định kỳ.
5. Kết luận và khuyến nghị
Cho đến hiện tại, chuẩn mực gia đình hai con ở nước ta vẫn còn khá phổ biến. Đa số cặp đôi vẫn muốn có hai con trở lên và con cái vẫn là một giá trị quan trọng đối với người Việt Nam. Do đó, bên cạnh các biện pháp quy định tại Điều 11, dự thảo Luật cần nghiên cứu, bổ sung thêm các biện pháp nhằm duy trì vững chắc giá trị và chuẩn mực gia đình hai con. Ngoài ra, cần nghiên cứu các thông điệp chính sách để thúc đẩy tầm quan trọng của gia đình và trẻ em, nhất là trong bối cảnh Việt Nam đang nỗ lực hoàn thiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa.
Mặt khác, không nhất thiết phải chờ đến khi xã hội được công nghiệp hóa, hiện đại hóa mức sinh mới giảm (Coale, 1973; Freedman, 1979). Điều kiện sống làm chuyển đổi nhận thức của các cặp vợ chồng đối với lợi ích của sinh đẻ và ảnh hưởng lớn đến nhu cầu có con và điều này xảy ra trước thời kỳ công nghiệp hóa. Theo Ronald Freedman những động cơ hạ thấp mức sinh trong giai đoạn này luôn được ẩn giấu.
Mức sinh rất thấp ở Hàn Quốc và Nhật Bản không phải là kết quả của việc mong muốn có ít con (Lutz, 2006). Kết quả điều tra mức sinh ở Hàn Quốc và Nhật Bản năm 2005 cho thấy, sự thay đổi về số lượng con lý tưởng trong một gia đình ở cả hai quốc gia. Nhu cầu số lượng con ở Nhật Bản đã giảm nhẹ song vẫn là 2.48 vào năm 2005. Trong khi đó, các gia đình Hàn Quốc vẫn mong muốn có tối thiểu 2.3 con vào năm 2005, mặc dù có giảm vào đầu những năm 1980 (Lee, S., & Choi, H, 2015). Song, thực tế là mức sinh của hai nước này vẫn giảm sâu trong nhiều năm qua. Do vậy, chuẩn mực sinh hai con ở nước ta còn mạnh không đồng nghĩa với việc mức sinh có thể không giảm sâu trong những năm tới. Các biện pháp tuyên truyền để quy mô gia đình hai con trở thành chuẩn mực cho toàn xã hội có thể không đủ khoả lấp những rào cản cho việc trì hoãn sinh con hoặc sinh ít con, nhất là ở các tỉnh thành đã có mức sinh thấp.
Các ưu đãi về tài chính được quy định trong dự thảo Luật nói chung có thể tạo ra những hiệu ứng tích cực ban đầu song về lâu dài vẫn cần có các biện pháp khuyến sinh căn cơ hơn. Ở Việt Nam hiện nay, trở ngại phổ biến nhất đối với việc sinh đủ số con mong muốn chủ yếu liên quan đến điều kiện kinh tế. Trong bối cảnh chi phí sinh đẻ, nuôi dạy và chăm sóc trẻ em ngày càng đắt đỏ, các cặp đôi phải tính toán đường dài khi quyết định sinh con.
Các chính sách ưu đãi tài chính khi sinh ở Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore, các nước Bắc Âu chưa hiệu quả như dự kiến bởi nó không thực sự đủ đáp ứng các chi phí nuôi dạy con cái. Các cặp đôi phải đong đếm rất nhiều khía cạnh trong điều kiện và khả năng của họ chứ không phải sinh con để được nhận tiền thưởng. Ngay cả việc các nước này đã triển khai thêm hàng loạt các quy định hỗ trợ sinh con liên quan đến thời gian nghỉ, mức lương được hưởng trong thời gian thai kỳ và sau sinh thì tình hình vẫn không khả quan hơn. Các ưu đãi tài chính cho các cặp đôi khi sinh con nên “ra tấm ra món” thay vì chia nhỏ. Các biện pháp lâu dài để khuyến sinh vẫn cần tập trung vào cải thiện điều kiện việc làm và thu nhập, nâng cao chất lượng và khả năng tiếp cận các dịch vụ xã hội như trường học, bệnh viện và cơ sở hạ tầng xã hội khác.
Trong bối cảnh Việt Nam hiện nay, chi phí nhà ở và giáo dục cho trẻ em vẫn là những rào cản lớn nhất với việc sinh thêm con. Chính phủ cần triển khai nhanh các chính sách về nhà ở xã hội được đã Đảng và Nhà nước ban hành. Theo đó, các cặp vợ chồng trẻ có thể dễ dàng tiếp cận để mua hoặc thuê các căn hộ có chất lượng ổn định ngay cả khi chưa sinh con. Trong khi đó, việc miễn giảm và tiến tới miễn hoàn toàn học phí ở các trường công cũng cần được thực hiện sớm. Thời điểm ban hành và quyết tâm triển khai chính sách là vô cùng quan trọng. Những quốc gia đã thất bại trong việc nâng tỷ lệ sinh cũng là do chính sách về dân số không kịp thời, thiếu quyết liệt và không quản lý hiệu quả.
Dự thảo Luật cũng chưa có những chính sách, quy định cụ thể để giảm tỷ lệ vô sinh và hỗ trợ các cặp đôi vô sinh. Tổ chức Y tế thế giới (WHO) ước tính trên toàn cầu cứ 6 người thì có khoảng 1 người từng bị vô sinh ở một giai đoạn nào đó trong cuộc đời (WHO, 2023). Ở Việt Nam, chưa có nhiều nghiên cứu đầy đủ về tình trạng vô sinh, song trong thực tế chi phí chữa trị là vô cùng lớn.
Không ít các cặp đôi đã cạn kiệt tài chính trong quá trình điều trị vô sinh, hiếm muộn và phải dừng lại. Trong khi đó, hầu hết các nước Tây Âu đã có các gói bảo hiểm cho việc điều trị vô sinh cũng như các hỗ trợ tài chính khác. Ở Đan Mạch, 8% số trẻ em được sinh ra hằng năm là nhờ phương pháp thụ tinh trong ống nghiệm IVF (Mohr, S. and Koch, L, 2016). Các nước, như: Nhật Bản, Hàn Quốc, Singapore, Australia đều có các chính sách hỗ trợ trực tiếp cho điều trị vô sinh.
Hiện nay, Nhật Bản có 0,477 trung tâm hỗ trợ sinh sản/100.000 dân, con số này của Việt Nam là 0,052 (Economist Impact, 2024). Đài Loan bắt đầu mở rộng trợ cấp cho IVF từ năm 2021. Trợ cấp NT$100.000 cho chu kỳ đầu và NT$60.000 cho mỗi một chu kỳ bổ sung với số lần tối đa lên tới 6 chu kỳ cho một người phụ nữ dưới 39 tuổi và hỗ trợ lên tới 3 chu kỳ cho phụ nữ ở tuổi 40 – 44. Trong 18 tháng sau đó, đã có 15.106 trẻ được sinh ra từ gói trợ cấp này7. Người dân Malaysia có thể nhận hỗ trợ từ Quỹ phúc lợi lao động để điều trị vô sinh, hiếm muộn. Hỗ trợ điều trị vô sinh không chỉ góp phần tăng sinh mà còn bảo đảm an sinh xã hội cho người dân.
Tóm lại, chính sách duy trì mức sinh thay thế trong dự thảo Luật Dân số đã xác định được một số vấn đề cần giải quyết song chưa đầy đủ. Căn cứ vào các bằng chứng khoa học cũng như kinh nghiệm quốc tế, dự thảo Luật có thể nghiên cứu, tham khảo và bổ sung các chính sách, biện pháp, kinh nghiệm của các nước và có sự hiệu chỉnh cho phù hợp với điều kiện thực tiễn phát triển của Việt Nam.
Chú thích:
1. Số con trung bình của một phụ nữ trong độ tuổi sinh đẻ là 2,09 con/phụ nữ năm 2006; 2,01 con/phụ nữ năm 2022; năm 2023 là 1,96 con/phụ nữ (Tổng cục Thống kê, 2024).
2. Bằng chứng về sự gia tăng TFR dài hạn đối với một bộ phận dân số từ các nghiên cứu quan sát hoặc thực nghiệm.
3. Bằng chứng về sự gia tăng nhỏ dài hạn (hoặc gia tăng lớn hơn nhưng ngắn hạn) TFR đối với một số người, từ các nghiên cứu quan sát hoặc thực nghiệm.
4. Bằng chứng yếu về sự gia tăng TFR hoặ chỉ dựa trên suy đoán.
5. Đường cong M-shaped biểu thị tỷ lệ tham gia thị trường lao động của nữ theo độ tuổi, với tỷ lệ cao nhất ở đầu tuổi 20 và sau 40, tạo thành 2 đỉnh của chữ M.
6. Ngày 3/4/2023, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 338/QĐ-TTg phê duyệt Đề án “Đầu tư xây dựng ít nhất 1 triệu căn hộ nhà ở xã hội cho đối tượng thu nhập thấp, công nhân khu công nghiệp giai đoạn 2021-2030”. Theo đó, mục tiêu đến năm 2030 là phải hoàn thành ít nhất 1 triệu căn nhà ở xã hội và năm 2025 phải phấn đấu hoàn thành 100.000 căn nhà ở xã hội. Ngày 29/5/2025, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 201/2025/QH15 về một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển nhà ở xã hội kỳ họp thứ 9 Quốc hội (khóa XV).
7. Taipei Times. 30 December 2023. “IVF subsidies played part in 15,100 births, HPA says”. https://www.taipeitimes.com/News/front/archives/2023/12/30/2003811357
Tài liệu tham khảo:
1. Quốc hội (2003). Pháp lệnh số 06/2003/PL-UBTVQH 11 ngày 09/01/2003 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về dân số.
2. Quốc hội (2008). Pháp lệnh số 08/2008/PL-UBTVQH 12 ngày 27/12/2008 của Uỷ ban thường vụ Quốc hội sửa đổi Điều 10 của Pháp lệnh Dân số năm 2003.
3. Tổng cục Thống kê (2024). Kết quả chủ yếu điều tra biến động dân số và kế hoạch hoá gia đình thời điểm 01/4/2023. H. NXB Thống kê.
4. Viện Xã hội học (2025). Báo cáo kết quả nghiên cứu về các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện số con mong muốn ở các tỉnh, thành phố có tỷ lệ sinh thấp.
5. Becker, Gary. (1991). A Treatise on the Family. Enlarged Edition. Harvard University Press. Cam-bridge, Massachusetts.
6. Coale, A. J. (1973). The demographic transition reconsidered. Proceedings of the International Population Conference, 1, 53–72.
7. Economist Impact. (2024). Fertility policy and practice: the APAC Fertility and Family Scorecard. https://assets.ctfassets.net/PDF.
8. Economist Impact. (2023). Fertility policy and practice: a Toolkit for the Asia-Pacific region. https://assets.ctfassets.net.pdf.
9. Freedman, R. (1979). Theories of Fertility Decline: A Reappraisal. Social Forces, pp. 1-17. Oxford University Press.
10. Mohr, S. and Koch, L. (2016). Transforming Social Contracts: The social and cultural history of IVF in Denmark. Reproductive Biomedicine & Society Online, 2, pp. 88-96.
11. Lee, S., & Choi, H. (2015). Lowest-low fertility and policy responses in South Korea. In Low and Lower Fertility (pp. 107-123). Cham: Springer International Publishing.
12. Lutz, W., V. Skirbekk, and M. R. Testa. (2006). The Low Fertility Trap Hypothesis: Forces that May Lead to Further Postponement and Fewer Births in Europe. Vienna Yearbook of Population Research 2006, pp. 115-151.
13. Pashigian R. (2012). The Growth of Biomedical Infertility Services in Vietnam: Access and Opportunities. FVV in OBGYN Monograph. pp 59-63.
14. Willis, Robert J. (1994). Economic Analysis of Fertility: Micro Foundations and Aggregate Implications. in Kiessling, K. L. and H. Landberg (eds.). Population, Economic Development, and the Environment, chp.6.
15. WHO (2023). Infertility Prevalence Estimates, 1990 – 2021. World Health Organization, Geneva.
