TS. Nguyễn Thị Thu Hương
Học viện Chính trị khu vực I
(Quanlynhanuoc.vn) – Việc sắp xếp đơn vị hành chính các cấp và xây dựng mô hình chính quyền địa phương hai cấp là chủ trương lớn, có ý nghĩa chiến lược trong tinh gọn bộ máy, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Để bảo đảm việc chuyển đổi mô hình không làm gián đoạn công tác tài chính – ngân sách nhà nước, Bộ Tài chính đã ban hành các văn bản hướng dẫn và chỉ đạo cụ thể. Tuy nhiên, thực tiễn tại nhiều nơi cho thấy, còn không ít khó khăn, vướng mắc: cơ sở vật chất chưa đồng bộ, bộ máy mới vẫn còn lúng túng trong quản lý. Hiện nay, Bộ Tài chính và các địa phương phát huy vai trò nòng cốt, theo sát địa bàn xã, phường, đặc khu để kịp thời tham mưu, đưa ra các giải pháp hỗ trợ, không để ách tắc tài chính, ngân sách.
Từ khóa: Tài chính, ngân sách, chính quyền địa phương hai cấp, giải pháp.
1. Đặt vấn đề
Quốc hội đã thông qua các điều chỉnh tổ chức chính quyền địa phương theo hướng hai cấp (cấp tỉnh và cấp xã); việc vận hành mô hình này bắt đầu có hiệu lực và được triển khai trên phạm vi toàn quốc từ ngày 01/7/2025 (sau khi rà soát, sắp xếp nhiều đơn vị hành chính); số lượng đơn vị hành chính cấp tỉnh giảm còn 34 tỉnh/thành phố trực thuộc trung ương, số đơn vị hành chính cấp xã được sắp xếp lại (khoảng 3.321 xã)1. Đây là bước chuyển lớn về bộ máy hành chính, kéo theo hệ quả tài chính – ngân sách rất phức tạp cần xử lý đồng bộ.
Bộ Tài chính, Kho bạc Nhà nước và các cơ quan trung ương đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn và tổ chức hội nghị, tổ công tác để tháo gỡ vướng mắc tài chính – kế toán – quản lý tài sản công nhằm bảo đảm “không để đứt gãy ngân sách” trong giai đoạn chuyển tiếp. Bộ cũng đã tổng hợp, trả lời hàng chục kiến nghị của địa phương và có danh mục các văn bản hướng dẫn chuyên ngành, gồm khoảng 32 văn bản hướng dẫn liên quan đến tài chính).
2. Cấu trúc ngân sách và nguyên tắc chuyển tiếp
Trong giai đoạn chuyển đổi, Bộ Tài chính đã yêu cầu giữ ổn định tổng dự toán thu ngân sách nhà nước của mỗi tỉnh (tức không phá vỡ tổng quy mô thu đã phê duyệt đầu năm); đồng thời phân bổ, phân cấp nội bộ giữa tỉnh – xã sao cho các nhiệm vụ chi trước đây không bị gián đoạn. Các nguyên tắc chuyển tiếp cơ bản đã được nêu: hoàn thành quyết toán ngân sách các cấp trước khi sắp xếp; kiểm kê, bàn giao nguyên trạng nguồn tài chính, tài sản công; xây dựng nghị quyết phân cấp nguồn thu – nhiệm vụ chi giữa tỉnh và xã; xác định lại đơn vị dự toán (đơn vị dự toán cấp I, II) để tránh chồng chéo hoặc bỏ sót. Tuy nhiên, thực tiễn quản lý tài chính ngân sách của chính quyền địa phương hai cấp còn gặp nhiều vướng mắc cần khẩn trương tháo và xử lý dứt điểm.
3. Những điểm nghẽn lớn nhất về quản lý tài chính ngân sách nhà nước khi áp dụng mô hình hai cấp
Một là, rủi ro “đứt gãy” ngân sách và mất liên tục các dòng chi.
Mặc dù nguyên tắc “không để đứt gãy ngân sách” được nhấn mạnh, thực tế triển khai cho thấy nhiều thách thức: việc chấm dứt hoạt động cấp huyện, chuyển nhiệm vụ và dự toán sang cấp tỉnh và xã đặt ra yêu cầu tái phân bổ nhanh chóng nhưng thủ tục pháp lý (nghị quyết HĐND, quyết định bàn giao, quyết toán cuối năm) và thực hiện trên thực tế có thể chậm, dẫn đến tạm dừng chi (ví dụ chi thường xuyên, chi trả lương, chi hoạt động tín dụng chính sách, thanh toán vốn đầu tư). Nhiều văn bản hướng dẫn đã yêu cầu hoàn thành quyết toán và rà soát trước khi sáp nhập để giảm thiểu rủi ro này. Về giao dự toán thu – chi ngân sách nhà nước năm 2025 sau sắp xếp, nguyên tắc xuyên suốt là không để đứt gãy ngân sách. Phân chia nguồn thu giữa ngân sách tỉnh và xã được giữ ổn định, bảo đảm nguồn thu, cơ chế chi như trước khi sắp xếp. Các xã mới được giao toàn bộ nhiệm vụ, quyền hạn ngân sách từ đơn vị cũ. Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh chịu trách nhiệm trình HĐND cùng cấp quyết định dự toán năm 2025 đầy đủ, kịp thời. Thủ tướng Chính phủ cũng đã ban hành Quyết định số 1390/QĐ-TTg ngày 27/6/2025 về nội dung này. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng để các địa phương triển khai dự toán liên tục, không gián đoạn.
Hai là, phân bổ nguồn thu – bất cập về công bằng tài khóa và khả năng tự chủ.
Việc chuyển đổi từ cơ chế tài chính ba cấp sang hai cấp là một thay đổi mang tính cấu trúc, phá vỡ công thức phân bổ ngân sách đã tồn tại trong nhiều năm. Hệ thống cũ, với sự tham gia của cấp huyện, đã tạo ra một lớp đệm tài chính, giúp cân bằng giữa nguồn lực từ Trung ương và nhu cầu của cấp xã. Khi lớp đệm này bị loại bỏ, những thách thức mới sẽ xuất hiện. Thách thức lớn nhất chính là khả năng xảy ra bất cân xứng tài khóa. Điều này xảy ra khi có sự chênh lệch lớn giữa nguồn thu và nhu cầu chi tiêu giữa các địa phương.
(1) Đối với các địa phương có nguồn thu thấp: một số tỉnh hoặc xã mới được sáp nhập, đặc biệt ở vùng nông thôn hoặc khó khăn, có thể có nguồn thu nội địa hạn chế. Tuy nhiên, họ lại phải gánh vác nhiều nhiệm vụ chi, từ an sinh xã hội, giáo dục, y tế đến duy trì cơ sở hạ tầng. Nếu không có cơ chế điều tiết phù hợp, họ sẽ thiếu nguồn lực để hoàn thành nhiệm vụ, dẫn đến sự chậm phát triển so với các khu vực khác.
(2) Đối với các đô thị lớn: ngược lại, các đô thị lớn là động lực tăng trưởng kinh tế và đóng góp ngân sách lớn. Tuy nhiên, họ cũng có nhu cầu chi tiêu khổng lồ cho phát triển hạ tầng, giao thông, chống ngập úng… Nếu không được giữ lại một tỷ lệ thu phù hợp, nguồn lực dành cho tái đầu tư sẽ bị hạn chế, làm giảm động lực phát triển và khả năng cạnh tranh.
(3) Sự chênh lệch này có thể tạo ra vòng luẩn quẩn: vùng nghèo tiếp tục thiếu vốn để phát triển, trong khi vùng giàu không có đủ động lực để tiếp tục tạo ra giá trị gia tăng. Điều này không chỉ ảnh hưởng đến kinh tế mà còn gây ra những vấn đề xã hội như di dân tự phát, quá tải hạ tầng ở các đô thị lớn và suy giảm chất lượng dịch vụ công ở các vùng khó khăn.
Ba là, quản lý tài sản công: khối lượng xử lý lớn và vấn đề thừa – thiếu cục bộ.
Sáp nhập, tinh gọn đơn vị hành chính làm phát sinh công tác kiểm kê, phân loại, sắp xếp, xử lý trụ sở, tài sản công (văn phòng, trường lớp, trạm y tế, nhà làm việc…). Nhiều địa phương phản ánh tồn tại hiện tượng thừa – thiếu tài sản cục bộ, việc xử lý không kịp thời dễ gây lãng phí hoặc bất hợp lý trong sử dụng tài sản; khối lượng công việc rất lớn và đòi hỏi thủ tục pháp lý, kế toán chặt chẽ.
Về tiêu chuẩn, định mức sử dụng trụ sở khi sắp xếp đơn vị hành chính, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 155/2025/NĐ-CP ngày 16/6/2025, trong đó quy định tiêu chuẩn, định mức sử dụng trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp. Quyết định 15/2025/QĐ-TTg ngày 14/6/2025 quy định tiêu chuẩn, định mức sử dụng máy móc, thiết bị.Theo đó, đối với trụ sở có phần diện tích lớn hơn so với tiêu chuẩn, định mức thì cơ quan, người có thẩm quyền quyết định giao, điều chuyển phần diện tích này cho cơ quan, tổ chức, đơn vị khác quản lý, sử dụng nếu phù hợp với tiêu chuẩn, định mức và nhu cầu. Trường hợp không có cơ quan, tổ chức, đơn vị phù hợp để giao, điều chuyển thì cơ quan, người có thẩm quyền quyết định giao, điều chuyển cho cơ quan, tổ chức, đơn vị đang quản lý, sử dụng hoặc cơ quan, tổ chức, đơn vị tiếp nhận trụ sở quản lý, sử dụng bảo đảm tiết kiệm, hiệu quả…
Bốn là, chu trình kế toán – kho bạc – thanh toán: phức tạp và yêu cầu chuyển đổi kỹ thuật.
Việc xác định lại đơn vị dự toán, mở/đóng tài khoản Kho bạc, cập nhật mã kế toán, gắn mã dự án và giao dịch cho đơn vị mới… là hoạt động rất chi tiết và dễ phát sinh lỗi. Kho bạc Nhà nước và Bộ Tài chính cần phải hướng dẫn quy trình mở tài khoản thanh toán và chuẩn hóa mã đơn vị dự toán để tránh chồng chéo; song năng lực kế toán, cán bộ tài chính cấp xã còn hạn chế, cần được đào tạo nhanh và đồng bộ. Nếu không thực hiện được, rủi ro là sai sót quyết toán, tạm ứng vượt thẩm quyền, hoặc gián đoạn thanh toán.
Do các tỉnh mới sáp nhập nên chưa có Nghị quyết của HĐND về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi nên chưa được giao dự toán chi; chưa hoàn thiện hệ thống bộ máy tài chính kế toán xã, chưa bổ nhiệm kế toán trưởng, chủ tài khoản; các đơn vị chưa nắm rõ thủ tục mở tài khoản và giao dịch với Kho bạc Nhà nước do nhân sự thay đổi nhiều sau sắp xếp; hiện vẫn chưa đủ mẫu dấu chữ ký để giao dịch.
Năm là, quản lý đầu tư công và nợ (vốn vay địa phương).
Nhiều dự án vốn đã khởi công do cấp huyện làm chủ đầu tư nay phải điều chỉnh chủ đầu tư, chuyển giao hồ sơ, bảo đảm tiến độ giải ngân. Việc này có thể làm đình trệ giải ngân vốn đầu tư công, ảnh hưởng đến tiến độ và hiệu quả. Về nợ công, nếu địa phương xử lý không thận trọng khi nhận thêm nhiệm vụ chi hoặc tái cơ cấu dự án, có thể gia tăng áp lực vay và rủi ro nợ. Việc điều chỉnh kế hoạch vay – trả 5 năm cần phối hợp chặt với Bộ Tài chính.
4. Những tác động ngắn hạn và trung – dài hạn đáng chú ý
Thứ nhất, các tác động ngắn hạn: áp lực và chi phí chuyển giao.
Giai đoạn đầu của quá trình sáp nhập thường tạo ra những thách thức lớn về mặt tài chính và hành chính. Áp lực hành chính tăng cao đột biến, đặc biệt là trong công tác tài chính, do khối lượng công việc liên quan đến kiểm kê, quyết toán và chuyển giao tài sản công từ các đơn vị cũ sang đơn vị mới. Cụ thể:
(1) Tốn thời gian và rủi ro: việc kiểm kê, quyết toán tài chính đòi hỏi sự tỉ mỉ và chính xác cao để bảo đảm không có sai sót. Điều này không chỉ tiêu tốn nhiều thời gian và nguồn lực mà còn tiềm ẩn rủi ro chi tạm dừng, gây gián đoạn các hoạt động thiết yếu của chính quyền địa phương và ảnh hưởng trực tiếp đến người dân.
(2) Chi phí chuyển giao: quá trình sáp nhập phát sinh nhiều chi phí chuyển giao không nhỏ. Các chi phí này bao gồm chi phí hành chính (in ấn, hồ sơ, thủ tục), chi phí nhân sự (đào tạo, sắp xếp lại bộ máy) và đặc biệt là chi phí tin học (nâng cấp hệ thống, đồng bộ dữ liệu tài chính). Đây là những khoản chi cần được dự toán và quản lý chặt chẽ để không gây áp lực lên ngân sách.
Thứ hai, các tác động trung hạn; nguy cơ bất bình đẳng và kém hiệu quả.
Tác động của việc sáp nhập sẽ lộ rõ hơn trong trung hạn, đặc biệt nếu cơ chế tài chính chưa được hoàn thiện.
(1) Bất bình đẳng tài khóa: nếu cơ chế điều tiết ngân sách không đủ linh hoạt và công bằng, có thể làm tăng bất bình đẳng tài khóa giữa các địa phương. Các xã sáp nhập vào một đơn vị mới giàu có có thể được hưởng lợi, trong khi các xã sáp nhập vào đơn vị có nguồn thu thấp có thể gặp khó khăn hơn. Sự chênh lệch này có thể cản trở mục tiêu phát triển đồng đều, tạo ra sự bất mãn và làm suy yếu khả năng tự chủ của chính quyền cấp xã mới.
(2) Đầu tư công kém hiệu quả: việc sáp nhập tạo ra một nguồn lực lớn hơn nhưng nếu không có sự phối hợp, điều tiết hợp lý, đầu tư công có nguy cơ kém hiệu quả. Các dự án đầu tư có thể bị chồng chéo, phân tán hoặc không đúng trọng tâm, dẫn đến lãng phí nguồn lực. Cần có một cơ chế điều phối đầu tư công rõ ràng, ưu tiên các dự án có tính liên kết vùng và tạo ra giá trị bền vững.
Thứ ba, các tác động dài hạn: hiệu quả và minh bạch.
Mặc dù có những thách thức trong ngắn và trung hạn, về lâu dài, sáp nhập đơn vị hành chính mang lại những lợi ích đáng kể, đặc biệt khi hệ thống tài chính được hoàn thiện.
(1) Bộ máy tinh gọn và hiệu quả: mô hình chính quyền địa phương hai cấp có thể tạo ra một bộ máy tinh gọn, giảm tầng lớp hành chính. Điều này không chỉ cắt giảm chi phí hoạt động mà còn giúp ra quyết định nhanh chóng, hiệu quả hơn.
(2) Cải thiện quản trị công và minh bạch: khi đi cùng với việc số hóa tài chính, quá trình sáp nhập sẽ giúp nâng cao hiệu quả quản trị công. Mọi giao dịch, quyết toán đều được thực hiện trên nền tảng điện tử, giảm thiểu sai sót và tiêu cực. Kết hợp với một cơ chế phân bổ công bằng và kiểm toán hiệu quả, tính minh bạch của ngân sách sẽ được cải thiện đáng kể. Người dân có thể dễ dàng giám sát việc sử dụng ngân sách, từ đó tăng cường niềm tin vào chính quyền.
Như vậy, quá trình sáp nhập đơn vị hành chính là một sự chuyển đổi phức tạp. Về ngắn hạn, đòi hỏi sự chuẩn bị kỹ lưỡng để vượt qua các áp lực hành chính và chi phí. Trong trung hạn, cần có cơ chế tài chính linh hoạt để tránh bất bình đẳng. Tuy nhiên, về lâu dài, đây là cơ hội lớn để xây dựng một hệ thống quản lý tài chính công hiệu quả, minh bạch và tinh gọn hơn.
5. Giải pháp
Một là, cơ chế tài chính chuyển tiếp rõ ràng, lộ trình phân bổ nguồn thu – nhiệm vụ chi. Bộ Tài chính cần ban hành quy định hướng dẫn mẫu cho nghị quyết phân cấp giữa tỉnh – xã (mẫu phân bổ dự toán, mẫu phương án dự toán chi thường xuyên và vốn đầu tư chuyển giao), qui định thời hạn phải hoàn thành cụ thể, rõ ràng. Đối với trường hợp HĐND, UBND chưa quyết định dự toán ngân sách, sở Tài chính chủ trì phối hợp với Kho bạc Nhà nước hướng dẫn đơn vị dự toán cấp xã thực hiện đối với việc tạm cấp ngân sách theo quy định tại Luật Ngân sách nhà nước năm 2025. Theo đó, xây dựng cơ chế điều tiết mới: (1) Phải bảo đảm các vùng khó khăn được hỗ trợ đầy đủ, trong khi các đô thị lớn có đủ nguồn lực để đầu tư phát triển; (2) Thiết lập quỹ bù đắp và chuyển giao nguồn lực, cần có các chính sách tài chính tạm thời để điều hòa nguồn lực từ các đơn vị mạnh sang các đơn vị yếu hơn, bảo đảm không có sự gián đoạn tài chính.
Các chỉ đạo từ Trung ương đã nhấn mạnh việc tính toán và đưa ra cơ chế hỗ trợ, điều hòa nguồn lực cho các tỉnh mới thành lập nhằm bảo đảm sự ổn định và bền vững của hệ thống ngân sách.
Hai là, quản lý tài sản công. Cần lập đăng ký, bản đồ tài sản và phương án xử lý; triển khai ngay kiểm kê bắt buộc, số hóa hồ sơ tài sản công (theo đơn vị, vị trí, trạng thái sử dụng), phân loại: chuyển giao – sắp xếp – đấu giá – bàn giao cho cơ quan khác. Đồng thời, cần hạn chế tình trạng “bỏ hoang” tài sản, tối ưu hóa sử dụng trụ sở làm việc.
Ba là, bảo đảm chuỗi kế toán – kho bạc liền mạch, năng lực cán bộ. Kho bạc và Sở Tài chính phải cung cấp quy trình chuẩn, checklist cho từng bước (quyết toán, mở tài khoản, chuyển/sáp nhập mã đơn vị dự toán, cập nhật lộ trình thanh toán). Tổ chức chuỗi tập huấn tập trung + e-learning cho cán bộ tài chính cấp xã; triển khai hệ thống phần mềm kế toán ngân sách thống nhất, tránh việc địa phương tự phát dùng phần mềm khác biệt.
Để các xã mới sớm đi vào hoạt động ổn định, Kho bạc Nhà nước đã có những đề nghị và hướng dẫn cụ thể. Đầu tiên là việc kiện toàn tổ chức bộ máy, bổ nhiệm kế toán trưởng để bảo đảm bộ máy quản lý tài chính tại xã mới hoạt động hiệu quả. Kho bạc Nhà nước cũng hướng dẫn các xã phối hợp chặt chẽ để mở tài khoản tại Kho bạc Nhà nước, đặc biệt là các tài khoản chi ngân sách nhà nước nhằm bảo đảm nguồn kinh phí cho các hoạt động thiết yếu được giải ngân kịp thời, liên tục. Song song với đó, các xã cần khẩn trương hoàn thiện đối chiếu số liệu bàn giao về tài chính, ngân sách từ các đơn vị sáp nhập, giải thể sang đơn vị mới. Việc này nhằm bảo đảm tính minh bạch, chính xác và không để xảy ra sai sót trong quá trình chuyển giao tài sản và nghĩa vụ tài chính.
Bốn là, cơ chế điều tiết tài khóa mới và quỹ ổn định khu vực. Thiết kế cơ chế hỗ trợ tạm thời (transition fund) cho các tỉnh/xã chịu áp lực lớn do sáp nhập (bù đắp chi hoạt động, bảo đảm chi trả lương, chi an sinh) kèm tiêu chí minh bạch; nghiên cứu mô hình “hai-cấp – một cơ chế điều tiết phối hợp” như một hướng tham khảo.
Năm là, kiểm toán, giám sát và minh bạch: tăng cường kiểm toán nội bộ, kiểm toán nhà nước tại các địa phương sáp nhập trong giai đoạn 2 năm đầu; yêu cầu công khai quyết toán theo chuẩn mở (open budget) ở cấp xã và cấp tỉnh để tăng trách nhiệm giải trình.
6. Kết luận
Mô hình chính quyền địa phương hai cấp là bước tiến mạnh mẽ trong cải cách tổ chức bộ máy hành chính, góp phần tinh gọn, nâng cao hiệu năng quản trị địa phương nếu đi kèm cơ chế tài chính – ngân sách phù hợp. Tuy nhiên, rủi ro thực thi (đứt gãy ngân sách, bài toán tài sản công, năng lực kế toán cấp xã, và tính công bằng tài khóa) là rất thực tế và cần xử lý bằng các biện pháp kỹ thuật, pháp lý và hỗ trợ nguồn lực kịp thời. Thành công phụ thuộc vào tốc độ ban hành văn bản hướng dẫn, năng lực triển khai của Kho bạc và sở Tài chính các tỉnh, thành phố, cơ chế điều tiết tạm thời và kiểm toán minh bạch.
Chú thích:
1. Chi tiết 34 đơn vị hành chính cấp tỉnh. https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/chi-tiet-34-don-vi-hanh-chinh-cap-tinh-tu-12-6-2025-119250612141845533.htm
Tài liệu tham khảo:
1. Chính phủ (2025). Nghị định số 155/2025/NĐ-CP ngày 16/6/2025 quy định tiêu chuẩn, định mức sử dụng trụ sở làm việc, cơ sở hoạt động sự nghiệp.
2. Quốc hội (2025). Luật Ngân sách nhà nước năm 2025.
3. Quốc hội (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
4. Thủ tướng Chính phủ (2025). Quyết định số 15/2025/QĐ-TTg ngày 14/6/2025 quy định tiêu chuẩn, định mức sử dụng máy móc, thiết bị.
5. Bài 1: Phân cấp, phân quyền về tài chính công trong chính quyền địa phương 2 cấp. https://tapchikinhtetaichinh.vn/bai-1-phan-cap-phan-quyen-ve-tai-chinh-cong-trong-chinh-quyen-dia-phuong-2-cap.html
6. Bảo đảm vận hành chính quyền địa phương 2 cấp thông suốt, không chồng chéo. https://nhandan.vn/bao-dam-van-hanh-chinh-quyen-dia-phuong-2-cap-thong-suot-khong-chong-cheo-post888495.html
7. Bộ Tài chính đồng hành cùng địa phương: lắng nghe để tháo gỡ. https://www.mof.gov.vn/tin-tuc-tai-chinh/tin-tuc-su-kien-8/bo-tai-chinh-dong-hanh-cung-dia-phuong-lang-nghe-de-thao-go
8. Chỉ đạo mới của Chính phủ về triển khai thực hiện, vận hành mô hình chính quyền địa phương 2 cấp. https://baochinhphu.vn/chi-dao-moi-cua-chinh-phu-ve-trien-khai-thuc-hien-van-hanh-mo-hinh-chinh-quyen-dia-phuong-02-cap-10225090318252082.htm
9. Hướng dẫn xử lý tài chính và tài sản công khi sắp xếp đơn vị hành chính. https://baochinhphu.vn/huong-dan-xu-ly-tai-chinh-va-tai-san-cong-khi-sap-xep-don-vi-hanh-chinh-102250615180114248.htm
10. Kho bạc Nhà nước chủ động tháo gỡ khó khăn cho chính quyền 2 cấp (hướng dẫn mở tài khoản, thanh toán, giải pháp kỹ thuật). https://baochinhphu.vn/kho-bac-nha-nuoc-chu-dong-thao-go-kho-khan-cho-chinh-quyen-2-cap-10225072918504508.htm
