TS. Nguyễn Hoàng Hải
Học viện Chiến lược Khoa học và Công nghệ
ThS. Trần Anh Tuấn
NCS. Đại học Thành Đô
(Quanlynhanuoc.vn) – Trong bối cảnh cạnh tranh công nghệ toàn cầu và yêu cầu chuyển đổi mô hình tăng trưởng, chính sách khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo ngày càng trở thành công cụ quản lý nhà nước có ý nghĩa quyết định đối với công nghiệp hóa và nâng cao năng suất. Từ kinh nghiệm một số quốc gia có chính sách khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo đối với quá trình công nghiệp hóa đất nước, bài viết đề xuất một số định hướng hoàn thiện thể chế, đổi mới hoàn thiện chính sách khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo nhằm tạo xung lực mới cho công nghiệp hóa ở Việt Nam hiện nay.
Từ khóa: Chính sách; công nghiệp hóa; công nghệ chiến lược; hệ thống đổi mới; quản lý nhà nước; quốc gia Đông Á.
1. Đặt vấn đề
Công nghiệp hóa trong điều kiện kinh tế tri thức đòi hỏi năng lực đổi mới liên tục. Khi lợi thế chi phí suy giảm và dư địa tăng trưởng theo chiều rộng thu hẹp, quốc gia muốn bứt phá cần nâng năng suất dựa trên công nghệ, quản trị và chất lượng nhân lực. Thực tiễn phát triển của nhiều nền kinh tế Đông Á cho thấy, nhà nước giữ vai trò đặc biệt quan trọng trong kiến tạo thể chế và định hướng công nghệ, nhất là ở giai đoạn “bắt kịp”, thời kỳ mà nền sản xuất trong nước còn phụ thuộc nhập khẩu công nghệ, năng lực nghiên cứu, phát triển của doanh nghiệp chưa đủ mạnh, thị trường công nghệ thiếu hoàn chỉnh và rủi ro đổi mới cao.
Ở Việt Nam, Chiến lược phát triển kinh tế – xã hội giai đoạn 2021 – 2030 đặt mục tiêu đến năm 2030 trở thành nước đang phát triển có công nghiệp hiện đại, thu nhập trung bình cao và nhấn mạnh nền tảng khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo. Điều này đặt ra yêu cầu cấp bách: chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo phải được thiết kế như một trụ cột của quản lý nhà nước về phát triển, bảo đảm “đúng trọng tâm – đủ nguồn lực – hiệu lực thực thi cao”, tạo liên kết chặt giữa nghiên cứu – công nghệ – thị trường. Tuy nhiên, khoảng cách giữa chủ trương và kết quả thực thi vẫn còn nhiều bất cập. Nhiều chính sách đã ban hành nhưng hiệu quả tạo đột phá công nghệ, nâng năng suất trong doanh nghiệp, hình thành ngành công nghiệp dựa trên công nghệ chiến lược còn hạn chế.
2. Cơ sở lý luận và khung phân tích chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo
Thứ nhất, chính sách công và logic can thiệp nhà nước đối với khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo
Trong nghiên cứu chính sách công, một cách tiếp cận phổ biến cho rằng, chính sách công là những gì nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm; đồng thời, là hành động có chủ ý nhằm đạt mục tiêu thông qua tác động lên hành vi của cá nhân và tổ chức. Đặt trong lĩnh vực khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo, Nhà nước không chỉ “tài trợ nghiên cứu” mà còn can thiệp để xử lý thất bại thị trường (rủi ro cao, ngoại ứng tri thức, thông tin bất cân xứng), thất bại hệ thống (đứt gãy liên kết viện nghiên cứu -nhà trường – doanh nghiệp, thiếu tổ chức trung gian, thiếu tiêu chuẩn -đo lường – đánh giá) và thất bại điều phối (đầu tư phân tán, trùng lặp nhiệm vụ, thiếu đồng bộ giữa các luật và cơ chế tài chính).
Vì vậy, phân tích chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo cần đặt trong khung quản lý nhà nước hiện đại: rõ mục tiêu, rõ công cụ, rõ trách nhiệm giải trình và đánh giá theo kết quả. Một chính sách dù đúng về định hướng nhưng thiếu cơ chế thực thi phù hợp với đặc thù bất định và rủi ro của hoạt động sáng tạo thì khó tạo chuyển biến thực chất.
Thứ hai, phân loại chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo
Theo cách phân định thường dùng trong các nghiên cứu về chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo, có thể tách tương đối thành ba nhóm:
(1) Chính sách khoa học (science policy): nhấn mạnh thúc đẩy sản xuất tri thức khoa học, phân bổ nguồn lực cho các lĩnh vực nghiên cứu, phát triển cộng đồng khoa học, cơ sở hạ tầng nghiên cứu. Trong một số cách tiếp cận “tuyến tính”, tri thức khoa học được kỳ vọng sẽ tự chuyển hóa thành lợi ích kinh tế – xã hội, song thực tiễn cho thấy chuyển hóa ấy không tự động, cần điều kiện thể chế và thị trường.
(2) Chính sách công nghệ (technology policy): tập trung thúc đẩy phát triển, làm chủ và sử dụng các công nghệ cụ thể có ý nghĩa chiến lược; thường gắn với lựa chọn ngành/chuỗi giá trị ưu tiên, tiêu chuẩn kỹ thuật, ưu đãi đầu tư, mua sắm công định hướng đổi mới, và cơ chế hỗ trợ doanh nghiệp cải tiến công nghệ.
(3) Chính sách đổi mới sáng tạo (innovation policy): là sự phối hợp chính sách khoa học và công nghệ nhằm can thiệp vào toàn bộ quá trình đổi mới: từ tri thức, tạo công nghệ, phát triển sản phẩm đến thương mại hóa và khuếch tán; đồng thời coi trọng khung thể chế, tổ chức trung gian, mạng lưới hợp tác và các dạng học hỏi (học qua thực hành, sử dụng, tương tác), chứ không chỉ học từ nghiên cứu khoa học.
Điểm đáng lưu ý là: trong giai đoạn công nghiệp hóa, nhiều quốc gia thành công thường “nghiêng” về chính sách công nghệ và đổi mới theo định hướng nhu cầu (demand-oriented), bởi mục tiêu trung tâm là nhanh chóng nâng năng lực sản xuất, xuất khẩu, chất lượng sản phẩm và năng suất. Khi đạt ngưỡng phát triển cao hơn, họ mới gia tăng tương đối trọng số cho nghiên cứu cơ bản và chính sách khoa học theo chiều sâu.
Thứ ba, khung phân tích từ thiết kế chính sách đến năng lực công nghiệp hóa.
Để gắn với yêu cầu quản lý nhà nước, bài viết sử dụng khung phân tích gồm ba tầng: (1) Thiết kế chính sách: mục tiêu; lựa chọn ưu tiên (công nghệ/ ngành); công cụ (tài chính, pháp lý, tổ chức, nhân lực, thị trường); cơ chế điều phối liên ngành. (2) Năng lực hệ thống: năng lực nghiên cứu phát triển và học hỏi công nghệ của doanh nghiệp; chất lượng tổ chức khoa học, công nghệ; liên kết viện nghiên cứu – nhà trường – doanh nghiệp; thị trường công nghệ và hệ sinh thái đổi mới. (3) Kết quả phát triển: năng suất; năng lực xuất khẩu công nghệ; số lượng và chất lượng tài sản trí tuệ; hình thành doanh nghiệp/ngành dựa trên công nghệ; đóng góp của đổi mới vào tăng trưởng.
3. Kinh nghiệm chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo trong công nghiệp hóa của một số quốc gia Đông Á
3.1. Nhật Bản (1945 – 1970).
Sau Chiến tranh thế giới thứ hai, Nhật Bản ưu tiên phục hồi công nghiệp và tăng trưởng. Chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo giai đoạn này thể hiện ba đặc trưng: (1) Đẩy mạnh nhập khẩu công nghệ phục vụ công nghiệp, tập trung vào những lĩnh vực then chốt như cơ khí và hóa chất. Tuy nhiên, nhập khẩu không dừng ở “mua thiết bị” mà gắn với “học để cải tiến”, tạo năng lực hấp thụ công nghệ trong doanh nghiệp. Thực tiễn cho thấy nhiều sản phẩm cạnh tranh quốc tế của Nhật Bản giai đoạn sau được xây trên nền tảng cải tiến công nghệ nhập khẩu, kết hợp kỷ luật sản xuất và quản trị chất lượng. (2) Nhà nước thiết lập khung tổ chức điều phối nhằm giảm phụ thuộc công nghệ nước ngoài và tăng liên kết nghiên cứu – công nghiệp. Việc hình thành các cơ quan và hội đồng điều phối chính sách khoa học và công nghệ ở cấp trung ương giúp Nhật Bản duy trì ưu tiên nhất quán, giảm manh mún chính sách và tập trung nguồn lực theo chiến lược. (3) Khuyến khích khu vực tư nhân dẫn dắt nghiên cứu phát triển, với trọng tâm cải tiến, hoàn thiện công nghệ hiện có và nhập khẩu. Nhà nước hỗ trợ theo hướng bảo hộ hợp lý ngành non trẻ, hỗ trợ xuất khẩu; đồng thời, dùng công cụ chính sách để định hướng doanh nghiệp đầu tư dài hạn vào công nghệ. Khi cần tạo đột phá, Nhà nước triển khai các chương trình nghiên cứu phát triển quy mô lớn, chia sẻ rủi ro và chi phí cho doanh nghiệp.
Nhật Bản luôn coi trọng phát triển nguồn nhân lực, như: mở rộng giáo dục, nâng chất lượng đào tạo, gia tăng nhanh lực lượng khoa học và kỹ sư, tạo nền tảng nhân lực cho tích lũy công nghệ dài hạn. Kinh nghiệm Nhật Bản cho thấy, hiệu quả của “nhà nước điều phối – doanh nghiệp thực thi”, trong đó, công cụ tài trợ và chương trình quy mô lớn đóng vai trò khắc phục rủi ro đầu tư nghiên cứu phát triển mà thị trường không tự giải quyết.
3.2. Hàn Quốc (1960 – 1990).
Trong giai đoạn công nghiệp hóa, Hàn Quốc thực hiện chiến lược tăng trưởng cao dựa vào xuất khẩu. Áp lực cạnh tranh quốc tế trở thành “kỷ luật thị trường” buộc doanh nghiệp phải học hỏi công nghệ nhanh, cải tiến quy trình và nâng chất lượng. Chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo của Hàn Quốc thể hiện rõ: công nghệ là công cụ để chinh phục thị trường xuất khẩu, từ đó, tạo nguồn lực quay lại đầu tư công nghệ.
Ở thập niên 80, thế kỷ XX, hệ thống nghiên cứu phát triển quốc gia được tổ chức lại theo hướng tăng vai trò khu vực tư nhân. Nhà nước hỗ trợ thành lập các viện nghiên cứu trong doanh nghiệp, phát triển các hiệp hội nghiên cứu công nghệ theo ngành để chia sẻ hạ tầng, nhân lực, quỹ và cùng vượt qua rào cản công nghệ. Đồng thời, nhà nước xây dựng mạng lưới hỗ trợ kỹ thuật đa dạng để khuếch tán công nghệ cho doanh nghiệp vừa và nhỏ, tránh tình trạng đổi mới chỉ tập trung ở các tập đoàn lớn.
Sang thập niên 90, thế kỷ XX, cơ cấu tài trợ nghiên cứu phát triển chuyển mạnh, tỷ trọng tài trợ từ khu vực tư nhân ở mức cao, số lượng viện nghiên cứu thuộc doanh nghiệp tăng nhanh. Khi năng lực doanh nghiệp tăng, nhà nước mới đẩy mạnh các dự án nghiên cứu phát triển quốc gia quy mô lớn và tăng đầu tư nghiên cứu cơ bản, hướng tới chuyển từ “bắt chước” sang “sáng tạo”.
Hàn Quốc cũng triển khai các chính sách phát triển nhân lực và thu hút chuyên gia hồi hương, coi đây là giải pháp rút ngắn thời gian tích lũy năng lực công nghệ. Hàn Quốc thành công nhờ kết hợp kỷ luật thị trường (xuất khẩu) với kiến tạo thể chế (tổ chức, quỹ, mạng lưới hỗ trợ), đặt doanh nghiệp ở trung tâm nhưng không buông lỏng điều phối nhà nước.
3.3. Trung Quốc (1978 – 2012).
Trung Quốc điển hình cho cách tiếp cận chuyển đổi thể chế và tổ chức hệ thống đổi mới theo hai giai đoạn:
(1) Giai đoạn đặt nền móng (1978 – 1997): Nhà nước tăng cường nghiên cứu cơ bản, xây dựng quỹ khoa học tự nhiên, củng cố viện nghiên cứu và phòng thí nghiệm trọng điểm, đồng thời phát triển khu công nghệ cao và cụm đổi mới. Đặc biệt, cải cách quản lý khoa học và công nghệ theo hướng thị trường, đã thúc đẩy các tổ chức nghiên cứu gắn với nhu cầu công nghiệp, tạo điều kiện cho thương mại hóa.
(2) Giai đoạn đổi mới dựa trên thị trường, doanh nghiệp là trung tâm (1998 – 2012): Khẩu lệnh “đổi mới sáng tạo” được lan tỏa đến doanh nghiệp; cả doanh nghiệp nhà nước và tư nhân lớn được yêu cầu xây dựng trung tâm công nghệ, tăng chi cho nghiên cứu phát triển. Trung Quốc cũng hỗ trợ doanh nghiệp nhỏ và vừa thông qua quỹ đổi mới công nghệ, mở rộng nhanh quy mô nguồn lực hỗ trợ.
Một công cụ đáng chú ý là tận dụng FDI như kênh chuyển giao công nghệ, khuyến khích dòng vốn vào ngành ưu tiên và dùng chiến lược “đổi thị trường lấy công nghệ” để thúc đẩy chuyển giao và học hỏi. Dù cách tiếp cận này có tranh luận, thực tế cho thấy Trung Quốc đã tạo được điều kiện tiếp xúc và học công nghệ ở quy mô lớn, sau đó đẩy mạnh năng lực đổi mới bản địa. Trung Quốc cho thấy hiệu quả của việc kết hợp cải cách quản trị khoa học và công nghệ, phát triển không gian đổi mới (khu công nghệ cao/cụm), cơ chế quỹ hỗ trợ, và chính sách công nghiệp, đầu tư gắn mục tiêu học hỏi công nghệ.
3.4. Một số đặc trưng chung rút ra.
So sánh 3 trường hợp cho thấy, một số điểm chung có giá trị tham khảo cho Việt Nam, như: ưu tiên chính sách công nghệ và đổi mới theo định hướng nhu cầu trong giai đoạn công nghiệp hóa. Thể chế điều phối mạnh và ổn định, tránh phân tán nguồn lực; lựa chọn công cụ tài trợ phù hợp đặc thù rủi ro. Doanh nghiệp là trung tâm của đổi mới, nhà nước tạo động lực (kỷ luật thị trường/ưu đãi/đặt hàng) và năng lực (hạ tầng, nhân lực, tổ chức trung gian). Đầu tư cho nhân lực và tổ chức khoa học và công nghệ đi cùng cải cách cơ chế quản lý, bảo đảm người tài có động lực và tổ chức có quyền tự chủ tương xứng. Kết hợp học công nghệ từ bên ngoài với nâng năng lực nội sinh, tránh phụ thuộc kéo dài vào nhập khẩu công nghệ.
3. Chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo ở Việt Nam
3.1. Tiến trình hình thành chính sách từ năm 2000 đến nay.
Giai đoạn 2000 – 2012: tạo lập hành lang pháp lý và bước đầu hình thành công cụ thị trường công nghệ. Luật Khoa học và Công nghệ năm 2000 đặt nền tảng cho quản lý nhà nước về khoa học và công nghệ, xác định các nội dung quan trọng như xây dựng chiến lược, ban hành văn bản pháp luật, tổ chức bộ máy, phát triển quỹ, bảo hộ sở hữu trí tuệ, quản lý đánh giá – nghiệm thu, thông tin – thống kê, đào tạo nhân lực và hợp tác quốc tế. Trên cơ sở đó, nhiều chính sách và thiết chế được hình thành nhằm phát triển thị trường công nghệ, chuyển giao công nghệ, tiêu chuẩn – quy chuẩn, công nghệ cao và doanh nghiệp khoa học và công nghệ; đồng thời, hình thành một số đầu mối tổ chức ở cấp trung ương phục vụ thúc đẩy ứng dụng và phát triển thị trường công nghệ (xem Bảng 1).
Bảng 1: Một số chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo được ban hành giai đoạn 2000 – 2012
| 2003 | – Quyết định 272/2003/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược phát triển KH&CN Việt Nam đến năm 2010. – Nghị định 122/2003/NĐ-CP thành lập Quỹ phát triển khoa học và công nghệ quốc gia |
| 2004 | – Quyết định số 171/2004/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án đổi mới cơ chế quản lý KH&CN |
| 2005 | – Luật Sở hữu trí tuệ năm 2005 – Nghị định số 115/2005/NĐ-CP của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về nhiệm vụ, tài chính và tài sản, tổ chức và biên chế của các tổ chức khoa học và công nghệ công lập – Quyết định số 214/2005/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt “Đề án Phát triển thị trường công nghệ” |
| 2006 | – Luật Chuyển giao công nghệ năm 2006 – Luật Tiêu chuẩn – Quy chuẩn kỹ thuật năm 2006 – Quyết định số 393/2006/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ thành lập Cục Ứng dụng và Phát triển công nghệ – Quyết định số 2658/2006/QĐ-BKHCN ngày 08/12/2006 của Bộ trưởng Bộ Khoa học và Công nghệ thành lập Văn phòng Chương trình Khoa học và Công nghệ trọng điểm cấp nhà nước |
| 2007 | – Luật Chất lượng sản phẩm hàng hóa năm 2007 – Nghị định số 80/2007/NĐ-CP của Chính phủ quy định việc thành lập doanh nghiệp khoa học và công nghệ và chính sách hỗ trợ, ưu đãi của Nhà nước đối với doanh nghiệp khoa học và công nghệ |
| 2008 | – Luật Công nghệ cao năm 2008 |
| 2011 | – Quyết định số 890/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ thành lập Cục Phát triển thị trường và doanh nghiệp khoa học và công nghệ – Quyết định số 1342/QĐ-TTg ngày 05/8/2011 của Thủ tướng Chính phủ thành lập Quỹ Đổi mới công nghệ quốc gia. |
Giai đoạn từ 2012 đến nay: đổi mới cơ chế quản lý, đưa đổi mới sáng tạo vào chính sách và phát triển hệ sinh thái. Nghị quyết số 12-NQ/TW ngày 01/11/2012 năm 2012 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về phát triển khoa học và công nghệ phục vụ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đặt trọng tâm đổi mới cơ chế quản lý, phương thức đầu tư và cơ chế tài chính; đổi mới hệ thống tổ chức và cơ chế hoạt động của tổ chức khoa học và công nghệ; phát triển nhân lực và kiện toàn bộ máy quản lý. Luật Khoa học và Công nghệ năm 2013 đã bổ sung nhiều nội dung nhằm cụ thể hóa định hướng đổi mới cơ chế, đồng thời lần đầu đưa khái niệm đổi mới sáng tạo như một loại hình hoạt động cùng với khoa học và công nghệ. Cùng giai đoạn này, Việt Nam triển khai nhiều chương trình, đề án hỗ trợ hệ sinh thái khởi nghiệp đổi mới sáng tạo và phát triển thị trường khoa học và công nghệ, định hình dần cách tiếp cận hệ thống đổi mới.
Nhìn tổng thể, hành lang chính sách đã mở rộng từ quản lý nghiên cứu sang bao quát hơn chu trình đổi mới, có các cấu phần về nhiệm vụ khoa học và công nghệ, tổ chức, nhân lực, tài chính, thị trường công nghệ và hệ sinh thái khởi nghiệp (xem Bảng 2).
Bảng 2: Một số chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo được ban hành giai đoạn từ 2012 đến nay
| 2013 | – Luật Khoa học và Công nghệ năm 2013. |
| 2014 | – Nghị định số 08/2014/NĐ-CP của Chính phủ về hướng dẫn một số điều của Luật KH&CN – Nghị định số 40/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định việc sử dụng, trọng dụng cá nhân hoạt động khoa học và công nghệ – Nghị định số 95/2014/NĐ-CP của Chính phủ quy định về đầu tư và cơ chế tài chính cho hoạt động KH&CN. |
| 2016 | – Quyết định số 844/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án hỗ trợ hệ sinh thái khởi nghiệp đổi mới sáng tạo quốc gia đến năm 2025. |
| 2017 | – Nghị quyết số 01/NQ-CP ngày 01/1/2017 của Chính phủ về những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu chỉ đạo điều hành thực hiện kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và dự toán ngân sách nhà nước năm 2017 |
| 2022 | – Chiến lược phát triển khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo giai đoạn đến năm 2030 (Quyết định 569/QĐ-TTg ngày 11/5/2023 của Thủ tướng Chính phủ) |
3.2. Một số kết quả trong thực thi chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo.
Thực thi chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạoở Việt Nam đạt một số kết quả đáng ghi nhận.
Thứ nhất, hệ sinh thái khởi nghiệp đổi mới sáng tạo có bước phát triển; số lượng doanh nghiệp khởi nghiệp sáng tạo tăng, quy mô vốn đầu tư cho startup cải thiện và thứ hạng hệ sinh thái khởi nghiệp có dấu hiệu tiến bộ theo một số bảng xếp hạng quốc tế.
Thứ hai, hoạt động sở hữu trí tuệ có chuyển biến: số đơn đăng ký sáng chế của người Việt tăng theo thời gian, cho thấy năng lực tạo tri thức ứng dụng đang cải thiện. Dù vậy, tỷ lệ đơn của người Việt trong tổng đơn tại Việt Nam vẫn thấp; số đơn phần lớn vẫn thuộc về chủ thể nước ngoài, phản ánh năng lực công nghệ nội địa và năng lực thương mại hóa còn hạn chế.
Thứ ba, đầu tư cho nghiên cứu phát triển tuy còn thấp nhưng đã được thống kê, theo dõi và so sánh quốc tế rõ hơn, tạo cơ sở cho hoạch định chính sách dựa trên bằng chứng. Các chỉ số đổi mới (như xếp hạng GII) ghi nhận vị trí của Việt Nam có cải thiện ở một số năm, song điều quan trọng là tác động đổi mới tới năng suất và năng lực công nghiệp vẫn chưa tương xứng (xem Bảng 3).
Việt Nam đã hình thành nền tảng chính sách và có kết quả bước đầu ở “đầu vào và trung gian” (thiết chế, chương trình, khởi nghiệp, sở hữu trí tuệ). Tuy nhiên, thách thức lớn nằm ở “đầu ra phát triển”, như: làm chủ công nghệ, tăng năng suất, hình thành sản phẩm/công nghệ mang tính cạnh tranh quốc tế, và khuếch tán đổi mới tới khu vực doanh nghiệp rộng lớn.
Bảng 3. Chi quốc gia cho nghiên cứu và phát triển của một số nước, khu vực
| Quốc gia, lãnh thổ | Tổng đầu tư cho nghiên cứu và phát triển (triệu USD PPP) | Tỷ lệ chi nghiên cứu và phát triển/ GDP (%) | Tổng số CBNC (FTE) | Bình quân chi nghiên cứu và phát triển/ FTE (USD PPP) | Năm |
| Trung Quốc | 465.162 | 2,19 | 1.866.109 | 249.268 | 2018 |
| Nhật Bản | 171.294 | 3,26 | 768.134 | 223.000 | 2018 |
| Hàn Quốc | 98.451 | 4,53 | 408.370 | 241.083 | 2018 |
| Singapore | 10.531 | 1,84 | 39.272 | 268.155 | 2018 |
| Malaysia | 9.250 | 1,44 | 68.880 | 134.292 | 2018 |
| Thái Lan | 12.078 | 0,78 | 93.457 | 129.236 | 2017 |
| Indonesia | 7.051 | 0,24 | 57.815 | 121.958 | 2018 |
| Việt Nam | 4.297,76 | 0,53 | 2.991 | 58.880 | 2019 |
3.3. Những vấn đề tồn tại – nút thắt thể chế và hiệu lực thực thi
Một là, xung đột và thiếu đồng bộ pháp lý làm giảm hiệu quả thực thi. Chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo thường giao thoa với pháp luật về tài sản công, phòng chống tham nhũng, đầu tư công, ngân sách… Khi thiếu cơ chế “gỡ xung đột” và hướng dẫn thống nhất, các chủ thể thực thi (cơ quan quản lý, tổ chức khoa học, công nghệ, nhà khoa học, doanh nghiệp) có xu hướng chọn phương án an toàn, dẫn đến trì hoãn thương mại hóa, khó hình thành mô hình hợp tác linh hoạt.
Hai là, nguồn lực ngân sách nhà nước còn khiêm tốn và phân tán; cơ chế tài chính hành chính hóa. Đầu tư từ ngân sách nhà nước cho khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo vừa thấp so với mặt bằng quốc tế, vừa dàn trải, thiếu tập trung cho chương trình/ công trình trọng điểm. Cơ chế tài chính đối với nhiệm vụ khoa học, công nghệ còn nặng thủ tục và chưa phù hợp với đặc thù rủi ro của hoạt động sáng tạo. Đồng thời, thiếu công cụ hữu hiệu huy động vốn ngoài ngân sách và thiếu nguồn vốn mạo hiểm, khiến “khoảng trống tài chính” giữa nghiên cứu, thử nghiệm, thương mại hóa kéo dài.
Ba là, một số quy định chưa phản ánh đúng đặc thù rủi ro và bất định của khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo. Hoạt động khoa học, công nghệ không phải mọi sản phẩm đều thị trường hóa ngay nhưng khung quản lý đôi khi vẫn đặt theo logic dịch vụ công thuần túy, làm giảm không gian thử nghiệm, giảm chấp nhận rủi ro hợp lý, và triệt tiêu động lực đổi mới của tổ chức thực hiện.
Bốn là, cơ chế đãi ngộ và sử dụng nhân lực khoa học, công nghệ chưa tạo động lực đủ mạnh. Mặc dù có quy định về trọng dụng, đãi ngộ, việc thực thi còn bất cập do chế độ lương thưởng, tuyển dụng, bổ nhiệm… vẫn nặng theo cơ chế công vụ, chưa tương xứng lao động sáng tạo và đóng góp thực tế. Nếu không cải cách, nguy cơ suy giảm quy mô và chất lượng nhân lực nghiên cứu là hiện hữu, đặc biệt trong cạnh tranh thu hút nhân tài khu vực.
Năm là, tự chủ tổ chức khoa học, công nghệ chưa dựa trên phân loại chức năng và đặc thù nghiên cứu. Tự chủ là xu hướng quản lý hiện đại, nhưng nếu thiết kế tự chủ dựa chủ yếu vào khả năng tự chủ tài chính mà thiếu phân loại theo vai trò (nghiên cứu chiến lược quốc gia; nghiên cứu phục vụ mục tiêu công; nghiên cứu ứng dụng gắn sản xuất…), sẽ làm suy yếu các tổ chức nghiên cứu trụ cột, dẫn tới hệ quả dài hạn: quốc gia thiếu tổ chức khoa học, công nghệ đủ mạnh để dẫn dắt công nghệ.
Sáu là, doanh nghiệp chưa thực sự trở thành trung tâm đổi mới công nghệ. Doanh nghiệp là nơi chuyển hóa kết quả nghiên cứu thành sản phẩm và năng suất, nhưng Việt Nam còn thiếu hệ thống chính sách đủ mạnh và đủ “lực” để thúc đẩy đổi mới công nghệ trong doanh nghiệp gắn với ngành ưu tiên. Đây là điểm khác biệt lớn so với Nhật Bản, Hàn Quốc và Trung Quốc trong giai đoạn công nghiệp hóa.
Các nút thắt trên cho thấy, vấn đề không chỉ nằm ở “có chính sách hay chưa” mà chủ yếu ở “thực thi theo cơ chế nào” và “thiết kế công cụ có đúng bản chất đổi mới hay không”. Điều này đặt ra yêu cầu cải cách chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo theo hướng quản trị nhà nước hiện đại, dựa trên kết quả và chấp nhận rủi ro hợp lý.
4. Định hướng hoàn thiện chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo ở Việt Nam
Thứ nhất, hoàn thiện thể chế và tăng năng lực điều phối chính sách.
Cần đổi mới hệ thống luật pháp và chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo đồng bộ với pháp luật kinh tế – xã hội, xây dựng cơ chế phối hợp liên ngành để xử lý xung đột (tài sản công, ngân sách, đầu tư công, phòng chống tham nhũng…) theo nguyên tắc bảo đảm minh bạch nhưng không triệt tiêu đổi mới.
Đổi mới tổ chức và hoạt động bộ máy quản lý nhà nước về khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo theo đánh giá kết quả đầu ra. Trọng tâm là chuyển từ quản lý quá trình nặng thủ tục sang quản lý theo mục tiêu, chỉ tiêu, và kết quả cuối cùng; tăng trách nhiệm giải trình và đo lường tác động (sản phẩm công nghệ, mức độ thương mại hóa, đóng góp năng suất, mức độ khuếch tán).
Đẩy mạnh chuyển đổi số trong quản lý khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo như một công cụ nâng hiệu quả thực thi: số hóa quy trình đặt hàng – tuyển chọn – đánh giá nhiệm vụ; dữ liệu hóa kết quả nghiên cứu; minh bạch hóa thông tin quỹ và hỗ trợ; kết nối dữ liệu với hệ thống sở hữu trí tuệ, tiêu chuẩn đo lường chất lượng và dữ liệu doanh nghiệp.
Thứ hai, đổi mới cách thức xây dựng và tổ chức thực hiện nhiệm vụ khoa học, công nghệ từ “đề tài nhỏ” sang “nhiệm vụ lớn”.
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy các quốc gia công nghiệp hóa nhanh đều có chương trình quy mô lớn, tập trung vào công nghệ/ ngành chiến lược. Vì vậy, cần chấp nhận rủi ro trong nghiên cứu ở mức hợp lý và đánh giá theo hiệu quả cuối cùng, thay vì biến cơ chế tài chính thành “cơ chế chống sai”. Đổi mới là quá trình có xác suất thất bại; quản lý nhà nước cần kiểm soát rủi ro, không triệt tiêu thử nghiệm. Cần trao quyền sở hữu và thúc đẩy thương mại hóa kết quả nghiên cứu, đặc biệt với nhiệm vụ sử dụng ngân sách nhà nước, theo hướng rõ quyền, rõ trách nhiệm, rõ cơ chế chia sẻ lợi ích giữa nhà nước – tổ chức chủ trì – nhà khoa học – doanh nghiệp. Cần đặt hàng nghiên cứu lớn và công nghệ chiến lược, chuyển trọng tâm từ dàn trải sang tập trung. Các công nghệ có khả năng tạo đột phá, giá trị gia tăng cao, có tính nền tảng và lan tỏa sang nhiều ngành. Nghiên cứu cơ bản cần được định vị để hỗ trợ phát triển công nghệ chiến lược, thay vì tách rời nhu cầu phát triển công nghiệp.
Thứ ba, cải cách cơ chế quản lý và hoạt động của tổ chức khoa học, công nghệ: tự chủ gắn phân loại và sứ mệnh.
Để tránh suy yếu năng lực quốc gia, cần thiết kế tự chủ theo hướng: (1) Tự chủ, tự chịu trách nhiệm nhưng dựa trên phân loại tổ chức theo vai trò và sứ mệnh: tổ chức nghiên cứu chiến lược quốc gia (được bảo đảm ngân sách nền tảng và cơ chế đặc thù); tổ chức nghiên cứu ứng dụng – chuyển giao (gắn thị trường); tổ chức phục vụ mục tiêu công/tiêu chuẩn đo lường… (2) Trao quyền tự chủ gắn khoán chi và quản trị theo kết quả, tăng linh hoạt trong sử dụng kinh phí, mua sắm nghiên cứu, thuê chuyên gia, hợp tác quốc tế. (3) Tái phân công vai trò viện nghiên cứu – nhà trường – doanh nghiệp: phát triển nghiên cứu cơ bản mạnh ở đại học; phát triển công nghệ tập trung ở viện công nghệ và doanh nghiệp; thúc đẩy tổ chức trung gian (văn phòng chuyển giao công nghệ, trung tâm ươm tạo, tổ chức thử nghiệm, kiểm định) để nối kết các mắt xích.
Thứ tư, đổi mới cơ chế đầu tư tài chính: tăng hiệu quả chi NSNN và huy động vốn xã hội.
Một số hướng ưu tiên gồm: (1) Tăng tỷ trọng chi qua các quỹ phát triển KH&CN theo nguyên tắc cạnh tranh, linh hoạt, minh bạch; giảm chi theo cơ chế cấp phát hành chính. (2) Kích hoạt Quỹ khoa học và công nghệ của doanh nghiệp, kết hợp ưu đãi thuế, hỗ trợ đồng tài trợ (matching fund) và cơ chế đặt hàng công nghệ để kéo doanh nghiệp vào đổi mới. (3) Phát triển vốn mạo hiểm và công cụ tài chính cho thương mại hóa, giải quyết “thung lũng chết” giữa nghiên cứu và thị trường. (4) Đầu tư trọng điểm hạ tầng nghiên cứu và phòng thí nghiệm hiện đại, nhưng phải gắn với chương trình công nghệ/sản phẩm chiến lược và cơ chế chia sẻ sử dụng giữa viện nghiên cứu – nhà trường – doanh nghiệp.
Thứ năm, đổi mới cơ chế sử dụng, đãi ngộ nhân lực khoa học, công nghệ: coi nhân tài là nguồn lực cạnh tranh quốc gia.
Cải cách đãi ngộ theo năng lực và kết quả, tách dần khỏi logic ngạch bậc công vụ đối với lao động nghiên cứu trình độ cao; cho phép cơ chế thu nhập cạnh tranh theo dự án, sản phẩm, bằng sáng chế, chuyển giao.
Thu hút và trọng dụng chuyên gia trình độ cao, gồm người Việt ở nước ngoài và chuyên gia quốc tế, gắn với dự án công nghệ chiến lược và cơ chế làm việc linh hoạt.
Tăng tỷ lệ cán bộ có hiểu biết khoa học, công nghệ trong lãnh đạo, quản lý các cấp, nhằm nâng chất lượng quyết sách, giảm “độ lệch” giữa chính sách công nghiệp và chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo.
Thứ sáu, tự chủ công nghệ công nghiệp: mục tiêu trọng tâm của chính sách công nghệ giai đoạn tới.
Nếu công nghiệp hóa là mục tiêu, thì “tự chủ công nghệ” cần được hiểu thực chất là năng lực lựa chọn, hấp thụ, cải tiến và phát triển công nghệ trong các ngành trọng điểm. Một số định hướng: Phát triển công nghệ chiến lược gắn với sản xuất công nghiệp, đặt hàng theo chuỗi giá trị và nhu cầu doanh nghiệp dẫn dắt. Nhập khẩu có chọn lọc và cải tiến công nghệ nhập, coi đây là con đường học công nghệ nhanh trong giai đoạn bắt kịp, nhưng phải đi kèm yêu cầu chuyển giao tri thức, đào tạo nhân lực và nội địa hóa năng lực. Thúc đẩy đổi mới công nghệ của doanh nghiệp thông qua gói công cụ tổng hợp: ưu đãi tín dụng/thuế; hỗ trợ đổi mới thiết bị; tiêu chuẩn, chất lượng; mua sắm công đổi mới; hỗ trợ thử nghiệm, đánh giá, chứng nhận; hỗ trợ liên kết với viện nghiên cứu – nhà trường – doanh nghiệp và tổ chức trung gian.
5. Kết luận
Từ kinh nghiệm Nhật Bản, Hàn Quốc và Trung Quốc cho thấy, trong giai đoạn công nghiệp hóa, chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo hiệu quả thường nghiêng về chính sách công nghệ và đổi mới theo định hướng nhu cầu, đặt doanh nghiệp ở trung tâm, nhà nước điều phối mạnh và tài trợ theo chương trình lớn, đồng thời phát triển nhân lực và tổ chức nghiên cứu như nền tảng của năng lực quốc gia. Ở Việt Nam, hệ thống chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo đã định hình tương đối đầy đủ và tạo một số kết quả bước đầu; tuy nhiên, hạn chế lớn nằm ở xung đột pháp lý, cơ chế tài chính hành chính hóa, đầu tư phân tán, tự chủ tổ chức thiếu phân loại, động lực nhân lực chưa đủ mạnh và đặc biệt là thiếu công cụ đủ lực để kích hoạt đổi mới công nghệ trong doanh nghiệp.
Vì vậy, cải cách chính sách khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo trong thời gian tới cần hướng tới quản trị nhà nước dựa trên kết quả, tập trung vào công nghệ chiến lược và nhiệm vụ lớn, tăng quyền sở hữu, thương mại hóa, phát triển quỹ và thị trường công nghệ, cải cách đãi ngộ nhân lực và thiết kế chính sách công nghệ nhằm nâng năng lực tự chủ công nghệ công nghiệp. Đây là điều kiện then chốt để khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo thực sự trở thành động lực nâng năng suất và rút ngắn con đường công nghiệp hóa của Việt Nam.
Tài liệu tham khảo:
1. Birkland (2015). Introduction to Policy Process: Theory, Concepts and Models of Public Policy Making. 3rd, Routledge.
2. Chaminade and Bengt-Åke Lundvall (2019). Science, Technology, and Innovation Policy: Old Patterns and New Chal lenges. Technology and Innovation Management Online Publication.
3. Cục Thông tin khoa học, công nghệ quốc gia (2021). Sách Khoa học và Công nghệ Việt Nam 2020. H. NXB. Khoa học kỹ thuật.
4. Cục Thông tin khoa học, công nghệ quốc gia (2021). Chính sách đổi mới sáng tạo của một số nước châu Á và hàm ý chính sách cho Việt Nam.
5. ESCAP (2018). Evolution of Science, Technology and Innovation Policies for Sustainable Development: The Experiences of China, Japan, the Republic of Korea and Singapore.
6. Hill (1997). The Policy Process in the Modern State, Third Ed. Prentice Hall.
7. Jörg C. Mahlich and Werner Pascha. 2007. Innovation and Technology in Korea Challenges of a Newly Advanced Economy. Springer Link.
8. Kakazu H (1990). Industrial Technology Capability and Policies in Selected Asian Developing Countries. ADB.
9. Kim L. (1999). “Building Technological Capability for Industrialization: Analytical Frameworks and Korea Experience”. Industrial and Corporate Change, Vol.8 (1), pp. 111-136.
10. Kim. 1997. Imitation to Innovation: The Dynamics of Korea’s Technological Learning. Harvard Business School Press.
11. Lundvall, B.-A., & Borrás, S. (2005). Science, technology and innovation policy. In J. Fagerberg, D. Mowery, & R. Nelson (Eds.). The Oxford handbook of innovation (pp. 599-631). Oxford University Press.
12. OECD (2007). Systhesis Report: Review of Innovation Policy in China.
13. OECD (2009). Review of Innovation Policy: Korea. Pasis.
14. OECD (2023). Science, Technology and Innovation Outlook. Paris.
15. Rothwell (1994). “Towards the Fifth‐generation Innovation Process“. International Marketing Review, Vol. 11 Issue: 1, pp.7-31.
16. UNCTAD (2007). The least developed countries report: Knowledge. Technological Learning and Innovation for Development. UN Publication.
