The new public service theory and its implications for public governance in Vietnam
TS. Phùng Thị Phong Lan
Học viện Hành chính và Quản trị công
(Quanlynhanuoc.vn) – Lý thuyết dịch vụ công mới là một hướng tiếp cận hiện đại trong quản lý công, nhấn mạnh vai trò của công dân, không chỉ là đối tượng phục vụ của nhà nước mà còn là chủ thể tham gia hoạch dịnh và cung cấp dịch vụ công một cách tích cực. Bài viết tập trung giới thiệu về bối cảnh ra đời, đặc trưng của lý thuyết dịch vụ công mới và những gợi mở cho quản trị công ở Việt Nam hiện nay trong nỗ lực xây dựng nền hành chính phục vụ, hiện đại, hoạt động hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả.
Từ khóa: Lý thuyết dịch vụ công mới; quản trị công; đặc trưng; gợi mở; Việt Nam.
Abstract: The New Public Service (NPS) theory represents a modern approach to public management that emphasizes the role of citizens not merely as recipients of government services but also as active participants in policymaking and the delivery of public services. This article introduces the context in which the New Public Service theory emerged, examines its key characteristics, and discusses its implications for public governance in Vietnam. These insights are particularly relevant to Vietnam’s ongoing efforts to build a service-oriented, modern public administration that operates with greater capacity, effectiveness, and efficiency.
Keywords: New Public Service theory; public governance; characteristics; implications; Vietnam.
1. Sự xuất hiện của thuyết “Dịch vụ công mới”
New Public Service (NPS- Thuyết dịch vụ công mới) – là một mô hình quản lý nhà nước hiện đại, nhấn mạnh vai trò của công dân như là người tham gia, thay vì chỉ là khách hàng thụ động của dịch vụ công. Đây là một hướng tiếp cận nhân văn và dân chủ hơn so với các mô hình hành chính công trước đó.
Để có thể hiểu rõ đặc trưng của lý thuyết NPS, cần đặt trong bối cảnh và trong mối tương quan với các mô hình hành chính công khác.
Cuối thế kỷ XIX, nhiều quốc gia châu Âu và Bắc Mỹ bắt đầu chuyển mình sang nhà nước pháp quyền hiện đại, trong đó quyền lực nhà nước cần được tổ chức hợp lý, minh bạch và chịu sự giám sát pháp lý. Giai đoạn này đánh dấu sự bùng nổ sản xuất công nghiệp, đô thị hóa, và sự phát triển nhanh chóng của xã hội. Nhà nước cần một bộ máy hành chính thực hiện các chức năng quản lý, cung cấp dịch vụ công và ổn định trật tự xã hội, đặc biệt sau cách mạng công nghiệp, có khả năng điều phối và kiểm soát các hoạt động kinh tế – xã hội đang phát triển mạnh mẽ, Vào giai đoạn 1900 – 1920, mô hình Hành chính công truyền thống được ra đời, dựa trên sự kết hợp giữa 3 học thuyết cơ bản, đó là: sự phân tách giữa chính trị và hành chính của T.W.Wilson; học thuyết quản lý theo khoa học của Taylor và lý luận về tổ chức hành chính lý tưởng theo mô hình quan liêu của Max Weber nhằm hiện thực hóa nguyên tắc: trung lập về giá trị, hiệu quả là trung tâm, kỹ thuật là trên hết. Mô hình này có những đặc trưng cơ bản (Peters, B. G, 2001, tr. 3-12): (1) Bộ máy hành chính được xây dựng thành hệ thống thứ bậc chặt chẽ và thông suốt từ trên xuống dưới; mang tính vững bền và ổn định; (2) Quản lý xã hội bằng pháp luật, luật lệ và thực hiện các chính sách do các nhà chính trị ban hành (các quyết định được viết chính thức bằng văn bản và áp dụng một cách nhất quán); (3) Công chức nhà nước làm việc mang tính chuyên nghiệp và phi chính trị; (4) Chuyên môn hóa trong lao động; (5) Quá trình thực hiện công việc khách quan, công bằng, không thiên vị.
Tuy được đánh giá là mô hình thành công và lâu đời nhất, song mô hình hành chính công truyền thống cũng trở nên không còn phù hợp với bối cảnh mới. Sau một thời gian được áp dụng ở nhiều quốc gia khác nhau, mô hình hành chính công truyền thống đã bộc lộ những hạn chế nhất định. Cuộc khủng hoảng dầu mỏ năm 1973 kéo theo khủng hoảng kinh tế toàn cầu khiến các chính phủ phải nỗ lực đổi mới cách thức quản lý để nâng cao hiệu quả, bên cạnh việc tiếp tục duy trì tính hiệu lực, sự phát triển của khoa học, công nghệ tạo cơ hội cho cải cách nền hành chính và một số nguyên nhân khác (Hood, C, 1991, tr. 3-19). Vì vậy, yêu cầu phải xem xét lại vai trò của Chính phủ được đặt ra cấp thiết, Chính phủ nên chuyển từ vai trò “chèo thuyền” sang vai trò chủ yếu là “lái thuyền”, tức là Nhà nước không nên trực tiếp cung ứng toàn bộ dịch vụ công mà nên chuyển giao bớt cho khu vực tư nhân nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả quản lý. Mô hình Quản lý công mới (New Public Management – NPM) mang một số đặc trưng, như: (1) Tính phi quy chế hóa (đơn giản hóa các thủ tục, quy định); (2) Đẩy mạnh phân quyền; (3) Áp dụng cơ chế thị trường và áp dụng nhiều phương pháp quản lý hiện đại của doanh nghiệp vào quản lý nhà nước; (4) Tư nhân hóa.
Thuyết Dịch vụ công mới (NPS) ra đời vào cuối thập niên 90 thế kỷ XX, đầu năm 2000 thế kỷ XXI, trong bối cảnh các mô hình quản trị công trước đó, đặc biệt là NPM tuy có nhiều ưu điểm, song cũng bộc lộ nhiều hạn chế. NPM đã mang lại hiệu quả và tính linh hoạt cho khu vực công bằng cách áp dụng nguyên lý thị trường và quản lý theo tinh thần doanh nghiệp, tuy nhiên lại không coi trọng vai trò của công dân, “coi họ như khách hàng thụ động và làm mờ nhạt các giá trị dân chủ” (Denhardt & cộng sự, 2000, tr. 549 – 559). Trong bối cảnh đó, Robert B. Denhardt và Janet V. Denhardtđã xây dựng thuyết NPS đem đến một cách tiếp cận phù hợp hơn trong bối cảnh nền dân chủ phát triển, trong đó đề cao vai trò của công dân như những người tham gia tích cực vào quá trình quản trị, nhấn mạnh đạo đức công vụ, giá trị công và tính hợp tác giữa chính quyền và cộng đồng. NPS hướng tới một nền hành chính dân chủ, có trách nhiệm giải trình, phục vụ lợi ích công và coi trọng sự tham gia của người dân vào quá trình ra quyết định công. Quan điểm NPS, dựa trên lý thuyết dân chủ, nhấn mạnh sự chịu trách nhiệm của các công chức đối với công dân, trong đó các công chức phục vụ và phản hồi với công dân nhiều hơn. Theo đó, “Nó giả định rằng, các công chức sẽ được thúc đẩy phục vụ nhờ cam kết với lợi ích công cộng và sẽ phản hồi với kỳ vọng của công dân về một dịch vụ công lành mạnh và có tính phản hồi” (Osborne, 2006, tr. 377 – 388). Nhiều quan điểm cho rằng, “chính phủ không nên được điều hành như một doanh nghiệp; nó nên được điều hành như một nền dân chủ” (Denhardt & cộng sự, 2000, tr. 549 – 559).
2. Một số đặc trưng của thuyết NPS
Thuyết NPS mang những đặc trưng nổi bật, thể hiện tư duy quản trị công hiện đại, dân chủ và nhân văn. Khác với mô hình NPM, coi công dân là “khách hàng”, NPS nhấn mạnh vai trò của công dân như những “chủ thể tham gia” vào quá trình hoạch định, thực thi chính sách và cung cấp dịch vụ công. Mục tiêu trọng tâm của NPS là phục vụ lợi ích công thông qua đối thoại, hợp tác và sự tham gia tích cực của người dân, thay vì chỉ tối ưu hóa hiệu quả và năng suất. Các giá trị như minh bạch, trách nhiệm giải trình, đạo đức công vụ và công bằng xã hội được đề cao. Công chức theo NPS không phải là người “điều khiển” mà là người “phục vụ”, đóng vai trò hỗ trợ công dân xây dựng cộng đồng tốt đẹp hơn. Với cách tiếp cận này, NPS góp phần định hình một nền hành chính công gần dân, bền vững và đáp ứng tốt hơn nhu cầu của xã hội hiện đại.
Một là, phục vụ công dân, không phải (chỉ như) khách hàng: NPS bác bỏ quan điểm coi người dân là “khách hàng” chỉ đơn thuần nhận dịch vụ từ nhà nước mà còn tham gia hoạch định chính sách và giám sát thực thi chúng. Do đó, công chức phải đóng vai trò “người phục vụ”, là đối tác, đồng hành cùng công dân trong quá trình xây dựng và vận hành nền hành chính.
Hai là, tìm kiếm lợi ích công. Lợi ích công là kết quả của quá trình đối thoại, thảo luận dân chủ về các giá trị chung, thay vì sự tổng hợp của các lợi ích cá nhân. Quản lý công không chỉ là cung ứng dịch vụ, mà còn là tạo lập và duy trì sự đồng thuận xã hội. Do đó, các công chức không chỉ đáp ứng các yêu cầu của “khách hang”, mà còn tập trung vào việc xây dựng các mối quan hệ tin cậy và hợp tác với và giữa các công dân. Chính sách công được xây dựng thông qua đối thoại, thảo luận công khai. Nền hành chính vận hành theo tính chất khuyến khích sự tham gia, đối thoại, chứ không đặt nặng hiệu quả theo kiểu doanh nghiệp. Mục tiêu không phải là tìm ra những giải pháp nhanh chóng được thúc đẩy bởi những lựa chọn cá nhân mà thay vào đó, đó là việc tạo ra lợi ích chung và trách nhiệm chung.
Ba là, giá trị công là cốt lõi. Khác với mô hình NPM nhấn mạnh tinh thần kinh doanh, cạnh tranh và hiệu quả, NPS đặt trọng tâm vào giá trị công, công bằng, trách nhiệm xã hội và đạo đức công vụ. Công chức là người thực thi công lý xã hội, không phải là “nhà quản trị doanh nghiệp công”. Đó là linh hồn của quản trị công. Điều quan trọng và giá trị nhất là phục vụ công dân để thúc đẩy lợi ích chung, chứ không phải chỉ là làm cho công việc trở nên hiệu quả. Các nhà quản trị công có trách nhiệm cải thiện sức khỏe cộng đồng, duy trì an toàn công cộng, nâng cao chất lượng môi trường sống… Những biện pháp như thu hút sự tham gia của công dân vào hoạch định và thực thi chính sách, tăng cường sự phản hồi trong cung cấp dịch vụ công được thực hiện làm cho nền hành chính hoạt động tốt hơn và thực sự phù hợp với các giá trị của quản lý công hiện đại.
Bốn là, công dân là đối tác, quá trình ra quyết định dựa trên sự đồng thuận, không áp đặt từ trên xuống. Quyết định trong khu vực công phải được đưa ra thông qua quá trình dân chủ và thảo luận công khai, thay vì chỉ dựa vào tính toán hiệu quả ngắn hạn.Chiến lược chính sách cần gắn với các giá trị dài hạn và mục tiêu phát triển cộng đồng. Quản lý công được xây dựng trên lợi ích công cộng, lý tưởng của quản trị dân chủ, và sự tham gia công dân được đổi mới mang lại những thay đổi tích cực trong tổ chức và cộng đồng.
Năm là, trách nhiệm giải trình đa chiều. Trách nhiệm trong khu vực công không chỉ là báo cáo kết quả với cấp trên hoặc đáp ứng tiêu chí hiệu quả mà còn là trách nhiệm với người dân, đạo đức nghề nghiệp, luật pháp và giá trị xã hội.Công chức phải chịu trách nhiệm trong nhiều mối quan hệ: với tổ chức, công dân, cộng đồng, và chính bản thân mình. Các công chức cần chú ý đến nhiều hơn chỉ là thị trường; họ còn cần phải quan tâm đến luật pháp quy định và hiến pháp, giá trị cộng đồng, các chuẩn mực chính trị, tiêu chuẩn nghề nghiệp, và lợi ích của công dân.
Sáu là, phục vụ dựa trên nhu cầu thực sự, thay vì điều khiển hay chỉ theo tiêu chuẩn kỹ thuật Chính phủ không “lái” người dân theo ý chính quyền mà phải hỗ trợ và trao quyền để công dân cùng tham gia giải quyết vấn đề công, phải lắng nghe và đồng hành với người dân, thay vì cố gắng kiểm soát hay dẫn dắt xã hội. Trọng tâm là hợp tác, đồng kiến tạo chính sách, không phải chỉ là quản lý từ trên xuống
Bảy là, đề cao con người, không chỉ năng suất. Hiệu quả hành chính được đánh giá không chỉ qua năng suất hay chi phí mà còn qua mức độ hài lòng của người dân, sự phát triển năng lực đội ngũ công chức và chất lượng mối quan hệ nhà nước – xã hội.Tôn trọng và phát triển con người là trung tâm của NPS. Tăng cường năng lực và phẩm chất cho đội ngũ công vụ, tạo môi trường học tập liên tục.
Bảng 1: So sánh các lý thuyết: Hành chính công truyền thống, Quản lý công mới và Dịch vụ công mới
| Nội dung | Hành chính công truyền thống | Quản lý công mới | Dịch vụ công mới |
| Cơ sở lý thuyết và nhận thức chính | Lý thuyết chính trị, bình luận xã hội và chính trị được bổ sung bởi khoa học xã hội ngây thơ. | Lý thuyết kinh tế, đối thoại tinh vi hơn dựa trên khoa học xã hội duy lý | Lý thuyết dân chủ, các phương pháp tiếp cận đa dạng đối với tri thức bao gồm tích cực, giải thích và phê phán. |
| Lý trí phổ biến và các mô hình hành vi con người liên quan | Khả năng lý luận tổng hợp, “người quản lý hành chính” | Lý tính kỹ thuật và kinh tế, “con người kinh tế” hay người ra quyết định vì lợi ích cá nhân. | Lý tính chiến lược hoặc lý tính chính thức, nhiều phương pháp kiểm tra lý tính (chính trị, kinh tế và tổ chức). |
| Khái niệm về lợi ích công cộng | Lợi ích công cộng được xác định về mặt chính trị và được thể hiện qua luật pháp. | Lợi ích công cộng đại diện cho sự tổng hợp các lợi ích cá nhân | Lợi ích công cộng là kết quả của một cuộc đối thoại về các giá trị chung. |
| Công chức phục vụ ai | Khách hàng và cử tri. | Khách hàng | Công dân |
| Vai trò của chính phủ | Chèo thuyền (thiết kế và triển khai các chính sách tập trung vào một mục tiêu duy nhất, được xác định về mặt chính trị). | Điều hướng (hành động như một chất xúc tác để giải phóng các lực lượng thị trường). | Phục vụ (thương lượng và môi giới lợi ích giữa công dân và các nhóm cộng đồng, tạo ra giá trị chung) |
| Cơ chế đạt được mục tiêu chính sách | Quản lý các chương trình thông qua các cơ quan chính phủ hiện có | Tạo ra cơ chế và cấu trúc động lực để đạt được mục tiêu chính sách thông qua các cơ quan tư nhân và tổ chức phi lợi nhuận. | Xây dựng các liên minh giữa các cơ quan công, tổ chức phi lợi nhuận và các cơ quan tư nhân để đáp ứng các nhu cầu đã được thỏa thuận chung. |
| Cách tiếp cận trách nhiệm giải trình | Theo hệ thống phân cấp – Các nhà quản lý chịu trách nhiệm trước các nhà lãnh đạo chính trị được bầu cử dân chủ | Định hướng thị trường. Việc tích lũy lợi ích cá nhân sẽ dẫn đến các kết quả mong muốn bởi các nhóm công dân (hoặc khách hàng) rộng rãi. | Đa diện – Công chức phải chú ý đến pháp luật, giá trị cộng đồng, chuẩn mực chính trị, tiêu chuẩn nghề nghiệp và lợi ích của công dân. |
| Quyền hạn hành chính | Quyền quyết định hạn chế đối với các quan chức hành chính | Phạm vi rộng để đạt được các mục tiêu khởi nghiệp. | Cần có sự linh hoạt nhưng phải bị hạn chế và chịu trách nhiệm |
| Cấu trúc tổ chức giả định | Các tổ chức quan liêu đặc trưng bởi quyền lực từ trên xuống dưới trong các cơ quan và kiểm soát hoặc điều chỉnh khách hàng | Các tổ chức quan liêu với quyền lực từ trên xuống trong các cơ quan và kiểm soát hoặc quản lý khách hàng | Các tổ chức công phân cấp với quyền kiểm soát chính vẫn nằm trong cơ quan |
| Cơ sở động lực giả định của công chức và các nhà quản lý | Tiền lương và phúc lợi, bảo vệ dịch vụ công | Tinh thần khởi nghiệp, mong muốn lý tưởng giảm quy mô chính phủ | Dịch vụ công, mong muốn đóng góp cho xã hội |
Như vậy, theo tiến trình phát triển của đời sống kinh tế xã hội, các mô hình hành chính công đã được ra đời, đáp ứng yêu cầu của từng giai đoạn thực tiễn. Lý thuyết Dịch vụ công mới nhấn mạnh hơn tính dân chủ và dịch vụ vì lợi ích công cộng trở nên mới mẻ và phù hợp hơn so với mô hình trước vốn dựa trên lý thuyết kinh tế và chú trọng hiệu quả kinh tế và lợi ích cá nhân.
3. Những gợi mở cho quản trị công ở Việt Nam hiện nay
Những năm gần đây, quản trị công ở Việt Nam đã có nhiều chuyển biến tích cực theo hướng hiện đại hóa, minh bạch và lấy người dân làm trung tâm. Tuy nhiên, thực tiễn vẫn cho thấy một số tồn tại như: tư duy về nền hành chính xin – cho còn phổ biến, vị trí của người dân chưa thực sự được thay đổi cho phù hợp với xu thế chung của thế giới, sự tham gia của người dân vào quá trình quản trị còn khiêm tốn, hiệu quả cung ứng dịch vụ công chưa cao, và tính minh bạch, trách nhiệm giải trình còn hạn chế. Những thách thức này đặt ra yêu cầu cần đổi mới tư duy và phương thức quản trị theo hướng dân chủ, hiệu quả và bền vững hơn. Văn kiện Đại hội XIV của Đảng khẳng định nhiệm vụ: “nâng cao năng lực quản lý, quản trị quốc gia và kiến tạo phát triển của Nhà nước” (Đảng Cộng sản Việt Nam, 2026, tr. 285), , “chuyển từ mô hình quản lý hành chính sang mô hình kiến tạo phát triển, phục vụ Nhân dân, thúc đẩy quản trị quốc gia, quản trị địa phương, đáp ứng mục tiêu, yêu cầu đề ra, thực sự gần dân, sát cơ sở, phục vụ người dân tốt hơn” (Đảng Cộng sản Việt Nam, 2026, tr. 214), cần học hỏi khi “lắng nghe” công chúng thay vì “nói” và khi “phục vụ” thay vì “chỉ đạo”. Trong bối cảnh đó, lý thuyết NPS mở ra những gợi ý thiết thực nhằm nâng cao chất lượng quản trị công tại Việt Nam hiện nay.
Thứ nhất, đổi mới tư duy phục vụ trong cung cấp dịch vụ công, chuyển tư duy từ một nền hành chính “quản lý” sang xây dựng nền hành chính “phục vụ”. Bản thân từng cán bộ, công chức cần thể hiện cao sự cam kết mới đối với những lý tưởng như lợi ích công cộng, quá trình quản trị và mở rộng quyền công dân dân chủ trong cung ứng dịch vụ công. Thay đổi tư duy cán bộ, công chức, từ “quyền lực” sang “trách nhiệm phục vụ”.
Thứ hai, nâng cao năng lực, đạo đức và trách nhiệm công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, tăng cường khả năng đáp ứng với tính chất nền hành chính theo tinh thần phục vụ và hợp tác. Cán bộ, công chức cần rèn luyện những kỹ năng mới trong phát triển và thực hiện chính sách, thích ứng tốt hơn với những phức tạp từ bối cảnh biến động, khó lường, ứng xử với nhau và công dân bằng sự tôn trọng và tuân theo những giá trị công tích cực. Cần nhấn mạnh yếu tố đạo đức nghề nghiệp, tinh thần phục vụ, và trách nhiệm xã hội của đội ngũ cán bộ, công chức và thiết lập các chuẩn mực, cơ chế để nâng cao kỷ luật hành chính, trách nhiệm giải trình. Để “lắng nghe” người dân, doanh nghiệp và “phục vụ”, cán bộ, công chức cần xác định đúng vị trí trong nền hành chính.
Thứ ba, tăng cường sự tham gia của người dân, doanh nghiệp với tư cách là khách hàng, là đối tác của nền hành chính vào quá trình hoạch định, thực thi chính sách và cung cấp dịch vụ công. Vai trò của nền hành chính là thúc đẩy dân chủ và sự tham gia của người dân, tăng cường cơ chế đối thoại, phản biện xã hội, và tham vấn công dân trong quá trình hoạch định chính sách, lập quy hoạch, ban hành pháp luật, phát triển các kênh công khai, minh bạch để người dân dễ dàng tiếp cận thông tin và tham gia giám sát.
Thứ tư, khuyến khích sự hợp tác đa chiều. Xây dựng các mô hình hợp tác giữa chính quyền – người dân – doanh nghiệp – tổ chức xã hội. Thúc đẩy chính quyền mở, chính quyền điện tử, để tạo môi trường tương tác hiệu quả.
Thứ năm, xây dựng giá trị của nền hành chính hướng tới công lý và công bằng. Bảo đảm công lý trong tiếp cận dịch vụ công. Ưu tiên các nhóm yếu thế, thiểu số trong xã hội, đây là khía cạnh NPS nhấn mạnh như một phần của giá trị công.
Dịch vụ công mới là một phương thức xây dựng nền hành chính dựa trên lợi ích công cộng, lý tưởng của quản trị dân chủ và sự tham gia công dân được đổi mới. Dịch vụ công mới đặt ra yêu cầu về sự thay đổi trong cách nhà nước nhìn nhận chính mình và nhìn nhận vị trí, vai trò, trách nhiệm của người dân trong quản trị công. Nó gia tăng cam kết của nhà nước trong cung cấp dịch vụ công từ một nền hành chính minh bạch, hiệu quả. Đây là một hướng tiếp cận đầy nhân văn, đặt con người vào trung tâm của hoạt động quản trị công. Với bối cảnh Việt Nam đang thúc đẩy cải cách hành chính, xây dựng chính phủ phục vụ, liêm chính, hành động, việc vận dụng các giá trị cốt lõi của NPS sẽ góp phần đạt mục tiêu Đại hội XIV của Đảng đã đề ra là chung sức, đồng lòng thực hiện thắng lợi các mục tiêu phát triển đất nước đến năm 2030; tự chủ chiến lược, tự cường, tự tin, tiến mạnh trong kỷ nguyên vươn mình của dân tộc vì hòa bình, độc lập, dân chủ, giàu mạnh, phồn vinh, văn minh, hạnh phúc, vững bước đi lên chủ nghĩa xã hội.
Tài liệu tham khảo:
Denhardt, R. B. and J. V. Denhardt (2000). The New Public Service: Serving Rather Than Steering. Public Administration Review, vol. 60, No. 6.
Đảng Cộng sản Việt Nam (2026). Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIV (Tập II). Nxb Chính trị quốc gia Sự thật.
Hood, C. (1991). The New Public Management for All Seasons. Public Administration, 69(1).
Osborne, S. P. (2006). The New Public Governance? Public Management Review, 8, 377-388. https://doi.org/10.1080/14719030600853022
Peters, B. G. (2001). The future of governing (2nd ed.). University Press of Kansas.
Robinson, M. (2015). From old public administration to the new public service: Implications for public sector reform in developing countries. UNDP Global Centre for Public Service Excellence.
