Orientations for improving conditional merger control regulations in Vietnam: experience from the United States and the European Union
ThS. Phạm Văn Cao
Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia
Email: caopham.per@gmail.com
(Quanlynhanuoc.vn) – Bài viết phân tích cơ chế cho phép tập trung kinh tế có điều kiện trong Luật Cạnh tranh năm 2018 dưới góc độ quản lý nhà nước về cạnh tranh. Trên cơ sở lý luận về biện pháp khắc phục trong kiểm soát tập trung kinh tế, bài viết chỉ ra vấn đề của pháp luật Việt Nam hiện nay là thiếu tiêu chí lựa chọn, thiết kế, giám sát và đánh giá hiệu quả trong tập trung kinh tế có điều kiện. Tham khảo kinh nghiệm Hoa Kỳ và Liên minh châu Âu cho thấy, các biện pháp khắc phục chỉ phát huy hiệu quả khi được thiết kế theo nguyên tắc cần thiết, tương xứng, khả thi, có thể giám sát và nhằm giải quyết các nguy cơ tác động tiêu cực đến cạnh tranh. Từ đó, bài viết đề xuất ban hành hướng dẫn về biện pháp khắc phục, trong đó ưu tiên biện pháp cơ cấu, quy định rõ cơ chế cam kết, giám sát và chế tài trong trường hợp không thực hiện điều kiện.
Từ khóa: Tập trung kinh tế; tập trung kinh tế có điều kiện; biện pháp khắc phục; kiểm soát sáp nhập; pháp luật cạnh tranh.
Abstract: This article examines the mechanism for conditional clearance under Vietnam’s 2018 Law on Competition from a public governance perspective. Based on the theoretical framework of remedies in merger control, it argues that the current legal framework in Vietnam lacks clear criteria for selecting, designing, monitoring, and evaluating conditional merger control remedies. Drawing on the experience of the United States and the European Union, the article suggests that merger remedies should be designed in accordance with the principles of necessity, proportionality, feasibility, monitorability, and effectiveness in addressing competition concerns. It therefore proposes issuing guidelines on merger remedies, giving priority to structural remedies, and clearly specifying commitment, monitoring, and sanction mechanisms in cases of non-compliance with the imposed conditions.
Keywords: Economic concentration; conditional economic concentration; remedies; merger control; competition law.
1. Đặt vấn đề
Trong nền kinh tế thị trường, hoạt động tập trung kinh tế thông qua mua bán, sáp nhập, hợp nhất, liên doanh và các hình thức giành quyền kiểm soát doanh nghiệp là phương tiện quan trọng để tái cơ cấu nguồn lực, mở rộng quy mô, thúc đẩy đổi mới sáng tạo và nâng cao năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp. Tuy nhiên, các giao dịch này cũng có thể làm suy giảm áp lực cạnh tranh, tạo lập hoặc củng cố sức mạnh thị trường, làm tăng khả năng phối hợp giữa các doanh nghiệp, qua đó, gây bất lợi cho người tiêu dùng. Kiểm soát tập trung kinh tế là công cụ quản lý nhà nước có tính tiền kiểm, được thiết kế nhằm ngăn ngừa các biến đổi bất lợi về cấu trúc thị trường trước khi chúng trở thành hiện thực (Massimo Motta, 2004; Richard Whish & David Bailey, 2021).
Luật Cạnh tranh năm 2018 đánh dấu bước chuyển quan trọng của Việt Nam từ mô hình kiểm soát tập trung kinh tế mang tính hình thức sang mô hình đánh giá tác động cạnh tranh. Một trong những điểm tiến bộ mang tính bước ngoặt là cơ chế cho phép tập trung kinh tế có điều kiện. Bên cạnh phương án cho phép hoặc cấm, cơ quan cạnh tranh có thể cho phép giao dịch được thực hiện kèm theo các điều kiện nhất định nhằm ngăn ngừa các tác động tiêu cực đến thị trường sau khi tập trung kinh tế diễn ra. Cơ chế này phù hợp với xu hướng quốc tế.
Tuy nhiên, quy định của pháp luật Việt Nam hiện hành vẫn còn khoảng trống, bất cập. Pháp luật đã liệt kê một số nhóm điều kiện có thể áp dụng, như: chia, tách, bán lại một phần vốn góp, tài sản, kiểm soát nội dung liên quan đến giá mua bán hàng hóa, dịch vụ hoặc điều kiện giao dịch, nhưng chưa quy định tiêu chí lựa chọn và thiết kế biện pháp khắc phục; chưa có hướng dẫn trong trường hợp nào ưu tiên biện pháp cơ cấu, trường hợp nào áp dụng biện pháp hành vi, cách đánh giá tính tương xứng của điều kiện, cơ chế tham vấn, cơ chế giám sát việc thực hiện và chế tài đối với việc không tuân thủ điều kiện.
Từ góc độ quản lý nhà nước, vấn đề này có ý nghĩa quan trọng. Nếu điều kiện được thiết kế lỏng lẻo, nguy cơ tác động hạn chế cạnh tranh không được xử lý triệt để. Ngược lại, nếu điều kiện quá chặt chẽ có thể làm suy giảm hiệu quả kinh tế của giao dịch và tạo gánh nặng tuân thủ không cần thiết cho doanh nghiệp. Vì vậy, yêu cầu đặt ra là phải xây dựng một khuôn khổ pháp lý vừa bảo đảm hiệu quả bảo vệ cạnh tranh, vừa bảo đảm tính minh bạch, tính dự đoán và tính tương xứng của quyết định hành chính.
2. Cơ sở lý luận về tập trung kinh tế có điều kiện và biện pháp khắc phục
Tập trung kinh tế có điều kiện về bản chất là hình thức chấp thuận giao dịch trên cơ sở các biện pháp khắc phục (International Competition Network, 2016). Trong khoa học pháp lý cạnh tranh, biện pháp khắc phục trong kiểm soát tập trung kinh tế được hiểu là các nghĩa vụ, điều kiện hoặc cam kết được áp dụng đối với các bên tham gia giao dịch tập trung kinh tế nhằm loại bỏ, giảm thiểu hoặc ngăn ngừa tác động hạn chế cạnh tranh phát sinh từ giao dịch. Khác với chế tài xử lý vi phạm, biện pháp khắc phục trong kiểm soát tập trung kinh tế được áp dụng trước khi giao dịch diễn ra, không nhằm mục đích trừng phạt doanh nghiệp mà nhằm bảo vệ cấu trúc cạnh tranh của thị trường.
Từ góc độ kinh tế học cạnh tranh, tập trung kinh tế có thể gây ra hai nguy cơ tác động hạn chế cạnh tranh. Thứ nhất, nguy cơ khi sau giao dịch doanh nghiệp có khả năng tăng giá, giảm sản lượng, giảm chất lượng hoặc giảm động lực đổi mới mà không cần phối hợp với đối thủ. Thứ hai, quan ngại về khả năng thông đồng. Sau khi tập trung kinh tế diễn ra, thị trường trở nên tập trung hơn, còn ít doanh nghiệp hơn, qua đó, làm tăng khả năng phối hợp hành vi giữa các doanh nghiệp còn lại. Ngoài ra, đối với tập trung kinh tế theo chiều dọc hoặc tập trung dạng hỗn hợp, nguy cơ có thể nằm ở khả năng kiểm soát đầu vào, phong tỏa khách hàng, loại trừ hoặc hạn chế đối thủ cạnh tranh gia nhập thị trường.
Mục tiêu của biện pháp khắc phục là giải quyết vấn đề quan ngại về cạnh tranh được xác định trong quá trình thẩm định hồ sơ thông báo tập trung kinh tế. Vì vậy, biện pháp khắc phục hợp lý phải gắn trực tiếp với nguy cơ thiệt hại cho môi trường cạnh tranh của giao dịch tập trung kinh tế đó. Nếu quan ngại là sự gia tăng sức mạnh thị trường trên một thị trường sản phẩm cụ thể, biện pháp khắc phục phải nhằm duy trì hoặc khôi phục áp lực cạnh tranh trên thị trường đó. Nếu quan ngại là phong tỏa đầu vào trong chuỗi cung ứng, biện pháp phải nhằm bảo đảm khả năng cho các doanh nghiệp khác tiếp cận đầu vào thiết yếu một cách công bằng, hợp lý, tránh phân biệt đối xử.
Pháp luật cạnh tranh thường sử dụng hai nhóm biện pháp khắc phục tác động hạn chế cạnh tranh là biện pháp cơ cấu và biện pháp hành vi. Biện pháp cơ cấu tác động đến cấu trúc sở hữu hoặc cấu trúc tài sản của doanh nghiệp, ví dụ, như: thoái vốn, bán một mảng kinh doanh, chuyển nhượng nhãn hiệu, giấy phép, cơ sở sản xuất, quyền sở hữu trí tuệ hoặc hợp đồng khách hàng. Biện pháp hành vi yêu cầu doanh nghiệp thực hiện hoặc không thực hiện một hành vi nhất định trong một khoảng thời gian, như: cam kết không tăng giá, cam kết cung cấp đầu vào, không phân biệt đối xử, bảo đảm khả năng tương tác kỹ thuật, không ràng buộc khách hàng hoặc cơ chế báo cáo định kỳ cho cơ quan cạnh tranh.
Về nguyên tắc, biện pháp cơ cấu thường được ưu tiên trong các vụ việc tập trung kinh tế theo chiều ngang vì có khả năng xử lý trực tiếp sự suy giảm cạnh tranh do mất đi một đối thủ độc lập. Biện pháp hành vi có thể phù hợp hơn trong một số giao dịch theo chiều dọc hoặc trong các thị trường có tài sản đặc thù, dữ liệu, quyền truy cập nền tảng hoặc nghĩa vụ bảo đảm khả năng tương tác. Tuy nhiên, biện pháp hành vi thường đòi hỏi giám sát kéo dài, phát sinh chi phí quản lý lớn và có nguy cơ bị doanh nghiệp tìm cách “lách” trong quá trình thực hiện. Vì vậy, việc lựa chọn biện pháp hành vi cần được đặt dưới yêu cầu chứng minh chặt chẽ về tính cần thiết và khả năng giám sát.
Từ kinh nghiệm của OECD (2011, 2016) và ICN (2016), có thể khái quát năm nguyên tắc cơ bản của biện pháp khắc phục trong kiểm soát tập trung kinh tế. (1) Tính cần thiết: chỉ áp dụng điều kiện khi đã xác định được nguy cơ tác động hạn chế cạnh tranh cụ thể. (2) Tính tương xứng: điều kiện không được vượt quá mức cần thiết để xử lý quan ngại. (3) Tính hiệu quả: biện pháp khắc phục phải có khả năng duy trì hoặc khôi phục cạnh tranh trên thị trường. (4) Tính khả thi và có thể thực thi: doanh nghiệp phải có khả năng thực hiện, cơ quan cạnh tranh có khả năng kiểm tra, giám sát và cưỡng chế. (5) Tính kịp thời: biện pháp cần được thực hiện trong thời hạn đủ ngắn để tránh thiệt hại cạnh tranh không thể khắc phục.
3. Thực trạng pháp luật và thực tiễn áp dụng tại Việt Nam
Luật Cạnh tranh năm 2018 đã thiết lập cơ sở pháp lý cho việc chấp thuận tập trung kinh tế có điều kiện. Theo đó, cơ quan cạnh tranh có thể quyết định tập trung kinh tế được thực hiện, tập trung kinh tế được thực hiện có điều kiện hoặc tập trung kinh tế bị cấm. Đây là bước tiến so với Luật Cạnh tranh năm 2004, vốn kiểm soát tập trung kinh tế dựa chủ yếu vào tiêu chí thị phần.
Nghị định số 35/2020/NĐ-CP ngày 24/3/2020 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Cạnh tranh tiếp tục cụ thể hóa một số điều kiện có thể áp dụng, bao gồm: chia, tách, bán lại một phần vốn góp hoặc tài sản; kiểm soát nội dung liên quan đến giá mua, giá bán hàng hóa, dịch vụ hoặc các điều kiện giao dịch khác và áp dụng biện pháp khác nhằm khắc phục khả năng tác động hạn chế cạnh tranh hoặc tăng cường tác động tích cực của giao dịch. Cách quy định này tạo sự linh hoạt cho cơ quan cạnh tranh trong giải quyết các vụ việc có tính chất khác nhau.
Mặc dù vậy, chính sự linh hoạt đó cũng làm phát sinh yêu cầu hoàn thiện pháp luật. Pháp luật Việt Nam hiện chưa quy định rõ trình tự doanh nghiệp đề xuất cam kết, thời điểm đề xuất cam kết, tiêu chuẩn nội dung của cam kết, phương pháp kiểm tra tính khả thi của bên mua tài sản thoái vốn, cơ chế tham vấn bên thứ ba về biện pháp khắc phục cũng như phương thức công bố quyết định có điều kiện. Trong khi đó, đây là những yếu tố quyết định chất lượng thực thi cam kết.
Thực tiễn thời gian gần đây cho thấy, cơ quan cạnh tranh Việt Nam đã bắt đầu vận dụng cơ chế chấp thuận có điều kiện. Vụ việc Công ty Aekyung Chemical Co., Ltd mua lại để kiểm soát chi phối Công ty TNHH Hóa chất Chất hóa dẻo Vina là một ví dụ điển hình. Theo thông tin trong báo cáo của Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia (2025), sau giao dịch, bên mua có khả năng thay đổi quyền kiểm soát đối với doanh nghiệp mục tiêu và giao dịch đã được chuyển sang thẩm định chính thức, sau đó cơ quan cạnh tranh ban hành quyết định cho phép thực hiện tập trung kinh tế có điều kiện. Vụ việc này cho thấy, cơ chế chấp thuận có điều kiện không còn là quy định hình thức mà đã trở thành công cụ quản lý trong thực tiễn.
Tuy nhiên, số lượng vụ việc được chấp thuận có điều kiện còn ít, trong khi nội dung công khai về phân tích thiệt hại, căn cứ lựa chọn điều kiện, thời hạn thực hiện, cơ chế giám sát và kết quả hậu kiểm còn hạn chế. Điều này gây khó khăn cho doanh nghiệp trong việc dự đoán loại điều kiện có thể được áp dụng đối với giao dịch tương tự. Đồng thời, giới nghiên cứu và cộng đồng doanh nghiệp cũng khó hình thành án lệ hành chính hoặc chuẩn mực thực tiễn để đánh giá tính thống nhất của cơ quan cạnh tranh.
Có thể nhận diện bốn hạn chế chính của pháp luật hiện hành. Thứ nhất, thiếu nguyên tắc lựa chọn biện pháp khắc phục. Pháp luật chưa xác định rõ điều kiện phải gắn trực tiếp với quan ngại cạnh tranh và không được vượt quá phạm vi cần thiết. Thứ hai, thiếu phân loại và thứ bậc ưu tiên giữa biện pháp cơ cấu và biện pháp hành vi. Thứ ba, thiếu cơ chế giám sát độc lập. Thứ tư, thiếu cơ chế đánh giá sau thực thi để xác định biện pháp đã áp dụng có thực sự duy trì cạnh tranh hay không.
Từ góc độ quản lý nhà nước, các hạn chế trên có thể làm giảm hiệu quả điều tiết cạnh tranh. Một quyết định có điều kiện chỉ có giá trị thực tiễn khi điều kiện đó được thực hiện đầy đủ, đúng hạn và tạo ra tác động cạnh tranh như dự kiến. Nếu không có công cụ giám sát, cơ quan cạnh tranh có thể rơi vào tình trạng ra quyết định nhưng khó kiểm soát kết quả. Ngược lại, nếu điều kiện quá chi tiết nhưng thiếu căn cứ kinh tế, cơ quan quản lý có thể can thiệp quá mức vào quyền tự do kinh doanh.
4. Kinh nghiệm kiểm soát tập trung kinh tế có điều kiện của Hoa Kỳ và Liên minh châu Âu
4.1. Kinh nghiệm của Hoa Kỳ
Tại Hoa Kỳ, kiểm soát tập trung kinh tế được thực hiện chủ yếu bởi Bộ Tư pháp, Ủy ban Thương mại Liên bang và tòa án liên bang trên cơ sở Đạo luật Clayton, đặc biệt là Điều 7. Hệ thống kiểm soát tập trung kinh tế của Hoa Kỳ nhấn mạnh vai trò của biện pháp cơ cấu, nhất là thoái vốn trong các vụ tập trung kinh tế theo chiều ngang. Lý do là biện pháp cơ cấu có khả năng khôi phục hoặc duy trì cấu trúc cạnh tranh của thị trường mà không cần sự can thiệp thường xuyên, kéo dài của cơ quan nhà nước vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp.
Theo Sổ tay kiểm soát sáp nhập (Merger Remedies Manual) của Bộ Tư pháp Hoa Kỳ (U.S. Department of Justice, Antitrust Division, 2020), biện pháp khắc phục phải loại bỏ tác động hạn chế cạnh tranh do giao dịch gây ra và ưu tiên khôi phục điều kiện cạnh tranh của thị trường thông qua các biện pháp cơ cấu, thay vì duy trì cơ chế giám sát hành vi của doanh nghiệp trong thời gian dài. Trong các vụ tập trung kinh tế theo chiều ngang, thoái vốn thường được xem là giải pháp ưu tiên vì có thể tạo ra hoặc duy trì một đối thủ cạnh tranh độc lập, có năng lực và bền vững. Các biện pháp hành vi, như: cam kết không phân biệt đối xử, cấp phép công nghệ, cung cấp đầu vào hoặc hạn chế hành vi kinh doanh thường chỉ được cân nhắc trong các trường hợp mà biện pháp cơ cấu không khả thi hoặc không cần thiết.
Thực tiễn kiểm soát tập trung kinh tế của Hoa Kỳ cũng cho thấy, yêu cầu rất cao đối với tính khả thi của biện pháp thoái vốn. Cơ quan thực thi không chỉ xem xét tài sản được bán mà còn đánh giá liệu bên mua có năng lực tài chính, kỹ thuật, quản trị và động cơ kinh tế để cạnh tranh hiệu quả trong tương lai hay không. Nếu tài sản thoái vốn thiếu nhân sự chủ chốt, thiếu quyền sở hữu trí tuệ, thiếu hợp đồng khách hàng hoặc thiếu khả năng vận hành độc lập, biện pháp thoái vốn có thể không được chấp nhận.
Một đặc điểm đáng chú ý khác là Hoa Kỳ thường sử dụng các bản án đồng thuận hoặc lệnh chấp thuận để ràng buộc nghĩa vụ thực hiện biện pháp khắc phục. Các nghĩa vụ này có thể bao gồm: thời hạn thoái vốn, nghĩa vụ duy trì tài sản trong tình trạng cạnh tranh trước khi giao dịch, cấm chuyển giao thông tin nhạy cảm, nghĩa vụ báo cáo định kỳ. Cách tiếp cận này giúp chuyển biện pháp khắc phục từ cam kết chính sách thành nghĩa vụ pháp lý có thể cưỡng chế.
Kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam là không nên xem điều kiện trong tập trung kinh tế chỉ là nội dung phụ trong thẩm định tập trung kinh tế. Điều kiện cần được thiết kế như một biện pháp ràng buộc có cấu trúc rõ ràng, có thời hạn, có tiêu chí hoàn thành, có chủ thể giám sát và có hậu quả pháp lý nếu không thực hiện. Đối với các vụ việc có quan ngại chiều ngang rõ rệt, Việt Nam nên ưu tiên biện pháp cơ cấu, đặc biệt là thoái vốn hoặc chuyển nhượng một mảng kinh doanh.
4.2. Kinh nghiệm Liên minh châu Âu
Liên minh châu Âu (EU) xây dựng cơ chế kiểm soát tập trung kinh tế trên cơ sở Quy chế số 139/2004 (Council Regulation (EC) No 139/2004) (European Union, 2004). Điều 8 của Quy chế cho phép Ủy ban châu Âu (EC) chấp thuận giao dịch kèm theo điều kiện và nghĩa vụ nhằm bảo đảm các doanh nghiệp tuân thủ cam kết đã đề xuất. Cơ chế của EU có điểm đặc thù là doanh nghiệp tham gia giao dịch thường chủ động đề xuất biện pháp để xử lý quan ngại cạnh tranh do cơ quan cạnh tranh (EC) xác định trong quá trình điều tra.
Hướng dẫn của EC về các biện pháp khắc phục chấp nhận được trong kiểm soát tập trung kinh tế là văn bản có giá trị tham khảo đặc biệt (European Commission, 2008). Văn bản này nêu rõ các nguyên tắc chung đối với cam kết, các loại cam kết có thể được chấp nhận, yêu cầu đối với đề xuất cam kết trong giai đoạn I và giai đoạn II cũng như cơ chế thực hiện. Mục tiêu của EC là bảo đảm cam kết được đề xuất có khả năng loại bỏ hoàn toàn quan ngại cạnh tranh, có thể thực hiện kịp thời và không làm phát sinh nhu cầu giám sát quá phức tạp.
Trong thực tiễn kiểm soát tập trung kinh tế của EU, biện pháp cơ cấu, nhất là thoái vốn một hoạt động kinh doanh được coi là phù hợp nhất để xử lý các vấn đề cạnh tranh do sáp nhập theo chiều ngang gây ra (Alison Jones; Brenda Sufrin and Niamh Dunne 2019). Biện pháp hành vi không bị loại trừ, nhưng thường chỉ được chấp nhận khi có khả năng xử lý quan ngại cạnh tranh một cách tương đương, rõ ràng và có thể giám sát. Đối với các thị trường số, dữ liệu và nền tảng, EU có xu hướng kết hợp biện pháp hành vi với cơ chế giám sát chặt chẽ hơn, ví dụ nghĩa vụ bảo đảm khả năng truy cập dữ liệu, khả năng tương tác hoặc không sử dụng dữ liệu theo cách gây bất lợi cho đối thủ.
Một cơ chế đáng chú ý của EU là yêu cầu về bên mua phù hợp. Trong các gói thoái vốn, EC không chỉ quan tâm việc tài sản được bán mà còn thẩm định bên mua. Bên mua phải độc lập với các bên tham gia giao dịch, có đủ năng lực tài chính, chuyên môn, động cơ cạnh tranh và không làm phát sinh vấn đề cạnh tranh mới. Trong một số trường hợp, EC yêu cầu cơ chế upfront buyer hoặc fix-it-first, tức là giao dịch chỉ được hoàn tất sau khi đã xác định được bên mua phù hợp cho tài sản thoái vốn.
EU cũng nhấn mạnh vai trò của ủy viên quản trị trong giám sát thực hiện cam kết. Theo Commission Notice on Remedies (2008), ủy viên quản trị là một chuyên gia hoặc tổ chức độc lập được doanh nghiệp đề xuất nhưng phải được EC phê duyệt, có nhiệm vụ bảo đảm các cam kết trong tập trung kinh tế được thực hiện đầy đủ. Monitoring trustee (ủy viên giám sát) có nhiệm vụ theo dõi việc duy trì tài sản thoái vốn, giám sát quá trình bán tài sản, báo cáo cho Ủy ban và bảo đảm doanh nghiệp không làm suy giảm giá trị cạnh tranh của tài sản trước khi chuyển giao. Ở mức độ cao hơn, divestiture trustee (tổ chức ủy thác thoái vốn) có thể được trao quyền bán tài sản nếu doanh nghiệp không hoàn thành nghĩa vụ trong thời hạn cam kết. Đây là cơ chế rất đáng tham khảo đối với Việt Nam, nhất là trong các vụ việc phức tạp mà cơ quan cạnh tranh không đủ nguồn lực để theo dõi hằng ngày.
Bài học từ EU là cần quy định rõ quy trình cam kết. Doanh nghiệp cần biết khi nào được đề xuất cam kết, hồ sơ cam kết phải có nội dung gì, cơ quan cạnh tranh đánh giá cam kết theo tiêu chí nào, có tham vấn bên thứ ba hay không và quyết định chấp thuận có điều kiện được công bố ở mức độ nào. Chính sự rõ ràng về thủ tục này giúp nâng cao tính dự đoán của hệ thống; đồng thời, làm giảm tính tùy nghi trong áp dụng biện pháp khắc phục.
Bảng 1. So sánh về biện pháp khắc phục trong kiểm soát tập trung kinh tế
| Tiêu chí | Hoa Kỳ | Liên minh châu Âu |
| Ưu tiên chính sách | Ưu tiên biện pháp cơ cấu, nhất là thoái vốn trong sáp nhập ngang. | Ưu tiên cam kết cơ cấu khi có khả năng loại bỏ quan ngại cạnh tranh một cách bền vững. |
| Biện pháp hành vi | Áp dụng thận trọng do chi phí giám sát và nguy cơ lách cam kết. | Có thể chấp nhận nếu hiệu quả tương đương, rõ ràng và có thể giám sát. |
| Bên mua tài sản thoái vốn | Đánh giá năng lực, độc lập và động cơ cạnh tranh của bên mua. | Yêu cầu bên mua phù hợp, có thể áp dụng upfront buyer hoặc fix-it-first. |
| Giám sát thực hiện | Sử dụng lệnh, thỏa thuận đồng thuận và trustee khi cần. | Phát triển cơ chế monitoring trustee và divestiture trustee. |
| Minh bạch | Công bố lệnh, hướng dẫn và phân tích thực thi ở mức độ đáng kể. | Công bố quyết định, thông báo biện pháp khắc phục và thực tiễn cam kết. |
5. Định hướng hoàn thiện pháp luật Việt Nam về kiểm soát tập trung kinh tế có điều kiện
Từ cơ sở lý luận và kinh nghiệm so sánh nêu trên, việc hoàn thiện quy định về tập trung kinh tế có điều kiện ở Việt Nam cần được thực hiện theo hướng xây dựng một mô hình pháp lý hoàn chỉnh về biện pháp khắc phục. Mô hình này không chỉ trả lời câu hỏi cơ quan cạnh tranh có thể áp dụng điều kiện gì mà còn phải trả lời các câu hỏi: điều kiện được lựa chọn theo nguyên tắc nào, doanh nghiệp đề xuất cam kết ra sao, ai giám sát việc thực hiện, khi nào điều kiện được coi là hoàn thành và hậu quả pháp lý của việc không tuân thủ là gì.
Thứ nhất, cần bổ sung nguyên tắc chung về áp dụng điều kiện trong tập trung kinh tế. Luật Cạnh tranh hoặc nghị định hướng dẫn nên quy định rõ: điều kiện chỉ được áp dụng khi cần thiết để loại bỏ hoặc giảm thiểu quan ngại về cạnh tranh được xác định trong quá trình thẩm định thông báo tập trung kinh tế; nội dung điều kiện phải tương xứng với mức độ quan ngại cạnh tranh; điều kiện phải có khả năng thực hiện, có thể giám sát và không được vượt quá phạm vi cần thiết để bảo vệ cạnh tranh. Quy định này sẽ tạo chuẩn mực kiểm soát cơ quan cạnh tranh; đồng thời, giúp doanh nghiệp dự đoán tốt hơn kết quả thẩm định.
Thứ hai, phân loại rõ biện pháp cơ cấu và biện pháp hành vi. Đối với các giao dịch làm mất đi một đối thủ cạnh tranh quan trọng hoặc làm tăng đáng kể mức độ tập trung trên thị trường liên quan, biện pháp cơ cấu nên được coi là lựa chọn ưu tiên. Biện pháp này có thể bao gồm bán một mảng kinh doanh độc lập, chuyển nhượng tài sản sản xuất, quyền sở hữu trí tuệ, thương hiệu, hợp đồng khách hàng, hệ thống phân phối hoặc các yếu tố cần thiết khác để duy trì một đối thủ cạnh tranh hiệu quả. Biện pháp hành vi chỉ nên được áp dụng khi có cơ sở để cho rằng biện pháp đó đủ hiệu quả và có khả năng giám sát trong thực tế.
Thứ ba, xây dựng cụ thể hơn nội dung cam kết trong quá trình thẩm định thông báo tập trung kinh tế. Cam kết trong hồ sơ thông báo tập trung kinh tế cần nêu rõ quan ngại cạnh tranh được xử lý, nội dung biện pháp, thời hạn thực hiện, cơ chế giám sát, nghĩa vụ báo cáo, hậu quả nếu không thực hiện và tài liệu chứng minh tính khả thi. Cơ quan cạnh tranh có quyền yêu cầu sửa đổi, bổ sung hoặc từ chối cam kết nếu cam kết không đủ để loại bỏ quan ngại cạnh tranh.
Thứ tư, quy định tiêu chuẩn về bên mua tài sản thoái vốn. Nếu điều kiện là bán tài sản hoặc một mảng kinh doanh, cơ quan cạnh tranh cần có quyền đánh giá và chấp thuận bên mua. Bên mua phải độc lập với các bên tham gia giao dịch, có đủ nguồn lực tài chính, kinh nghiệm, năng lực vận hành và động cơ cạnh tranh lâu dài. Không nên chấp thuận bên mua nếu giao dịch thoái vốn có nguy cơ tạo ra vấn đề cạnh tranh mới hoặc chỉ mang tính hình thức. Trong một số trường hợp, nên áp dụng cơ chế chỉ được hoàn tất tập trung kinh tế sau khi đã xác định được bên mua phù hợp.
Thứ năm, cần bổ sung cơ chế giám sát độc lập. Đối với các biện pháp phức tạp, đặc biệt là thoái vốn, chuyển giao tài sản, bảo đảm quyền tiếp cận dữ liệu hoặc nghĩa vụ không phân biệt đối xử, cơ quan cạnh tranh có thể chỉ định hoặc yêu cầu doanh nghiệp đề xuất một tổ chức, cá nhân giám sát độc lập. Chủ thể này phải có chuyên môn, độc lập về lợi ích và có nghĩa vụ báo cáo định kỳ cho cơ quan cạnh tranh. Chi phí giám sát có thể do doanh nghiệp chi trả, nhưng việc lựa chọn và thay thế chủ thể giám sát phải do cơ quan cạnh tranh kiểm soát để bảo đảm tính khách quan.
Bên cạnh việc sửa đổi Luật Cạnh tranh, Nghị định số 35/2020/NĐ-CP, Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia cần ban hành hướng dẫn chuyên biệt về biện pháp khắc phục trong kiểm soát tập trung kinh tế. Hướng dẫn này có thể bao gồm các nội dung: nguyên tắc chung; phân loại biện pháp; tiêu chí đánh giá biện pháp cơ cấu và hành vi; thủ tục cam kết; yêu cầu đối với bên mua tài sản thoái vốn; mẫu nghĩa vụ báo cáo; cơ chế giám sát; tiêu chí công bố thông tin và phương pháp đánh giá sau thực thi. Hướng dẫn không nhất thiết làm giảm tính linh hoạt của cơ quan cạnh tranh mà giúp việc sử dụng quyền linh hoạt trở nên minh bạch và có chuẩn mực hơn.
Nhằm nâng cao hiệu quả thực thi cơ chế kiểm soát tập trung kinh tế nói chung và tập trung kinh tế có điều kiện nói riêng, cần thực hiện một số biện pháp:
Một là, tăng cường minh bạch hóa quyết định chấp thuận có điều kiện. Trong phạm vi không làm lộ bí mật kinh doanh, cơ quan cạnh tranh nên công bố bản tóm tắt quyết định, bao gồm: thị trường liên quan, quan ngại cạnh tranh chính, loại biện pháp khắc phục được áp dụng, thời hạn thực hiện và cơ chế giám sát. Việc công bố này không chỉ phục vụ trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước mà còn tạo nguồn tham khảo cho doanh nghiệp, luật sư, chuyên gia kinh tế và nhà nghiên cứu.
Hai là, nâng cao năng lực quản lý nhà nước trong thực thi cơ chế tập trung kinh tế có điều kiện. Biện pháp khắc phục là lĩnh vực đòi hỏi sự kết hợp giữa phân tích pháp lý, kinh tế học cạnh tranh, tài chính doanh nghiệp, quản trị dữ liệu và hiểu biết ngành. Vì vậy, cơ quan cạnh tranh cần đội ngũ chuyên gia liên ngành, cơ sở dữ liệu M&A, cơ chế phối hợp với bộ quản lý chuyên ngành, khả năng thuê chuyên gia độc lập và cơ chế học hỏi từ đánh giá hậu kiểm. Đây là điều kiện thể chế cần thiết để các quy định trên giấy có thể vận hành trong thực tế.
6. Kết luận
Tập trung kinh tế có điều kiện là công cụ quan trọng của pháp luật cạnh tranh hiện đại, cho phép cơ quan cạnh tranh dung hòa giữa hai mục tiêu: bảo vệ cấu trúc cạnh tranh của thị trường và không cản trở những giao dịch có khả năng tạo ra hiệu quả kinh tế. Luật Cạnh tranh năm 2018 đã ghi nhận cơ chế này và tạo nền tảng pháp lý quan trọng cho hoạt động thực thi tại Việt Nam. Tuy nhiên, để cơ chế này vận hành hiệu quả, pháp luật cần vượt ra khỏi cách tiếp cận liệt kê điều kiện và tiến tới xây dựng một khuôn khổ đầy đủ về biện pháp khắc phục.
Kinh nghiệm Hoa Kỳ và EU cho thấy, các biện pháp khắc phục chỉ có giá trị khi gắn trực tiếp với quan ngại cạnh tranh, có tính tương xứng, có khả năng thực hiện, có thể giám sát và được bảo đảm bằng chế tài đủ mạnh. Đối với Việt Nam, yêu cầu cấp thiết hiện nay là ban hành hướng dẫn chuyên biệt về biện pháp khắc phục, hoàn thiện thủ tục cam kết, ưu tiên biện pháp cơ cấu trong các vụ việc phù hợp, kiểm soát chặt chẽ biện pháp hành vi, thiết lập cơ chế giám sát độc lập và tăng cường minh bạch hóa quyết định chấp thuận có điều kiện.
Hoàn thiện cơ chế tập trung kinh tế có điều kiện không chỉ là yêu cầu kỹ thuật của pháp luật cạnh tranh mà còn là yêu cầu nâng cao chất lượng quản lý nhà nước trong bối cảnh thị trường Việt Nam ngày càng gắn với các dòng vốn M&A xuyên biên giới, kinh tế số và sự phát triển của các mô hình kinh doanh mới. Một khuôn khổ pháp lý minh bạch, có khả năng dự báo và có năng lực thực thi sẽ góp phần bảo vệ cạnh tranh, bảo vệ người tiêu dùng và tạo môi trường đầu tư ổn định, công bằng.
Tài liệu tham khảo:
Alison Jones; Brenda Sufrin and Niamh Dunne (2019). EU Competition Law: Text, Cases, and Materials, 7th ed., Oxford University Press.
Chính phủ (2020). Nghị định số 35/2020/NĐ-CP ngày 24/3/2020 quy định chi tiết một số điều của Luật Cạnh tranh.
European Union (2004). Council Regulation (EC) No 139/2004 of 20 January 2004 on the control of concentrations between undertakings.
European Commission (2008). Commission Notice on remedies acceptable under Council Regulation (EC) No 139/2004 and under Commission Regulation (EC) No 802/2004, OJ C 267, 22.10.2008.
Herbert Hovenkamp (2020). Federal Antitrust Policy: The Law of Competition and Its Practice, 6th ed., West Academic.
International Competition Network (2016). Merger Remedies Guide.
Massimo Motta (2004). Competition Policy: Theory and Practice. Cambridge University Press.
OECD (2011). Remedies in Merger Cases. DAF/COMP(2011)13.
OECD (2016). Agency Decision-Making in Merger Cases. DAF/COMP/WP3(2016)6.
Quốc hội (2018). Luật Cạnh tranh năm 2018.
Sandra Marco Colino (2024). Reshaping EU Merger Control: from Harm Detection to Harm Prevention. Journal of European Competition Law & Practice.
Simon Vande Walle (2021). Remedies in EU Merger Control: An Essential Guide.
U.S. Department of Justice, Antitrust Division (2020). Merger Remedies Manual.
U.S. Department of Justice and Federal Trade Commission (2023). Merger Guidelines.
Ủy ban Cạnh tranh Quốc gia (2025). Báo cáo 5 năm công tác kiểm soát tập trung kinh tế theo pháp luật cạnh tranh.
Werner Berg and Rob Lipstein (2009). The Revised Merger Remedies Notice – Some Comments. European Competition Law Review.
