Quản trị dân số TP. Hồ Chí Minh sau sáp nhập: Khung quản trị siêu đô thị

Population governance in post-merger Ho Chi Minh City: a megacity governance framework

ThS. Nguyễn Thị Huệ
Phân hiệu Học viện Hành chính và Quản trị công tại TP. Hồ Chí Minh
Email: huent@apag.edu.vn

(Quanlynhanuoc.vn) – Sau sáp nhập, TP. Hồ Chí Minh có quy mô dân số trên 14 triệu người, không gian quản lý rộng và cấu trúc dân số khác biệt giữa các khu vực. Bài viết nhận diện những vấn đề quản lý nhà nước về dân số bước đầu đặt ra trong bối cảnh chính quyền địa phương hai cấp và Luật Dân số năm 2025 có hiệu lực từ ngày 01/7/2026. Trên cơ sở nghiên cứu tài liệu, phân tích chính sách và so sánh, bài viết chỉ ra yêu cầu chuyển từ quản lý theo địa giới sang quản trị theo không gian dân số, dữ liệu và nhu cầu dịch vụ thực tế; đồng thời đề xuất Khung quản trị dân số siêu đô thị của TP. Hồ Chí Minh gồm 6 hợp phần liên kết.

Từ khóa: Quản trị dân số; siêu đô thị; sáp nhập hành chính; TP. Hồ Chí Minh; dữ liệu dân số; dịch vụ công.

Abstract: Following the merger, Ho Chi Minh City has a population of more than 14 million, an expanded administrative area, and a diverse population structure across localities. This article identifies emerging issues in state population management under the two-tier local government model and the 2025 Population Law, which took effect on July 1, 2026. Based on a review of relevant documents, policy analysis, and comparative analysis, the article highlights the need to shift from management based on administrative boundaries toward governance based on population spaces, data, and actual service needs. It also proposes a six-component Megacity Population Governance Framework for Ho Chi Minh City, with the components closely interconnected.

Keywords: population governance; megacity; administrative merger; Ho Chi Minh City; population data; public services.

1. Đặt vấn đề

Ngày 01/7/2025 đánh dấu một bước chuyển quan trọng khi tỉnh Bình Dương và tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu sáp nhập vào TP. Hồ Chí Minh theo chủ trương sắp xếp đơn vị hành chính cấp tỉnh. Sau sáp nhập, Thành phố có 168 xã, phường, đặc khu và quy mô dân số trên 14 triệu người, hình thành một không gian hành chính – kinh tế – xã hội đặc biệt rộng lớn (Hội đồng nhân dân TP. Hồ Chí Minh, 02/6/2026). Sự thay đổi này không chỉ mở rộng địa giới mà còn làm biến đổi cấu trúc dân số, không gian cư trú, dòng di cư, phân bố lao động và nhu cầu dịch vụ công.

Trong quản lý nhà nước, dân số vừa là đối tượng quản lý vừa là nguồn lực phát triển. Khi không gian hành chính thay đổi, vấn đề không chỉ là quản lý số dân lớn hơn mà còn là một cấu trúc dân số đa dạng, phân bố ở các khu vực có trình độ đô thị hóa, cơ cấu kinh tế, mật độ và khả năng tiếp cận dịch vụ rất khác nhau. Khu vực TP. Hồ Chí Minh cũ có mật độ dân số cao, mức sinh thấp và già hóa nhanh; Bình Dương cũ tập trung đông lao động nhập cư gắn với khu công nghiệp; Bà Rịa – Vũng Tàu có đặc điểm đô thị cảng, logistics, du lịch và dân cư ven biển. Những đặc điểm này cùng tồn tại trong một đơn vị hành chính thống nhất, đặt ra yêu cầu quản lý mới.

Từ ngày 01/7/2026, Luật Dân số năm 2025 và Nghị định số 168/2026/NĐ-CP ngày 15/5/2026 của Chính phủ sẽ đồng thời có hiệu lực, tạo cơ sở pháp lý mới cho giai đoạn chuyển từ dân số – kế hoạch hóa gia đình sang dân số và phát triển. Cùng thời điểm, Thành phố tiếp tục hoàn thiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp, tổ chức lại các đơn vị cơ sở và định hướng phát triển siêu đô thị đa trung tâm. Thành phố đứng trước một “thời điểm kép”: vừa ổn định hệ thống quản lý sau sáp nhập, vừa triển khai khung pháp luật mới về dân số.

2. Bối cảnh và những vấn đề quản lý bước đầu

2.1. Quy mô dân số và không gian quản lý mới

Sau hợp nhất, TP. Hồ Chí Minh có trên 14 triệu người và 168 đơn vị hành chính cấp xã gồm phường, xã và đặc khu (Hội đồng nhân dân TP. Hồ Chí Minh, 02/6/2026). Dân số thành phố phân bố không đồng đều: lõi đô thị có mật độ cao; vùng công nghiệp tập trung lao động nhập cư; vùng cảng, logistics, du lịch và ven biển có đặc điểm dân cư, lao động khác biệt. Vì vậy, số liệu bình quân của toàn thành phố chỉ phản ánh một phần thực tế.

Báo cáo số 50/BC-CCDS ngày 03/12/2025 cung cấp các chỉ tiêu như: 107.970 trẻ sinh, tỷ suất sinh thô 12,9‰, tỷ số giới tính khi sinh 106,5 trẻ trai/100 trẻ gái, tỷ lệ sàng lọc trước sinh 82,15% và tỷ lệ sàng lọc sơ sinh 85,15%. Tuy nhiên, các chỉ tiêu này vẫn phản ánh khu vực TP. Hồ Chí Minh trước hợp nhất nên chỉ được dùng như dữ liệu nền của lõi đô thị và dữ liệu chuyển tiếp, không đại diện cho toàn bộ Thành phố mới (Chi cục Dân số TP. Hồ Chí Minh, 2025). Sự lệch nhau giữa phạm vi hành chính mới và một số hệ thống số liệu chuyên ngành cho thấy việc hợp nhất địa giới, tổ chức bộ máy và dữ liệu quản trị không diễn ra đồng thời.

Địa bàn rộng cũng làm thay đổi quan hệ giữa dân số và không gian. Nhiều dòng đi lại giữa TP. Hồ Chí Minh và Bình Dương trước đây là nơi di cư hoặc đi lại liên tỉnh, nay trở thành nơi di chuyển nội bộ trong cùng một đơn vị hành chính cấp tỉnh. Một người có thể cư trú tại khu vực Bình Dương cũ, làm việc ở trung tâm Thành phố và sử dụng y tế, giáo dục tại khu vực khác mà không ra ngoài địa giới Thành phố mới. Quản lý chỉ dựa trên nơi đăng ký cư trú, vì vậy khó phản ánh đầy đủ áp lực thực tế lên hạ tầng và các dịch vụ công.

2.2. Mô hình chính quyền địa phương hai cấp và vai trò của cấp cơ sở

Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 và quá trình sắp xếp đơn vị hành chính đã làm thay đổi lớn mô hình quản lý địa phương. Sau sắp xếp, Thành phố có 168 xã, phường, đặc khu; đến tháng 5/2026, toàn bộ đơn vị cấp xã đã được phân loại và tháng 6/2026 tiếp tục rà soát, sắp xếp khu phố, ấp, thôn, khu dân cư phù hợp với quy mô dân cư và yêu cầu quản lý (Hội đồng nhân dân TP. Hồ Chí Minh, 02/6/2026).

Trước mô hình chính quyền địa phương hai cấp, Kế hoạch số 1829/KH-UBND ngày 06/6/2022 được xây dựng trên cấu trúc ba cấp: Chi cục Dân số – Kế hoạch hóa gia đình trực thuộc Sở Y tế là đầu mối Thành phố; Phòng Y tế quận, huyện và thành phố Thủ Đức thực hiện quản lý nhà nước, phối hợp với Trung tâm Y tế; cấp phường, xã, thị trấn có cán bộ không chuyên trách và cộng tác viên. Cơ chế phối hợp liên ngành cũng có Ban Chỉ đạo ở cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã (UBND TP. Hồ Chí Minh, 2022).

Trong bối cảnh mới, Quyết định số 1986/QĐ-UBND ngày 04/4/2026 tổ chức lại thiết chế phối hợp liên ngành. Ban Chỉ đạo công tác dân số và phát triển TP. Hồ Chí Minh được hợp nhất từ các đầu mối trước đây, sắp xếp Phó Chủ tịch UBND Thành phố làm Trưởng ban, Sở Y tế là cơ quan thường trực và có Tổ giúp việc được phân bổ lại giữa Thành phố và 168 xã, phường, đặc khu.

Cấp xã có vai trò đặc biệt vì trực tiếp nắm bắt biến động dân cư và nhu cầu về cư trú, hộ tịch, y tế, giáo dục và an sinh. Khi số đầu mối hành chính giảm nhưng quy mô dân số của từng đơn vị cơ sở tăng, khối lượng công việc và yêu cầu phối hợp cũng tăng lên. Do đó, cần xác định rõ trách nhiệm quản lý dân số của cấp xã, bố trí nhân lực và quy trình dữ liệu phù hợp, tránh tình trạng “mỏng” nhân lực ở những nơi có biến động dân số cao.

2.3. Chuyển đổi số và tiền đề quản trị dân số dựa trên dữ liệu

Một thuận lợi của Thành phố Hồ Chí Minh hiện nay là việc chuyển đổi số được triển khai cùng với quá trình tổ chức lại bộ máy. Hệ thống thông tin, dịch vụ công trực tuyến và cơ sở dữ liệu dùng chung tạo điều kiện chuyển từ việc tổng hợp số liệu định kỳ sang khai thác dữ liệu cập nhật thường xuyên, phù hợp với quản trị dân số trong không gian đô thị có mức độ di động cao.

Tuy nhiên, quản trị dựa trên dữ liệu không chỉ là việc số hóa sổ sách. Thành phố cần bảo đảm thống nhất dữ liệu kế thừa từ 3 địa phương; liên thông dữ liệu dân cư với hộ tịch, y tế, giáo dục, lao động, bảo hiểm xã hội, nhà ở và quy hoạch; đồng thời nâng cao năng lực phân tích để phân biệt dân số thường trú, dân số tạm trú, dân số ban ngày và nhóm thường xuyên sử dụng dịch vụ. Khi đó, dữ liệu mới thực sự trở thành một công cụ quản trị.

Báo cáo số 50/BC-CCDS minh họa rõ yêu cầu này: dù ban hành sau sáp nhập, nhiều chỉ tiêu nhân khẩu học chuyên ngành vẫn được tổng hợp trong phạm vi TP. Hồ Chí Minh trước hợp nhất. Giai đoạn chuyển tiếp, vì vậy, cần phân biệt 3 quá trình: hợp nhất địa giới, tổ chức lại bộ máy và tích hợp dữ liệu. Chỉ khi dữ liệu các khu vực được chuẩn hóa về khái niệm, thời điểm, phạm vi và phương pháp thu thập mới có thể hình thành bộ chỉ tiêu chung tin cậy cho toàn Thành phố.

2.4. Khung chính sách dân số mới đến tháng 8/2026

Luật Dân số năm 2025, được Quốc hội thông qua ngày 10/12/2025 và có hiệu lực từ ngày 01/7/2026, là thay đổi pháp lý quan trọng trong lĩnh vực dân số (Quốc hội, 2025a). Luật mở rộng cách tiếp cận dân số và phát triển, tạo cơ sở để giải quyết các vấn đề về quy mô, cơ cấu, phân bố và chất lượng dân số trong mối quan hệ với phát triển kinh tế – xã hội. Nghị định số 168/2026/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp tổ chức thi hành Luật, có hiệu lực từ ngày 01/7/2026 (Chính phủ, 2026a).

Cùng với đó là Quyết định số 153/QĐ-TTg ngày 20/01/2026 của Thủ tướng Chính phủ về Kế hoạch triển khai thi hành Luật Dân số; Nghị quyết số 262/2025/QH15 ngày 11/12/2025 của Quốc hội phê duyệt chủ trương đầu tư Chương trình mục tiêu quốc gia chăm sóc sức khỏe, dân số và phát triển giai đoạn 2026 – 2035 và Nghị quyết số 34/NQ-CP ngày 05/3/2026 của Chính phủ ban hành Kế hoạch triển khai thực hiện Nghị quyết số 262/2025/QH15 là những cơ sở pháp lý, chủ trương chính sách quan trọng.

3. Những vấn đề quản trị dân số đặt ra trong không gian siêu đô thị và yêu cầu chuyển đổi

Một là, cấu trúc dân số không đồng nhất và yêu cầu quản trị phân vùng.

Quy mô quản lý tăng nhanh nhưng tính chất dân số không đồng nhất. Nếu chỉ sử dụng chỉ tiêu bình quân của toàn thành phố, cơ quan quản lý có thể không nhận diện đúng vấn đề của từng khu vực. Mức sinh bình quân có thể thay đổi khi tính chung trên địa bàn có cơ cấu trẻ hơn, nhưng mức sinh thấp ở lõi đô thị vẫn tồn tại; tỷ lệ người cao tuổi bình quân có thể thay đổi, nhưng nhu cầu chăm sóc vẫn tập trung theo không gian. Các chỉ tiêu của Báo cáo số 50/BC-CCDS vẫn có giá trị để nhận diện khu vực TP. Hồ Chí Minh trước hợp nhất, nhưng không thể xem là mức bình quân của toàn Thành phố mới. Vì vậy, chính sách cần thống nhất về mục tiêu nhưng phân vùng trong thực hiện: lõi đô thị ưu tiên mức sinh thấp, già hóa, mật độ cao và chăm sóc dài hạn; vùng công nghiệp chú ý lao động nhập cư, nhà ở, y tế, trường học và an sinh; vùng cảng biển – logistics – du lịch chú ý biến động lao động theo ngành, theo mùa; khu vực nông thôn, sinh thái và ven biển cần bảo đảm tiếp cận dịch vụ trong điều kiện mật độ thấp hơn.

Hai là, di động dân cư và yêu cầu chuyển từ địa giới sang không gian dân số.

Ranh giới hành chính mới làm thay đổi cách hiểu về di cư. Một bộ phận di chuyển trước đây là liên tỉnh, nay trở thành di chuyển trong nội bộ thành phố; số liệu “di cư” có thể giảm, trong khi áp lực về giao thông, nhà ở, trường học và y tế không giảm. Trong mô hình cũ, địa giới hành chính là cơ sở để tổ chức bộ máy, thống kê và phân bổ nguồn lực. Cách tiếp cận này vẫn cần nhưng không còn đủ khi nơi sống, làm việc, học tập và sử dụng dịch vụ của một người có thể thuộc các khu vực khác nhau. Đối tượng quản lý, vì vậy, cần được nhìn như một dòng vận động trong không gian, không chỉ là con số gắn với nơi đăng ký cư trú. Hệ thống chỉ tiêu cần theo dõi tính di động và các không gian hoạt động thực tế của cư dân.

Ba là, dữ liệu sau hợp nhất và yêu cầu chuẩn hóa, liên thông.

Ba địa phương trước đây hợp nhất có lịch sử thu thập, quy trình báo cáo và mức độ số hóa không hoàn toàn giống nhau. Nếu không làm sạch và thống nhất, cùng một hiện tượng có thể được ghi nhận khác nhau, kéo theo sai lệch trong dự báo và phân bổ nguồn lực. Báo cáo số 50/BC-CCDS ban hành sau sáp nhập nhưng vẫn phản ánh phạm vi TP. Hồ Chí Minh cũ cho thấy số liệu bình quân và chuỗi thời gian có thể bị hiểu sai nếu không ghi rõ địa bàn thống kê. Vì vậy, dữ liệu phải được xem là một cấu phần của quản trị, không chỉ là công việc kỹ thuật; cần chuẩn hóa khái niệm, phạm vi, thời điểm, phương pháp thu thập và từng bước liên thông dữ liệu cư trú, hộ tịch, y tế, giáo dục, lao động, bảo hiểm xã hội, nhà ở và quy hoạch.

Bốn là, bộ máy, nhân lực và khoảng trống chức năng khi không còn cấp huyện.

Bộ máy và nhân lực cơ sở chịu áp lực lớn hơn khi một đơn vị cấp xã sau sắp xếp có thể quản lý dân số lớn hơn trong khi vẫn phải tinh gọn tổ chức. Đối chiếu Kế hoạch 1829/KH-UBND với mô hình năm 2026 cho thấy, đây chính là nguyên nhân thể chế của áp lực này. Trước đây, cấp huyện là tầng chuyên môn trung gian với bộ phận dân số tại Phòng Y tế; Kế hoạch 1829/KH-UBND ghi nhận 107 biên chế làm công tác dân số cấp huyện và 312 cán bộ không chuyên trách tại 312 phường, xã, thị trấn. Khi chuyển sang chính quyền hai cấp, tầng này không còn, trong khi quy mô và độ phức tạp của cấp xã tăng lên. Quyết định 1986/QĐ-UBND kiện toàn phối hợp liên ngành cấp thành phố, nhưng vẫn cần xác định lại vị trí việc làm, quy trình chuyên môn và cơ chế hỗ trợ trực tiếp đối với 168 xã, phường, đặc khu (UBND TP. Hồ Chí Minh, 2026). Báo cáo số 50/BC-CCDS cũng phản ánh rằng một số địa bàn sau sắp xếp chưa bố trí ổn định nhân lực dân số, ảnh hưởng đến việc phối hợp và triển khai nhiệm vụ (Chi cục Dân số TP. Hồ Chí Minh, 2025).

Năm là, từ dân số thường trú đến dân số thực tế và “dân số phục vụ”.

Phân bổ dịch vụ công theo dân số thường trú bộc lộ hạn chế khi một địa bàn có số người đăng ký không lớn nhưng có thể tiếp nhận lượng lớn lao động, sinh viên hoặc người từ nơi khác đến sử dụng dịch vụ mỗi ngày; ngược lại, nơi có dân số thường trú cao có thể giảm dân số ban ngày. Nếu quy hoạch y tế, giáo dục, giao thông, nhà ở xã hội và không gian công cộng chỉ căn cứ vào dân số đăng ký, nguy cơ quá tải cục bộ và việc phân bổ nguồn lực thiếu hiệu quả vẫn sẽ tồn tại. Trong thống kê quốc tế, Liên Hợp Quốc sử dụng khái niệm service population khi dân số thường trú hoặc hiện diện chưa phản ánh đầy đủ nhu cầu cung ứng dịch vụ; tùy mục đích có thể tính đến dân số ban ngày, dân số tại nơi làm việc và khách vãng lai (United Nations, 2017, p. 180).

Kế thừa cách tiếp cận đó, bài viết sử dụng “dân số phục vụ” như một khái niệm phân tích chỉ nhóm dân cư thực tế làm phát sinh nhu cầu hạ tầng và dịch vụ công tại một địa bàn trong một khoảng thời gian nhất định, có thể gồm dân cư thường trú, tạm trú, người lao động đi – về hằng ngày, học sinh, sinh viên và các nhóm dân cư di động khác. Đây không phải là chỉ tiêu thống kê pháp định và không thay thế dân số thường trú hoặc dân số thực tế. Bài viết cũng không đề xuất áp dụng ngay một chỉ tiêu mới cho toàn Thành phố mà kiến nghị sử dụng như một biến số bổ sung trong dự báo nhu cầu và phân bổ nguồn lực, trước hết, thí điểm tại các địa bàn có dân số tạm trú lớn, khu công nghiệp, khu vực tập trung y tế – giáo dục hoặc nơi có mức độ di chuyển cao. Giá trị của cách tiếp cận này là thu hẹp khoảng cách giữa dân số được thống kê và dân số thực tế, qua đó tạo ra nhu cầu quản trị.

Sáu là, phối hợp liên ngành và yêu cầu chuyển từ phối hợp chương trình sang quản trị thường xuyên.

Dân số gắn với y tế, công an, giáo dục, nội vụ, xây dựng, lao động, bảo hiểm xã hội và quy hoạch; không có cơ quan đơn lẻ nào có thể giải quyết hiệu quả mức sinh, già hóa, di cư, nhà ở công nhân hoặc việc tiếp cận dịch vụ. Thành phố đã có tiền đề thể chế: Quyết định tổ chức lại Ban Chỉ đạo xác định chức năng tham mưu đối với các vấn đề dân số và phát triển liên ngành, đồng thời giao nhiệm vụ chỉ đạo, đôn đốc, kiểm tra, giám sát, sơ kết, tổng kết và đánh giá; Tổ giúp việc tổng hợp ý kiến và chuẩn bị nội dung (UBND TP. Hồ Chí Minh, 2026). Yêu cầu tiếp theo là chuyển cơ chế này thành quy trình chia sẻ dữ liệu, phân công trách nhiệm và giám sát kết quả thường xuyên giữa các ngành, thay vì chủ yếu phối hợp theo từng chương trình hoặc từng vụ việc.

Như vậy, hợp nhất không chỉ làm tăng quy mô dân số và không gian quản lý mà còn thay đổi cấu trúc, phân bố, tính di động, phạm vi dữ liệu và cách thức tổ chức thực thi. Những thay đổi này có thể được tóm tắt trong Bảng 1. Sáu nhóm vấn đề trên cho thấy 3 chuyển dịch cốt lõi: từ quản lý chủ yếu theo địa giới sang quản trị theo không gian dân số; từ dân số đăng ký sang kết hợp giữa dân số thực tế và nhu cầu phục vụ; từ chính sách tương đối đồng nhất sang chính sách có phân vùng. Đây là cơ sở thực tiễn để xây dựng Khung quản trị dân số siêu đô thị.

Bảng 1. So sánh trước sắp xếp, sau sắp xếp và những vấn đề quản lý dân số phát sinh

Nội dungTrước sắp xếpSau sắp xếpVấn đề quản lý phát sinh
Quy mô dân sốBa địa phương quản lý riêng biệtTrên 14 triệu dân trong một đơn vị hành chínhQuy mô quản lý tăng; nhu cầu dự báo và phân bổ nguồn lực lớn hơn
Không gian quản lýBa địa giới và ba hệ thống quản lý168 xã, phường, đặc khu trong một siêu đô thịYêu cầu quản trị đa trung tâm, liên kết không gian
Cơ cấu dân sốTP. Hồ Chí Minh cũ già hóa nhanh; Bình Dương trẻ và đông lao động nhập cư; Bà Rịa – Vũng Tàu có đặc thù cảng – du lịchNhiều cấu trúc dân số cùng tồn tại trong một Thành phốKhông thể áp dụng một chính sách dân số đồng nhất
Di cư và di độngNhiều dòng đi lại được xem là liên tỉnhNhiều dòng di chuyển trở thành di chuyển trong nội bộ Thành phốCần theo dõi tính di động, không chỉ nơi cư trú
Lao độngQuản lý theo từng thị trường lao động địa phươngHình thành thị trường lao động chung quy mô lớnCần liên thông dữ liệu lao động – cư trú – nhà ở – an sinh
Mức sinhKhác biệt rõ giữa các địa phươngBình quân toàn Thành phố có thể che khuất khác biệtCần chính sách mức sinh theo vùng
Già hóaTập trung rõ tại TP. Hồ Chí Minh cũTỷ lệ bình quân thay đổi nhưng già hóa vẫn tập trung theo khu vựcCần bản đồ già hóa và dịch vụ chăm sóc theo không gian
Tổ chức bộ máyMô hình ba cấp: Thành phố – quận/huyện/TP Thủ Đức – phường/xã/thị trấn; có Ban Chỉ đạo và đầu mối dân số ở các cấpMô hình chính quyền địa phương hai cấp; Ban Chỉ đạo và Tổ giúp việc cấp Thành phố được tổ chức lại; không còn chính quyền cấp huyệnPhân bổ lại chức năng của cấp huyện; xác định rõ đầu mối cấp Thành phố, vị trí việc làm và trách nhiệm quản lý dân số của 168 xã, phường, đặc khu
Dữ liệu dân sốThu thập theo từng địa phương và từng hệ thống chuyên ngànhYêu cầu tích hợp thành hệ thống thống nhất; giai đoạn chuyển tiếp vẫn còn chỉ tiêu được tổng hợp theo phạm vi địa giới cũChuẩn hóa phạm vi, khái niệm, thời điểm và phương pháp thu thập trước khi so sánh hoặc tính chỉ tiêu chung toàn Thành phố
Dịch vụ côngPhân bổ chủ yếu theo địa giới và dân số thường trúDân cư di chuyển lớn giữa nơi ở – nơi làm việc – nơi sử dụng dịch vụCần bổ sung chỉ tiêu dân số thực tế và dân số phục vụ
Quy hoạchBa quy hoạch phát triển khác nhauHướng tới quy hoạch tổng thể siêu đô thịDữ liệu dân số phải trở thành đầu vào thường xuyên cho quy hoạch

Nguồn: Tác giả tổng hợp từ Kế hoạch số 1829/KH-UBND năm 2022, Quyết định số 1986/QĐ-UBND năm 2026 và các văn bản, dữ liệu chính thức đến tháng 8/2026.

4. Đề xuất Khung quản trị dân số siêu đô thị TP. Hồ Chí Minh

Từ các vấn đề và yêu cầu chuyển đổi đã phân tích, bài viết đề xuất Khung quản trị dân số siêu đô thị tại TP. Hồ Chí Minh gồm sáu hợp phần theo chu trình thích ứng: (1) dữ liệu; (2) không gian và phân vùng; (3) chính sách và dịch vụ; (4) bộ máy thích ứng; (5) năng lực quản trị; (6) phối hợp, giám sát và trách nhiệm giải trình (như thể hiện trong Hình 1). Sáu hợp phần không độc lập: dữ liệu là đầu vào; phân vùng chuyển dữ liệu thành thông tin chính sách; chính sách và dịch vụ là đầu ra; bộ máy và năng lực là điều kiện thực thi; phối hợp và giám sát tạo phản hồi để cập nhật dữ liệu và điều chỉnh chính sách.

Nguồn: Đề xuất của tác giả, 2026

4.1. Hợp phần 1: Quản trị dân số dựa trên dữ liệu

Dữ liệu là nền tảng của khung quản trị. Khi ba không gian dân số được đặt trong một đơn vị hành chính thống nhất, dữ liệu phân tán hoặc được cập nhật theo các quy trình khác nhau sẽ khó tạo nên một bức tranh đầy đủ. Vì vậy, cần xây dựng hệ thống dữ liệu dân số thống nhất; mã định danh cá nhân có thể là trục liên kết giữa cư trú và các lĩnh vực hộ tịch, y tế, giáo dục, lao động, bảo hiểm xã hội, nhà ở và quy hoạch. Mục tiêu không phải là một kho dữ liệu lớn mà là khả năng nhận diện và phân tích biến động dân số theo thời gian và không gian.

4.2. Hợp phần 2: Quản trị theo không gian và phân vùng dân số

Bên cạnh đơn vị hành chính, Thành phố có thể nghiên cứu các vùng quản trị dân số theo đặc điểm kinh tế – xã hội và hành vi di chuyển, như: vùng lõi đô thị; vùng công nghiệp; vùng đô thị mới và hành lang giao thông; vùng cảng biển – logistics – du lịch; vùng nông thôn, sinh thái và ven biển. Phân vùng không nhằm tạo thêm cấp quản lý mà nhằm nhận diện sự khác biệt và lựa chọn công cụ chính sách phù hợp.

4.3. Hợp phần 3: Chính sách và cung ứng dịch vụ theo dân số thực tế

Nguồn lực và dịch vụ công chịu tác động bởi số người thực tế có mặt và sử dụng dịch vụ, không chỉ bởi số người đăng ký cư trú. Thành phố cần từng bước kết hợp dân số đăng ký với dân số thực tế và “dân số phục vụ” khi tính toán nhu cầu về trường học, y tế, giao thông công cộng, nhà ở xã hội và an sinh. Nên thí điểm trước ở địa bàn có dân số tạm trú và mức độ di chuyển cao thay vì áp dụng đồng loạt.

4.4. Hợp phần 4: Bộ máy quản trị thích ứng

Khung quản trị chỉ vận hành khi chủ thể chịu trách nhiệm được xác định rõ ràng. Cần làm rõ cơ quan đầu mối tham mưu quản lý nhà nước về dân số cấp thành phố và trách nhiệm của cấp xã trong mô hình hai cấp. Tinh gọn bộ máy không đồng nghĩa với việc giảm vai trò của công tác dân số; khi quy mô dân cư cơ sở lớn hơn và biến động phức tạp hơn, vị trí việc làm, đầu mối phối hợp và quy trình xử lý thông tin càng phải cụ thể.

Khung có thể kế thừa Ban Chỉ đạo được tổ chức lại năm 2026, nhưng phải đặt trong bối cảnh chuyển đổi từ mô hình chính quyền địa phương 3 cấp sang mô hình 2 cấp. Kế hoạch 1829/KH-UBND trước đây dự kiến cơ chế qua Thành phố, huyện và xã (UBND TP. Hồ Chí Minh, 2022), trong khi Quyết định số 1986/QĐ-UBND xác lập cơ chế điều phối liên ngành cấp Thành phố, với Sở Y tế là cơ quan thường trực và Tổ giúp việc hỗ trợ (UBND TP. Hồ Chí Minh, 2026). Do đó, cần đồng thời làm rõ đầu mối chuyên môn thành phố, trách nhiệm quản lý dân số cấp xã, cơ chế hỗ trợ kỹ thuật trực tiếp cho cơ sở và quy trình chuyển giao các chức năng trước đây từ cấp huyện.

4.5. Hợp phần 5: Phát triển năng lực quản trị dân số

Cùng với bộ máy, năng lực của đội ngũ quyết định chất lượng thực thi. Người làm công tác dân số trong siêu đô thị không chỉ cần kỹ năng nghiệp vụ truyền thống mà còn cần khả năng phân tích, dự báo dân số; khai thác dữ liệu và công nghệ số; nhận diện di cư và dân số di động; tham mưu chính sách; phối hợp liên ngành; và hiểu rõ các vấn đề cơ bản của quản trị đô thị.

4.6. Hợp phần 6: Phối hợp liên ngành, giám sát và trách nhiệm giải trình

Quản trị dân số trong siêu đô thị không thể là công việc riêng của ngành y tế. Mức sinh, già hóa, di cư, nhà ở công nhân hay khả năng tiếp cận trường học đều liên quan đến nhiều cơ quan. Thành phố cần cơ chế phối hợp thường xuyên giữa y tế, công an, nội vụ, giáo dục, xây dựng, lao động, bảo hiểm xã hội, quy hoạch và chính quyền cơ sở; trong đó làm rõ dữ liệu được chia sẻ, cơ quan cập nhật và cách sử dụng thông tin để ra quyết định.

Ban Chỉ đạo hiện hành đã tạo nền tảng khi quy tụ nhiều cơ quan và tổ chức chính trị – xã hội, đồng thời có nhiệm vụ kiểm tra, giám sát và đánh giá. Để nâng từ “phối hợp liên ngành” lên “quản trị liên ngành”, cần gắn hoạt động của Ban Chỉ đạo với bộ chỉ số kết quả theo vùng dân số; định kỳ đối chiếu dữ liệu về mức sinh, sàng lọc, sức khỏe trước kết hôn, chăm sóc người cao tuổi và tiếp cận dịch vụ; công khai khoảng trống thực hiện và xác định cơ quan chịu trách nhiệm.

Sáu hợp phần vận hành theo chu trình phản hồi: dữ liệu hỗ trợ phân vùng và thiết kế chính sách, dịch vụ; bộ máy và năng lực quyết định tổ chức thực hiện; phối hợp, giám sát tạo thông tin phản hồi để cập nhật dữ liệu và điều chỉnh chính sách. Tính liên kết này tạo nên đặc trưng thích ứng của khung quản trị dân số siêu đô thị.

5. Kết luận

Điểm quan trọng nhất của sáp nhập không nằm ở việc TP. Hồ Chí Minh có thêm bao nhiêu triệu dân mà ở chỗ “đối tượng quản lý” đã thay đổi về bản chất? Một siêu đô thị trên 14 triệu dân, với cấu trúc đa trung tâm, không thể được quản lý hiệu quả chỉ bằng cách mở rộng mô hình cũ. Đổi mới quản lý dân số phải được đặt trong tổng thể đổi mới quản trị đô thị, gắn với dữ liệu, không gian dân số và nhu cầu dịch vụ thực tế.

Hệ thống dữ liệu dân số thống nhất cho toàn Thành phố sau sáp nhập chưa được hình thành đầy đủ; một số báo cáo chuyên ngành chuyển tiếp vẫn phản ánh địa giới của TP. Hồ Chí Minh trước đây nên chưa thể lượng hóa xu hướng nhân khẩu học của toàn bộ siêu đô thị (Chi cục Dân số TP. Hồ Chí Minh, 2025). Các chỉ tiêu như dân số ban ngày, dân số phục vụ hay dòng di chuyển nội thành phố cũng chưa có bộ dữ liệu công khai thống nhất. Vì vậy, khung quản trị trước hết mang tính định hướng và cần được kiểm chứng bằng dữ liệu hành chính chuẩn hóa, nghiên cứu định lượng và khảo sát thực địa. Từ thực tế đó, quản lý nhà nước về dân số tại TP. Hồ Chí Minh cần chuyển dần từ quản lý chủ yếu theo địa giới và dân số đăng ký sang tiếp cận dựa nhiều hơn vào dữ liệu, không gian dân số, phân vùng và nhu cầu sử dụng dịch vụ thực tế. Sáu hợp phần: quản trị dữ liệu; không gian và phân vùng; chính sách và dịch vụ theo dân số thực tế; bộ máy thích ứng; năng lực quản trị; phối hợp, giám sát và trách nhiệm giải trình – phải được nhìn như những mắt xích trong một chu trình.

Ý nghĩa của cách tiếp cận này không chỉ giới hạn ở công tác dân số. Khi chính quyền nhận diện đúng dân số đang sống, làm việc, di chuyển và sử dụng dịch vụ ở đâu, dữ liệu dân số mới thực sự trở thành đầu vào cho quy hoạch đô thị, phân bổ nguồn lực và tổ chức dịch vụ công. Sự thay đổi sau sáp nhập có thể trở thành cơ hội để nâng cao chất lượng quản trị và bảo đảm sự công bằng hơn trong việc tiếp cận các thành quả phát triển.

Tài liệu tham khảo:

Ahrend, R., Gamper, C., & Schumann, A. (2014). The OECD Metropolitan Governance Survey: A quantitative description of governance structures in large urban agglomerations. OECD Regional Development Working Papers, 2014(04). OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/5jz43zldh08p-en

Bộ Chính trị (2026). Nghị quyết số 09-NQ/TW ngày 19/5/2026 về xây dựng và phát triển TP. Hồ Chí Minh trong kỷ nguyên mới.

Chi cục Dân số TP. Hồ Chí Minh (2025). Báo cáo số 50/BC-CCDS ngày 03/12/2025 về kết quả hoạt động công tác dân số năm 2025, phương hướng, nhiệm vụ năm 2026.

Chính phủ (2026a). Nghị định số 168/2026/NĐ-CP ngày 15/5/2026 quy định chi tiết một số điều và biện pháp tổ chức, hướng dẫn thi hành Luật Dân số.

Chính phủ (2026b). Nghị quyết số 34/NQ-CP ngày 05/3/2026 ban hành Kế hoạch triển khai thực hiện Nghị quyết số 262/2025/QH15 ngày 11/12/2025 của Quốc hội.

Hội đồng nhân dân TP. Hồ Chí Minh (12/3/2026). TP. Hồ Chí Minh: Đảm bảo công tác tổ chức bầu cử dân chủ, đúng luật và an toàn. https://hdnd.hochiminhcity.gov.vn/tin-tuc/tin-tong-hop/tp-ho-chi-minh-dam-bao-cong-tac-to-chuc-bau-cu-dan-chu-dung-luat-va-an-toan

Hội đồng nhân dân TP. Hồ Chí Minh (06/5/2026). TP. Hồ Chí Minh phân loại đơn vị hành chính cấp xã đợt 2. https://hdnd.hochiminhcity.gov.vn/tin-tuc/tin-hoat-dong-hdnd-cap-xa/tp-hcm-phan-loai-don-vi-hanh-chinh-cap-xa-dot-2

Hội đồng nhân dân TP. Hồ Chí Minh (02/6/2026). TP. Hồ Chí Minh sắp xếp lại khu phố, ấp, thôn trong tháng 6/2026. https://hdnd.hochiminhcity.gov.vn/tin-tuc/tin-tong-hop/tp-hcm-sap-xep-lai-khu-pho-ap-thon-trong-thang-6-2026

Hu, Z., & Peng, X. (2021). China’s population governance patterns in the era of governance transformation. Population Research, 45(4), 3–17. https://rkyj.ruc.edu.cn/EN/abstract/abstract3699.shtml

Li, H., & Li, J. (2015). Research on the functional dispersal and population governance for China’s megacities. Chinese Journal of Urban and Environmental Studies, 3(3), 1550018. https://doi.org/10.1142/S2345748115500189

Quốc hội (2025a). Luật Dân số năm 2025.

Quốc hội. (2025b). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.

Quốc hội (2025c). Nghị quyết số 262/2025/QH15 ngày 11/12/2025 phê duyệt chủ trương đầu tư Chương trình mục tiêu quốc gia về chăm sóc sức khỏe, dân số và phát triển giai đoạn 2026–2035.

UBND TP. Hồ Chí Minh (2022). Kế hoạch số 1829/KH-UBND ngày 06/6/2022 triển khai Đề án nghiên cứu, xây dựng mô hình tổ chức bộ máy, mạng lưới và cơ chế phối hợp liên ngành trong công tác dân số và phát triển các cấp trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh đến năm 2030.

UBND TP. Hồ Chí Minh (2026). Quyết định số 1986/QĐ-UBND ngày 04/4/2026 về việc tổ chức lại Ban Chỉ đạo và Tổ giúp việc Ban Chỉ đạo công tác Dân số và Phát triển TP. Hồ Chí Minh.

United Nations. (2017). Principles and recommendations for population and housing censuses (Rev. 3; Statistical Papers, Series M, No. 67/Rev.3). https://doi.org/10.18356/bb3ea73e-en

Thủ tướng Chính phủ (2026). Quyết định số 153/QĐ-TTg ngày 20/01/2026 ban hành Kế hoạch triển khai thi hành Luật Dân số số 113/2025/QH15.

Slack, E. (2019). Metropolitan governance: Principles and practice. Inter-American Development Bank. https://doi.org/10.18235/0001576

BÀI VIẾT LIÊN QUANXEM THÊM