Implementing the principle of “people supervise, people benefit” in state management: identifying institutional bottlenecks and breakthrough solutions
NCS, ThS. Đỗ Đức Hồng Đăng
Học viện Báo chí và Tuyên truyền
Email: dangdo301220@gmail.com
(Quanlynhanuoc.vn) – Đại hội XIII của Đảng bổ sung hai thành tố “dân giám sát, dân thụ hưởng” vào phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” đòi hỏi chuyển hóa nguyên lý chính trị thành cơ chế quản lý nhà nước đo lường được. Bằng phương pháp phân tích văn bản chính sách, phân tích quy phạm pháp luật và tổng hợp dữ liệu thứ cấp từ các bộ chỉ số PAPI, SIPAS, bài viết làm rõ bản chất của “dân giám sát” như một cơ chế kiểm soát quyền lực từ phía xã hội và “dân thụ hưởng” như tiêu chí đầu ra quyết định tính chính đáng của quyết định quản lý công; luận giải quan hệ biện chứng giữa hai thành tố. Kết quả nghiên cứu cho thấy, khung pháp luật giai đoạn 2022 – 2026 đã tương đối đầy đủ về quyền, nhưng điểm nghẽn cốt lõi nằm ở chỗ nghĩa vụ phản hồi của cơ quan hành chính thiếu chế tài, người giám sát thiếu cơ chế bảo vệ và kết quả quản lý chưa được đo bằng giá trị thụ hưởng của người dân. Bài viết đề xuất cách tiếp cận “khép kín chu trình giám sát – giải trình – thụ hưởng”, từ đó kiến nghị bốn nhóm giải pháp, trong đó xây dựng Bộ chỉ số giá trị thụ hưởng gắn với đánh giá người đứng đầu là khâu đột phá.
Từ khóa: Dân giám sát; dân thụ hưởng; quản lý nhà nước; trách nhiệm giải trình; dân chủ ở cơ sở.
Abstract: The Party’s 13th National Congress added the two elements “public oversight and public benefit” to the guiding principle “the people know, the people discuss, the people act, the people oversee,” requiring the transformation of political principles into measurable state governance mechanisms. Using policy text analysis, legal norm analysis, and a synthesis of secondary data from the PAPI and SIPAS indices, this article clarifies the nature of “public oversight” as a mechanism for societal control of power and “public benefit” as an outcome criterion that determines the legitimacy of public management decisions; it also elucidates the dialectical relationship between these two elements. The research findings indicate that while the legal framework for the 2022–2026 period is relatively comprehensive regarding rights, the core bottlenecks lie in the lack of enforcement mechanisms for administrative agencies’ obligation to provide feedback, the absence of protection mechanisms for citizens acting as monitors, and the fact that management outcomes are not measured by the value of benefits received by citizens. This article proposes a “closed-loop approach to oversight accountability benefit realization,” thereby recommending four groups of solutions, among which the development of a set of benefit value indicators linked to the evaluation of top officials is identified as a breakthrough measure.
Keywords: People’s supervision; people’s benefit; state management; accountability; grassroots democracy.
1. Đặt vấn đề
Phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” được xác lập trong tiến trình đổi mới và được thể chế hóa lần đầu một cách hệ thống bằng Chỉ thị số 30-CT/TW ngày 18/02/1998 của Bộ Chính trị về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở. Hơn hai thập kỷ sau, Đại hội XIII của Đảng đánh dấu một bước phát triển về tư duy lý luận khi yêu cầu: “Trong mọi công việc của Đảng và Nhà nước, phải luôn quán triệt sâu sắc quan điểm “dân là gốc”; thật sự tin tưởng, tôn trọng và phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, kiên trì thực hiện phương châm dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân giám sát, dân thụ hưởng” (Đảng Cộng sản Việt Nam, 2021, tr. 27 – 28). Đây không phải sự nối dài câu chữ: “dân giám sát” mở rộng quyền làm chủ từ kiểm tra từng việc sang kiểm soát thường xuyên việc thực thi quyền lực công; “dân thụ hưởng” xác định đích đến của toàn bộ chu trình dân chủ là lợi ích thực tế người dân nhận được. Nghị quyết Đại hội XIV của Đảng tiếp tục khẳng định quan điểm “Dân là gốc” và phương châm sáu thành tố, đồng thời nâng sự hài lòng của Nhân dân thành thước đo hiệu quả công tác của cả hệ thống chính trị (Đảng Cộng sản Việt Nam, 2026).
Nguyên lý chính trị chỉ có giá trị thực tiễn khi được chuyển hóa thành quy phạm pháp luật, thủ tục hành chính và tiêu chí đánh giá công vụ. Hoạt động quản lý nhà nước – hoạt động chấp hành, điều hành thường xuyên, trực tiếp tác động tới đời sống người dân – là khâu quyết định phương châm này đi vào cuộc sống hay dừng lại trên văn bản, bởi cơ quan hành chính là chủ thể công khai thông tin, tiếp nhận kiến nghị, giải trình và phân bổ nguồn lực công. Vấn đề càng cấp thiết trong bối cảnh hiện nay, từ ngày 01/7/2025, mô hình chính quyền địa phương hai cấp vận hành trên phạm vi cả nước, chính quyền cấp xã trở thành cấp trực tiếp gần dân nhất với khối lượng thẩm quyền được phân cấp lớn chưa từng có.
Bài viết luận giải cơ sở lý luận, rà soát khung pháp lý, nhận diện điểm nghẽn thể chế trong thực thi hai thành tố “dân giám sát, dân thụ hưởng” và đề xuất giải pháp đột phá. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào hệ thống hành chính nhà nước, trọng tâm là chính quyền cấp xã; thời gian khảo sát từ khi Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022 được ban hành đến tháng 9/2026.
2. Cơ sở lý luận, khung pháp lý và phương pháp nghiên cứu
2.1. Bản chất của “dân giám sát” trong quản lý nhà nước
Hiến pháp năm 2013 khẳng định: nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ, “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân” (khoản 2 Điều 2); các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức phải “lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của Nhân dân” (khoản 2 Điều 8). Từ nguyên lý chủ quyền nhân dân, có thể xác định: dân giám sát là hoạt động của người dân – trực tiếp hoặc thông qua các thiết chế đại diện ở cơ sở – theo dõi, xem xét, đánh giá việc thực thi quyền lực của cơ quan, người có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước, phát hiện sai phạm và yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xem xét, xử lý, qua đó bảo đảm quyền lực được ủy thác được sử dụng đúng mục đích.
Khái niệm này có ba đặc trưng: (1) Về bản chất, đây là cơ chế kiểm soát quyền lực từ bên ngoài bộ máy – loại kiểm soát mà lý thuyết trách nhiệm giải trình gọi là “trách nhiệm giải trình theo chiều dọc” và “trách nhiệm giải trình xã hội”, bổ khuyết cho kiểm soát theo chiều ngang giữa các cơ quan nhà nước (O’Donnell, 1998; Fox, 2015). Đó là kiểm soát “từ dưới lên”, xuất phát từ chính người ủy quyền. (2) Về tính chất pháp lý, giám sát của Nhân dân không mang tính quyền lực nhà nước, không trực tiếp áp dụng chế tài; hiệu lực của nó phụ thuộc hoàn toàn vào nghĩa vụ tiếp thu, phản hồi của cơ quan bị giám sát – điểm yếu cấu trúc cần được bù đắp bằng thể chế. (3) Về điều kiện tồn tại, giám sát chỉ thực chất khi đáp ứng đồng thời ba điều kiện: người dân được tiếp cận đầy đủ thông tin; có kênh chuyển tải kiến nghị với nghĩa vụ phản hồi ràng buộc; người giám sát được bảo vệ trước nguy cơ trả thù, trù dập. Thiếu bất kỳ điều kiện nào, giám sát sẽ rơi vào tình trạng mà Arnstein (1969) gọi là các nấc “tham gia hình thức” (tokenism) trên thang bậc tham gia của công dân.
2.2. Bản chất của “dân thụ hưởng” trong quản lý nhà nước
Tư tưởng Hồ Chí Minh đã đặt nền móng cho quan niệm về thụ hưởng khi Người khẳng định: “Nếu nước độc lập mà dân không hưởng hạnh phúc tự do, thì độc lập cũng chẳng có nghĩa lý gì” (Hồ Chí Minh, 2011a, tr. 64). Điều 3 Hiến pháp năm 2013 thể hiện tư tưởng đó dưới dạng mục tiêu hiến định: Nhà nước thực hiện mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh, mọi người có cuộc sống ấm no, tự do, hạnh phúc, có điều kiện phát triển toàn diện”.
Trên phương diện khoa học quản lý công, dân thụ hưởng là trạng thái người dân thực tế nhận được các giá trị vật chất, tinh thần, pháp lý do chính sách công, dịch vụ công và quyết định quản lý nhà nước tạo ra, một cách công bằng, kịp thời và có thể kiểm chứng. Cách hiểu này có ba hệ quả lý luận. Một là, thụ hưởng là phạm trù đầu ra và kết quả, không phải phạm trù đầu vào: số vốn đã giải ngân hay số văn bản đã ban hành chưa phải là thụ hưởng; chỉ khi công trình được sử dụng đúng chất lượng, thủ tục được giải quyết đúng hạn, trợ cấp đến đúng đối tượng thì người dân mới thực sự thụ hưởng. Luận điểm này tương đồng với lý thuyết “giá trị công” (public value), theo đó thành công của nhà quản lý công được đo bằng giá trị mà hoạt động công tạo ra cho công dân chứ không bằng mức độ tuân thủ quy trình (Moore, 1995). Hai là, thụ hưởng gắn với công bằng phân phối: một chính sách có thể nâng giá trị trung bình nhưng làm doãng khoảng cách giữa các nhóm dân cư, các vùng miền thì chưa đạt tiêu chí thụ hưởng. Ba là, người dân không chỉ là “khách hàng” mà là chủ thể có quyền đòi hỏi giải trình về giá trị được nhận (Denhardt & Denhardt, 2000).
2.3. Mối quan hệ biện chứng giữa “dân giám sát” và “dân thụ hưởng”
Thứ nhất, giám sát là điều kiện tiên quyết để bảo đảm thụ hưởng công bằng. Nguồn lực công luôn đứng trước nguy cơ bị chiếm dụng, thất thoát hoặc phân bổ lệch mục tiêu do bất cân xứng thông tin giữa người quản lý và người được phục vụ. Báo cáo Phát triển thế giới năm 2004 chỉ ra rằng, dịch vụ công chỉ đến được với người nghèo khi củng cố “con đường ngắn” của trách nhiệm giải trình – quan hệ trực tiếp giữa người dân với đơn vị cung ứng – bên cạnh “con đường dài” thông qua cơ quan dân cử và nhà hoạch định chính sách (World Bank, 2003). Không có giám sát, thụ hưởng chỉ là sự “ban phát” phụ thuộc thiện chí của bộ máy.
Thứ hai, thụ hưởng là thước đo chất lượng và tính chính đáng của hiệu lực quản lý nhà nước. Một quyết định quản lý có thể hợp pháp về thủ tục, nhưng nếu không tạo ra giá trị cho người dân thì tính chính đáng của nó bị suy giảm. Kết quả thụ hưởng, khi được đo lường và công khai, lại trở thành dữ liệu đầu vào cho chu kỳ giám sát tiếp theo: người dân giám sát không chỉ việc “làm đúng quy trình” mà còn giám sát việc “làm ra giá trị”.
Bài viết đề xuất cách tiếp cận “chu trình giám sát – giải trình – thụ hưởng” gồm bốn mắt xích: minh bạch – thông tin được công khai đầy đủ làm nền cho giám sát; giám sát – người dân phát hiện, kiến nghị; giải trình – cơ quan hành chính có nghĩa vụ ràng buộc phải phản hồi, khắc phục, và chịu hậu quả pháp lý nếu không làm; thụ hưởng – kết quả được đo lường bằng giá trị người dân nhận được và được công khai trở lại.
2.4. Khung pháp lý hiện hành
Về minh bạch. Luật Tiếp cận thông tin năm 2026, thay thế Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, mở rộng chủ thể có nghĩa vụ công khai sang đơn vị sự nghiệp công lập cung cấp dịch vụ thiết yếu và đề cao cung cấp thông tin trên môi trường điện tử. Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022 quy định cụ thể những nội dung chính quyền cấp xã phải công khai tại Điều 11.
Về giám sát. Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022, tại Mục 4 Chương II, quy định việc Nhân dân kiểm tra, giám sát (Điều 30 – 35), tổ chức và hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân (Điều 36 – 40) và Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng (Điều 41 – 45). Luật số 97/2025/QH15 ngày 27/6/2025 đã sửa đổi một số điều của Luật này cho phù hợp với việc sắp xếp tổ chức bộ máy và mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Luật số 136/2025/QH15 ngày 10/12/2025 sửa đổi, bổ sung Luật Tiếp công dân, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo (có hiệu lực từ ngày 01/7/2026) bổ sung hình thức tiếp công dân trực tuyến và yêu cầu xây dựng cơ sở dữ liệu quốc gia về tiếp công dân, xử lý đơn, giải quyết khiếu nại, tố cáo. Chương VI Luật Tố cáo năm 2018 quy định về bảo vệ người tố cáo.
Về thụ hưởng và đánh giá. Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021 – 2030 xác định mục tiêu đến năm 2025, mức độ hài lòng của người dân, tổ chức đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước đạt tối thiểu 90% (Chính phủ, 2021). Quyết định số 766/QĐ-TTg ngày 23/6/2022 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Bộ chỉ số đánh giá chất lượng phục vụ người dân, doanh nghiệp theo thời gian thực trên môi trường điện tử. Quy định số 366-QĐ/TW ngày 30/8/2025 của Bộ Chính trị đổi mới việc đánh giá, xếp loại chất lượng theo thang điểm 100, dựa trên kết quả thực hiện nhiệm vụ và sản phẩm cụ thể.
Như vậy, về phương diện ghi nhận quyền, khung pháp lý đã tương đối đồng bộ. Vấn đề đặt ra là các quy phạm đó đã đủ “độ cứng” để khép kín chu trình giám sát – giải trình – thụ hưởng hay chưa.
3. Nhận diện các điểm nghẽn thể chế
Đối chiếu khung pháp lý với dữ liệu thực tiễn theo chu trình giám sát – giải trình – thụ hưởng cho thấy, điểm nghẽn không nằm ở việc thiếu quy định ghi nhận quyền, mà ở chỗ các mắt xích giải trình và đo lường còn “mềm”, khiến chu trình không khép kín.
3.1. Điểm nghẽn về cơ chế “dân giám sát”
Thứ nhất, các thiết chế giám sát ở cơ sở mang nặng tính hình thức do thiếu độc lập và thiếu nguồn lực. Ban Thanh tra nhân dân và Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng về cấu trúc đều phụ thuộc vào chính hệ thống mà mình giám sát. Thành viên hoạt động kiêm nhiệm, phần lớn thiếu chuyên môn về tài chính, xây dựng, đất đai; kinh phí hoạt động của Ban Thanh tra nhân dân cấp xã chỉ được bảo đảm ở mức tối thiểu 5 triệu đồng/Ban/năm, do ngân sách địa phương cân đối (Bộ Tài chính, 2025). Với mức này, việc thuê chuyên gia thẩm định hồ sơ quyết toán công trình gần như không khả thi. Sau sắp xếp đơn vị hành chính năm 2025, số xã, phường giảm khoảng hai phần ba, địa bàn mỗi Ban phải bao quát mở rộng nhiều lần, trong khi cơ chế kinh phí chưa được điều chỉnh tương ứng. Hệ quả là nhiều Ban tồn tại chủ yếu “trên hồ sơ”. Dữ liệu PAPI phản ánh rõ xu hướng này: tỷ lệ người dân sẵn sàng thực hiện các hành động giải trình chính thức giảm từ 27% năm 2018 xuống 18,5% năm 2023; năm 2024, chỉ 20,6% người dân có bức xúc đã thực sự hành động (Malesky & Do, 2026).
Thứ hai, nghĩa vụ phản hồi của cơ quan hành chính là nghĩa vụ “không có chế tài”. Điều 40 Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022 yêu cầu Ủy ban nhân dân cấp xã xem xét, giải quyết kịp thời kiến nghị của Ban Thanh tra nhân dân và thông báo kết quả trong thời hạn 15 ngày. Tuy nhiên, Luật không quy định hậu quả pháp lý cụ thể khi quá hạn không trả lời, trả lời hình thức hoặc tiếp thu nhưng không khắc phục; khoản 2 Điều 9 cấm hành vi “bao che, cản trở, trù dập hoặc thiếu trách nhiệm trong việc giải quyết kiến nghị, khiếu nại, tố cáo” nhưng chưa được cụ thể hóa thành chế tài kỷ luật, hành chính tương xứng. Quy phạm thiếu chế tài trên thực tế chỉ còn là khuyến nghị. Hệ quả được đo đếm: điểm số về mức độ đáp ứng của chính quyền trong PAPI giảm từ 5,72 điểm năm 2014 xuống 4,27 điểm năm 2023; năm 2024, chưa tới 4% người dân cho biết bức xúc của mình đã được giải quyết (Malesky & Do, 2026). Chỉ số SIPAS 2025 cũng ghi nhận nội dung tiếp nhận, xử lý góp ý, phản ánh, kiến nghị đạt thấp nhất trong các yếu tố cung ứng dịch vụ công (82,49%) và giảm 0,92% so với năm 2024 (Bộ Nội vụ, 2026). Mắt xích giải trình đứt gãy làm giám sát mất động lực: người dân thôi giám sát không phải vì thờ ơ, mà vì kiến nghị không dẫn tới kết quả.
Thứ ba, chưa có cơ chế pháp lý bảo vệ mạnh mẽ người giám sát. Chế định bảo vệ hiện hành được thiết kế chủ yếu cho người tố cáo theo Chương VI Luật Tố cáo năm 2018, tức là chỉ phát sinh khi người dân chuyển sang một thủ tục pháp lý chính thức, công khai danh tính và có yêu cầu bảo vệ. Trong khi đó, phần lớn hoạt động giám sát diễn ra ở giai đoạn sớm hơn: thành viên Ban Thanh tra nhân dân đặt câu hỏi về một khoản chi, thành viên Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng phát hiện công trình thi công sai thiết kế, người dân phản ánh tại hội nghị đối thoại. Những chủ thể này, khi đụng chạm lợi ích của người có chức vụ, quyền hạn tại cơ sở, gần như không có “lá chắn” pháp lý trước các hình thức trả thù gián tiếp, tinh vi. Khoảng trống này đặc biệt nguy hiểm trong lĩnh vực đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí, tiêu cực – nơi người phát hiện sớm nhất thường lại là người dễ bị tổn thương nhất.
Thứ tư, rào cản thông tin từ phía cơ quan hành chính. Sau gần 8 năm thi hành Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, tỷ lệ người dân biết về kế hoạch, quy hoạch sử dụng đất ở địa phương vẫn liên tục dưới 20% kể từ năm 2011; điểm trung bình chỉ số công khai, minh bạch giảm xuống 5,12 điểm năm 2023 (Malesky & Do, 2026). Nguyên nhân sâu xa là “văn hóa hành chính khép kín”: công khai được hiểu là niêm yết đủ thủ tục chứ không phải là cung cấp thông tin ở dạng người dân có thể hiểu và sử dụng để giám sát. Luật Tiếp cận thông tin năm 2026 là bước tiến quan trọng, song nếu các ngoại lệ về thông tin không được tiếp cận, tiếp cận có điều kiện bị áp dụng mở rộng theo hướng có lợi cho cơ quan nắm giữ thông tin, thì rào cản sẽ chỉ chuyển từ “thiếu luật” sang “luật bị thu hẹp khi áp dụng”.
3.2. Điểm nghẽn về cơ chế “dân thụ hưởng”
Một là, tư duy quản lý nặng về “báo cáo thành tích đầu vào”. Hệ thống báo cáo hành chính hiện nay chủ yếu đếm các chỉ tiêu đầu vào và quy trình: số văn bản ban hành, số cuộc kiểm tra, tỷ lệ giải ngân, số hội nghị đã tổ chức. Các chỉ tiêu này dễ đạt, dễ tổng hợp, nhưng không trả lời câu hỏi then chốt: người dân nhận được gì – một địa phương có thể đạt tỷ lệ giải ngân cao trong khi công trình kém chất lượng. Quy định số 366-QĐ/TW đã có bước đổi mới căn bản khi chuyển sang đánh giá bằng thang điểm 100, trong đó kết quả thực hiện nhiệm vụ chiếm khoảng 70 điểm và phải gắn với sản phẩm cụ thể (Bộ Chính trị, 2025); tuy nhiên, “sản phẩm” vẫn chủ yếu được hiểu là sản phẩm công vụ do bộ máy tự xác định, chưa có tiêu chí bắt buộc lượng hóa giá trị thụ hưởng và mức độ hài lòng của người dân đối với người đứng đầu cơ quan hành chính. Kết quả SIPAS 2025 cho thấy, mức độ hài lòng chung đạt 83,09%, giảm 0,78% so với năm 2024 (Bộ Nội vụ, 2026), thấp hơn đáng kể so với mục tiêu tối thiểu 90% đặt ra cho năm 2025 (Chính phủ, 2021). Đáng chú ý, 11,05% người dân vẫn gặp tình trạng công chức gây phiền hà và 8,88% phải chi thêm ngoài quy định (Bộ Nội vụ, 2026) – những “chi phí ẩn” trực tiếp làm giảm giá trị thụ hưởng mà không một báo cáo đầu vào nào phản ánh.
Hai là, chênh lệch trong phân bổ và thụ hưởng nguồn lực công giữa các vùng miền, các nhóm dân cư. Theo SIPAS 2025, mức độ hài lòng giữa các địa phương dao động từ 77,92% đến 91,12%, chênh lệch 13,20 điểm phần trăm; ba địa phương dẫn đầu là Hải Phòng, Quảng Ninh, Đồng Nai, ba địa phương thấp nhất là Lai Châu, Lạng Sơn, Cao Bằng (Bộ Nội vụ, 2026) – đều là các tỉnh miền núi phía Bắc, nơi nhu cầu thụ hưởng từ chính sách công cao nhất. Tổng hợp 16 năm dữ liệu PAPI cũng cho thấy độ phân tán về chất lượng quản trị giữa các tỉnh có xu hướng tăng dần kể từ năm 2018, cùng khoảng cách dai dẳng giữa nam và nữ, thành thị và nông thôn, người di cư và cư dân thường trú, người Kinh và đồng bào dân tộc thiểu số (Malesky & Do, 2026). Khi thụ hưởng phân hóa theo địa bàn cư trú, nguyên tắc bình đẳng trước pháp luật và mục tiêu “công bằng” trong Điều 3 Hiến pháp chưa được bảo đảm trọn vẹn trên thực tế.
Ba là, thiếu hệ thống tiêu chí định lượng chuẩn hóa để đo lường mức độ thụ hưởng. Hiện nay tồn tại nhiều bộ chỉ số: PAPI đo trải nghiệm quản trị qua khảo sát độc lập; SIPAS đo mức độ hài lòng; PAR Index đo kết quả cải cách hành chính của các bộ, tỉnh; Bộ chỉ số theo Quyết định số 766/QĐ-TTg đo chất lượng giải quyết thủ tục hành chính trên môi trường điện tử. Mỗi bộ chỉ số phản ánh một “lát cắt”, song chưa có bộ chỉ số nào đo trực tiếp giá trị thụ hưởng – thời gian và chi phí người dân tiết kiệm được, mức độ tiếp cận dịch vụ thiết yếu, tỷ lệ kiến nghị được giải quyết dứt điểm, mức độ công bằng giữa các nhóm. Các bộ chỉ số lại chưa liên thông dữ liệu, chưa có cơ chế ràng buộc kết quả với trách nhiệm cá nhân người đứng đầu. Thiếu thước đo chuẩn, “dân thụ hưởng” vẫn là mục tiêu đúng đắn nhưng không kiểm chứng được, do đó không thể trở thành căn cứ giám sát.
Các điểm nghẽn trên có chung một mẫu số: chu trình giám sát – giải trình – thụ hưởng bị đứt gãy tại hai mắt xích giải trình (không có chế tài, không có bảo vệ) và đo lường thụ hưởng (không có thước đo chuẩn, không gắn với trách nhiệm).
4. Một số giải pháp
Thứ nhất, hoàn thiện thể chế pháp luật về giám sát của Nhân dân.
Việc xây dựng Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở (sửa đổi) trong năm 2026 là cơ hội để “làm cứng” mắt xích giải trình. Chuyển nghĩa vụ tiếp thu, phản hồi kiến nghị giám sát thành nghĩa vụ pháp lý có chế tài: quy định thời hạn, hình thức trả lời bằng văn bản và công khai kết quả; xác định việc không trả lời, trả lời hình thức hoặc không tổ chức khắc phục là căn cứ xem xét trách nhiệm, xử lý kỷ luật người đứng đầu; thiết lập cơ chế “chuyển cấp tự động”, theo đó kiến nghị quá hạn không được giải quyết được tự động chuyển tới Thường trực Hội đồng nhân dân cùng cấp và cơ quan cấp trên để giám sát, chất vấn.
Thiết lập chế định bảo vệ người giám sát: mở rộng đối tượng được bảo vệ từ người tố cáo sang thành viên Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng và người phản ánh, kiến nghị; áp dụng nguyên tắc bảo mật danh tính mặc định; quy định cơ chế đảo nghĩa vụ chứng minh khi người giám sát bị áp dụng quyết định bất lợi về việc làm, thủ tục hành chính trong một khoảng thời gian nhất định sau hoạt động giám sát. Khi sửa đổi Bộ luật Hình sự năm 2015, cần nghiên cứu mở rộng Điều 166 (Tội xâm phạm quyền khiếu nại, tố cáo) đối với hành vi trả thù người thực hiện quyền giám sát.
Nâng thực quyền và nguồn lực cho các thiết chế giám sát ở cơ sở: định mức kinh phí gắn với quy mô dân số, diện tích của xã, phường sau sắp xếp; cho phép sử dụng chuyên gia độc lập đối với dự án quy mô lớn.
Thứ hai, xây dựng Bộ chỉ số giá trị thụ hưởng gắn với đánh giá người đứng đầu.
Chỉ khi được đo “thụ hưởng” mới trở thành trách nhiệm. Đề xuất xây dựng Bộ chỉ số giá trị thụ hưởng của người dân (tạm gọi) áp dụng thống nhất cho chính quyền cấp tỉnh, cấp xã, gồm bốn nhóm tiêu chí: (1) Tiếp cận – tỷ lệ người dân tiếp cận được các dịch vụ công thiết yếu theo địa bàn; (2) Kết quả – thời gian, chi phí chính thức và không chính thức người dân phải bỏ ra, tỷ lệ hồ sơ đúng hạn, tỷ lệ kiến nghị giám sát được giải quyết dứt điểm; (3) Công bằng – mức chênh lệch về các chỉ tiêu trên giữa các nhóm dân cư, vùng miền; (4) Cảm nhận – mức độ hài lòng và tin cậy.
Dữ liệu được “tam giác hóa” từ ba nguồn: dữ liệu hành chính theo thời gian thực trên Cổng Dịch vụ công quốc gia và hệ thống theo Quyết định số 766/QĐ-TTg; khảo sát độc lập (SIPAS, PAPI); phản hồi trực tiếp của người dân. Kết quả Bộ chỉ số cần được tích hợp thành một cấu phần định lượng bắt buộc trong phần “kết quả thực hiện nhiệm vụ” khi đánh giá người đứng đầu cơ quan hành chính theo Quy định số 366-QĐ/TW; công khai xếp hạng định kỳ; kết quả thấp kéo dài là căn cứ xem xét trách nhiệm, bố trí lại cán bộ. Nên thí điểm tại một số địa phương trước khi áp dụng đại trà.
Thứ ba, đẩy mạnh chuyển đổi số, xây dựng hệ sinh thái “chính quyền số kết nối người dân”.
Thực hiện Nghị quyết số 57-NQ/TW của Bộ Chính trị về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia, cần chuyển từ “số hóa thủ tục” sang “số hóa trách nhiệm giải trình”. Cụ thể, xây dựng chức năng giám sát công dân trên Cổng Dịch vụ công quốc gia và ứng dụng định danh điện tử, cho phép người dân gửi kiến nghị, theo dõi trạng thái xử lý theo thời gian thực như tra cứu hồ sơ thủ tục hành chính; liên thông với cơ sở dữ liệu quốc gia về tiếp công dân, xử lý đơn, giải quyết khiếu nại, tố cáo theo Luật số 136/2025/QH15; công khai dữ liệu mở về ngân sách, đầu tư công, quy hoạch sử dụng đất theo Luật Tiếp cận thông tin năm 2026, trong đó xây dựng bản đồ số các dự án đầu tư công cấp xã làm công cụ cho Ban Giám sát đầu tư của cộng đồng; tổ chức tham vấn trực tuyến bắt buộc đối với dự thảo quyết định cấp xã có tác động trực tiếp tới người dân. Song song, phải bảo vệ dữ liệu cá nhân của người giám sát và duy trì kênh trực tiếp để khoảng cách số không trở thành rào cản mới.
Thứ tư, nâng cao năng lực giải trình và đổi mới truyền thông chính sách.
Năng lực giải trình phải trở thành năng lực công vụ cốt lõi của đội ngũ công chức, nhất là ở cấp xã. Cần chuẩn hóa quy trình giải trình, hội nghị đối thoại định kỳ theo Điều 32 Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở bắt buộc có nội dung báo cáo kết quả xử lý kiến nghị của kỳ trước; đưa kỹ năng giải trình, đối thoại, tiếp nhận phản hồi vào chương trình bồi dưỡng bắt buộc. Truyền thông chính sách cần chuyển từ “thông báo một chiều” sang “đối thoại và hướng dẫn thực hiện quyền”: mỗi chính sách có tác động trực tiếp phải đi kèm bản tóm tắt quyền lợi bằng ngôn ngữ dễ hiểu, chỉ rõ ai được hưởng, hưởng gì, thủ tục thế nào, kiến nghị ở đâu nếu không được hưởng; khai thác đồng bộ báo chí, nền tảng số chính thống, hệ thống thông tin cơ sở và Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Người dân chỉ có thể giám sát và đòi hỏi thụ hưởng khi biết rõ quyền của mình.
5. Kết luận
“Dân giám sát” là phương thức kiểm soát quyền lực từ phía người ủy quyền; “dân thụ hưởng” là đích đến và thước đo tính chính đáng của quyền lực đó. Chu trình giám sát – giải trình – thụ hưởng hiện bị đứt gãy không phải do thiếu quy định ghi nhận quyền mà do nghĩa vụ giải trình thiếu chế tài, người giám sát thiếu bảo vệ và giá trị thụ hưởng thiếu thước đo. Bốn nhóm giải pháp đề xuất tác động trực tiếp vào các mắt xích đó. Sâu xa hơn, thực thi phương châm này đòi hỏi chuyển đổi căn bản tư duy quản lý nhà nước từ “quản lý hành chính mệnh lệnh” sang “quản trị kiến tạo phát triển và phục vụ Nhân dân”. Trong tư duy mới, bộ máy không tự đánh giá mình bằng những gì đã làm mà chịu sự đánh giá của Nhân dân bằng những gì Nhân dân nhận được; người dân không phải là đối tượng quản lý mà là chủ thể trung tâm của mọi quyết sách.
Tài liệu tham khảo:
Arnstein, S. R. (1969). A ladder of citizen participation. Journal of the American Institute of Planners, 35(4), 216-224.
Bộ Chính trị (1998). Chỉ thị số 30-CT/TW ngày 18/02/1998 về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở.
Bộ Chính trị (2024). Nghị quyết số 57-NQ/TW ngày 22/12/2024 về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia.
Bộ Chính trị (2025). Quy định số 366-QĐ/TW ngày 30/8/2025 về việc kiểm điểm và đánh giá, xếp loại chất lượng đối với tập thể, cá nhân trong hệ thống chính trị.
Bộ Nội vụ (12/5/2026). Tài liệu công bố Chỉ số SIPAS, Chỉ số PAR Index 2025. Trang thông tin điện tử cải cách hành chính nhà nước. http://caicachhanhchinh.gov.vn.
Bộ Tài chính (2025). Thông tư số 04/2025/TT-BTC ngày 24/01/2025 hướng dẫn lập dự toán, quản lý, sử dụng kinh phí thực hiện dân chủ ở cơ sở.
Chính phủ (2021). Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021 – 2030.
Chính phủ (2026). Nghị quyết số 254/NQ-CP ngày 26/8/2026 về việc bổ sung dự án Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở (sửa đổi) vào Chương trình lập pháp năm 2026.
CECODES, RTA, & UNDP. (2025). The 2024 Viet Nam Provincial Governance and Public Administration Performance Index (PAPI). United Nations Development Programme.
Đảng Cộng sản Việt Nam (2021). Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII (Tập I). Nxb Chính trị quốc gia Sự thật.
Đảng Cộng sản Việt Nam (2026). Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIV của Đảng.
Denhardt, R. B., & Denhardt, J. V. (2000). The new public service: Serving rather than steering. Public Administration Review, 60(6), 549-559.
Hồ Chí Minh (2011a). Toàn tập (Tập 4). Nxb Chính trị quốc gia Sự thật.
Hồ Chí Minh (2011b). Toàn tập (Tập 7). Nxb Chính trị quốc gia Sự thật.
Fox, J. A. (2015). Social accountability: What does the evidence really say? World Development, 72, 346-361.
Malesky, E. J., & Do, T. H. (2026, March 4). Vietnam’s two-tier government system: Findings, implications and recommendations from 16 years of PAPI. Vietnam Law & Legal Forum. https://vietnamlawmagazine.vn
Moore, M. H. (1995). Creating public value: Strategic management in government. Harvard University Press.
O’Donnell, G. (1998). Horizontal accountability in new democracies. Journal of Democracy, 9(3), 112-126.
Quốc hội (2013). Hiến pháp năm 2013 (sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 203/2025/QH15).
Quốc hội (2015). Bộ luật Hình sự năm 2015.
Quốc hội (2018). Luật Tố cáo năm 2018.
Quốc hội (2022). Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở năm 2022.
Quốc hội (2025a). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
Quốc hội (2025b). Luật số 97/2025/QH15 ngày 27/6/2025 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Luật Công đoàn, Luật Thanh niên và Luật Thực hiện dân chủ ở cơ sở.
Quốc hội (2025c). Luật số 136/2025/QH15 ngày 10/12/2025 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tiếp công dân, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo.
Quốc hội (2026). Luật Tiếp cận thông tin năm 2026.
Thủ tướng Chính phủ (2022). Quyết định số 766/QĐ-TTg ngày 23/6/2022 phê duyệt Bộ chỉ số chỉ đạo, điều hành và đánh giá chất lượng phục vụ người dân, doanh nghiệp trong thực hiện thủ tục hành chính, dịch vụ công theo thời gian thực trên môi trường điện tử.
World Bank (2003). World development report 2004: Making services work for poor people. World Bank.
