Implementation capacity of the administrative apparatus under the two-tier local government model: meeting the requirements of development-oriented governance
PGS.TS. Đỗ Thị Kim Tiên
Học viện Hành chính và Quản trị công
Email: tiendtk@apag.edu.vn
(Quanlynhanuoc.vn) – Trong xu thế cải cách quản trị công hiện đại, nhiều quốc gia đã tái cấu trúc chính quyền địa phương theo hướng tinh gọn bộ máy, giảm tầng nấc trung gian và tăng cường phân cấp, phân quyền nhằm nâng cao hiệu quả quản trị và năng lực phát triển. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy cải cách tổ chức chỉ tạo ra khuôn khổ thể chế mới, trong khi hiệu quả quản trị phụ thuộc chủ yếu vào năng lực của bộ máy công quyền trong việc thực thi các nhiệm vụ được giao và chuyển hóa quyền lực công thành kết quả phát triển thực tế. Bài viết tập trung làm rõ cơ sở lý luận về năng lực thực thi của bộ máy hành chính; phân tích các yêu cầu mới đặt ra đối với năng lực thực thi trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp; đánh giá những khoảng cách năng lực đang tồn tại trong thực tiễn Việt Nam, đồng thời đề xuất các định hướng nâng cao năng lực thực thi nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng nền hành chính kiến tạo phát triển trong giai đoạn mới.
Từ khóa: Năng lực thực thi; bộ máy hành chính; chính quyền địa phương hai cấp; yêu cầu kiến tạo và phát triển.
Abstract: In the trend toward modern public administration reform, many countries have restructured local governments to streamline bureaucracy, reduce intermediate levels, and strengthen decentralization and devolution of authority to enhance administrative efficiency and development capacity. International experience shows that organizational reform creates only a new institutional framework. At the same time, governance effectiveness depends primarily on the public administration’s capacity to carry out assigned tasks and translate public power into tangible development outcomes. This article focuses on clarifying the theoretical foundation of the administrative apparatus’s implementation capacity; analyzing the new requirements for implementation capacity within the two-tier local government model; assessing the existing capacity gaps in Vietnam’s current context; and proposing directions to enhance implementation capacity to meet the requirements of building a development-oriented administrative system in this new phase.
Keywords: Implementation capacity, administrative apparatus, two-tier local government, requirements for development-oriented governance.
1. Đặt vấn đề
Tại Việt Nam, việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp từ ngày 01/7/2025 là một bước cải cách có ý nghĩa chiến lược trong tiến trình xây dựng nền quản trị quốc gia hiện đại. Mô hình này mở rộng quyền tự chủ và trách nhiệm của chính quyền địa phương, rút ngắn quy trình ra quyết định, đưa quyền lực đến gần hơn với người dân và doanh nghiệp, đồng thời tạo điều kiện nâng cao tính chủ động trong quản lý và điều hành phát triển. Tuy nhiên, việc gia tăng quyền hạn không đồng nghĩa với việc gia tăng ngay lập tức hiệu quả quản trị.
Trong điều kiện nhiều nhiệm vụ được chuyển trực tiếp về địa phương, yêu cầu đối với năng lực thực thi của bộ máy hành chính trở nên cao hơn bao giờ hết. Trong bối cảnh Việt Nam đang hướng tới mục tiêu trở thành nước đang phát triển có công nghiệp hiện đại, thu nhập trung bình cao vào năm 2030 và nước phát triển, thu nhập cao vào năm 2045, đồng thời phải đối mặt với những thách thức của chuyển đổi số, chuyển đổi xanh, đổi mới sáng tạo và cạnh tranh toàn cầu, việc xây dựng một bộ máy hành chính có năng lực thực thi mạnh trở thành điều kiện quyết định đối với chất lượng quản trị và năng lực phát triển của địa phương.
2. Năng lực thực thi của bộ máy hành chính
Trong khoa học hành chính và quản trị công hiện đại, trọng tâm nghiên cứu đã chuyển từ quyền lực nhà nước sang năng lực nhà nước; từ việc Nhà nước có thể làm gì theo quy định của pháp luật sang việc Nhà nước có khả năng thực hiện được gì trong thực tiễn. Vấn đề cốt lõi của quản trị nhà nước không còn là số lượng quyền hạn, chính sách hay nguồn lực mà Nhà nước nắm giữ, mà là khả năng chuyển hóa các quyền hạn, chính sách và nguồn lực đó thành các kết quả quản trị, kết quả phát triển và giá trị công cho xã hội.
Từ cuối thế kỷ XX, nghiên cứu về năng lực nhà nước và năng lực thực thi đã trở thành một trong những chủ đề trung tâm của khoa học quản trị công và phát triển. Các nghiên cứu của Samuel Huntington (1968), Chalmers Johnson (1982), Peter Evans (1995), Francis Fukuyama (2013) và Merilee Grindle (1996) đều cho thấy sự thành công hay thất bại của một quốc gia không được quyết định chủ yếu bởi mục tiêu chính sách mà bởi năng lực của bộ máy nhà nước trong việc thực thi các mục tiêu đó.
Theo Fukuyama (2013), năng lực nhà nước được hiểu là khả năng của các cơ quan công quyền trong việc xây dựng và thực thi các chính sách, cung cấp dịch vụ công và thực hiện các chức năng quản trị một cách hiệu quả. Trong khi đó, Grindle (1996) cho rằng năng lực thực thi phản ánh khả năng của các thiết chế công trong việc huy động nguồn lực, tổ chức hành động tập thể và đạt được các mục tiêu phát triển đã đặt ra. Điểm gặp nhau của các cách tiếp cận này là đều xem năng lực thực thi như khả năng chuyển hóa quyền lực nhà nước thành kết quả quản trị. Từ góc độ lý luận, năng lực thực thi của bộ máy hành chính không phản ánh phép cộng cơ học tổng số năng lực cá nhân của đội ngũ cán bộ, công chức mà là thuộc tính của toàn bộ hệ thống hành chính, được thể hiện thông qua khả năng vận hành đồng bộ các thiết chế, tổ chức, nguồn lực và công cụ quản trị nhằm thực hiện các mục tiêu công. Do đó, bản chất của năng lực thực thi chính là khả năng chuyển hóa các yếu tố đầu vào của quản trị, bao gồm quyền hạn, thể chế, nguồn lực và trách nhiệm công vụ, thành các đầu ra và kết quả phát triển cụ thể.
Thực chất, quyền lực công tạo ra khả năng hành động, còn năng lực thực thi quyết định khả năng hiện thực hóa hành động đó thành kết quả. Từ cách tiếp cận quản trị phát triển, bản chất sâu xa của năng lực thực thi nằm ở khả năng tạo ra giá trị công (public value). Theo Mark Moore (1995), giá trị công là những lợi ích mà xã hội nhận được từ hoạt động của Nhà nước, bao gồm tăng trưởng kinh tế, công bằng xã hội, chất lượng dịch vụ công, niềm tin của người dân và sự phát triển bền vững. Điều này có nghĩa là năng lực thực thi không thể chỉ được đánh giá bằng mức độ tuân thủ quy trình hay số lượng công việc đã hoàn thành, mà phải được đánh giá dựa trên khả năng tạo ra các kết quả quản trị và phát triển. Đây cũng chính là sự khác biệt căn bản giữa nền hành chính quản lý truyền thống và nền hành chính kiến tạo phát triển.
Từ những cơ sở lý luận trên có thể hiểu năng lực thực thi của bộ máy hành chính là khả năng của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước và đội ngũ cán bộ, công chức trong việc chuyển hóa quyền hạn, nguồn lực và trách nhiệm được giao thành các kết quả quản trị và kết quả phát triển thông qua việc thực thi thể chế, tổ chức thực hiện, điều phối các hoạt động phát triển, huy động nguồn lực xã hội và tạo ra giá trị công.
Về nội dung, năng lực thực thi được thể hiện thông qua toàn bộ chu trình quản trị công. Trước hết, đó là khả năng tiếp nhận, cụ thể hóa và tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách và quy định của pháp luật. Tiếp đến là khả năng tổ chức thực hiện các chương trình, kế hoạch và nhiệm vụ phát triển trong thực tiễn. Đồng thời, bộ máy hành chính phải có khả năng điều phối các chủ thể tham gia phát triển, huy động và phân bổ nguồn lực; kiểm soát quá trình thực hiện; xử lý các vấn đề phát sinh; và bảo đảm đạt được các mục tiêu đã đề ra. Trong bối cảnh chuyển đổi số và đổi mới sáng tạo hiện nay, nội dung của năng lực thực thi còn bao gồm khả năng ứng dụng công nghệ, khai thác dữ liệu và đổi mới phương thức quản trị nhằm nâng cao hiệu quả công vụ.
Trên cơ sở các lý thuyết về năng lực nhà nước, thực thi chính sách, quản trị công và quản trị phát triển, có thể xác định các yếu tố cấu thành năng lực thực thi của bộ máy hành chính như sau:
(1) Năng lực thực thi thể chế. Đây là khả năng hiểu, vận dụng, cụ thể hóa và tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách và quy định của pháp luật. Năng lực này phản ánh khả năng chuyển hóa ý chí chính trị thành các quy tắc vận hành và các hành động quản trị cụ thể. Trong điều kiện phân cấp, phân quyền mạnh mẽ hiện nay, đây là nền tảng bảo đảm tính thống nhất của hệ thống hành chính và hiệu lực của Nhà nước pháp quyền.
(2) Năng lực tổ chức thực hiện. Phản ánh thông qua khả năng biến các mục tiêu, chương trình và kế hoạch thành các hoạt động cụ thể trong thực tiễn, bao gồm khả năng phân công nhiệm vụ, điều hành công việc, kiểm soát tiến độ, giải quyết vấn đề và bảo đảm hoàn thành các mục tiêu quản trị. Theo Pressman và Wildavsky (1973), đây là khâu quyết định thành bại của toàn bộ quá trình thực thi chính sách.
(3) Năng lực điều phối phát triển. Trong bối cảnh quản trị hiện đại, phát triển là kết quả của sự tương tác giữa nhiều chủ thể và nhiều lĩnh vực khác nhau. Do đó, bộ máy hành chính phải có khả năng phối hợp liên ngành, liên cấp và liên chủ thể nhằm giải quyết các vấn đề phát triển mang tính liên kết và phức hợp. Đây là năng lực đặc trưng của mô hình quản trị phát triển và của chính quyền kiến tạo phát triển.
(4) Năng lực huy động và quản trị nguồn lực. Năng lực này thể hiện khả năng khai thác, huy động, phân bổ và sử dụng hiệu quả các nguồn lực tài chính, nhân lực, tài nguyên, dữ liệu và các nguồn lực xã hội phục vụ phát triển. Theo Evans (1995), khả năng huy động và điều phối nguồn lực là một trong những nền tảng tạo nên năng lực phát triển của Nhà nước.
(5) Năng lực đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số. Trong điều kiện của cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư, hiệu quả quản trị ngày càng phụ thuộc vào khả năng ứng dụng công nghệ, khai thác dữ liệu và đổi mới phương thức quản lý. Đây là năng lực giúp bộ máy hành chính thích ứng với môi trường phát triển mới, nâng cao năng suất quản trị và chất lượng phục vụ.
(6) Năng lực tạo ra kết quả phát triển và giá trị công. Đây là yếu tố phản ánh khả năng chuyển hóa các quyền hạn, nguồn lực và hoạt động quản trị thành tăng trưởng kinh tế, nâng cao chất lượng dịch vụ công, cải thiện chất lượng sống của người dân, tăng cường năng lực cạnh tranh và phát triển bền vững. Đây cũng là tiêu chí cuối cùng để đánh giá năng lực thực thi trong mô hình chính quyền kiến tạo phát triển.
Như vậy, xét về bản chất, năng lực thực thi của bộ máy hành chính là khả năng chuyển hóa quyền lực công thành kết quả quản trị và kết quả phát triển; xét về nội dung, đó là toàn bộ quá trình tổ chức thực hiện các nhiệm vụ công từ thực thi thể chế đến tạo ra giá trị công; và xét về cấu trúc, năng lực thực thi được hình thành bởi sáu nhóm năng lực cốt lõi gồm năng lực thực thi thể chế, năng lực tổ chức thực hiện, năng lực điều phối phát triển, năng lực huy động và quản trị nguồn lực, năng lực đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số, cùng năng lực tạo ra kết quả phát triển. Đây cũng là những cấu phần nền tảng quyết định hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp và trong tiến trình xây dựng nền hành chính kiến tạo phát triển ở Việt Nam hiện nay.
3. Yêu cầu về năng lực thực thi của bộ máy hành chính trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp theo định hướng kiến tạo phát triển
Việc tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp phản ánh một xu hướng cải cách quản trị công hiện đại đang diễn ra ở nhiều quốc gia trên thế giới, như đã phân tích. Đây là quá trình tái phân bổ quyền lực công theo hướng giảm tầng nấc trung gian, tăng cường phân cấp, phân quyền và đưa quyền ra quyết định đến gần hơn với người dân, doanh nghiệp và các vấn đề phát triển ở địa phương.
Trong khoa học quản trị công, sự chuyển đổi này được nhiều dòng lý thuyết quan trọng về phân quyền, quản trị đa trung tâm, quản trị đa cấp và cải cách quản lý công lý giải. Theo lý thuyết phân quyền tài khóa (Fiscal Federalism) của Oates (1972), hiệu quả quản trị được nâng cao khi các quyết định công được thực hiện ở cấp chính quyền gần nhất với người dân và có đầy đủ thông tin về nhu cầu của địa phương. Hoạt động phân giao quyền hạn cho chính quyền cấp dưới giúp giảm chi phí thông tin, tăng khả năng đáp ứng nhu cầu đa dạng của cộng đồng và nâng cao trách nhiệm giải trình của cơ quan công quyền. Tuy nhiên, Oates cũng chỉ ra rằng mức độ đạt được mục tiêu phía sau quyết định phân cấp, phân quyền không tự động xuất hiện từ việc chuyển giao thẩm quyền, mà phụ thuộc vào năng lực của chính quyền địa phương trong việc thực hiện các chức năng được giao. Tức là, phân quyền tạo ra cơ hội quản trị và kết quả quản trị lại phụ thuộc vào năng lực thực thi của bộ máy hành chính.
Ở góc độ rộng hơn, Ostrom (1990) với lý thuyết quản trị đa trung tâm (Polycentric Governance) cho rằng những vấn đề phát triển hiện đại không thể được giải quyết hiệu quả bằng một hệ thống quyền lực tập trung tuyệt đối, mà cần được xử lý bởi nhiều trung tâm ra quyết định có tính tự chủ nhưng được liên kết thông qua cơ chế phối hợp và trách nhiệm giải trình. Vì thế, việc giảm tầng nấc trung gian không làm suy giảm năng lực quản lý nhà nước mà nhằm tạo ra các trung tâm quản trị linh hoạt hơn, có khả năng phản ứng nhanh hơn trước các vấn đề phát sinh. Mặc dù vậy, khi quyền tự chủ được mở rộng, các đơn vị hành chính địa phương phải có năng lực cao hơn trong việc phối hợp liên ngành, liên cấp và huy động các chủ thể xã hội tham gia vào quá trình phát triển. Điều đó đồng nghĩa với việc yêu cầu về năng lực thực thi không giảm đi mà ngược lại trở nên phức tạp và toàn diện hơn.
Tương tự, lý thuyết quản trị đa cấp (Multi-level Governance) của Hooghe và Marks (2003) cho rằng quản trị hiện đại không còn vận hành theo mô hình thứ bậc hành chính truyền thống mà dựa trên mạng lưới tương tác giữa nhiều cấp chính quyền và nhiều chủ thể khác nhau. Trong mô hình này, quyền lực không tập trung tuyệt đối ở cấp trung ương mà được phân bổ giữa các cấp quản trị theo nguyên tắc chia sẻ trách nhiệm. Khi một cấp trung gian bị loại bỏ hoặc vai trò của nó bị thu hẹp, các chức năng điều phối, tổ chức thực hiện và giải quyết vấn đề sẽ được chuyển trực tiếp xuống cấp dưới. Điều này khiến chính quyền địa phương không chỉ là cấp thực hiện mệnh lệnh hành chính mà còn trở thành chủ thể trực tiếp chịu trách nhiệm về kết quả phát triển. Do đó, yêu cầu về năng lực thực thi của bộ máy hành chính tăng lên tương ứng với mức độ tự chủ và trách nhiệm được trao.
Dưới góc nhìn cải cách quản lý công hiện đại, Pollitt và Bouckaert (2017) cho rằng xu hướng cải cách hành chính của nhiều quốc gia trong những thập niên gần đây là giảm bớt các tầng nấc trung gian, tinh gọn bộ máy và chuyển từ mô hình quản lý theo quy trình sang mô hình quản trị theo kết quả. Theo đó, hiệu quả hoạt động của khu vực công không còn được đánh giá chủ yếu bằng mức độ tuân thủ thủ tục hành chính mà bằng khả năng tạo ra kết quả phát triển và giá trị công cho xã hội. Khi bộ máy được tinh gọn và quyền hạn được phân giao trực tiếp cho địa phương, mỗi cơ quan hành chính phải đảm nhận nhiều chức năng hơn, phạm vi trách nhiệm rộng hơn và mức độ chịu trách nhiệm về kết quả cao hơn. Điều này tất yếu đòi hỏi năng lực thực thi phải được nâng lên tương ứng.
Từ các cách tiếp cận lý luận trên, có thể thấy rằng mô hình chính quyền địa phương hai cấp không đơn thuần là việc giảm một cấp hành chính mà thực chất là sự thay đổi căn bản trong phương thức tổ chức và vận hành quyền lực công. Nếu trong mô hình nhiều tầng nấc, các chức năng quản lý, điều phối và giám sát được phân tán qua nhiều cấp trung gian thì trong mô hình hai cấp, các chức năng này được chuyển trực tiếp về cấp tỉnh và cấp cơ sở. Hệ quả là khoảng cách giữa quyền lực công và kết quả quản trị được rút ngắn, nhưng đồng thời áp lực trách nhiệm và yêu cầu năng lực đối với bộ máy hành chính lại gia tăng đáng kể.
Quyền hạn được trao nhiều hơn đồng nghĩa với việc địa phương phải tự chủ hơn trong việc hoạch định, tổ chức thực hiện, huy động nguồn lực, điều phối phát triển và chịu trách nhiệm về kết quả cuối cùng. Vì vậy, xét từ góc độ lý luận quản trị công hiện đại, việc giảm tầng nấc trung gian không làm giảm yêu cầu năng lực thực thi mà ngược lại làm gia tăng yêu cầu này ở mức độ cao hơn. Khi quyền lực được phân giao trực tiếp cho địa phương, bộ máy hành chính không chỉ cần năng lực thực thi thể chế và quản lý hành chính truyền thống mà còn phải có năng lực quản trị phát triển, năng lực điều phối liên ngành, năng lực huy động nguồn lực xã hội, năng lực đổi mới sáng tạo và năng lực tạo ra giá trị công. Đây chính là cơ sở lý luận quan trọng để lý giải vì sao mô hình chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam hiện nay đặt ra yêu cầu tái cấu trúc toàn diện năng lực thực thi của bộ máy hành chính theo định hướng kiến tạo phát triển.
Dưới góc độ khoa học tổ chức, việc không tổ chức cấp huyện chủ yếu là sự thay đổi về cấu trúc hệ thống chính quyền địa phương, tuy nhiên, dưới góc độ quản trị công hiện đại, điều này phản ánh quá trình tái cấu trúc cơ chế vận hành quyền lực công theo hướng giảm tầng nấc trung gian, tăng cường phân cấp, phân quyền, đề cao tính tự chủ, trách nhiệm giải trình và quản trị theo kết quả. Trọng tâm của cải cách là việc chuyển đổi phương thức tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị và năng lực phát triển của chính quyền địa phương. Quan điểm này được thể hiện một cách nhất quán trong các văn kiện của Đảng. Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII xác định mục tiêu: “Tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả” (Ban Chấp hành Trung ương, 2017).
Điểm cốt lõi của Nghị quyết không phải là giảm đầu mối tổ chức như một mục tiêu tự thân mà là hướng tới nâng cao chất lượng vận hành của bộ máy và hiệu quả thực thi quyền lực công. Điều đó cho thấy cải cách tổ chức chỉ là phương tiện, còn mục tiêu cuối cùng là đổi mới phương thức quản trị và nâng cao năng lực hoạt động của hệ thống chính trị. Với tinh thần đó, Văn kiện Đại hội XIII, XIV của Đảng tiếp tục nhấn mạnh yêu cầu “đẩy mạnh phân cấp, phân quyền hợp lý, hiệu quả; tăng cường kiểm tra, giám sát và kiểm soát quyền lực; xây dựng nền hành chính nhà nước phục vụ Nhân dân, dân chủ, pháp quyền, chuyên nghiệp, hiện đại” (Đảng Cộng sản Việt Nam, 2021, tr. 178-179).
Quan điểm trên cho thấy cải cách bộ máy nhà nước đang chuyển từ tư duy quản lý theo thứ bậc hành chính sang tư duy quản trị hiện đại, dựa trên phân quyền, tự chủ, trách nhiệm giải trình và đánh giá kết quả thực hiện. Đây cũng là xu hướng cải cách phổ biến của nhiều quốc gia trong bối cảnh quản trị công mới và quản trị phát triển. Tại Kết luận số 127-KL/TW ngày 28/02/2025 của Bộ Chính trị về tiếp tục sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị đã xác định rõ yêu cầu xây dựng mô hình chính quyền địa phương theo hướng “tinh, gọn, mạnh, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả; bảo đảm chính quyền địa phương gần dân, sát dân, phục vụ Nhân dân tốt hơn; phát huy tính chủ động, sáng tạo và trách nhiệm của chính quyền địa phương”. Điều này cho thấy mục tiêu của mô hình chính quyền địa phương hai cấp không chỉ là loại bỏ một cấp trung gian hành chính mà còn kiến tạo một cơ chế quản trị mới, trong đó quyền quyết định được đưa gần hơn tới nơi phát sinh vấn đề, đồng thời gắn chặt quyền hạn với trách nhiệm và kết quả thực hiện.
Dưới góc độ lý luận quản trị công, đây chính là sự chuyển đổi từ mô hình hành chính truyền thống dựa trên cơ chế chỉ huy, kiểm soát theo thứ bậc sang mô hình quản trị phát triển dựa trên phân quyền, điều phối và trách nhiệm giải trình. Trong mô hình mới, chính quyền địa phương không chỉ thực hiện chức năng chấp hành và quản lý hành chính mà còn trực tiếp tổ chức, điều phối, huy động nguồn lực và dẫn dắt quá trình phát triển kinh tế – xã hội trên địa bàn. Chính vì vậy, thành công của mô hình chính quyền địa phương hai cấp không còn được quyết định chủ yếu bởi cơ cấu tổ chức bộ máy mà bởi năng lực của bộ máy hành chính trong việc chuyển hóa quyền hạn, nguồn lực và trách nhiệm được phân quyền thành các kết quả quản trị và phát triển cụ thể.
Việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp không chỉ là sự thay đổi về cơ cấu tổ chức hành chính mà còn là sự chuyển đổi căn bản về phương thức quản trị địa phương. Sự thay đổi này làm cho khoảng cách giữa quyền lực công và kết quả quản trị được rút ngắn, đồng thời làm gia tăng tính tự chủ, trách nhiệm giải trình và mức độ chịu trách nhiệm trực tiếp của chính quyền địa phương đối với người dân và doanh nghiệp. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 quy định chính quyền địa phương được trao quyền chủ động hơn trong việc quyết định, tổ chức thực hiện và chịu trách nhiệm về kết quả đối với các nhiệm vụ được phân quyền. Như vậy, bộ máy hành chính địa phương không còn đơn thuần là chủ thể thực hiện các mệnh lệnh hành chính từ cấp trên mà ngày càng trở thành chủ thể trực tiếp tổ chức và chịu trách nhiệm về kết quả phát triển của địa phương. Do đó, năng lực cần thiết của bộ máy hành chính không thể dừng lại ở việc chấp hành pháp luật hay xử lý công việc hành chính theo quy trình, mà phải mở rộng thành năng lực quản trị và năng lực phát triển. Yêu cầu này càng trở nên rõ nét hơn khi đặt trong bối cảnh xây dựng Nhà nước kiến tạo phát triển.
Các nghiên cứu kinh điển của Chalmers Johnson (1982), Peter Evans (1995) và Adrian Leftwich (2000) đều cho thấy sự khác biệt căn bản giữa nhà nước quản lý truyền thống và nhà nước kiến tạo phát triển nằm ở vai trò của bộ máy hành chính. Trong khi nền hành chính truyền thống chủ yếu tập trung vào duy trì trật tự và thực thi pháp luật, bộ máy hành chính trong nhà nước kiến tạo phát triển phải thực hiện đồng thời các chức năng kiến tạo thể chế, điều phối các nguồn lực phát triển và thúc đẩy đổi mới sáng tạo. Thành công của các quốc gia Đông Á không xuất phát từ quy mô quyền lực nhà nước mà từ năng lực của bộ máy hành chính trong việc chuyển hóa các mục tiêu phát triển thành những kết quả phát triển thực tế.
Từ góc độ quản trị phát triển, bản chất phát triển khu vực công ở đây không phải là sự gia tăng của các nguồn lực đơn thuần mà là khả năng chuyển hóa các nguồn lực được phân giao thành giá trị kinh tế, xã hội và giá trị công. Phân cấp, phân quyền giúp tạo môi trường thể chế pháp lý cho phát triển, nhưng năng lực thực thi đóng vai trò quan trọng trong việc quyết định khả năng hiện thực hóa không gian thể chế đó thành những kết quả cụ thể. Điều này dẫn tới sự thay đổi căn bản trong yêu cầu đối với bộ máy hành chính địa phương. Theo đó, bộ máy hành chính phải có năng lực thực thi thể chế, tức là khả năng hiểu, vận dụng, cụ thể hóa và tổ chức thực hiện hiệu quả các chủ trương, chính sách và quy định pháp luật trong điều kiện quyền tự chủ của địa phương ngày càng được mở rộng.
Mặt khác, bộ máy hành chính cũng phải có năng lực tổ chức thực hiện, bảo đảm các quyết định chính sách được chuyển thành các chương trình, dự án và các hành động quản trị cụ thể. Đồng thời, trong bối cảnh các vấn đề phát triển ngày càng mang tính liên ngành và liên vùng, bộ máy hành chính phải có năng lực điều phối phát triển nhằm kết nối các cơ quan nhà nước, doanh nghiệp, người dân và các tổ chức xã hội trong quá trình thực hiện mục tiêu phát triển.
Bên cạnh đó, yêu cầu về năng lực huy động và quản trị nguồn lực ngày càng trở nên quan trọng. Trong điều kiện nguồn lực công có giới hạn, khả năng khai thác, huy động và sử dụng hiệu quả các nguồn lực xã hội trở thành một trong những tiêu chí cốt lõi phản ánh năng lực của chính quyền địa phương. Trước yêu cầu thực hiện Nghị quyết số 57-NQ/TW của Bộ Chính trị về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia, bộ máy hành chính phải có năng lực chuyển đổi số và đổi mới sáng tạo nhằm nâng cao hiệu quả quản trị, tăng năng suất khu vực công và cải thiện chất lượng phục vụ người dân, doanh nghiệp.
Trong nền hành chính quản lý, thành công thường được đánh giá thông qua mức độ hoàn thành nhiệm vụ hoặc tuân thủ quy trình thì trong nền hành chính kiến tạo phát triển, năng lực được đánh giá bằng khả năng tạo ra tăng trưởng kinh tế, nâng cao chất lượng dịch vụ công, cải thiện môi trường đầu tư, nâng cao chất lượng sống của người dân và thúc đẩy phát triển bền vững. Theo nghĩa đó, năng lực thực thi của bộ máy hành chính chính là năng lực tạo ra giá trị công thông qua hoạt động quản trị.
Như vậy, với những yêu cầu của mô hình chính quyền địa phương hai cấp và chính quyền kiến tạo phát triển, yêu cầu về năng lực thực thi của bộ máy hành chính có sự thay đổi, bám sát mục tiêu quốc gia trong bối cảnh mới. Từ một nền hành chính chủ yếu thực hiện chức năng quản lý và chấp hành, bộ máy hành chính địa phương đang chuyển sang mô hình quản trị phát triển, trong đó năng lực cốt lõi không còn là năng lực tuân thủ mà là năng lực chuyển hóa quyền lực công, thể chế và nguồn lực thành kết quả phát triển và giá trị công. Đây chính là yêu cầu trung tâm đối với bộ máy hành chính trong quá trình xây dựng chính quyền địa phương hai cấp theo định hướng kiến tạo phát triển ở Việt Nam hiện nay.
4. Khoảng cách giữa phân quyền và năng lực thực thi của bộ máy hành chính ở Việt nam trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp
Việc triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp từ năm 2025 đã mở ra một không gian mới cho phát triển địa phương thông qua việc mở rộng phân cấp, phân quyền, tăng cường tính tự chủ và trách nhiệm giải trình của chính quyền các cấp. Tuy nhiên, kinh nghiệm quốc tế cho thấy phân quyền không đồng nghĩa với hiệu quả quản trị. Như đã phân tích, quyền lực được trao chỉ tạo ra khả năng hành động, trong khi kết quả quản trị và phát triển chủ yếu phụ thuộc vào năng lực thực thi của bộ máy hành chính.
Nói cách khác, giữa quyền hạn được phân cấp và kết quả phát triển luôn tồn tại một khoảng cách thực thi mà Pressman và Wildavsky (1973) đã chỉ ra như một hiện tượng phổ biến trong quản trị công hiện đại. Đối với Việt Nam, thách thức lớn nhất của mô hình chính quyền địa phương hai cấp không phải là việc thiết kế thể chế phân quyền, mà là khả năng chuyển các quyền hạn được trao thành năng lực hành động và kết quả phát triển trong thực tiễn còn hạn chế.
Thực tế, trong hơn hai thập niên qua, Việt Nam đã đạt được nhiều kết quả quan trọng trong cải cách nền hành chính nhà nước. Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 – 2020 và giai đoạn 2021 – 2030 đã góp phần hoàn thiện thể chế, tinh gọn tổ chức bộ máy, cải cách thủ tục hành chính, xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức và thúc đẩy chuyển đổi số trong hoạt động quản lý nhà nước. Chỉ số cải cách hành chính (PAR Index), Chỉ số hài lòng của người dân đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước (SIPAS) và Chỉ số chuyển đổi số cấp bộ, cấp tỉnh (DTI) đều cho thấy xu hướng cải thiện tích cực trong những năm gần đây.
Đồng thời, quá trình phân cấp, phân quyền được đẩy mạnh theo tinh thần Văn kiện Đại hội XIII, Văn kiện Đại hội XIV và các nghị quyết của Trung ương, qua đó mở rộng quyền tự chủ của chính quyền địa phương trong nhiều lĩnh vực phát triển kinh tế – xã hội. Tuy nhiên, những kết quả đó chủ yếu phản ánh sự tiến bộ của nền hành chính trong điều kiện vận hành của mô hình quản lý truyền thống, trong khi mô hình chính quyền địa phương hai cấp và định hướng xây dựng chính quyền kiến tạo phát triển đang đặt ra những yêu cầu cao hơn nhiều về năng lực thực thi. Thực tế không chỉ là việc địa phương thực hiện nhiệm vụ hành chính, mà còn là năng lực địa phương cần có để trực tiếp đảm nhận các chức năng quản trị, phát triển vốn trước đây được chia sẻ hoặc điều phối qua cấp huyện, cấp trung gian.
Thứ nhất, đó là khoảng cách về thể chế. Trong nhiều lĩnh vực, tốc độ phân cấp, phân quyền đang diễn ra nhanh hơn tốc độ hoàn thiện thể chế và chuẩn hóa các điều kiện bảo đảm thực hiện. Một số nhiệm vụ được giao cho địa phương nhưng cơ chế pháp lý, tiêu chuẩn kỹ thuật, quy trình thực hiện hoặc cơ chế phối hợp liên ngành chưa được quy định đầy đủ và đồng bộ. Tình trạng chồng chéo giữa các quy định pháp luật, sự giao thoa về chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan quản lý nhà nước và sự thiếu thống nhất trong hướng dẫn thực hiện vẫn là những rào cản làm giảm hiệu quả thực thi chính sách. Báo cáo của Chính phủ về cải cách hành chính những năm gần đây cho thấy nhiều địa phương còn lúng túng trong việc thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp do thiếu hướng dẫn cụ thể hoặc do hệ thống quy định chưa theo kịp các yêu cầu quản lý mới. Điều này phản ánh thực tế rằng quyền hạn được trao chưa hoàn toàn đi kèm với năng lực thể chế tương ứng.
Thứ hai, khoảng cách trong việc tổ chức và thực hiện. Trong quản trị công hiện đại, năng lực thực thi không chỉ phụ thuộc vào việc có chính sách đúng mà còn phụ thuộc vào khả năng tổ chức triển khai chính sách trong thực tiễn. Tuy nhiên, giữa các địa phương hiện nay vẫn tồn tại sự khác biệt đáng kể về năng lực điều hành, quản lý dự án, tổ chức thực hiện chương trình phát triển và phối hợp liên ngành. Một số địa phương có khả năng chuyển hóa chủ trương thành chương trình hành động cụ thể rất nhanh, trong khi nhiều địa phương khác vẫn gặp khó khăn trong việc lập kế hoạch, tổ chức thực hiện và kiểm soát kết quả. Điều này dẫn đến hiện tượng cùng một cơ chế, cùng một chính sách nhưng kết quả thực hiện giữa các địa phương có sự chênh lệch lớn. Khoảng cách này có xu hướng trở nên rõ nét hơn trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp khi trách nhiệm tổ chức thực hiện được chuyển trực tiếp xuống cấp cơ sở, không còn tầng nấc trung gian để điều phối như trước.
Thứ ba, khoảng cách về nguồn nhân lực hành chính. Đây được xem là một trong những điểm nghẽn lớn nhất trong quá trình phân quyền hiện nay. Mặc dù đội ngũ cán bộ, công chức đã có bước phát triển đáng kể về trình độ chuyên môn và kỹ năng quản lý, song chất lượng nguồn nhân lực giữa các địa phương vẫn chưa đồng đều. Đặc biệt, ở nhiều đơn vị cấp xã, năng lực tham mưu chính sách, quản lý phát triển, quản trị dự án, ứng dụng công nghệ số và xử lý các vấn đề phát sinh còn hạn chế so với yêu cầu của mô hình mới. Trong khi đó, xu hướng phát triển hiện nay đòi hỏi bộ máy hành chính cần có đội ngũ chuyên gia về quy hoạch, tài chính công, chuyển đổi số, dữ liệu, môi trường, đổi mới sáng tạo và phát triển địa phương.
Thực tế cho thấy nhiều địa phương đang thiếu hụt nguồn nhân lực chất lượng cao trong các lĩnh vực này, tạo ra khoảng cách đáng kể giữa quyền hạn được trao và năng lực thực thi. Nhiều nhiệm vụ, quyền hạn được chuyển giao cho địa phương, nhưng khả năng hoạch định, tổ chức thực hiện, kiểm tra, giám sát và đánh giá kết quả chưa theo kịp. Đây là hiện tượng mà Grindle (1996) gọi là “capacity gap”, tức là khoảng cách giữa trách nhiệm được giao và năng lực thực hiện. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy nhiều chương trình phân quyền thất bại không phải do thiếu quyền lực mà do chính quyền địa phương không đủ năng lực để sử dụng hiệu quả quyền lực được trao. Mặc dù quá trình cải cách hành chính, phân cấp và chuyển đổi số đã đạt được nhiều kết quả tích cực, nhưng năng lực thực thi của bộ máy hành chính địa phương vẫn đang đối mặt với những khoảng cách đáng kể so với yêu cầu của mô hình quản trị mới.
Thứ tư, khoảng cách về chuyển đổi số và quản trị dữ liệu. Nghị quyết số 57-NQ/TW của Bộ Chính trị đã xác định khoa học công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số là động lực phát triển mới của đất nước. Tuy nhiên, năng lực số của nhiều cơ quan hành chính địa phương vẫn chưa theo kịp yêu cầu phát triển. Hạ tầng dữ liệu chưa đồng bộ, các hệ thống thông tin còn phân tán, khả năng liên thông và chia sẻ dữ liệu giữa các cơ quan còn hạn chế. Quan trọng hơn, nhiều địa phương mới dừng lại ở việc số hóa thủ tục hành chính mà chưa thực sự chuyển sang mô hình quản trị dựa trên dữ liệu. Điều này làm giảm khả năng dự báo, ra quyết định và điều hành phát triển trong bối cảnh kinh tế số và xã hội số đang hình thành ngày càng rõ rệt.
Thứ năm, khoảng cách lớn nhất là khoảng cách về năng lực quản trị và phát triển. Trong nhiều năm, bộ máy hành chính địa phương được thiết kế chủ yếu để thực hiện chức năng quản lý nhà nước và bảo đảm tuân thủ pháp luật. Vì vậy, nhiều cơ quan hành chính đã hình thành năng lực quản lý hành chính tương đối tốt nhưng chưa phát triển đầy đủ các năng lực đặc trưng của quản trị phát triển. Trên thực tế, không ít địa phương thực hiện khá hiệu quả các nhiệm vụ hành chính thường xuyên nhưng vẫn gặp khó khăn trong việc xây dựng chiến lược phát triển dài hạn, điều phối các nguồn lực phát triển, thu hút đầu tư, thúc đẩy đổi mới sáng tạo, hỗ trợ phát triển doanh nghiệp hoặc hình thành các hệ sinh thái kinh tế địa phương. Điều đó cho thấy bộ máy hành chính đã quen với vai trò quản lý nhưng chưa thực sự thích ứng với vai trò kiến tạo và dẫn dắt sự phát triển.
Theo Evans (1995), năng lực cốt lõi của nhà nước phát triển không phải là khả năng kiểm soát xã hội mà là khả năng điều phối và huy động các nguồn lực xã hội nhằm phục vụ mục tiêu phát triển. Tương tự, Johnson (1982) và Leftwich (2000) đều cho rằng thành công của các quốc gia Đông Á bắt nguồn từ năng lực của bộ máy hành chính trong việc kết nối chiến lược phát triển với hành động thực tiễn. Đối chiếu với Việt Nam hiện nay cho thấy khoảng cách lớn nhất không nằm ở việc thiếu quyền lực hay thiếu nguồn lực, mà ở việc chuyển đổi từ tư duy quản lý hành chính sang tư duy quản trị phát triển. Đây cũng chính là khoảng cách có ý nghĩa quyết định đối với sự thành công của mô hình chính quyền địa phương hai cấp trong giai đoạn tới.
Thực tiễn Việt Nam đang cho thấy sự tồn tại đồng thời của 5 khoảng cách lớn, gồm khoảng cách thể chế, khoảng cách tổ chức thực hiện, khoảng cách nguồn nhân lực, khoảng cách chuyển đổi số và khoảng cách quản trị phát triển. Những khoảng cách này phản ánh sự chênh lệch giữa quyền hạn được phân cấp và năng lực thực thi của bộ máy hành chính. Nếu phân quyền tạo ra không gian thể chế cho phát triển, thì năng lực thực thi chính là yếu tố quyết định khả năng hiện thực hóa không gian thể chế đó thành các kết quả quản trị và phát triển cụ thể. Vì vậy, yêu cầu cấp thiết đặt ra hiện nay không chỉ là tiếp tục hoàn thiện cơ chế phân cấp, phân quyền mà còn phải tái cấu trúc toàn diện năng lực thực thi của bộ máy hành chính nhằm đáp ứng yêu cầu của mô hình chính quyền địa phương hai cấp theo định hướng kiến tạo phát triển.
5. Định hướng nâng cao năng lực thực thi của bộ máy hành chính trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, kiến tạo phát triển
Sự ra đời của mô hình chính quyền địa phương hai cấp đã tạo nên một bước chuyển biến căn bản trong cấu trúc quản trị địa phương ở Việt Nam. Nhưng thành công của cải cách thể chế được quyết định bởi khả năng hình thành năng lực tương thích với thể chế mới. North (1990) từng chỉ ra rằng thể chế tạo ra các quy tắc của cuộc chơi, nhưng kết quả phát triển lại phụ thuộc vào năng lực của các tổ chức và các chủ thể vận hành trong khuôn khổ thể chế đó. Trong bối cảnh chính quyền địa phương hai cấp, nhiệm vụ trọng tâm là xây dựng một nền hành chính có đủ năng lực dẫn dắt phát triển, đòi hỏi năng lực thực thi của bộ máy hành chính phải được triển khai đồng thời trên cả phương diện thể chế, tổ chức, con người, công nghệ và phương thức quản trị.
Một là, về năng lực thể chế, cần chuyển từ tư duy quản lý theo quy trình sang tư duy quản trị dựa trên kết quả thực tế. Trong điều kiện phân cấp, phân quyền ngày càng sâu rộng, bộ máy hành chính địa phương cần có khả năng tiếp nhận và cụ thể hóa các chủ trương, chính sách thành các cơ chế vận hành phù hợp với điều kiện phát triển của từng địa phương. Năng lực thể chế đòi hỏi vừa phải có khả năng nắm bắt, tuân thủ pháp luật, vừa phải có khả năng thiết kế, vận dụng và tổ chức thực hiện các công cụ quản trị nhằm tạo lập môi trường thuận lợi cho phát triển. Đây cũng là tinh thần xuyên suốt được Đảng khẳng định trong Văn kiện Đại hội XIII, XIV của Đảng về xây dựng nền quản trị quốc gia hiện đại, hiệu lực, hiệu quả và phục vụ phát triển.
Hai là, cải thiện năng lực tổ chức theo hướng chuyển trọng tâm từ năng lực hành chính truyền thống sang năng lực tổ chức thực hiện và quản trị phát triển. Các nghiên cứu của Pressman và Wildavsky (1973) cho thấy khoảng cách lớn nhất trong quản trị công thường không nằm ở khâu hoạch định chính sách mà ở khâu thực thi. Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, nhiều nhiệm vụ được chuyển trực tiếp về cấp tỉnh và cấp xã, năng lực tổ chức thực hiện phải trở thành năng lực cốt lõi của bộ máy hành chính nhằm thúc đẩy các mục tiêu chiến lược thành chương trình hành động cụ thể và điều phối hiệu quả các chủ thể liên quan, đồng thời đôn đốc kịp thời, kiểm soát kết quả đầu ra của quá trình thực hiện hiệu quả.
Ba là, nâng cao chất lượng công chức, chuyển đổi mô hình từ công chức quản lý sang công chức quản trị. Trong nền hành chính truyền thống chủ yếu cần những công chức am hiểu quy trình và bảo đảm tuân thủ pháp luật, thì nền hành chính kiến tạo phát triển cần những công chức có khả năng phân tích chính sách, quản trị dự án, điều phối liên ngành, huy động nguồn lực xã hội, ứng dụng công nghệ số và giải quyết các vấn đề phát triển phức tạp. Đây chính là sự chuyển đổi từ tư duy hành chính sang tư duy quản trị. Kinh nghiệm của Nhật Bản, Hàn Quốc và Singapore cho thấy năng lực cạnh tranh của khu vực công phụ thuộc rất lớn vào chất lượng đội ngũ công chức phát triển hơn là quy mô bộ máy hành chính (Johnson, 1982; Evans, 1995).
Bốn là, xây dựng năng lực số như một năng lực nền tảng của bộ máy hành chính hiện đại. Nghị quyết số 57-NQ/TW của Bộ Chính trị đã xác định khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số là những đột phá chiến lược trong giai đoạn phát triển mới. Trong bối cảnh đó, chuyển đổi số không dừng ở việc ứng dụng công nghệ vào hoạt động hành chính mà phải trở thành sự chuyển đổi trong phương thức quản trị. Bộ máy hành chính địa phương cần chuyển từ mô hình điều hành dựa trên hồ sơ giấy tờ sang mô hình quản trị dựa trên dữ liệu; từ phản ứng với vấn đề sang dự báo và phòng ngừa vấn đề; từ quản lý thủ tục sang quản trị giá trị công. Đây sẽ là nền tảng quan trọng để nâng cao năng suất khu vực công và chất lượng ra quyết định trong giai đoạn tới.
Năm là thúc đẩy hình thành năng lực quản trị phát triển như một năng lực cốt lõi của bộ máy hành chính địa phương. Theo Johnson (1982), Evans (1995) và Leftwich (2000), điểm khác biệt căn bản giữa một nhà nước quản lý và một nhà nước kiến tạo phát triển nằm ở khả năng điều phối các nguồn lực xã hội nhằm phục vụ mục tiêu phát triển dài hạn. Trong điều kiện Việt Nam hiện nay, điều đó có nghĩa là chính quyền địa phương không chỉ quản lý các nguồn lực công mà phải có khả năng huy động và kết nối toàn bộ các nguồn lực của Nhà nước, thị trường và xã hội, tạo lập môi trường thuận lợi cho đổi mới sáng tạo, phát triển doanh nghiệp, phát triển kinh tế số, kinh tế xanh và nâng cao chất lượng sống của người dân. Năng lực quản trị phát triển, vì vậy, phải trở thành thước đo cao nhất của năng lực thực thi trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
6. Kết luận
Mô hình chính quyền địa phương hai cấp đang tạo ra sự thay đổi căn bản trong phương thức tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương. Cải cách một mặt cho thấy nỗ lực của Nhà nước trong việc chuyển từ mô hình quản lý theo tầng nấc hành chính sang mô hình quản trị dựa trên phân quyền, tự chủ, trách nhiệm giải trình và kết quả phát triển. Trong bối cảnh đó, năng lực thực thi trở thành yếu tố quyết định chất lượng vận hành của toàn bộ hệ thống chính quyền địa phương. Do đó, yêu cầu trọng tâm là tiếp tục hoàn thiện thể chế phân cấp, phân quyền, đồng thời nâng cao toàn diện năng lực thực thi của bộ máy hành chính theo định hướng kiến tạo phát triển. Thành công của mô hình chính quyền địa phương hai cấp sẽ không được đo bằng mức độ tinh gọn của bộ máy hay số lượng quyền hạn được phân giao, mà bằng khả năng của chính quyền địa phương trong việc tạo ra tăng trưởng kinh tế, nâng cao chất lượng sống của người dân, thúc đẩy đổi mới sáng tạo và gia tăng giá trị công cho xã hội. Đây cũng chính là thước đo quan trọng phản ánh chất lượng quản trị quốc gia trong giai đoạn phát triển mới của Việt Nam.
Tài liệu tham khảo:
Bộ Chính trị (2024). Nghị quyết số 57-NQ/TW ngày 22/12/2024 về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia.
Bộ Chính trị, Ban Bí thư (2025). Kết luận số 127-KL/TW ngày 28/02/2025 về việc triển khai nghiên cứu, đề xuất tiếp tục sắp xếp, tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị.
Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2017). Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả.
Chính phủ (2021). Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021–2030.
Đảng Cộng sản Việt Nam (2021). Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII (Tập I). Nxb Chính trị quốc gia Sự thật.
Evans, P. (1995). Embedded autonomy: States and industrial transformation. Princeton University Press.
Fukuyama, F. (2013). What is governance? Governance, 26(3), 347–368. https://doi.org/10.1111/gove.12035
Grindle, M. S. (1996). Challenging the state: Crisis and innovation in Latin America and Africa. Cambridge University Press.
Hooghe, L., & Marks, G. (2003). Unraveling the central state, but how? Types of multi-level governance. American Political Science Review, 97(2), 233–243.
Huntington, S. P. (1968). Political order in changing societies. Yale University Press.
Johnson, C. (1982). MITI and the Japanese miracle: The growth of industrial policy, 1925–1975. Stanford University Press.
Leftwich, A. (2000). States of development: On the primacy of politics in development. Polity Press.
Moore, M. H. (1995). Creating public value: Strategic management in government. Harvard University Press.
North, D. C. (1990). Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge University Press.
Oates, W. E. (1972). Fiscal federalism. Harcourt Brace Jovanovich.
Ostrom, E. (1990). Governing the commons: The evolution of institutions for collective action. Cambridge University Press.
Pollitt, C., & Bouckaert, G. (2017). Public management reform: A comparative analysis. Into the age of austerity (4th ed.). Oxford University Press.
Pressman, J. L., & Wildavsky, A. (1973). Implementation: How great expectations in Washington are dashed in Oakland; or, why it’s amazing that federal programs work at all. University of California Press.
Quốc hội (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
World Bank. (2017). World development report 2017: Governance and the law. World Bank. https://doi.org/10.1596/978-1-4648-0950-7
