Identifying factors affecting innovation in environmental public administration by the People’s Committee of Tan Vinh Loc commune, Ho Chi Minh City
Nguyễn Thị Thắm
Đảng ủy xã Tân Vĩnh Lộc, TP. Hồ Chí Minh
Email: thamnguyen298@gmail.com
(Quanlynhanuoc.vn) – Trong bối cảnh thực hiện chính quyền địa phương hai cấp, đổi mới quản lý nhà nước về môi trường ở cấp xã là yêu cầu cấp thiết nhằm nâng cao hiệu lực quản trị và chất lượng sống của người dân. Xã Tân Vĩnh Lộc, TP. Hồ Chí Minh có dân số lớn, địa bàn rộng, đan xen khu dân cư, sản xuất, kinh doanh và dịch vụ, tạo ra những thách thức mới về môi trường. Bài viết sử dụng phân tích tài liệu, phân tích chính sách và nghiên cứu trường hợp để nhận diện các yếu tố tác động đến đổi mới quản lý môi trường của Ủy ban nhân dân xã. Kết quả cho thấy, bảy nhóm yếu tố chủ yếu, gồm: thể chế; đặc điểm địa bàn; năng lực cán bộ, công chức; nguồn lực; dữ liệu và chuyển đổi số; sự tham gia xã hội; phối hợp liên ngành, liên cấp. Các yếu tố tương tác, thúc đẩy chuyển từ quản lý phản ứng sang quản trị chủ động, dựa trên rủi ro và bằng chứng.
Từ khóa: Quản lý nhà nước; quản lý môi trường; đổi mới quản lý; chính quyền địa phương hai cấp; Tân Vĩnh Lộc.
Abstract: In the context of implementing the two-tier local government model, innovating environmental public administration at the commune level has become an urgent requirement for improving governance effectiveness and the quality of life of citizens. Tan Vinh Loc Commune, Ho Chi Minh City, established on July 1, 2025, has a large population, an extensive geographical area, and a mix of residential areas, production, business, and service activities, creating new environmental management challenges. This article employs document analysis, policy analysis, and a case study approach to identify factors affecting innovation in environmental public administration by the Commune People’s Committee. The findings identify seven major groups of factors, including institutional arrangements; local characteristics; the capacity of cadres and civil servants; financial and material resources; data and digital transformation; social participation; and inter-sectoral and inter-level coordination. These factors interact with one another, facilitating a shift from reactive environmental management toward proactive, risk-based, and evidence-based environmental governance.
Keywords: Public administration; environmental management; management innovation; two-tier local government; Tan Vinh Loc.
1. Đặt vấn đề
Bảo vệ môi trường ngày càng trở thành một nội dung trung tâm của quản trị phát triển bền vững và là một trong những lĩnh vực phản ánh trực tiếp năng lực quản trị của Nhà nước. Những vấn đề như chất thải, ô nhiễm không khí, nước, tiếng ồn, suy giảm chất lượng môi trường sống không chỉ tạo ra những tác động đối với hệ sinh thái mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến sức khỏe, sinh kế, chất lượng sống và sự hài lòng của người dân. Trong điều kiện đô thị hóa nhanh, gia tăng dân số và mở rộng các hoạt động kinh tế, áp lực môi trường ngày càng có tính chất phức tạp, liên ngành và khó xử lý bằng các công cụ quản lý hành chính truyền thống. Vì vậy, quản lý nhà nước về môi trường cần chuyển từ cách tiếp cận chủ yếu dựa trên kiểm tra, xử lý vi phạm sang cách tiếp cận phòng ngừa, quản trị rủi ro, sử dụng dữ liệu và huy động sự tham gia của xã hội.
Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đã tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho sự chuyển đổi này khi nhấn mạnh nguyên tắc phòng ngừa, kiểm soát ô nhiễm, quản lý chất thải, trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân và sự tham gia của cộng đồng trong bảo vệ môi trường (Quốc hội, 2020). Tuy nhiên, hiệu quả của chính sách môi trường không chỉ phụ thuộc vào mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật mà còn phụ thuộc vào năng lực tổ chức thực thi của chính quyền địa phương. Khoảng cách giữa chính sách và kết quả thực tế thường xuất hiện ở chính cấp cơ sở, nơi các vấn đề môi trường được phát hiện, phản ánh và tác động trực tiếp đến đời sống người dân. Do đó, năng lực của chính quyền cấp xã có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong việc chuyển hóa các quy định pháp luật thành kết quả quản trị cụ thể.
Yêu cầu này trở nên rõ nét hơn trong bối cảnh Việt Nam triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 xác lập khuôn khổ pháp lý mới cho tổ chức chính quyền địa phương, đồng thời đặt ra yêu cầu nâng cao năng lực của cấp xã trong thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước tại địa bàn (Quốc hội, 2025). Khi cấp xã trở thành cấp chính quyền trực tiếp hơn với người dân, khối lượng công việc và yêu cầu giải quyết các vấn đề phát sinh tại cơ sở có xu hướng gia tăng. Đối với lĩnh vực môi trường, điều này đòi hỏi UBND xã không chỉ thực hiện chức năng tiếp nhận và xử lý vụ việc mà phải từng bước hình thành năng lực dự báo, phòng ngừa, giám sát và điều phối các nguồn lực xã hội.
Tân Vĩnh Lộc là trường hợp có ý nghĩa nghiên cứu đáng chú ý trong bối cảnh đó. Theo Nghị quyết số 1685/NQ-UBTVQH15, xã Tân Vĩnh Lộc được thành lập trên cơ sở sắp xếp các đơn vị hành chính cấp xã và chính thức hoạt động từ ngày 01/7/2025 (Ủy ban Thường vụ Quốc hội, 2025). Địa bàn mới có diện tích hơn 34 km² và dân số gần 196 nghìn người, tạo ra một không gian quản trị có quy mô lớn và mức độ phức tạp cao. Sự đan xen giữa khu dân cư, hoạt động thương mại, dịch vụ, sản xuất và giao thông làm xuất hiện nhiều nguồn gây áp lực đối với môi trường. Trong điều kiện đó, phương thức quản lý dựa chủ yếu vào xử lý từng vụ việc riêng lẻ khó đáp ứng đầy đủ yêu cầu quản trị.
2. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
Quản lý nhà nước về môi trường thường được tiếp cận từ chức năng của Nhà nước trong xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật, chính sách, tiêu chuẩn, quy hoạch, kiểm tra, giám sát và xử lý các hành vi gây tác động tiêu cực đến môi trường. Tuy nhiên, tính chất ngày càng phức tạp, liên ngành và vượt qua ranh giới hành chính của các vấn đề môi trường, trong đó Nhà nước không còn là chủ thể duy nhất mà giữ vai trò kiến tạo thể chế, điều phối và huy động các nguồn lực xã hội. Rhodes (1996) nhấn mạnh vai trò của các mạng lưới tương tác giữa nhiều chủ thể; Lemos và Agrawal (2006) chỉ ra sự kết hợp giữa Nhà nước, thị trường và cộng đồng trong quản trị môi trường; trong khi Ansell và Gash (2008) nhấn mạnh quản trị hợp tác dựa trên đối thoại, chia sẻ thông tin và trách nhiệm. Ostrom (2010) tiếp cận từ quản trị đa trung tâm, cho thấy các vấn đề phức tạp cần được giải quyết thông qua sự phối hợp giữa nhiều trung tâm quyết định.
Bài viết tiếp cận đổi mới quản lý nhà nước về môi trường như quá trình thay đổi có chủ đích về thể chế, phương thức tổ chức, công cụ quản lý, năng lực thực thi và quan hệ giữa chính quyền với xã hội nhằm nâng cao khả năng phòng ngừa, phát hiện, kiểm soát và xử lý các vấn đề môi trường. Đổi mới vì vậy không chỉ được thể hiện ở việc tăng cường kiểm tra, xử phạt mà quan trọng hơn là chuyển từ quản lý phản ứng sang quản trị chủ động, từ xử lý vụ việc sang quản lý dựa trên rủi ro và bằng chứng, từ dữ liệu phân tán sang dữ liệu phục vụ quyết định và từ Nhà nước đơn phương quản lý sang quản trị có sự tham gia của xã hội. Khoảng trống nghiên cứu hiện nay là sự thiếu vắng những phân tích thực chứng về sự tương tác giữa các yếu tố này ở cấp xã Việt Nam, đặc biệt trong điều kiện chính quyền địa phương hai cấp và đối với các đơn vị hành chính mới hình thành như Tân Vĩnh Lộc.
Để phân tích vấn đề, nghiên cứu sử dụng phương pháp nghiên cứu trường hợp, lấy xã Tân Vĩnh Lộc làm trường hợp nghiên cứu trong bối cảnh TP. Hồ Chí Minh triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Dữ liệu chủ yếu được thu thập từ văn bản pháp luật, tài liệu chính sách, công trình nghiên cứu khoa học và thông tin chính thức liên quan. Nghiên cứu kết hợp phân tích nội dung, phân tích chính sách, tổng hợp và diễn giải nhằm nhận diện các yếu tố tác động và lý giải cơ chế ảnh hưởng của chúng đối với đổi mới quản lý môi trường. Theo đó, đổi mới quản lý nhà nước về môi trường được xem là kết quả của sự tương tác giữa bảy nhóm yếu tố: thể chế và phân cấp, phân quyền; đặc điểm địa bàn và áp lực môi trường; năng lực cán bộ, công chức; nguồn lực tài chính và cơ sở vật chất; dữ liệu và chuyển đổi số; sự tham gia của người dân, cộng đồng và doanh nghiệp; phối hợp liên ngành, liên cấp. Khung phân tích này cung cấp cơ sở để nhận diện các điểm nghẽn và đề xuất hàm ý quản trị phù hợp với điều kiện thực tiễn của Tân Vĩnh Lộc.
3. Các yếu tố tác động đến đổi mới quản lý nhà nước về môi trường của UBND xã Tân Vĩnh Lộc
Đổi mới quản lý nhà nước về môi trường ở cấp xã không đơn thuần là thay đổi một số phương thức kiểm tra, xử lý vi phạm hoặc ứng dụng thêm công nghệ trong tiếp nhận phản ánh của người dân. Về bản chất, đây là quá trình tái cấu trúc năng lực quản trị của chính quyền cơ sở trước những thay đổi đồng thời về quy mô dân cư, hoạt động kinh tế, yêu cầu bảo vệ môi trường và mô hình tổ chức chính quyền địa phương. Trong điều kiện thực hiện chính quyền địa phương hai cấp, UBND xã vừa được đặt trước yêu cầu thực hiện nhiều nhiệm vụ quản lý trực tiếp hơn, vừa phải giải quyết những vấn đề ngày càng phức tạp, liên ngành và có tính liên kết không gian. Vì vậy, đổi mới quản lý môi trường cần được nhìn nhận như một hệ thống gồm nhiều yếu tố có quan hệ tương tác, trong đó thể chế tạo lập không gian hành động, nguồn lực và năng lực quyết định khả năng thực thi, còn dữ liệu, sự tham gia xã hội và cơ chế phối hợp quyết định mức độ chuyển đổi từ quản lý hành chính truyền thống sang quản trị môi trường hiện đại.
Thứ nhất, thể chế và phân cấp, phân quyền là yếu tố nền tảng, quyết định “không gian hành động” của UBND xã trong đổi mới quản lý môi trường. Mọi đổi mới trong quản lý nhà nước trước hết phải được đặt trong một cấu trúc thể chế xác định tương đối rõ chủ thể nào có quyền quyết định, chủ thể nào có trách nhiệm thực hiện, công cụ nào được sử dụng và nguồn lực nào được huy động. Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đã thể hiện sự chuyển dịch quan trọng trong tư duy quản lý, từ việc chú trọng xử lý các hành vi gây ô nhiễm sau khi xảy ra sang nhấn mạnh phòng ngừa, kiểm soát ô nhiễm, quản lý chất thải, bảo vệ chất lượng môi trường và phân định trách nhiệm của các chủ thể (Quốc hội, 2020). Tuy nhiên, một hệ thống pháp luật đầy đủ chưa đồng nghĩa với một hệ thống quản trị có hiệu quả. Khoảng cách giữa “thẩm quyền trên giấy tờ” và “năng lực hành động trong thực tiễn” có thể trở thành điểm nghẽn lớn nhất của đổi mới quản lý môi trường ở cấp cơ sở.
Trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp, vấn đề này càng trở nên quan trọng. Việc phân cấp, phân quyền nếu chỉ được hiểu là chuyển giao thêm nhiệm vụ cho cấp xã mà không đồng thời bảo đảm thẩm quyền, nhân lực, ngân sách, dữ liệu và công cụ thực thi sẽ dễ dẫn đến tình trạng “trách nhiệm đi xuống nhưng năng lực không đi cùng”. Khi đó, UBND xã có thể là nơi đầu tiên tiếp nhận phản ánh của người dân nhưng lại không có đủ công cụ để xác minh, đánh giá và xử lý đến cùng. Ngược lại, nếu phân quyền quá thận trọng, mọi vấn đề đều phải xin ý kiến hoặc chuyển lên cơ quan chuyên môn cấp Thành phố thì mục tiêu tăng tính chủ động, nhanh chóng và gần dân của chính quyền cơ sở khó đạt được. Do đó, tác động của thể chế cần được đánh giá trên ba phương diện: mức độ rõ ràng của thẩm quyền; mức độ tương thích giữa nhiệm vụ, quyền hạn và nguồn lực; và khả năng phối hợp khi vấn đề vượt khỏi phạm vi thẩm quyền của một chủ thể. Đổi mới thực chất chỉ xuất hiện khi thể chế không còn là “khung giới hạn” đơn thuần mà trở thành “hạ tầng thể chế” tạo điều kiện cho chính quyền cơ sở chủ động giải quyết vấn đề.
Thứ hai, đặc điểm địa bàn và mức độ, tính chất của các áp lực môi trường trực tiếp định hình nhu cầu và phương thức đổi mới quản lý. Không thể có một mô hình quản lý môi trường cấp xã hoàn toàn đồng nhất cho mọi địa bàn, bởi môi trường luôn gắn với cấu trúc không gian, dân cư, hoạt động kinh tế và điều kiện phát triển cụ thể. Tân Vĩnh Lộc là đơn vị hành chính mới được hình thành từ ngày 01/7/2025, có diện tích hơn 34 km² và dân số gần 196 nghìn người. Quy mô dân số lớn trong tương quan với cấp xã, cùng sự đan xen giữa khu dân cư, sản xuất, kinh doanh, dịch vụ và giao thông, làm cho các vấn đề môi trường trên địa bàn có tính đa dạng và khó dự báo hơn. Áp lực môi trường vì thế không chỉ đến từ những cơ sở sản xuất có nguy cơ gây ô nhiễm mà còn có thể xuất hiện từ chất thải sinh hoạt, tiếng ồn, nước thải, hoạt động xây dựng, giao thông, kinh doanh dịch vụ và những thay đổi nhanh chóng trong quá trình đô thị hóa.
Đáng chú ý, rủi ro môi trường không phân bố đồng đều theo không gian và thời gian. Một số khu vực có thể có mật độ hoạt động kinh tế cao; một số tuyến đường có thể thường xuyên phát sinh bụi, tiếng ồn hoặc ùn ứ; một số điểm dân cư có thể chịu áp lực lớn từ chất thải sinh hoạt; trong khi những khu vực khác lại có nguy cơ thấp hơn. Điều đó đặt ra giới hạn đối với cách thức quản lý dựa chủ yếu vào kiểm tra đồng loạt và xử lý vụ việc sau khi phát sinh. Đổi mới quản lý cần chuyển sang quản lý theo mức độ rủi ro, trong đó chính quyền xác định các nguồn gây tác động, phân loại đối tượng và khu vực theo mức độ nguy cơ, từ đó phân bổ nguồn lực giám sát theo thứ tự ưu tiên. Đây là sự thay đổi quan trọng về tư duy: thay vì hỏi “hôm nay có vụ việc nào cần xử lý?”, chính quyền cần từng bước chuyển sang câu hỏi “khu vực nào, hoạt động nào và thời điểm nào có khả năng phát sinh rủi ro cao?”. Chính sự thay đổi câu hỏi quản lý sẽ tạo tiền đề cho sự thay đổi phương thức quản lý.
Thứ ba, năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức là yếu tố trung tâm quyết định khả năng chuyển hóa thể chế thành năng lực quản trị thực tế. Trong bất kỳ hệ thống quản lý nào, thể chế chỉ có thể tạo ra kết quả khi được thực thi bởi những con người có đủ năng lực, trách nhiệm và khả năng thích ứng. Lipsky (2010) cho rằng, cán bộ thực thi ở tuyến đầu có vị trí đặc biệt trong quá trình chuyển hóa chính sách thành những quyết định và hành động cụ thể. Ở cấp xã, cán bộ, công chức thường là người trực tiếp tiếp nhận phản ánh, tiếp xúc với người dân, nắm bắt tình hình địa bàn và tham gia xử lý những vấn đề phát sinh. Vì vậy, họ không chỉ là “người thực hiện quy định” mà còn là chủ thể diễn giải, lựa chọn và tổ chức thực hiện chính sách trong những tình huống cụ thể.
Trong quản lý môi trường, yêu cầu về năng lực càng cao bởi nhiều vấn đề môi trường không thể được nhận diện chỉ bằng quan sát hành chính thông thường. Việc đánh giá một nguồn gây ô nhiễm có thể liên quan đến đặc điểm chất thải, nguồn phát sinh, mức độ ảnh hưởng, bằng chứng kỹ thuật và mối quan hệ nhân quả giữa hoạt động của chủ thể với tác động đến cộng đồng. Do đó, năng lực của cán bộ, công chức cần được tiếp cận theo nghĩa rộng, bao gồm kiến thức pháp luật về môi trường, hiểu biết chuyên môn, kỹ năng thu thập và đánh giá thông tin, năng lực sử dụng công nghệ số, khả năng phân tích dữ liệu, kỹ năng giao tiếp với cộng đồng và năng lực phối hợp liên ngành. Andrews et al. (2017) nhấn mạnh rằng năng lực nhà nước không đơn giản là tổng lượng nguồn lực được sở hữu mà quan trọng hơn là khả năng sử dụng nguồn lực để tạo ra kết quả. Đối với Tân Vĩnh Lộc, điều này có nghĩa là đổi mới quản lý môi trường không thể chỉ bắt đầu từ việc ban hành quy trình mới hoặc trang bị phần mềm mới mà phải bắt đầu từ việc nâng cao năng lực của chính những người sử dụng quy trình và công cụ đó.
Thứ tư, nguồn lực tài chính, cơ sở vật chất và phương tiện kỹ thuật là điều kiện bảo đảm để đổi mới có thể chuyển từ ý tưởng thành thực tiễn. Một chính quyền có thể có thẩm quyền, có quy trình và có đội ngũ nhưng nếu thiếu nguồn lực thì năng lực quản trị vẫn bị giới hạn. Đối với quản lý môi trường, vấn đề này thể hiện khá rõ bởi nhiều hoạt động đòi hỏi chi phí và phương tiện chuyên môn, như kiểm tra thực địa, lấy mẫu, phân tích, đo đạc, giám sát nguồn thải, xây dựng cơ sở dữ liệu, duy trì hệ thống thông tin và tổ chức truyền thông cộng đồng. Khi thiếu những điều kiện đó, chính quyền có thể nhận diện được một phản ánh hoặc nghi ngờ có vi phạm nhưng khó xác định nguyên nhân, mức độ và trách nhiệm của chủ thể liên quan.
Vì vậy, nguồn lực môi trường cần được nhìn nhận không đơn thuần là khoản chi phục vụ hoạt động hành chính mà là một bộ phận cấu thành năng lực quản trị. Một thiết bị quan trắc, một hệ thống dữ liệu hay một quy trình lấy mẫu phù hợp không chỉ giúp giải quyết một vụ việc cụ thể mà còn tạo ra năng lực phòng ngừa và tích lũy tri thức quản lý cho chính quyền. Tuy nhiên, đổi mới không đồng nghĩa với việc gia tăng nguồn lực một cách cơ học. Vấn đề quan trọng hơn là phân bổ nguồn lực theo mức độ rủi ro và khả năng tạo ra kết quả. Nguồn lực hạn chế càng đòi hỏi chính quyền phải lựa chọn đúng điểm ưu tiên, tránh tình trạng dàn trải, đầu tư hình thức hoặc mua sắm công nghệ nhưng không có năng lực vận hành và khai thác. Theo đó, hiệu quả của nguồn lực phải được đánh giá bằng khả năng làm giảm rủi ro môi trường, rút ngắn thời gian xử lý, nâng cao tính chính xác của quyết định và tăng khả năng phòng ngừa.
Thứ năm, dữ liệu và chuyển đổi số có khả năng tạo ra sự thay đổi căn bản từ phương thức “quản lý theo vụ việc” sang “quản trị theo thông tin và rủi ro”. Trong phương thức quản lý truyền thống, chính quyền thường phản ứng sau khi có phản ánh, khiếu nại hoặc khi hành vi vi phạm đã phát sinh. Cách thức này có ưu điểm là trực tiếp và dễ tổ chức nhưng về bản chất vẫn mang tính bị động. Quản trị môi trường hiện đại đòi hỏi chính quyền phải có khả năng nhận diện xu hướng, phát hiện nguy cơ và can thiệp trước khi vấn đề chuyển thành khủng hoảng hoặc vi phạm nghiêm trọng. Muốn vậy, dữ liệu phải trở thành một bộ phận của quá trình ra quyết định chứ không chỉ là sản phẩm lưu trữ hành chính.
Đối với Tân Vĩnh Lộc, cơ sở dữ liệu môi trường cấp xã có thể được thiết kế theo hướng tích hợp thông tin về các cơ sở sản xuất, kinh doanh và dịch vụ; nguồn phát sinh chất thải; khu vực có nguy cơ ô nhiễm; lịch sử kiểm tra, xử lý; phản ánh của người dân; kết quả giải quyết và tình trạng khắc phục sau xử lý. Khi những thông tin này được liên kết, chính quyền không chỉ biết “đã xảy ra việc gì” mà còn có thể nhận diện “việc gì có khả năng xảy ra”. Đây chính là giá trị sâu nhất của chuyển đổi số trong quản lý môi trường. Tuy nhiên, số hóa dữ liệu không tự động tạo ra quản trị thông minh. Nếu dữ liệu không được chuẩn hóa, không được cập nhật, không được liên thông và không được sử dụng trong quyết định quản lý thì chuyển đổi số chỉ dừng ở việc thay đổi hình thức lưu trữ. Vì vậy, thước đo của chuyển đổi số phải là mức độ dữ liệu được chuyển hóa thành tri thức và tri thức được chuyển hóa thành hành động quản lý.
Thứ sáu, sự tham gia của người dân, cộng đồng và doanh nghiệp làm thay đổi bản chất quan hệ giữa Nhà nước và xã hội trong quản trị môi trường. Môi trường là lĩnh vực mà chính quyền không thể kiểm soát hiệu quả nếu chỉ dựa vào hoạt động của bộ máy hành chính. Người dân là những người trực tiếp sinh sống trong môi trường và thường là chủ thể đầu tiên phát hiện những thay đổi bất thường về mùi, tiếng ồn, nước thải, chất thải hoặc các hành vi gây ảnh hưởng đến chất lượng sống. Vì vậy, phản ánh của người dân cần được nhìn nhận không chỉ như một loại “đơn thư” mà còn là một nguồn dữ liệu xã hội có giá trị đối với quản trị môi trường. Khi người dân được cung cấp kênh phản ánh thuận tiện, được bảo đảm khả năng theo dõi tiến độ và nhận được phản hồi về kết quả xử lý, sự tham gia xã hội sẽ chuyển từ trạng thái phản ứng sang đồng hành cùng chính quyền.
Ở chiều ngược lại, doanh nghiệp cũng không nên chỉ được nhìn nhận như đối tượng quản lý và kiểm tra. Trong quá trình chuyển đổi mô hình tăng trưởng, doanh nghiệp có thể trở thành chủ thể đầu tư công nghệ sạch, tiết kiệm năng lượng, tái sử dụng nguyên liệu và giảm chất thải. Lemos và Agrawal (2006) cho rằng, quản trị môi trường hiện đại hình thành từ sự tương tác giữa Nhà nước, thị trường và cộng đồng. Điều đó gợi mở cho Tân Vĩnh Lộc một cách tiếp cận cân bằng hơn: kiên quyết đối với hành vi vi phạm nhưng đồng thời tạo động lực để doanh nghiệp tự tuân thủ và đổi mới công nghệ; khuyến khích người dân phản ánh nhưng đồng thời nâng cao trách nhiệm cung cấp thông tin chính xác; mở rộng sự tham gia cộng đồng nhưng phải bảo đảm phản ánh được xác minh và xử lý khách quan. Khi đó, quản lý môi trường không còn là quan hệ đơn tuyến giữa “Nhà nước quản lý” và “đối tượng bị quản lý” mà chuyển dần thành cơ chế đồng quản trị, trong đó các chủ thể cùng tham gia tạo lập và bảo vệ giá trị môi trường.
Thứ bảy, cơ chế phối hợp liên ngành và liên cấp là yếu tố quyết định khả năng xử lý những vấn đề môi trường có tính chất phức hợp. Đặc điểm quan trọng của vấn đề môi trường là ranh giới của nó thường không trùng với ranh giới của cơ quan hành chính. Một vụ việc về nước thải có thể liên quan đến môi trường, đất đai, xây dựng và sản xuất, kinh doanh; một vấn đề về tiếng ồn có thể đồng thời liên quan đến trật tự đô thị, giao thông, y tế và hoạt động dịch vụ; một điểm tập kết chất thải có thể liên quan đến vệ sinh môi trường, hạ tầng đô thị, sử dụng đất và trách nhiệm của đơn vị cung ứng dịch vụ. Vì vậy, năng lực quản lý môi trường của UBND xã không chỉ phụ thuộc vào những gì chính quyền xã tự mình thực hiện mà còn phụ thuộc vào khả năng kết nối với các cơ quan và chủ thể khác.
Trong điều kiện chính quyền địa phương hai cấp, yêu cầu phối hợp càng trở nên rõ nét bởi cấp xã phải giải quyết những vấn đề trực tiếp tại địa bàn nhưng đồng thời nằm trong hệ thống quản lý thống nhất của Thành phố. Nếu không thiết lập được cơ chế phối hợp rõ ràng, việc phân cấp có thể tạo ra nghịch lý: vấn đề ở gần dân hơn nhưng trách nhiệm giải quyết lại bị phân tán hơn. Một vụ việc có thể được chuyển từ bộ phận này sang bộ phận khác, từ xã đến cơ quan chuyên môn và ngược lại, trong khi người dân không biết chủ thể nào chịu trách nhiệm cuối cùng. Ansell và Gash (2008) cho rằng quản trị hợp tác đòi hỏi đối thoại, chia sẻ thông tin, xây dựng lòng tin và xác lập trách nhiệm giữa các chủ thể. Vận dụng vào Tân Vĩnh Lộc, cần chuyển từ phối hợp mang tính tình huống sang phối hợp được thể chế hóa, trong đó xác định rõ cơ quan đầu mối, trách nhiệm từng chủ thể, thời hạn xử lý, phương thức chia sẻ dữ liệu và cơ chế phản hồi. Mục tiêu cuối cùng không phải là có nhiều cuộc họp phối hợp hơn mà là bảo đảm mỗi vấn đề môi trường đều có một quy trình xử lý thông suốt, không bị “rơi vào khoảng trống trách nhiệm”.
Nhìn tổng thể, bảy nhóm yếu tố trên không tồn tại độc lập mà hình thành một cấu trúc tác động đa chiều. Thể chế quyết định chính quyền có thể làm gì; đặc điểm địa bàn quyết định chính quyền cần ưu tiên vấn đề gì; năng lực cán bộ, công chức quyết định chính quyền có thể thực hiện đến đâu; nguồn lực quyết định khả năng biến chủ trương thành hành động; dữ liệu và chuyển đổi số quyết định mức độ chính xác và chủ động của quyết định; sự tham gia của xã hội mở rộng năng lực giám sát và đồng quản trị; còn phối hợp liên ngành, liên cấp quyết định khả năng giải quyết những vấn đề vượt qua ranh giới của một cơ quan. Vì vậy, sẽ khó đạt được đổi mới thực chất nếu chỉ tập trung cải thiện một yếu tố riêng lẻ.
4. Hàm ý quản trị
Kết quả nghiên cứu cho thấy đổi mới quản lý nhà nước về môi trường tại xã Tân Vĩnh Lộc không phải là kết quả của một yếu tố riêng lẻ mà được hình thành từ sự tương tác giữa thể chế, đặc điểm địa bàn, năng lực thực thi, nguồn lực, dữ liệu, sự tham gia xã hội và cơ chế phối hợp. Vì vậy, hàm ý quản trị quan trọng nhất là cần chuyển từ tư duy “tăng cường quản lý” sang tái cấu trúc năng lực quản trị môi trường của chính quyền cơ sở. Thể chế chỉ tạo ra khả năng hành động; năng lực cán bộ và nguồn lực quyết định khả năng hiện thực hóa; dữ liệu và công nghệ tạo khả năng nhận diện, dự báo; trong khi sự tham gia của người dân, doanh nghiệp và cơ chế phối hợp quyết định mức độ mở rộng năng lực quản trị vượt ra ngoài phạm vi bộ máy hành chính.
Một là, phân cấp, phân quyền cần được thực hiện theo nguyên tắc nhiệm vụ phải đi cùng thẩm quyền, nguồn lực và trách nhiệm giải trình. UBND xã cần có đủ không gian chủ động xử lý những vấn đề môi trường thuộc phạm vi địa bàn, đồng thời được bảo đảm hỗ trợ chuyên môn từ cấp Thành phố đối với các vấn đề phức tạp hoặc vượt quá năng lực kỹ thuật. Đây là điều kiện để tránh tình trạng trách nhiệm được chuyển xuống cơ sở nhưng công cụ thực thi vẫn tập trung ở cấp trên.
Hai là, quản lý môi trường cần chuyển mạnh từ xử lý phản ứng sang quản trị dựa trên rủi ro và bằng chứng. Tân Vĩnh Lộc cần từng bước xây dựng cơ sở dữ liệu môi trường tích hợp, kết nối thông tin về nguồn thải, cơ sở sản xuất, kinh doanh, khu vực có nguy cơ, phản ánh của người dân và lịch sử xử lý. Giá trị của chuyển đổi số không nằm ở việc số hóa hồ sơ mà ở khả năng biến dữ liệu thành căn cứ lựa chọn ưu tiên, dự báo nguy cơ và quyết định can thiệp.
Ba là, cần coi năng lực đội ngũ và nguồn lực quản trị là điều kiện cốt lõi của đổi mới. Bồi dưỡng cán bộ, công chức phải gắn với pháp luật môi trường, kỹ năng chuyên môn, phân tích dữ liệu, công nghệ số, giao tiếp cộng đồng và phối hợp liên ngành; đồng thời phân bổ nguồn lực theo mức độ rủi ro thay vì dàn trải.
Bốn là, cần chuyển người dân và doanh nghiệp từ vị trí “đối tượng quản lý” thành chủ thể đồng quản trị môi trường. Mọi phản ánh cần được tiếp nhận, xác minh và phản hồi minh bạch; doanh nghiệp vừa phải tuân thủ pháp luật vừa được khuyến khích đổi mới công nghệ, tiết kiệm tài nguyên và giảm chất thải.
Năm là, cần thể chế hóa cơ chế phối hợp liên ngành, liên cấp theo nguyên tắc rõ đầu mối, rõ trách nhiệm, rõ thời hạn và rõ kết quả. Suy cho cùng, hiệu quả đổi mới quản lý môi trường không nên được đo chủ yếu bằng số cuộc kiểm tra hay số vụ vi phạm bị xử lý, mà bằng khả năng phòng ngừa rủi ro, phát hiện sớm, xử lý đến cùng, minh bạch thông tin và cải thiện thực chất chất lượng môi trường sống. Đây chính là thước đo năng lực quản trị của chính quyền cơ sở trong điều kiện mới.
5. Kết luận
Đổi mới quản lý nhà nước về môi trường ở cấp xã trong bối cảnh thực hiện chính quyền địa phương hai cấp không chỉ là yêu cầu nâng cao hiệu quả thực thi pháp luật mà còn là phép thử đối với năng lực quản trị của chính quyền cơ sở. Qua nghiên cứu trường hợp xã Tân Vĩnh Lộc, bài viết nhận diện bảy nhóm yếu tố có ảnh hưởng chủ yếu, gồm: thể chế và phân cấp, phân quyền; đặc điểm địa bàn và áp lực môi trường; năng lực cán bộ, công chức; nguồn lực tài chính và cơ sở vật chất; dữ liệu và chuyển đổi số; sự tham gia của người dân, cộng đồng và doanh nghiệp; cơ chế phối hợp liên ngành, liên cấp. Các yếu tố này không tồn tại biệt lập mà tương tác, bổ trợ và chi phối lẫn nhau trong quá trình thực thi. Từ đó, đổi mới cần được tiếp cận như quá trình tái cấu trúc năng lực quản trị, chuyển từ xử lý bị động sang phòng ngừa, từ quản lý theo vụ việc sang quản trị dựa trên rủi ro và bằng chứng, từ Nhà nước đơn phương quản lý sang đồng quản trị với xã hội. Hiệu quả cuối cùng phải được đánh giá bằng khả năng phòng ngừa rủi ro, xử lý đến cùng và cải thiện thực chất chất lượng môi trường sống của người dân.
Tài liệu tham khảo:
Andrews, M., Pritchett, L., & Woolcock, M. (2017). Building state capability: Evidence, analysis, action. Oxford University Press.
Ansell, C., & Gash, A. (2008). Collaborative governance in theory and practice. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(4), 543–571.
Lemos, M. C., & Agrawal, A. (2006). Environmental governance. Annual Review of Environment and Resources, 31, 297–325.
Lipsky, M. (2010). Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services (30th anniversary expanded ed.). Russell Sage Foundation.
Osborne, S. P. (2006). The new public governance? Public Management Review, 8(3), 377–387.
Ostrom, E. (2010). Polycentric systems for coping with collective action and global environmental change. Global Environmental Change, 20(4), 550–557.
Rhodes, R. A. W. (1996). The new governance: Governing without government. Political Studies, 44(4), 652–667.
Quốc hội (2020). Luật Bảo vệ môi trường năm 2020.
Quốc hội (2025). Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025.
Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2025). Nghị quyết số 1685/NQ-UBTVQH15 ngày 16/6/2025 về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp xã của Thành phố Hồ Chí Minh năm 2025.
