Administrative reorganization and digital transformation of public services: governance efficiency, ensuring inclusiveness
ThS. Nguyễn Thái Bình
Trường Cao đẳng Kinh tế – Công nghệ Thành phố Hồ Chí Minh
Email: thaibinhthinhvuong@gmail.com
(Quanlynhanuoc.vn) – Sắp xếp đơn vị hành chính và chuyển đổi số dịch vụ công là hai chủ trương cải cách quản trị công quan trọng nhằm tinh gọn bộ máy và nâng cao chất lượng phục vụ Nhân dân. Sử dụng phương pháp tổng quan tài liệu có chọn lọc và phân tích so sánh, bài viết làm rõ bối cảnh quốc tế, các giá trị tích cực về hiệu quả quản trị; đồng thời, phân tích những vấn đề đặt ra về tính bao trùm và khả năng tiếp cận dịch vụ công đối với các nhóm dân cư đặc thù (khu vực vùng sâu, vùng xa, đồng bào dân tộc thiểu số, người cao tuổi). Kết quả nghiên cứu cho thấy, bên cạnh việc tinh gọn tổ chức và giảm chi phí giao dịch, tiến trình cải cách cần chú trọng giải quyết khoảng cách địa lý và rào cản kỹ năng số để bảo đảm phương châm “không ai bị bỏ lại phía sau”. Từ kinh nghiệm quốc tế, bài viết đề xuất một số giải pháp hoàn thiện chính sách cho Việt Nam.
Từ khóa: Sắp xếp đơn vị hành chính; chuyển đổi số; dịch vụ công; tính bao trùm; nhóm dân cư đặc thù.
Abstract: Administrative arrangement and public service digital transformation represent two major governance reform pillars aimed at streamlining the administrative apparatus and enhancing public service delivery. Employing a selective literature review and comparative analysis, this article examines the international context, positive effects on governance efficiency, and emerging issues regarding inclusiveness and service accessibility for specific population groups (residents in remote areas, ethnic minorities, and the elderly). The findings indicate that alongside organizational streamlining and reduced transaction costs, reform processes must systematically address geographical distances and digital literacy barriers to uphold the principle of leaving no one behind. Drawing on international practices, the article proposes several solutions to improve policies in Vietnam.
Keywords: Administrative arrangement; digital transformation; public services; inclusiveness; specific demographic groups.
1. Đặt vấn đề
Trong tiến trình hiện đại hóa nền hành chính nhà nước, sắp xếp tổ chức bộ máy và đổi mới phương thức cung ứng dịch vụ công luôn là nhiệm vụ trọng tâm nhằm xây dựng nền quản trị tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả và phục vụ Nhân dân. Việc sắp xếp đơn vị hành chính gắn liền với chuyển đổi số quy trình thủ tục hành chính được nhìn nhận như hai đột phá quan trọng để tối ưu hóa nguồn lực công, tinh giản biên chế và nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia. Tại Việt Nam, tinh thần này được khẳng định nhất quán qua các chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước, tiêu biểu là Nghị quyết số 57-NQ/TW ngày 22/12/2024 của Bộ Chính trị về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia và Nghị quyết số 76/2025/UBTVQH15 ngày 14/4/2025 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc sắp xếp đơn vị hành chính năm 2025.
Thực tiễn triển khai cho thấy, các chính sách cải cách thường hướng đến những mục tiêu vĩ mô như giảm đầu mối trung gian, tiết kiệm ngân sách chi thường xuyên và thúc đẩy dịch vụ công trực tuyến. Tuy nhiên, một yêu cầu căn bản trong quản lý nhà nước hiện đại là phải bảo đảm tính bao trùm và công bằng xã hội trong quá trình thụ hưởng thành quả phát triển. Khi không gian địa giới hành chính được mở rộng và phương thức tương tác số trở thành chủ đạo, bên cạnh những thuận lợi vượt bậc cho đại bộ phận người dân đô thị, các nhóm dân cư đặc thù như người cao tuổi, cư dân vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số và người có hoàn cảnh khó khăn có thể gặp phải những rào cản nhất định trong việc tiếp cận dịch vụ công nếu thiếu các cơ chế hỗ trợ thích ứng kịp thời.
Bài viết hệ thống hóa kinh nghiệm quốc tế về sắp xếp đơn vị hành chính và chuyển đổi số, phân tích toàn diện giữa mục tiêu nâng cao hiệu quả quản trị với yêu cầu bảo đảm quyền tiếp cận dịch vụ công thuận lợi cho mọi tầng lớp nhân dân. Từ đó, đề xuất một số giải pháp chính sách phù hợp với thực tiễn tại Việt Nam trong giai đoạn vận hành mô hình chính quyền địa phương mới.
2. Cơ sở lý luận
Bài viết sử dụng phương pháp tổng quan tài liệu có chọn lọc (selective literature review), phân tích so sánh thể chế và phương pháp quy nạp khoa học. Nguồn ngữ liệu được tiếp cận từ các ấn phẩm chính thức của Liên Hợp quốc, Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), Hội đồng châu Âu (EC) cùng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và các công trình khoa học chuyên ngành quản lý nhà nước.
Bài viết vận dụng các quan điểm lý thuyết quản trị công và phát triển xã hội đương đại, gồm:
(1) Lý thuyết về sự công bằng trong phân phối chính sách của Rawls (1971): nhấn mạnh nguyên tắc khác biệt (difference principle), theo đó chính sách công lành mạnh cần chú trọng mang lại sự hỗ trợ tối đa cho các nhóm dân cư có điều kiện hoàn cảnh khó khăn nhất, bảo đảm mọi đối tượng trong xã hội đều được thụ hưởng công bằng các tiện ích phúc lợi căn bản.
(2) Tiếp cận năng lực (Capability Approach) của Sen (1999): khẳng định rằng việc đánh giá chính sách không chỉ dừng lại ở sự sẵn có của hạ tầng hay dịch vụ công, mà quan trọng hơn là nâng cao năng lực thực chất của mỗi người dân trong việc sử dụng và thụ hưởng các nguồn lực công quyền một cách hiệu quả trong đời sống.
(3) Khung phân tích khoảng cách số (Digital Divide) của Norris (2001) và Van Dijk (2005): tiếp cận sự phân tầng tiếp cận công nghệ qua ba khía cạnh: (1) Khả năng tiếp cận hạ tầng viễn thông và thiết bị; (2) Trình độ và kỹ năng ứng dụng công nghệ thông tin; (3) Mức độ thụ hưởng giá trị mà dịch vụ công trực tuyến mang lại cho người dân. Khung lý thuyết này giúp nhận diện rõ những điểm cần hỗ trợ trong tiến trình số hóa nền hành chính công.
3. Kết quả nghiên cứu và thảo luận
3.1. Tổng quan các đợt sắp xếp đơn vị hành chính trên thế giới
Sắp xếp, tinh giản quy mô các đơn vị chính quyền địa phương cấp cơ sở là giải pháp thường được nhiều quốc gia triển khai nhằm đáp ứng yêu cầu đô thị hóa, biến động dân số và nâng cao năng lực quản trị công. Tiêu biểu như:
Tại Nhật Bản: lịch sử sắp xếp đơn vị hành chính cơ sở trải qua ba làn sóng cải cách lớn: (1) Làn sóng Minh Trị (Meiji, 1888 – 1889) giảm từ 71.314 xuống 15.859 đơn vị; (2) Làn sóng Chiêu Hòa (Showa, 1953 – 1961) giảm từ 9.868 xuống 3.472 đơn vị; (3) Làn sóng Bình Thành (Heisei, 1999 – 2010), số lượng chính quyền cấp cơ sở giảm từ 3.232 xuống còn 1.727 đơn vị (giảm khoảng 46,6%) nhằm thích ứng với tình trạng già hóa dân số và tối ưu hóa phân bổ nguồn lực công.
Tại Đan Mạch: cải cách cơ cấu năm 2007 đã tái định hình không gian hành chính bằng việc hợp nhất 271 xã/thị trấn thành 98 đơn vị hành chính quy mô lớn hơn (giảm khoảng 63,8%), bảo đảm quy mô dân số hợp lý để nâng cao chất lượng dịch vụ công và chăm sóc y tế.
Tại Hy Lạp: chương trình Kallikratis (2010) đã tổ chức lại hệ thống cơ sở, giảm từ 1.034 đơn vị xuống 325 đơn vị (giảm khoảng 68,6%) nhằm khắc phục sự phân tán tổ chức và kiểm soát chi tiêu ngân sách công.
Tại Việt Nam: trong đợt sắp xếp đơn vị hành chính cấp xã giai đoạn 2023 – 2025 theo các nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội là bước đi quan trọng nhằm tinh gọn bộ máy và nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước. Cả nước giảm từ 10.035 đơn vị cấp xã xuống còn 3.321 đơn vị (giảm khoảng 66,9%), tạo tiền đề vững chắc cho việc vận hành mô hình chính quyền địa phương tinh gọn, hiệu quả.
Bảng 1. Tổng hợp một số đợt sắp xếp đơn vị hành chính tiêu biểu trên thế giới
| Quốc gia | Giai đoạn thực hiện | Số đơn vị trước sắp xếp | Số đơn vị sau sắp xếp | Tỷ lệ giảm |
| Nhật Bản (Làn sóng Heisei) | 1999–2010 | 3.232 | 1.727 | ≈ 46,6% |
| Đan Mạch | 2007 | 271 | 98 | ≈ 63,8% |
| Hy Lạp (Kallikratis) | 2010 | 1.034 | 325 | ≈ 68,6% |
| Việt Nam (Cấp xã) | 2023–2025 | 10.035 | 3.321 | ≈ 66,9% |
3.2. Tiến trình chuyển đổi số dịch vụ hành chính công toàn cầu
Chuyển đổi số dịch vụ công phát triển mạnh mẽ từ những năm 2000, từng bước chuyển đổi từ văn bản giấy truyền thống sang dữ liệu số, tự động hóa quy trình và cung cấp dịch vụ trực tuyến mọi lúc, mọi nơi. Báo cáo Khảo sát Chính phủ điện tử năm 2024 của Liên Hợp quốc (UN E-Government Survey 2024) ghi nhận Đan Mạch, Estonia, Singapore, Hàn Quốc và Iceland là những quốc gia dẫn đầu thế giới về Chỉ số Phát triển Chính phủ điện tử (EGDI).
Bảng 2. Nhóm quốc gia dẫn đầu Chỉ số Phát triển Chính phủ điện tử (EGDI) năm 2024
| Xếp hạng | Quốc gia | Điểm số EGDI |
| 1 | Đan Mạch | 0,9847 |
| 2 | Estonia | 0,9727 |
| 3 | Singapore | 0,9691 |
| 4 | Hàn Quốc | 0,9679 |
| 5 | Iceland | 0,9671 |
Dù mức độ trưởng thành số toàn cầu có bước tiến vượt bậc, báo cáo cũng lưu ý vẫn còn khoảng 1,73 tỷ người trên thế giới chưa được tiếp cận đầy đủ các dịch vụ số căn bản, cho thấy yêu cầu cấp thiết về việc duy trì các chính sách phổ cập công nghệ và hỗ trợ công dân. Tại Việt Nam, công tác chuyển đổi số gắn với cải cách hành chính đang được triển khai quyết liệt theo định hướng lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm phục vụ, hướng tới mục tiêu phi địa giới hóa việc tiếp nhận và giải quyết thủ tục hành chính.
3.3. Lợi ích quản trị của sắp xếp đơn vị hành chính và chuyển đổi số
Về sắp xếp đơn vị hành chính: lợi ích quản trị nổi bật là khai thác tính kinh tế theo quy mô (economies of scale). Việc tổ chức lại các đơn vị quy mô nhỏ giúp giảm bớt sự phân tán nguồn lực công, tối ưu hóa chi phí vận hành bộ máy trên đầu người, đồng thời tạo điều kiện tập trung ngân sách đầu tư cơ sở hạ tầng đồng bộ và nâng cao năng lực chuyên môn hóa của đội ngũ cán bộ, công chức.
Về chuyển đổi số: số hóa quy trình hành chính tạo ra bước đột phá về cắt giảm chi phí tuân thủ và thời gian giao dịch của xã hội. Cổng dịch vụ công trực tuyến và các ứng dụng số giúp người dân thực hiện thủ tục nhanh chóng, giảm thiểu sự phụ thuộc vào hồ sơ giấy, đồng thời tăng cường tính công khai, minh bạch trong thực thi công vụ theo đúng các phân tích của Bertot & cộng sự (2010).
4. Những vấn đề đặt ra
Bên cạnh hiệu quả quản trị chung, việc mở rộng phạm vi không gian quản lý cũng đặt ra những yêu cầu mới đối với việc phục vụ Nhân dân ở cơ sở. Sau sắp xếp, trụ sở hành chính mới thường đặt tại trung tâm của đơn vị hợp nhất, khiến cự ly di chuyển của người dân ở các thôn bản vùng xa, khu vực địa hình đồi núi hiểm trở bị kéo dài hơn.
Đối với người cao tuổi hoặc người có hoàn cảnh khó khăn, chi phí đi lại và thời gian dành cho việc giải quyết các thủ tục trực tiếp có xu hướng tăng lên nếu không có phương án tổ chức tiếp nhận linh hoạt tại chỗ. Do đó, việc duy trì sự kết nối gần gũi, lắng nghe tâm tư của Nhân dân tại các địa bàn ngoại vi sau sắp xếp là nhiệm vụ quan trọng nhằm củng cố sự đồng thuận và niềm tin của xã hội.
Vấn đề về khả năng thích ứng công nghệ trong chuyển đổi số dịch vụ công thời gian qua cho thấy, chuyển đổi số được kỳ vọng sẽ giải quyết căn bản bài toán cự ly địa lý. Tuy nhiên, mức độ sẵn sàng ứng dụng công nghệ của các tầng lớp nhân dân không đồng đều, dẫn đến một số thách thức trong quá trình thích ứng:
(1) Về hạ tầng kết nối: tại một số khu vực vùng sâu, vùng xa, chất lượng mạng viễn thông còn chưa ổn định và tỷ lệ sở hữu thiết bị thông minh còn khiêm tốn so với khu vực đô thị.
(2) Về kỹ năng số: các thao tác tài khoản định danh điện tử, ký số hoặc tải tệp tài liệu số đôi khi còn phức tạp đối với người cao tuổi hoặc người dân ít có điều kiện tiếp xúc với công nghệ thông tin.
(3) Về yếu tố ngôn ngữ và thói quen giao dịch: tại các địa bàn đồng bào dân tộc thiểu số, việc tiếp cận ngôn ngữ hành chính trên môi trường điện tử cần thêm sự hướng dẫn, hỗ trợ trực tiếp từ cán bộ cơ sở (Đặng Thị Ánh Tuyết & Nguyễn Hữu Hoàng, 2024). Vì vậy, tiến trình số hóa cần lộ trình chuyển tiếp hài hòa, tránh áp đặt cơ học các chỉ tiêu dịch vụ công trực tuyến mà bỏ quên nhu cầu hỗ trợ thực tế của người dân.
Với những thách thức nêu trên, yêu cầu bảo đảm tính bao trùm khi thực hiện đồng thời hai tiến trình cải cách. Khi sắp xếp đơn vị hành chính và chuyển đổi số được tiến hành song song, một yêu cầu quản lý nhà nước đặt ra là phải kiểm soát chặt chẽ nguy cơ tạo ra “khoảng cách kép” cho các đối tượng đặc thù. Nếu người dân vùng xa vừa gặp trở ngại về khoảng cách đến trụ sở hành chính mới, vừa chưa kịp trang bị kỹ năng số để sử dụng dịch vụ trực tuyến, họ sẽ gặp rất nhiều khó khăn trong việc thực hiện quyền lợi công dân. Điều này đòi hỏi chính quyền các cấp cần chủ động thiết lập mạng lưới hỗ trợ đồng hành, bảo đảm mọi người dân đều có thể tiếp cận dịch vụ công thuận tiện, đúng như bản chất ưu việt của Nhà nước phục vụ.
5. Kết luận và kiến nghị
Sắp xếp đơn vị hành chính và chuyển đổi số dịch vụ công là hai nhiệm vụ cải cách mang tính chiến lược, thể hiện quyết tâm xây dựng nền quản trị quốc gia hiện đại, tinh gọn và phục vụ tốt hơn nhu cầu của Nhân dân. Để mục tiêu cải cách đạt hiệu quả thực chất và bền vững, việc nâng cao hiệu quả quản trị phải luôn song hành với việc bảo đảm tính bao trùm và công bằng xã hội. Từ nghiên cứu thực tiễn quốc tế và điều kiện cụ thể của Việt Nam, bài viết đề xuất một số định hướng chính sách:
Một là, vận hành linh hoạt mô hình cung ứng dịch vụ đa kênh (multichannel delivery): trong giai đoạn chuyển tiếp, cần duy trì song song kênh nộp hồ sơ trực tiếp và trực tuyến, đặc biệt tại các xã miền núi, vùng sâu, vùng xa. Triển khai các điểm tiếp nhận hồ sơ và trả kết quả lưu động định kỳ tại các thôn, bản nằm cách xa trụ sở hành chính mới để tạo thuận lợi tối đa cho Nhân dân. Việc bố trí các điểm phục vụ cần dựa trên khoảng cách địa lý, mật độ dân cư và tần suất giao dịch; đồng thời, hồ sơ tiếp nhận phải được liên thông với hệ thống một cửa điện tử để bảo đảm thống nhất về quy trình, thời hạn và trách nhiệm giải trình.
Hai là, phát huy vai trò nòng cốt của Tổ công nghệ số cộng đồng: kiện toàn và bồi dưỡng kỹ năng cho lực lượng đoàn viên, thanh niên, cán bộ cơ sở tại các thôn bản để “đi từng ngõ, gõ từng nhà”, hỗ trợ trực tiếp người cao tuổi, đồng bào dân tộc thiểu số kích hoạt tài khoản và nộp hồ sơ thủ tục hành chính trực tuyến. Hoạt động hỗ trợ cần có quy trình bảo vệ dữ liệu cá nhân và được đánh giá bằng khả năng người dân tự thực hiện giao dịch ở những lần tiếp theo, thay vì chỉ dựa vào số tài khoản được kích hoạt hoặc số hồ sơ nộp trực tuyến.
Ba là, hoàn thiện giao diện dịch vụ công theo hướng thân thiện và dễ sử dụng: tiếp tục tối ưu hóa trải nghiệm người dùng trên Cổng Dịch vụ công quốc gia, nghiên cứu tích hợp công nghệ trợ lý ảo hỗ trợ tiếng nói của một số đồng bào dân tộc thiểu số phổ biến, bố trí tính năng hỗ trợ người khiếm thị để mở rộng khả năng tiếp cận.
Bốn là, lồng ghép tiêu chí đánh giá mức độ bao trùm vào Bộ chỉ số cải cách hành chính: cần bổ sung các tiêu chí đo lường mức độ hài lòng và tính thuận tiện của các nhóm dân cư đặc thù vào công tác đánh giá chỉ số cải cách hành chính (PAR Index) và chỉ số hiệu quả quản trị địa phương (PAPI) sau sắp xếp. Các chỉ số cần được phân tách theo nhóm tuổi, tình trạng khuyết tật, dân tộc, địa bàn cư trú và khoảng cách đến điểm phục vụ để nhận diện nguy cơ bị bỏ lại phía sau, qua đó điều chỉnh kịp thời nguồn lực và phương thức cung ứng. Về định hướng nghiên cứu tiếp theo, cần đẩy mạnh các khảo sát thực tế chuyên sâu tại các đơn vị hành chính cơ sở mới sắp xếp ở địa bàn miền núi, biên giới để đánh giá toàn diện nhu cầu và đề xuất các giải pháp kỹ thuật số phù hợp với từng vùng miền.
Tài liệu tham khảo:
André, C., & García, C. (2014). Local public finances and municipal reform in Finland. OECD Economics Department Working Papers, No. 1121, OECD Publishing, pp. 1–35.
ARL International. (2020). Country profile: Greece – Spatial planning and territorial governance. Academy for Territorial Development in the Leibniz Association.
Bartolini, D. (2015). Municipal fragmentation and economic performance of OECD TL2 regions. OECD Regional Development Working Papers, 2015/02, OECD Publishing, pp. 1–42.
Bertot, J. C., Jaeger, P. T., & Grimes, J. M. (2010). Using ICTs to create a culture of transparency: E-government and social media as openness and anti-corruption tools for societies. Government Information Quarterly, 27(3), pp. 264–271.
Bộ Chính trị (2024). Nghị quyết số 57-NQ/TW ngày 22/12/2024 về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia.
Đặng Thị Ánh Tuyết & Nguyễn Hữu Hoàng (2024). Cải thiện hiệu quả tiếp cận và sử dụng dịch vụ công trực tuyến cho người dân vùng đồng bào dân tộc thiểu số miền núi tại Việt Nam. Tạp chí Khoa học chính trị, số 01, tr. 45–52.
Hellenic Republic, Ministry of Interior. (2012). Division of powers between the levels of governance in Greece. Athens, pp. 1–59.
Ministry of Internal Affairs and Communications. (n.d.). Changes in the number of municipalities and characteristics of the major Meiji and Shōwa mergers. Tokyo.
Norris, P. (2001). Digital divide: Civic engagement, information poverty, and the Internet worldwide. Cambridge University Press, pp. 1–310.
Rawls, J. (1971). A theory of justice. Harvard University Press, pp. 1-607.
Sen, A. (1999). Development as freedom. Alfred A. Knopf, pp. 1-366.
Swianiewicz, P., Gendźwiłł, A., & Zardi, A. (2017). Territorial reforms in Europe: Does size matter? Territorial amalgamation toolkit. Centre of Expertise for Local Government Reform, Council of Europe, pp. 1-88.
United Nations Department of Economic and Social Affairs. (2024). United Nations e-government survey 2024: Accelerating digital transformation for sustainable development. United Nations Publishing, pp. 1-280.
Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2025). Nghị quyết số 76/2025/UBTVQH15 ngày 14/4/2025 về việc sắp xếp đơn vị hành chính năm 2025.
Van Dijk, J. A. G. M. (2005). The deepening divide: Inequality in the information society. SAGE Publications, pp. 1–256.
West, D. M. (2004). E-government and the transformation of service delivery and citizen attitudes. Public Administration Review, 64(1), pp. 15-27.
