(Quanlynhanuoc.vn) – Trong bộ máy nhà nước, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có vị trí rất quan trọng, là nơi trực tiếp thực thi các chủ trương, chính sách, chiến lược phát triển kinh tế – xã hội do các cơ quan trung ương đề ra. Việc thực thi hoạt động quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh nếu không được kiểm soát chặt chẽ sẽ dẫn đến sự tùy tiện, lạm quyền, vượt quyền, tham nhũng,… của đội ngũ cán bộ, công chức. Do vậy, phân tích những vấn đề lý luận, đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp nhằm tiếp tục hoàn thiện kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay là hết sức cần thiết.
Khái quát về kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay
Ở Việt Nam, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh là một cấu thành của hệ thống chính quyền địa phương (CQĐP). Theo Sắc lệnh số 63-SL ngày 22/11/1945 của Chủ tịch Chính phủ Việt Nam Dân chủ cộng hòa về việc tổ chức chính quyền nhân dân ở các địa phương và Sắc lệnh số 77-SL ngày 21/12/1945 của Chủ tịch Chính phủ Việt Nam Dân chủ cộng hòa về việc tổ chức chính quyền nhân dân chính phủ lâm thời, CQĐP gồm 2 cơ quan là Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban hành chính.
Trong bộ máy nhà nước, UBND cấp tỉnh thực thi quyền hành pháp ở địa phương theo phân cấp, phân quyền. UBND cấp tỉnh là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (Điều 114 Hiến pháp năm 2013); có vị trí rất quan trọng, là cấp trung chuyển quyền lực giữa trung ương và các vùng lãnh thổ, là nơi trực tiếp thực thi các chủ trương, chính sách, chiến lược phát triển kinh tế – xã hội do các cơ quan trung ương đề ra trong phạm vi địa giới hành chính tỉnh. Việc thực thi hoạt động quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh nếu không được kiểm soát chặt chẽ sẽ dẫn đến sự tùy tiện, lạm quyền, vượt quyền, tham nhũng,… của đội ngũ cán bộ, công chức.
Những năm qua, Đảng và Nhà nước ta rất quan tâm tới việc xác lập mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với UBND cấp tỉnh, giữa UBND cấp tỉnh và HĐND cùng cấp, trong đó có vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước (KSQLNN) do UBND cấp tỉnh thực hiện. Đặt ra vấn đề kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh xuất phát trực tiếp từ yêu cầu về KSQLNN của nhà nước pháp quyền mà đối tượng của nó là UBND cấp tỉnh. Kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh nhằm bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước từ trung ương tới địa phương.
Một khía cạnh khác, kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh nhằm làm cho việc sử dụng quyền lực phải thượng tôn pháp luật, có hiệu lực, hiệu quả và đáp ứng các yêu cầu khác về thực thi quyền lực nhà nước. Đối tượng của kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh được thể hiện trên nhiều mặt: xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; quản lý kinh tế, văn hóa – xã hội,..; cung ứng dịch vụ công; tổ chức và nhân sự; tài chính – ngân sách và các lĩnh vực khác.
Kiểm soát quyền lực nhà nước có thể chia thành kiểm soát do các cơ quan nhà nước thực hiện và kiểm soát được thực hiện bởi các thiết chế xã hội. Kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh do các cơ quan nhà nước thực hiện bao gồm hoạt động kiểm soát của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án; ở cùng cấp là HĐND. Đối với kiểm soát của xã hội là hoạt động kiểm tra, giám sát của Đảng đối với các cán bộ, công chức là đảng viên, tổ chức đảng trong các cơ quan của chính quyền; kiểm soát của các tổ chức chính trị – xã hội, tổ chức xã hội khác của công dân, của cá nhân công dân; kiểm soát của các cơ quan báo chí, truyền thông đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh.
Ở đây có thể thấy, kiểm soát nhà nước và kiểm soát xã hội, tuy cùng hướng đến việc kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước nhưng mỗi loại kiểm soát đều có các ưu điểm và hạn chế riêng. Kiểm soát nhà nước có mặt mạnh là sử dụng quyền lực nhà nước, bằng hình thức, phương pháp kiểm soát nhà nước theo các thủ tục chặt chẽ và có thể tiến hành thường xuyên. Tuy nhiên, kiểm soát nhà nước không thể nhận biết và bao quát hết được tất cả các trạng thái sử dụng quyền lực nhà nước, quản lý nhà nước. Trong khi đó, tuy không có lợi thế như kiểm soát nhà nước, nhưng Nhân dân sẽ có cái nhìn khách quan, thỏa đáng, công bằng đối với chính quyền, nhất là trong xã hội hiện đại, khi nhận thức và khả năng thực hành của người dân ngày càng cao.
Như vậy, kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh chính là toàn bộ hoạt động của các chủ thể trong xã hội (kiểm soát bên trong nhà nước và kiểm soát của xã hội) bằng các phương thức, biện pháp kiểm tra, giám sát việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp tỉnh, bảo đảm tính thống nhất của quyền lực nhà nước; bảo đảm cho việc thực hiện quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh khoa học và đạt hiệu quả nhằm duy trì trật tự và công bằng xã hội.
Đánh giá chung về hoạt động kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hiện nay
Thời gian qua, hoạt động kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh đã đạt được những thành quả nhất định:
Thứ nhất, nhận thức của Nhà nước, xã hội về KSQLNN, kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh ngày càng sâu sắc hơn, nhất là từ khi Hiến pháp năm 2013 được ban hành.
Thứ hai, cơ sở pháp lý cho KSQLNN nói chung, kiểm soát hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh nói riêng được hoàn thiện hơn. Điều này thể hiện ở việc KSQLNN được hiến định trong Hiến pháp năm 2013. Đồng thời, hàng loạt các văn bản quy phạm pháp luật, trong đó chứa đựng những quy định liên quan đến KSQLNN, làm cơ sở để người dân giám sát hoạt động của Nhà nước nói chung, của UBND cấp tỉnh nói riêng đã được ban hành, như: Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và HĐND năm 2015, Luật Tiếp cận thông tin năm 2016, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020)…
Thứ ba, công tác giám sát của các cơ quan Quốc hội, kiểm tra, thanh tra, giám sát của Chính phủ đã phát huy hiệu quả cao trong kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh. Qua đó, kịp thời phát hiện, xử lý những sai phạm trong tổ chức, điều hành, chấp hành của UBND cấp tỉnh.
Công tác kiểm toán cũng góp phần quan trọng vào việc kiểm soát và bảo đảm hiệu quả trong thu – chi ngân sách của UBND cấp tỉnh, phát hiện kịp thời các sai phạm trong điều hành hoạt động thu – chi ngân sách của UBND cấp tỉnh.
Thứ tư, công tác kiểm soát của Tòa án đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh ngày càng được chú trọng và ở một mức độ nhất định đã phát huy vai trò là “cửa ải cuối cùng” của KSQLNN. Tòa án nhân dân đã kịp thời xét xử nhiều vụ án hành chính và giải quyết các khiếu nại, khiếu kiện của Nhân dân.
Thứ năm, hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh đối với UBND cấp tỉnh ngày càng được nâng cao, bảo đảm quyền thực thi pháp luật của UBND, bảo đảm quyền và nghĩa vụ của Nhân dân, góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quốc phòng – an ninh, trật tự, an toàn xã hội trên địa bàn tỉnh.
Thứ sáu, hoạt động kiểm tra, thanh tra của UBND cấp tỉnh đã phát hiện kịp thời những sai phạm, kiến nghị xử lý, đồng thời giải quyết kịp thời những khiếu kiện, khiếu nại của Nhân dân. Công tác kiểm tra nội bộ được bảo đảm, kỷ luật, kỷ cương, quy tắc ứng xử của cán bộ, công chức được chú trọng và dần phát huy hiệu quả trong thực tế, qua đó chấn chỉnh lề lối làm việc, thực thi công vụ.
Thứ bảy, công tác kiểm tra, giám sát, kỷ luật Đảng trong thời gian qua đã đạt được những kết quả quan trọng, góp phần tích cực vào kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh. Thông qua phương thức này, tổ chức Đảng đã phối hợp cùng với các cơ quan nhà nước kịp thời phát hiện, ngăn chặn những hành vi sai trái trong quản lý của cán bộ, đảng viên.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh vẫn còn những hạn chế nhất định:
Một là, các quy định về KSQLNN nói chung và quy định về kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh nói riêng tuy đã rõ ràng hơn nhưng vẫn còn chung chung, khó thực hiện. Tiến độ hoàn thiện cơ sở pháp lý thực thi Hiến pháp năm 2013 về kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh còn chậm, dẫn đến cơ sở pháp lý cho hoạt động này còn mỏng, yếu.
Hai là, mặc dù Hiến pháp năm 2013 đã quy định về khả năng phân quyền, phân cấp và ủy quyền, nhưng theo Luật Tổ chức CQĐP, ngay cả khi thực hiện các công việc đã được phân quyền, CQĐP vẫn phải chịu sự kiểm tra, giám sát của “cơ quan nhà nước cấp trên” (Điều 12 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015), không loại trừ cơ quan hành chính – đây là điều không phù hợp với nguyên tắc phân quyền hành chính được thực hành phổ biến trên thế giới, mâu thuẫn ngay với các quy định trong luật: CQĐP tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền.
Ba là, trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức chưa rõ ràng, trong nhiều trường hợp, các cơ quan, tổ chức bị khiếu nại, tố cáo thì tự giải quyết các khiếu nại, tố cáo, chưa có cơ quan tài phán mạnh mẽ, hiệu quả về những hoạt động lạm dụng quyền lực và vi phạm trong thực thi quyền lực. Trình tự, thủ tục giải quyết các khiếu nại, tố cáo về lạm dụng và vi phạm quyền lực chưa bảo đảm giải quyết nhanh chóng và kịp thời.
Bốn là, một số hoạt động giám sát, thanh tra, kiểm tra còn mang tính hình thức, hiệu lực, hiệu quả hoạt động chưa cao. Hoạt động trả lời chất vấn còn nặng về giải thích, không trả lời thẳng, đổ lỗi cho yếu tố khách quan, đùn đẩy trách nhiệm.
Chương trình giám sát, kiểm tra, thanh tra còn dàn trải, coi trọng số lượng, chưa quan tâm đến chất lượng. Một số cơ quan, tổ chức thuộc đối tượng giám sát chưa quan tâm và chấp hành nghiêm chỉnh kiến nghị của cơ quan giám sát. Việc theo dõi, đôn đốc thực hiện các kiến nghị sau giám sát, kiểm tra, thanh tra còn thiếu kiên quyết.
Năm là, năng lực tự kiểm soát của UBND cấp tỉnh còn thấp, chưa chủ động, tích cực trong việc tự kiểm tra, giám sát trong nội bộ hệ thống của mình. Hiện nay, nhiều vụ việc do công luận bức xúc, các cơ quan chức năng mới vận hành để kiểm tra, giám sát… Những ví dụ về vi phạm quản lý đất đai tại Đà Nẵng, TP. Hồ Chí Minh, Long An, Hải Phòng, Lạng Sơn,… là những minh họa điển hình cho vấn đề này. Không ít các quyết định của UBND cấp tỉnh về phát triển kinh tế – xã hội không có hiệu quả, với nhiều “kế hoạch treo”, số liệu thống kê chưa chính xác… đã thể hiện sự yếu kém trong hoạt động tự kiểm soát của UBND cấp tỉnh.
Cơ chế tự kiểm tra, xử lý còn khoảng trống, chưa phù hợp tình hình thực tế1. Theo Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thì việc tự kiểm tra và xử lý văn bản của cơ quan nhà nước từ bộ trở xuống chỉ được quy định chung là: cơ quan, người có thẩm quyền có trách nhiệm “tự kiểm tra văn bản do mình ban hành hoặc liên tịch ban hành ngay sau khi văn bản được ban hành hoặc nhận được yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân” và “khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật thì cơ quan, người đã ban hành văn bản đó xem xét, xử lý theo quy định”.
Tuy nhiên, văn bản trái pháp luật bị “xử lý theo quy định” là quy định nào thì hiện nay chưa rõ ràng. Hoạt động này không được chú trọng cả ở góc độ pháp luật và thực tiễn. Pháp luật một phần chỉ quy định chung việc tự kiểm tra và xử lý, phần khác lại không quy định một hậu quả pháp lý hay một chế tài nào kèm theo để buộc chủ thể ban hành phải có trách nhiệm với quyết định của mình.
Một số giải pháp bảo đảm kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Thứ nhất, cần tăng cường sự kiểm tra, giám sát của chính quyền trung ương đối với UBND cấp tỉnh. Hoạt động kiểm tra, giám sát này cần phải thực hiện trong hệ thống các công cụ, biện pháp có tính đồng bộ. Việc đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho địa phương phải được tiến hành mạnh mẽ theo tinh thần Nghị quyết số 19-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng. Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền không chỉ phù hợp với xu hướng về tự quản, tự chủ địa phương mà đây còn là điều kiện để tăng cường năng lực kiểm tra, giám sát của trung ương đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh.
Thực hiện nghiêm túc chế độ báo cáo của UBND cấp tỉnh. Thực tế cho thấy không ít sự kiện quan trọng xảy ra ở địa phương, trung ương không hoặc chậm biết là do các báo cáo của địa phương không có hoặc có không đầy đủ thông tin đó. Đây là một trong những điểm yếu trong chế độ báo cáo của địa phương đối với trung ương hiện nay cần được cải thiện mà đầu mối là UBND cấp tỉnh. Các báo cáo cần phải phản ánh trung thực, toàn diện, đầy đủ, chính xác và kịp thời các vấn đề mà trung ương cần biết. Vì vậy, cần gắn nội dung thông tin và các yêu cầu khác của báo cáo với trách nhiệm của chủ tịch UBND cấp tỉnh.
Thứ hai, đổi mới, hoàn thiện hoạt động giám sát của HĐND cấp tỉnh. Nâng cao vai trò, vị thế của HĐND cấp tỉnh trong việc quyết định các vấn đề của địa phương, giám sát việc thực thi chính sách, pháp luật của cơ quan hành chính tại địa phương. Để nâng cao vai trò, vị thế của HĐND cấp tỉnh, trước hết phải đổi mới cơ chế bầu cử để bảo đảm quyền bầu cử thực chất của Nhân dân. Đồng thời, đổi mới cơ chế tổ chức của HĐND cấp tỉnh theo hướng nâng cao tính độc lập của HĐND cấp tỉnh so với UBDN cấp tỉnh, đặc biệt phải hạn chế tối thiểu chế độ kiêm nhiệm, thúc đẩy cơ chế đại biểu chuyên trách, chuyên nghiệp; đổi mới quy chế hoạt động của HĐND nói chung, trong đó có chức năng giám sát để HĐND chủ động, tiến hành bài bản công việc giám sát.
Thứ ba, đổi mới, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát của cộng đồng xã hội đối với việc thực thi quyền lực nhà nước của UBND cấp tỉnh. Tăng cường nghiên cứu lý luận và tổng kết thực tiễn, nâng cao nhận thức trong toàn xã hội, trọng tâm là trong hệ thống chính trị về công tác giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Cần đặc biệt chú trọng việc nâng cao nhận thức và hiểu biết về kỹ năng giám sát của đội ngũ cán bộ Mặt trận (gồm cả đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức của các cơ quan Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và của các tổ chức thành viên của Mặt trận ở các cấp). Cần chú trọng công tác nghiên cứu, tuyên truyền, tăng số lượng bài viết về công tác giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam trên các báo, tạp chí và các ấn phẩm khác của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và của các tổ chức thành viên.
Nâng cao nhận thức và ý thức của Nhân dân về quyền làm chủ của mình, thực hiện tốt giám sát xã hội ở địa phương để bảo đảm dân chủ. Cốt lõi của hành động dân chủ là sự tham gia của các công dân một cách tích cực và tự nguyện vào đời sống cộng đồng, theo đó, quyền và nghĩa vụ của công dân gắn bó với nhau chặt chẽ, thực hiện các quyền của một cá nhân cũng đồng thời là trách nhiệm phải bảo vệ và thực hiện các quyền đó của chính họ và của người khác. Bởi vậy, trong hoạt động phản biện, người dân phải thực hiện với tinh thần trách nhiệm, lắng nghe những thông tin được cung cấp của Đảng và chính quyền các cấp về sự kiện mình nêu lên.
Tăng cường sự phối hợp, kết hợp giữa hoạt động giám sát của Nhân dân, thông qua hoạt động của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, với hoạt động thanh tra của Thanh tra Chính phủ, thanh tra bộ, thanh tra nhà nước cấp tỉnh, hoạt động của Đảng và hoạt động giám sát của Quốc hội. Đặc biệt, cần chú trọng việc phối hợp giữa hoạt động giám sát của Nhân dân với hoạt động giám sát của Quốc hội. Bởi hoạt động giám sát của Quốc hội là hoạt động giám sát mang tính quyền lực nhà nước cao nhất, khi được kết hợp với hoạt động giám sát trực tiếp của Nhân dân sẽ tạo ra một cơ chế pháp lý bảo đảm cho hoạt động giám sát của Nhân dân được tiến hành có hiệu quả trên thực tế.
Chú thích:
1. Tạ Quang Ngọc. Giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015. Tạp chí Nghề luật, số 2/2017.
Tài liệu tham khảo:
1. Đảng Cộng sản Việt Nam. Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI. H. NXB Chính trị quốc gia, 2011.
2. Hiến pháp năm 2013.
3. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.Vũ Đức Đán – Lưu Kiếm Thanh. Tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền thành phố trực thuộc trung ương. H. NXB Thống kê, 2000.
4. Nguyễn Đăng Dung. Kiểm soát quyền lực nhà nước. H. NXB Chính trị quốc gia Sự thật, 2017.
Vũ Đặng Phúc
NCS của Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội
