GS.TS. Vũ Công Giao
Trường Đại học Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội
TS. Cầm Thị Lai
Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
(Quanlynhanuoc.vn) – Bài viết phân tích các bộ chỉ số đánh giá quản trị công toàn cầu1, như: bộ chỉ số quản trị toàn cầu (Worldwide Governance Indicators – WGI), bộ chỉ số cảm nhận tham nhũng (Corruption Perceptions Index – CPI), bộ chỉ số pháp quyền (Rule of Law Index – WJP) hay bộ chỉ số phát triển Chính phủ điện tử (EGDI – UN)… và việc áp dụng ở một số quốc gia. Trên cơ sở đó, đánh giá khả năng ứng dụng các bộ chỉ số đó ở Việt Nam, đề xuất quy trình ứng dụng phù hợp nhằm góp phần nâng cao tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và hiệu quả quản trị công ở nước ta trong thời gian tới. Việc kết hợp vận dụng các bộ chỉ số quốc tế nêu trên với các bộ chỉ số trong nước, như: PAPI, PCI, SIPAS và PAR Index sẽ giúp cải thiện việc đánh giá hiệu quả quản trị công, đáp ứng yêu cầu hội nhập và phát triển bền vững của Việt Nam trong giai đoạn phát triển mới.
Từ khóa: Quản trị công, Bộ chỉ số đánh giá quản trị công, Việt Nam.
1. Đặt vấn đề
Kể từ thập kỷ 90 thế kỷ XX, quản trị công (public governance còn được gọi là “quản trị quốc gia”, “quản trị nhà nước” ở Việt Nam) đã trở thành một khái niệm trung tâm trong nhiều ngành khoa học xã hội, đặc biệt là khoa học chính trị, khoa học pháp lý, khoa học quản lý và xuất hiện phổ biến trong các văn kiện của các tổ chức quốc tế. Mặc dù cách tiếp cận về quản trị công ít nhiều khác nhau giữa các ngành khoa học kể trên, song có sự đồng thuận rằng khái niệm quản trị công phản ánh cách thức mà quyền lực công được thực thi, các quyết định được ban hành bởi bộ máy công quyền và các nguồn lực công được phân bổ ở các quốc gia. Khái niệm quản trị công thường gắn liền với khái niệm “quản trị tốt” (good governance), được các tổ chức, như: Ngân hàng Thế giới (World Bank – WB), Chương trình Phát triển Liên hiệp quốc (UNDP) và Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD) đề xuất (Kaufmann et al., 2010; UNDP, 1997).
Trong bối cảnh đó, vấn đề đo lường quản trị công cũng được đặt ra và được xem là công cụ quan trọng để các quốc gia và tổ chức quốc tế đánh giá hiệu quả hoạt động của các nhà nước, đặc biệt là các chính phủ, xác định những lĩnh vực cần cải thiện và thiết lập cơ sở dữ liệu cho hoạch định chính sách công dựa trên bằng chứng (Andrews, 2010). Các bộ chỉ số quản trị công được một số tổ chức quốc tế xây dựng để đáp ứng yêu cầu đó. Chúng không chỉ cung cấp thông tin định lượng cho từng quốc gia mà còn để so sánh giữa các quốc gia, qua đó tạo ra áp lực cải cách thông qua cơ chế xếp hạng và công khai dữ liệu (Mungiu – Pippidi & Dadašov, 2017). Tuy nhiên, việc xây dựng và áp dụng các bộ chỉ số này thường gặp nhiều thách thức, bao gồm: việc xác định khái niệm, lựa chọn tiêu chí phù hợp, thu thập dữ liệu tin cậy và bảo đảm tính minh bạch, hợp lý của phương pháp sử dụng. Ngoài ra, sự khác biệt về bối cảnh chính trị, kinh tế, xã hội giữa các quốc gia khiến cho việc áp dụng máy móc các bộ chỉ số quản trị công toàn cầu có thể dẫn đến những đánh giá sai lệch, thiếu chính xác (Gisselquist, 2014).
Ở Việt Nam từ trước tới nay đã có một số nghiên cứu về chỉ số đánh giá quản trị công, nhưng vẫn còn nhiều khía cạnh lý luận, thực tiễn chưa được làm rõ. Do đó, bài viết này nhằm: (1) Giới thiệu và phân tích các bộ chỉ số đánh giá quản trị công có tính chất toàn cầu; (2) Tổng hợp kinh nghiệm ứng dụng của một số quốc gia; (3) Đánh giá khả năng ứng dụng các bộ chỉ số đó trong bối cảnh Việt Nam và đề xuất quy trình ứng dụng phù hợp. Bài viết sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp tài liệu học thuật và báo cáo quốc tế để hệ thống hóa khung lý thuyết và kinh nghiệm quốc tế; phương pháp so sánh điển hình để đối chiếu kinh nghiệm của các quốc gia; đồng thời, kết hợp phân tích bối cảnh pháp lý – thể chế của Việt Nam nhằm đánh giá khả năng và đề xuất khung ứng dụng các bộ chỉ số quản trị công toàn cầu.
2. Các bộ chỉ số đánh giá quản trị công toàn cầu và việc áp dụng ở một số quốc gia
(1) Bộ chỉ số quản trị toàn cầu.
Trong số các công cụ đo lường quản trị công được sử dụng rộng rãi trên thế giới, bộ chỉ số quản trị toàn cầu (Worldwide Governance Indicators – WGI) do WB phát triển từ năm 1996 là một trong những công cụ có ảnh hưởng lớn nhất. WGI được xây dựng với mục tiêu đánh giá và so sánh quản trị công ở các quốc gia dựa trên sáu chiều kích: tiếng nói và trách nhiệm giải trình (Voice and Accountability), ổn định chính trị và không có bạo lực/khủng bố (Political Stability and Absence of Violence/Terrorism), hiệu quả của chính phủ (Government Effectiveness), chất lượng điều tiết (Regulatory Quality), pháp quyền (Rule of Law) và kiểm soát tham nhũng (Control of Corruption).
Dữ liệu WGI được tổng hợp từ hơn 30 nguồn, bao gồm khảo sát các doanh nghiệp, đánh giá của các chuyên gia và dữ liệu thống kê của các tổ chức quốc tế, sau đó chuẩn hóa trên thang điểm từ -2,5 đến +2,5 thông qua kỹ thuật phân tích thành phần. Ưu điểm nổi bật của WGI là phạm vi bao phủ rộng và tính so sánh quốc tế cao; tuy nhiên, phương pháp này cũng phụ thuộc nhiều vào những đánh giá định tính, và chưa phản ánh được các biến động chi tiết ở cấp địa phương (Kaufmann et al., 2010; World Bank, 2023).
(2) Bộ chỉ số cảm nhận tham nhũng.
Bộ chỉ số cảm nhận Tham nhũng (Corruption Perceptions Index – CPI) của Tổ chức Minh bạch quốc tế (Transparency International), ra đời năm 1995. CPI đo lường cảm nhận của chuyên gia và lãnh đạo doanh nghiệp về mức độ tham nhũng trong khu vực công của khoảng 180 quốc gia, dựa trên dữ liệu từ nhiều khảo sát và đánh giá độc lập. Thang điểm của CPI dao động từ 0 (mức tham nhũng cao nhất) đến 100 (trong sạch nhất). Với cách trình bày đơn giản và dễ hiểu, CPI đã trở thành một công cụ đánh giá quản trị công hiệu quả, góp phần tạo áp lực cải cách đối với các quốc gia. Tuy nhiên, do việc đo lường chủ yếu dựa vào cảm nhận chứ không dựa trực tiếp vào dữ liệu thực chứng về hành vi tham nhũng, CPI dễ bị ảnh hưởng bởi các phương tiện truyền thông và dư luận xã hội (Transparency International, 2023).
(3) Bộ chỉ số thượng tôn pháp luật.
Trong lĩnh vực pháp quyền, bộ chỉ số thượng tôn pháp luật (Rule of Law Index, hay còn gọi là bộ chỉ số pháp quyền) của Dự án Công lý Thế giới (World Justice Project – WJP) là một thước đo quan trọng, được công bố lần đầu vào năm 2008. Hiện tại, bộ chỉ số này đánh giá hiệu quả tuân thủ pháp luật ở hơn 140 quốc gia thông qua 8 yếu tố, bao gồm giới hạn quyền lực nhà nước, phòng, chống tham nhũng, minh bạch, bảo đảm các quyền cơ bản, trật tự và an toàn xã hội, thực thi pháp luật, tư pháp dân sự và tư pháp hình sự. Phương pháp của WJP là kết hợp khảo sát đại diện người dân với khảo sát chuyên gia trong lĩnh vực pháp luật và tư pháp, nhờ đó phản ánh cả góc nhìn của người dân và giới chuyên môn. Điểm mạnh của bộ chỉ số này là tính chi tiết và phương pháp luận minh bạch, nhưng hạn chế ở chỗ chi phí khảo sát cao nên khó triển khai thực hiện trong thực tế (WJP, 2023).
(4) Bộ chỉ số phát triển chính phủ điện tử.
Bên cạnh các chỉ số thiên về thể chế và pháp quyền, bộ chỉ số phát triển chính phủ điện tử (E-Government Development Index – EGDI) do Ban Các vấn đề kinh tế và xã hội của Liên hiệp quốc (UN DESA) phát triển từ năm 2003, tập trung vào đánh giá năng lực số của các chính phủ. EGDI được tính dựa trên ba thành phần: chỉ số dịch vụ trực tuyến (Online Service Index), chỉ số hạ tầng viễn thông (Telecommunication Infrastructure Index) và chỉ số nguồn nhân lực (Human Capital Index). Đây là công cụ hữu ích để theo dõi quá trình chuyển đổi số của khu vực công ở các quốc gia, tuy chưa phản ánh trực tiếp các khía cạnh thể chế và pháp luật trong quản trị (United Nations, 2022).
(5) Bộ chỉ số tổng quan về quản trị chính phủ.
Đối với nhóm nước phát triển, OECD đã xây dựng bộ chỉ số tổng quan về quản trị chính phủ (Government at a Glance) từ năm 2009, công bố định kỳ hai năm một lần nhằm cung cấp dữ liệu so sánh về hiệu quả hoạt động của khu vực công ở các quốc gia. Bộ chỉ số này bao gồm nhiều lĩnh vực như liêm chính, quản lý ngân sách, minh bạch, quản lý nhân lực công và năng lực số. Nhờ tập trung vào các chỉ báo cụ thể gắn với chính sách, Government at a Glance trở thành công cụ phân tích chính sách hiệu quả cho các nước OECD và đối tác. Tuy nhiên, do tập trung vào các nước OECD nên phạm vi bao phủ toàn cầu của bộ chỉ số này còn hạn chế (OECD, 2023).
Ngoài các bộ chỉ số có tính chất toàn cầu nêu trên, một số bộ chỉ số khu vực cũng được đánh giá cao về phương pháp, chẳng hạn, như: chỉ số quản trị châu Phi (Mo Ibrahim Index of African Governance) hay chỉ số quản trị ASEAN (ASEAN Governance Index). Các công cụ đo lường này vừa giúp so sánh quản trị công ở các quốc gia trong khối, vừa phản ánh đặc thù phát triển của từng khu vực.
Bảng 1 dưới đây tổng hợp một số đặc điểm cơ bản của các bộ chỉ số toàn cầu nêu trên nhằm minh họa sự khác biệt về tổ chức xây dựng, mục tiêu, nguồn dữ liệu, phương pháp và phạm vi áp dụng.
Bảng 1: So sánh các bộ chỉ số toàn cầu về quản trị công
| Chỉ số Tiêu chí | WGI | CPI | Rule of Law Index | EGDI | OECD Government at a Glance |
| Tổ chức xây dựng | World Bank | Transparency International | World Justice Project | UN DESA | OECD |
| Năm ra đời | 1996 | 1995 | 2008 | 2003 | 2009 |
| Phạm vi | >200 quốc gia | ~180 quốc gia | >140 quốc gia | 193 quốc gia | ~50 quốc gia OECD và đối tác |
| Mục tiêu đo lường | Quản trị quốc gia toàn diện (6 chiều kích) | Cảm nhận về tình hình tham nhũng trong khu vực công | Thượng tôn pháp luật | Chính phủ điện tử | Hiệu quả, liêm chính, minh bạch của chính phủ |
| Nguồn dữ liệu | Khảo sát và dữ liệu của các tổ chức quốc tế | Khảo sát các chuyên gia & doanh nghiệp | Khảo sát người dân và chuyên gia luật | Dữ liệu thống kê và khảo sát | Dữ liệu hành chính và khảo sát |
| Phương pháp | Tổng hợp và chuẩn hoá dữ liệu (PCA) | Chuẩn hóa dữ liệu theo thang 0–100 điểm | Kết hợp định tính & định lượng | Chỉ số tổng hợp 3 thành phần | Chỉ số thành phần theo lĩnh vực |
| Tần suất cập nhật | Hằng năm | Hằng năm | Hằng năm | 2 năm/lần | 2 năm/lần |
| Ưu điểm | Toàn diện, so sánh toàn cầu | Đơn giản, dễ truyền thông | Phương pháp rõ ràng, chi tiết | Nhấn mạnh yếu tố số hóa | Dữ liệu chính sách chuyên sâu |
| Nhược điểm | Phụ thuộc vào cảm nhận, không đo lường ở cấp địa phương | Đo lường chủ yếu bằng cảm nhận, thiếu dữ liệu thực tế | Khó triển khai diện rộng | Ít đo lường yếu tố thể chế | Phạm vi ứng dụng toàn cầu hạn chế |
3. Thực trạng áp dụng các bộ chỉ số đánh giá quản trị công toàn cầu ở một số quốc gia
Trong hơn hai thập niên qua, các bộ chỉ số đánh giá quản trị công toàn cầu đã trở thành công cụ không thể thiếu đối với nhiều quốc gia trong việc theo dõi tiến bộ, nhận diện thách thức và định hướng những cải cách thể chế. Các quốc gia áp dụng những bộ chỉ số đó theo những cách thức và mức độ khác nhau, từ việc sử dụng như những công cụ tham chiếu trong hoạch định chính sách đến tích hợp sâu vào khung đánh giá và báo cáo cải cách thể chế của quốc gia. Dưới đây phân tích kinh nghiệm của một số nước tiêu biểu.
Tại Singapore, WGI và CPI đóng vai trò then chốt trong việc duy trì vị trí một quốc gia có chất lượng quản trị hàng đầu châu Á. Các cơ quan chức năng của nước này sử dụng dữ liệu của WGI để so sánh hiệu quả quản trị công của nước mình với các nền kinh tế phát triển khác, đồng thời tích hợp kết quả CPI vào chiến lược phòng chống tham nhũng quốc gia. Việc công khai kết quả và diễn giải những bộ chỉ số này trong các báo cáo thường niên được cho là đã giúp củng cố niềm tin của các nhà đầu tư và nâng cao uy tín quốc tế về quản trị công của Singapore (Quah, 2017).
New Zealand cũng là một trường hợp tiêu biểu cho việc áp dụng các bộ chỉ số toàn cầu về quản trị công vào thực tiễn quản trị của đất nước. Chính phủ nước này không chỉ sử dụng WGI và Rule of Law Index để minh chứng cho tính minh bạch và sự tuân thủ pháp luật chặt chẽ trong hoạt động của mình, mà còn lồng ghép dữ liệu từ các bộ chỉ số này vào báo cáo ngân sách và chiến lược quản trị quốc gia. Điều này giúp New Zealand xác định các lĩnh vực cần duy trì ưu thế trên trường quốc tế, đồng thời kịp thời ứng phó với những thách thức về quản trị đang nổi lên như biến đổi khí hậu và an ninh mạng (Gregory, 2021).
Ở chiều ngược lại, hai nước châu Phi là Rwanda và Ghana đã áp dụng các chỉ số như WGI, CPI cùng với Ibrahim Index of African Governance (IIAG) để làm công cụ cải cách nền quản trị của nước mình và thu hút viện trợ phát triển. Rwanda, từ chỗ có điểm số quản trị quốc gia (WGI) thấp vào cuối thập niên 1990, đã cải thiện đáng kể các chỉ số thành phần trong bộ chỉ số này thông qua chương trình cải cách dịch vụ công và minh bạch ngân sách, đưa nước này trở thành điểm sáng về cải cách quản trị công ở châu Phi (Mo Ibrahim Foundation, 2023).
Estonia có thể xem là ví dụ minh họa cho một hướng tiếp cận khác khi tận dụng mạnh mẽ EGDI của Liên hiệp quốc như một thước đo để định hướng phát triển chiến lược về chính phủ điện tử. Kể từ đầu những năm 2000, Estonia đặt mục tiêu cải thiện thứ hạng EGDI, coi đây là một ưu tiên quốc gia. Điều này dẫn đến việc mở rộng dịch vụ công trực tuyến, tích hợp hạ tầng dữ liệu quốc gia và nâng cao khả năng tiếp cận dịch vụ cho người dân (UN DESA, 2022).
Một điểm chung ở các nước thành công trong việc vận dụng các bộ chỉ số toàn cầu về quản trị công đã nêu ở trên là khả năng thể chế hóa chúng vào quá trình đánh giá và hoạch định chính sách công của quốc gia. Thay vì chỉ coi kết quả đánh giá về nước mình trong các bộ chỉ số đó là “bảng xếp hạng” mang tính tham khảo, các nước như Singapore, New Zealand, Estonia hay Rwanda đã biến các chỉ số này thành một phần của cơ chế phản hồi chính sách công, đồng thời thiết lập hệ thống giám sát và báo cáo tiến độ dựa trên các tiêu chí đo lường của các bộ chỉ số đó. Điều này không chỉ giúp cải thiện thứ hạng mà còn nâng cao một cách thực chất năng lực quản trị công của những nước đó.
Ở cấp độ toàn cầu, sự phổ biến của các bộ chỉ số quản trị công đã tạo ra một dạng “cạnh tranh về quản trị” (governance competition), trong đó các quốc gia so sánh và điều chỉnh chính sách để cải thiện vị thế của mình trong danh mục xếp hạng. Tác dụng này thể hiện rất rõ rệt trong các lĩnh vực như phòng chống tham nhũng, nâng cao pháp quyền, cải cách dịch vụ công và chuyển đổi số trong quản trị.
Tuy nhiên, bên cạnh những quốc gia thành công nêu trên, việc áp dụng các chỉ số toàn cầu cũng không tránh khỏi tranh luận và thách thức, trong đó trường hợp Brazil có thể xem là một ví dụ điển hình. Mặc dù tích cực sử dụng WGI và CPI để định hướng cải cách quản trị công, chính phủ nước này cũng nhiều lần bày tỏ quan ngại về độ tin cậy và tính đại diện của dữ liệu, đặc biệt là khi việc xây dựng các bộ chỉ số này dựa nhiều vào cảm nhận của chuyên gia và nhà đầu tư. Điều này đặt ra yêu cầu kết hợp dữ liệu của các bộ chỉ số quốc tế với các nguồn dữ liệu nội địa nhằm phản ánh bối cảnh và thực tế quốc gia một cách chính xác hơn (Taylor, 2019). Nói cách khác, để đạt được hiệu quả lâu dài, kinh nghiệm quốc tế cho thấy cần kết hợp các chỉ số toàn cầu với bối cảnh và dữ liệu nội địa, đồng thời duy trì tính minh bạch trong quy trình thu thập, phân tích và sử dụng thông tin.
Tựu trung, từ những phân tích ở trên, có thể khẳng định rằng việc áp dụng hiệu quả các bộ chỉ số đánh giá quản trị công toàn cầu đòi hỏi một cách tiếp cận chủ động, gắn kết với chiến lược cải cách trong nước, đồng thời bảo đảm sự hài hòa giữa tiêu chuẩn quốc tế và đặc thù bối cảnh quốc gia. Điều này vừa giúp cải thiện chất lượng quản trị, vừa củng cố uy tín và vị thế quốc tế của mỗi quốc gia trong bối cảnh toàn cầu hoá và hội nhập quốc tế sâu rộng hiện nay.
4. Thực trạng, khả năng và phương hướng ứng dụng các bộ chỉ số đánh giá quản trị công toàn cầu ở Việt Nam
4.1. Thực trạng
Việt Nam hiện đang sử dụng một số công cụ trong nước để đánh giá quản trị công như PAPI, PCI, SIPAS và PAR Index. Các công cụ này dựa trên khảo sát diện rộng với người dân, doanh nghiệp và có mức độ minh bạch tương đối cao. Tuy nhiên, chưa được tích hợp chính thức với các bộ chỉ số toàn cầu, dẫn đến hạn chế trong so sánh và đối chiếu kết quả.
Bảng 2: So sánh giữa các bộ chỉ số đánh giá quản trị công toàn cầu và tại Việt Nam
| Tiêu chí | Các bộ chỉ số toàn cầu | Các bộ chỉ số ở Việt Nam | Tương đồng | Khác biệt |
| Mục tiêu đo lường | Đánh giá toàn diện quản trị công ở cấp quốc gia (WGI, CPI, EGDI, Rule of Law Index) | Đánh giá hiệu quả quản trị, hành chính công, dịch vụ công ở cấp tỉnh và quốc gia (PAPI, PCI, SIPAS, PAR Index) | Cùng hướng tới cải thiện tính minh bạch, hiệu quả và trách nhiệm giải trình | Các bộ chỉ số toàn cầu mang tính so sánh liên quốc gia; các bộ chỉ số trong nước chỉ tập trung vào Việt Nam |
| Phạm vi áp dụng | > 100 quốc gia và vùng lãnh thổ | Toàn bộ các tỉnh/thành của Việt Nam | Cùng bao phủ phạm vi rộng | |
| Nguồn dữ liệu | Khảo sát chuyên gia, doanh nghiệp, dữ liệu thống kê quốc tế | Khảo sát người dân, doanh nghiệp, dữ liệu hành chính ở Việt Nam | Cùng kết hợp khảo sát và phân tích dữ liệu thứ cấp | Các bộ chỉ số toàn cầu ít khảo sát trực tiếp người dân; các bộ chỉ số ở Việt Nam nhấn mạnh trải nghiệm thực tế |
| Chủ thể thực hiện | Tổ chức quốc tế (WB, UNDP, TI, OECD, WJP) | Cơ quan nhà nước, viện nghiên cứu, tổ chức quốc tế tại Việt Nam (VCCI, UNDP, Bộ Nội vụ) | Có sự tham gia của các tổ chức quốc tế | Các bộ chỉ số toàn cầu được thực hiện bởi các tổ chức quốc tế, độc lập với nhà nước; các bộ chỉ số ở Việt Nam thường phối hợp giữa cơ quan nhà nước và đối tác quốc tế |
| Tính minh bạch dữ liệu | Công khai toàn bộ phương pháp, dữ liệu tổng hợp | Công khai báo cáo, nhưng dữ liệu chi tiết đôi khi hạn chế công bố | Cùng công bố kết quả định kỳ | Các bộ chỉ số toàn cầu: dữ liệu mở hơn; các bộ chỉ số ở Việt Nam: đôi khi dữ liệu gốc bị hạn chế |
| Tần suất cập nhật | Hằng năm hoặc định kỳ 2 năm (tùy bộ chỉ số) | Hằng năm (đa số) | Cập nhật định kỳ | Các bộ chỉ số toàn cầu có chỉ số 2 năm/lần; các bộ chỉ số ở Việt Nam chủ yếu hàng năm |
| Khả năng so sánh quốc tế | Cao (chuẩn hóa tiêu chí toàn cầu) | Hạn chế (do thiết kế riêng cho Việt Nam) | Cơ bản không có sự tương đồng | Các bộ chỉ số ở Việt Nam khó so sánh trực tiếp với quốc gia khác |
Mặc dù các cơ quan nhà nước Việt Nam chưa sử dụng một cách chính thức và trực tiếp các bộ chỉ số quản trị công toàn cầu nhưng trong một số bối cảnh đã sử dụng một cách gián tiếp nhằm bổ trợ cho việc đánh giá thực trạng quản trị quốc gia. Bên cạnh đó, còn có một số chủ thể khác ở Việt Nam cũng sử dụng các bộ chỉ số quản trị công toàn cầu theo cách thức, mức độ và nhằm những mục đích khác nhau.
(1) Sử dụng gián tiếp và tham chiếu trong báo cáo của cơ quan nhà nước.
Một số bộ chỉ số, đặc biệt là CPI và WGI, đôi khi được đề cập trong các báo cáo nghiên cứu hoặc báo cáo tham khảo của cơ quan quản lý nhà nước của Việt Nam để minh họa vị trí của Việt Nam trong so sánh quốc tế. Tuy nhiên, việc này chỉ mang tính tham chiếu, không gắn trực tiếp vào quy trình chấm điểm và đánh giá nội bộ. Chẳng hạn, như: Bộ Ngoại giao và một số bộ, ngành khác đã từng trích dẫn số liệu WGI hoặc CPI trong một số báo cáo phục vụ đối thoại chính sách, hội nhập kinh tế quốc tế, hoặc giải trình với đối tác phát triển.
Đặc biệt, trong báo cáo chuyên đề “Việt Nam 2025: hướng tới Thịnh vượng, Sáng tạo, Công bằng và Dân chủ” (World Bank & Ministry of Planning and Investment of Vietnam (2016) – sản phẩm nghiên cứu hợp tác giữa Chính phủ Việt Nam và WB đã sử dụng các chỉ số WGI để phân tích tiềm năng cải thiện năng lực quản trị của nhà nước và hiện thực hóa mục tiêu phát triển bền vững của Việt Nam. Đây có lẽ là minh chứng rõ nhất cho sự tham chiếu gián tiếp các chỉ số WGI trong hoạch định chiến lược quốc gia của Việt Nam.
(2) Sử dụng bởi các tổ chức quốc tế.
Các tổ chức như: WB, UNDP, Tổ chức Minh bạch Quốc tế (TI) thường xuyên sử dụng WGI, CPI, EGDI và Rule of Law Index để đánh giá môi trường quản trị của Việt Nam trong các báo cáo phân tích quốc gia (Country Reports), báo cáo khuyến nghị chính sách, hoặc trong việc xác định ưu tiên hợp tác và tài trợ. Đây là nguồn dữ liệu quan trọng cho các quyết định hỗ trợ kỹ thuật và tài chính của các tổ chức và nhà tài trợ quốc tế cho Việt Nam, giúp phân tích xu hướng diễn biến của tình trạng tham nhũng, so sánh hiệu quả phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam so với các quốc gia khác.
(3) Sử dụng bởi giới học thuật và tổ chức xã hội trong nước.
Trước đây, Tổ chức hướng tới minh bạch (Towards Transparency – TT) đã thực hiện một số cuộc khảo sát cảm nhận tham nhũng (Global Corruption Barometer) trên cơ sở phối hợp cùng tổ chức Minh bạch quốc tế, qua đó cung cấp cái nhìn thực tiễn từ người dân về thực trạng và nỗ lực phòng chống tham nhũng trong khu vực công ở Việt Nam. Một số nhà nghiên cứu, trường đại học, viện nghiên cứu và tổ chức xã hội ở Việt Nam cũng thường dùng các bộ chỉ số toàn cầu, như: WGI, CPI, EGDI để so sánh chất lượng quản trị của Việt Nam với các nước trong khu vực và trên thế giới và đề xuất những cải cách chính sách công, đặc biệt trong các vấn đề như minh bạch, trách nhiệm giải trình, cải cách hành chính và chuyển đổi số.
Xét tổng thể, việc sử dụng các bộ chỉ số toàn cầu như trên, dù trực tiếp hay gián tiếp, đã làm tăng tính khách quan và so sánh quốc tế trong đánh giá quản trị công ở Việt Nam, giúp nhận diện rõ hơn vị trí của Việt Nam trong cộng đồng quốc tế trong vấn đề này, từ đó hỗ trợ việc xây dựng các chiến lược cùng những ưu tiên cải cách về quản trị công ở Việt Nam.
4.2. Khả năng và phương hướng ứng dụng
Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn ở Việt Nam (đã nêu ở các mục trên) cho thấy, ứng dụng các bộ chỉ số toàn cầu (kết hợp với các chỉ số nội địa như PAPI, PCI, SIPAS, PAR Index) là khả thi và hữu ích cho việc cải cách quản trị công ở Việt Nam. Việc này cung cấp góc nhìn đa chiều về quản trị công và đổi mới quản trị công theo tiêu chuẩn quốc tế, qua đó giúp Việt Nam theo dõi tiến bộ trong các lĩnh vực của quản trị công, định vị những lĩnh vực này trong bối cảnh toàn cầu, xác định các lĩnh vực cần ưu tiên cải thiện. Ngoài ra, việc này cũng giúp cải thiện thứ hạng của Việt Nam trong các bộ chỉ số toàn cầu, thu hút đầu tư và nâng cao uy tín quốc tế.
Từ nhận định trên, có thể thấy Nhà nước nên khuyến khích và thúc đẩy lồng ghép một cách có hệ thống các bộ chỉ số toàn cầu nêu trên vào khung đánh giá quản trị công của Việt Nam. Việc này có thể thực hiện theo một quy trình ba bước như sau:
Bước 1 – Đối chiếu tiêu chí.
Trước hết, cần tiến hành phân tích so sánh chi tiết giữa cấu phần của các bộ chỉ số toàn cầu với các bộ chỉ số nội địa ở Việt Nam, như: PAPI, PCI, SIPAS, PAR Index. Quá trình này bao gồm: xác định điểm tương đồng (ví dụ: cả PAPI và WGI đều đánh giá về tính minh bạch và trách nhiệm giải trình); nhận diện khác biệt (ví dụ: WGI chú trọng yếu tố “Trách nhiệm giải trình và tiếng nói của người dân” ở cấp quốc gia, trong khi PAPI đo lường trải nghiệm thực tế của người dân ở cấp cơ sở). Trên cơ sở đó đánh giá khả năng tương thích dữ liệu của các bộ chỉ số, từ phương pháp thu thập, nguồn dữ liệu, tần suất cập nhật cho tới cách tính điểm.
Bước 2 – Thí điểm tích hợp.
Trên cơ sở đối chiếu tiêu chí, triển khai tích hợp và thử nghiệm các bộ chỉ số tích hợp (toàn cầu và nội địa) ở một số địa phương hoặc trên một số lĩnh vực cụ thể, nhằm đánh giá tính khả thi và tác động. Các lĩnh vực ưu tiên có thể bao gồm: quản lý đất đai – nơi các yếu tố minh bạch, tính pháp quyền và kiểm soát tham nhũng có thể đo lường rõ rệt qua các chỉ số; dịch vụ công trực tuyến – nơi phù hợp để áp dụng EGDI kết hợp với các chỉ số nội địa về cải cách hành chính và chuyển đổi số; quản trị đô thị – nơi có thể tích hợp chỉ số quốc tế về hiệu quả quản trị và bền vững môi trường. Việc thí điểm cần kèm theo cơ chế giám sát, đánh giá tác động và lấy ý kiến phản hồi từ các bên liên quan.
Bước 3 – Thể chế hóa và mở rộng.
Nếu thí điểm thành công, cần xây dựng, ban hành hướng dẫn để chính thức triển khai sử dụng các chỉ số tích hợp trong việc khảo sát, xây dựng báo cáo cải cách hành chính, cải cách chính sách, pháp luật… Quá trình thể chế hóa cần làm rõ các vấn đề, như: trách nhiệm của các cơ quan thu thập và phân tích dữ liệu; cách thức lồng ghép kết quả đánh giá vào các báo cáo về quản trị quốc gia; đảm bảo sự đồng bộ giữa các bộ, ngành và địa phương trong việc sử dụng và công bố dữ liệu.
Để các bước trong quy trình nêu trên được thực hiện hiệu quả, Nhà nước cần tiến hành các biện pháp để nâng cao năng lực thu thập và phân tích dữ liệu cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan thông qua việc tổ chức đào tạo cho cán bộ thống kê, nghiên cứu chính sách về phương pháp và công cụ phân tích các bộ chỉ số quốc tế. Tăng cường hợp tác với các tổ chức quốc tế có liên quan, như: WB, UNDP và các tổ chức chuyên môn trong nước để đồng thiết kế khảo sát, chia sẻ dữ liệu và kinh nghiệm. Bảo đảm tính minh bạch của quy trình thông qua việc công khai cách thức thu thập, phương pháp tính toán và kết quả đánh giá, cũng như cung cấp dữ liệu mở để khuyến khích nghiên cứu và giám sát của các cơ quan, tổ chức xã hội và người dân. Đây là những việc làm cần thiết để giải quyết những thách thức đặt ra do sự khác biệt về tiêu chí đo lường, nguồn dữ liệu, năng lực phân tích và ứng dụng kết quả của các bộ chỉ số toàn cầu vào xây dựng, thực thi chính sách công ở nước ta.
5. Kết luận
Đo lường quản trị công thông qua các bộ chỉ số là một biện pháp quan trọng để góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, củng cố tính minh bạch và thúc đẩy trách nhiệm giải trình. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, sự kết hợp hợp lý giữa các chỉ số đánh giá quản trị công toàn cầu và nội địa, đi kèm quá trình tích hợp các bộ chỉ số này phù hợp với bối cảnh kinh tế – xã hội của từng quốc gia sẽ giúp tối đa hóa lợi ích, đồng thời, giảm thiểu các hạn chế liên quan đến phương pháp, dữ liệu và khả năng so sánh.
Đối với Việt Nam, khung áp dụng được đề xuất trong nghiên cứu này có đóng vai trò là nền tảng để từng bước tích hợp các tiêu chuẩn quản trị công toàn cầu vào hệ thống đánh giá quản trị công của quốc gia, qua đó hỗ trợ tiến trình cải cách thể chế, cải thiện môi trường chính sách và nâng cao năng lực hội nhập quốc tế. Việc vận dụng đồng thời các bộ chỉ số quốc tế, như: WGI, CPI, EGDI, Rule of Law Index với các chỉ số nội địa, như: PAPI, PCI, SIPAS và PAR Index sẽ tạo ra một hệ thống đánh giá đa chiều, phản ánh đầy đủ cả góc nhìn chuẩn mực toàn cầu và thực tiễn trong nước.
Chú thích:
1. Bài viết được thực hiện trong khuôn khổ đề tài nghiên cứu, mã số 505.01-2021.07, tài trợ bởi Quỹ Phát triển khoa học và công nghệ quốc gia (NAFOSTED).
Tài liệu tham khảo:
1. Andrews, M. (2010). Good government means different things in different countries. https://doi.org/10.1111/j.1468-0491.2009.01465.
2. Gisselquist, R. M. (2014). Developing and evaluating governance indexes: 10 questions. https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail.
3. Gregory, R. (2021). Public management and governance in New Zealand: Trends and challenges. https://doi.org/10.26686/pq.v17i4.7471.
4. Kaufmann, D., Kraay, A., & Mastruzzi, M. (2010). The worldwide governance indicators: Methodology and analytical issues. https://doi.org/10.1596/1813-9450-5430.
5. Malesky, E., Schuler, P., & Tran, A. (2021). The Vietnam Provincial Competitiveness Index: Measuring economic governance for private sector development. https://doi.org/10.1016/j.worlddev.2020.105212.
6. UNDP (2020). Chỉ số hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam (PAPI) 2020: Đo lường từ kinh nghiệm thực tiễn của người dân. https://www.undp.org/vietnam/publications/papi-2020.
7. Mo Ibrahim Foundation (2023). Ibrahim Index of African Governance: Key findings. https://mo.ibrahim.foundation/iiag.
8. Mungiu-Pippidi, A., & Dadašov, R. (2017). Measuring control of corruption by a new index of public integrity. https://doi.org/10.1007/s10610-017-9344-z
9. OECD (2023). Government at a glance 2023. https://doi.org/10.1787/1e889eec-en.
10. Quah, J. S. T. (2017). Combating corruption in Asian countries: Learning from Singapore’s experience. https://doi.org/10.1108/PAP-06-2017-0002.
11. Taylor, M. (2019). Measuring governance in Brazil: The use and misuse of global indicators. https://doi.org/10.1111/gove.12361
12. Transparency International (2023). Corruption perceptions index 2023. Transparency International. https://www.transparency.org/en/cpi/2023
13. UNDP (1997). Governance for sustainable human development: A UNDP policy document. United Nations Development Programme.
14. UNDP (2023). 2022 Provincial Governance and Public Administration Performance Index (PAPI) Report. https://www.undp.org/vietnam/publications/papi-2022.
15. United Nations Department of Economic and Social Affairs. (2022). E-government survey 2022: The future of digital government. https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2022
16. World Bank & Ministry of Planning and Investment of Vietnam (2016). Vietnam 2035: Toward prosperity, creativity, equity, and democracy. https://documents.worldbank.org/en/publication/documents/996421479825859721.
17. World Bank (2023). Worldwide governance indicators 2023. https://info.worldbank.org/governance/wgi.
18. World Justice Project. (2023). Rule of law index 2023. https://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index.
