Enhancing public–private partnership mechanisms for transport infrastructure development in Vietnam
ThS. Hoàng Đức Thọ
Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng các công trình giao thông tỉnh Cao Bằng
(Quanlynhanuoc.vn) – Bài viết phân tích yêu cầu hoàn thiện cơ chế hợp tác công – tư (PPP) trong phát triển hạ tầng giao thông tại Việt Nam, trong bối cảnh khung pháp luật về PPP đã được hình thành nhưng năng lực chuẩn bị dự án, phân bổ rủi ro, huy động vốn dài hạn và quản trị hợp đồng vẫn còn nhiều hạn chế. Trên cơ sở tổng hợp chính sách, pháp luật và một số trường hợp tiêu biểu, như: BOT đường bộ, cao tốc Bắc – Nam, đường sắt đô thị và Cảng hàng không quốc tế Long Thành, cho thấy, PPP giao thông cần chuyển từ tư duy “huy động vốn tư nhân để bù thiếu hụt ngân sách” sang tư duy “mua kết quả hạ tầng theo chuẩn đầu ra, quản trị vòng đời tài sản và chia sẻ rủi ro có điều kiện”. Bài viết đề xuất các nhóm giải pháp gồm: bảo đảm tính liên thông của pháp luật PPP với đầu tư công, đất đai, đấu thầu và ngân sách; đổi mới cơ chế phân bổ rủi ro; nâng cao chất lượng chuẩn bị dự án và hợp đồng mẫu; phát triển thị trường vốn dài hạn; tăng cường minh bạch, giám sát và trách nhiệm giải trình trong quản lý hợp đồng PPP.
Từ khóa: Hợp tác công – tư; PPP; hạ tầng giao thông; BOT; phân bổ rủi ro; quản lý nhà nước; Việt Nam.
Abstract: This article analyzes the need to improve the public-private partnership (PPP) mechanism for transportation infrastructure development in Vietnam, noting that although the legal framework for PPPs has been established, significant limitations remain in project preparation, risk allocation, long-term capital mobilization, and contract management. Based on a review of policies, laws, and several notable cases—such as: road BOT projects, the North-South Expressway, urban railways, and Long Thanh International Airport, it demonstrates that transportation PPPs need to shift from the mindset of “mobilizing private capital to offset budget shortfalls” to the mindset of “purchasing infrastructure outcomes based on output standards, managing the asset lifecycle, and sharing risks under specific conditions.” The article proposes the following groups of solutions: ensuring the coherence of PPP laws with public investment, land management, procurement, and budget regulations; reforming risk allocation mechanisms; improving project preparation quality and standard contract templates; developing long-term capital markets; and strengthening transparency, oversight, and accountability in PPP contract management.
Keywords: Public-Private Partnership; PPP; transportation infrastructure; BOT; risk allocation; public administration; Vietnam.
1. Đặt vấn đề
Phát triển hạ tầng giao thông là điều kiện nền tảng để nâng cao năng lực cạnh tranh quốc gia, giảm chi phí logistics, mở rộng không gian phát triển của vùng và thúc đẩy tăng trưởng bền vững. Trong nhiều năm qua, nhu cầu vốn cho đường bộ cao tốc, đường sắt đô thị, cảng hàng không, logistics và hạ tầng kết nối đô thị luôn vượt xa khả năng cân đối ngân sách. Vì vậy, PPP được xem là một công cụ quan trọng để huy động nguồn lực xã hội, bổ sung năng lực quản trị của khu vực tư nhân và tạo động lực đổi mới trong việc cung cấp hạ tầng công cộng.
Tuy nhiên, kinh nghiệm triển khai PPP giao thông ở Việt Nam cho thấy việc huy động vốn tư nhân không tự động tạo ra hiệu quả trong quản lý nhà nước. Giai đoạn trước năm 2020, mô hình BOT đường bộ đã góp phần mở rộng nhanh mạng lưới giao thông, nhưng cũng phát sinh nhiều vấn đề về vị trí trạm thu phí, phương án tài chính, doanh thu thực tế, phản ứng xã hội, việc chậm giải phóng mặt bằng và việc kiểm soát hợp đồng. Các kết quả kiểm toán đối với nhiều dự án BOT cho thấy nếu khâu chuẩn bị, lựa chọn nhà đầu tư, phân bổ rủi ro và giám sát hợp đồng không chặt chẽ thì chi phí thể chế và chi phí xã hội có thể rất lớn1.
Từ khi Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020 có hiệu lực, Việt Nam đã có bước tiến quan trọng khi nâng PPP từ cấp nghị định lên cấp luật, tạo nền tảng pháp lý thống nhất hơn cho việc chuẩn bị dự án, lựa chọn nhà đầu tư, ký kết hợp đồng và quản lý nghĩa vụ tài khóa. Dù vậy, “có luật” chưa đồng nghĩa với “có dự án khả thi”. Nhiều dự án giao thông ban đầu dự kiến PPP vẫn phải chuyển sang đầu tư công; đường sắt đô thị chủ yếu dựa vào ODA và vốn đối ứng; các cấu phần dịch vụ phụ trợ trong hạ tầng hàng không vẫn gặp khó khăn trong việc thu hút nhà đầu tư tư nhân. Điều đó cho thấy vấn đề cốt lõi hiện nay không chỉ nằm ở việc thiếu vốn mà còn ở chất lượng thiết kế dự án, việc phân bổ rủi ro, mô hình thanh toán, năng lực quản trị hợp đồng và chiều sâu của thị trường vốn hạ tầng.
2. Cơ sở pháp lý và thực tiễn triển khai PPP giao thông
Tính đến ngày 06/6/2026, khung pháp lý trung tâm của PPP tại Việt Nam không còn dừng ở Luật số 64/2020/QH14 và các nghị định đã được tái cấu trúc đáng kể qua các luật sửa đổi năm 2022, 2024 và đặc biệt là Luật số 90/2025/QH15; ở cấp dưới luật, Nghị định số 243/2025/NĐ-CP đã thay thế phần lớn Nghị định số 35/2021/NĐ-CP, Nghị định số 312/2025/NĐ-CP đã thay thế Nghị định số 28/2021/NĐ-CP, còn Nghị định số 257/2025/NĐ-CP thiết kế khung riêng cho dự án BT trong hệ PPP. Các văn bản này hình thành nền pháp lý tương đối đầy đủ cho chu trình PPP, từ chuẩn bị dự án, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư, lựa chọn nhà đầu tư, ký kết hợp đồng, quản lý phần vốn nhà nước tham gia đến bồi thường, hỗ trợ, tái định cư và quản lý đất đai.
Điểm tiến bộ lớn là Nhà nước đã từng bước thừa nhận PPP không chỉ là cơ chế “tư nhân bỏ vốn thay Nhà nước” mà còn là quan hệ hợp đồng dài hạn dựa trên phân bổ rủi ro, giá trị đồng tiền bỏ ra và quản trị vòng đời tài sản. Những sửa đổi gần đây cho phép xử lý linh hoạt hơn phần vốn nhà nước tham gia dự án, cơ chế chia sẻ doanh thu giảm, bồi thường khi chấm dứt hợp đồng trước thời hạn và tháo gỡ vướng mắc đối với một số dự án BOT cũ. Đây là điều kiện cần để khôi phục niềm tin của thị trường sau giai đoạn BOT phát sinh nhiều tranh luận trong xã hội.
Thực tiễn cho thấy, PPP giao thông ở Việt Nam vẫn mang dấu ấn đậm nét của BOT đường bộ. Trước năm 2020, Việt Nam huy động được khoảng 318 nghìn tỷ đồng cho 140 dự án BOT giao thông, song đồng thời xuất hiện một số tồn tại về dự báo lưu lượng, phương án tài chính, vị trí trạm thu phí và cơ chế điều chỉnh hợp đồng 2. Trong giai đoạn mới, một số dự án cao tốc Bắc – Nam theo PPP như Nha Trang – Cam Lâm, Diễn Châu – Bãi Vọt và Cam Lâm – Vĩnh Hảo cho thấy PPP vẫn có thể khả thi khi có lưu lượng tương đối rõ ràng, quy mô phân đoạn hợp lý, phần vốn nhà nước tham gia đủ mức và mặt bằng được giải quyết kịp thời3.
Trái lại, đường sắt đô thị và hàng không cho thấy những hạn chế của mô hình PPP hiện tại. Tuyến metro số 1 Bến Thành – Suối Tiên và tuyến Nhổn – ga Hà Nội chủ yếu được tài trợ bằng ODA và vốn đối ứng của công; Cảng hàng không quốc tế Long Thành giai đoạn 1 cũng được chia thành các dự án thành phần, trong đó hạng mục cốt lõi do doanh nghiệp nhà nước thực hiện, còn một số cấu phần dịch vụ phụ trợ chậm lựa chọn nhà đầu tư4. Điều này cho thấy mỗi phân ngành giao thông cần một cấu trúc PPP riêng, thay vì áp dụng cơ chế của mô hình BOT thu phí người dùng.
3. Những vấn đề đặt ra trong cơ chế PPP giao thông hiện nay
3.1. Rủi ro doanh thu và phương án tài chính
Rủi ro doanh thu là vấn đề nổi bật nhất trong các dự án giao thông thu phí. Trong nhiều trường hợp, dự báo lưu lượng ban đầu lạc quan hơn thực tế, trong khi chính sách phí, kết nối mạng lưới, thời điểm đưa vào khai thác và phản ứng của người sử dụng lại biến động mạnh. Nếu toàn bộ rủi ro doanh thu được chuyển giao cho nhà đầu tư, dự án dễ mất khả năng trả nợ; nếu Nhà nước bảo lãnh quá rộng, nghĩa vụ tài khóa tiềm ẩn sẽ tăng lên. Do đó, cơ chế chia sẻ doanh thu cần được thiết kế theo dải rủi ro: nhà đầu tư chịu biến động thông thường; Nhà nước chỉ chia sẻ phần giảm doanh thu trong các trường hợp có nguyên nhân khách quan, được xác minh bằng dữ liệu số và kiểm toán độc lập.
3.2. Chậm giải phóng mặt bằng và tái định cư
Giải phóng mặt bằng là rủi ro mà khu vực tư nhân khó kiểm soát nhưng lại tác động trực tiếp đến chi phí vốn, tiến độ xây dựng và hiệu lực của hợp đồng. Khi dự án đã được ký nhưng mặt bằng chưa sạch, chi phí lãi vay, chi phí huy động thiết bị và rủi ro dây chuyền phát sinh ngay cả trước khi nhà đầu tư có thể tạo doanh thu. Vì vậy, đối với dự án PPP giao thông quy mô lớn, giải phóng mặt bằng và tái định cư nên được tách thành dự án thành phần đầu tư công, đồng thời phải đạt ngưỡng mặt bằng tối thiểu trước khi phát hành hồ sơ mời thầu tài chính.
3.3. Thiếu cơ chế lựa chọn mô hình PPP phù hợp
Việt Nam không thiếu danh mục loại hợp đồng PPP, như: BOT, BTO, BTL, BLT, O&M và hợp đồng hỗn hợp. Vấn đề là chưa có cơ chế đủ mạnh để lựa chọn đúng mô hình cho đúng loại tài sản và đúng nguồn thanh toán. BOT phù hợp hơn với cao tốc, cầu, hầm có lưu lượng và khả năng thu phí rõ ràng; BTL/BLT phù hợp hơn với hạ tầng khó thu phí trực tiếp nhưng cần tiêu chuẩn dịch vụ ổn định; O&M và concession phù hợp với tài sản công đã hình thành, nơi vấn đề chính là vận hành, bảo trì và khai thác thương mại. Nếu tiếp tục dùng BOT như công cụ mặc định, PPP sẽ khó mở rộng sang metro, logistics hàng không, bãi đỗ xe, trạm dừng nghỉ, trung tâm điều hành giao thông và các dự án đa phương thức.
3.4. Hạn chế của thị trường vốn dài hạn
PPP giao thông có vòng đời dài, nhu cầu vốn lớn và thời gian thu hồi vốn chậm, nhưng nguồn tài chính hiện nay vẫn phụ thuộc nhiều vào tín dụng ngân hàng và năng lực vốn chủ của nhà đầu tư xây lắp. Điều này khiến các dự án dễ bị giới hạn bởi trần tín dụng, thời hạn vốn và khả năng tái cấp vốn. Muốn mở rộng PPP, Việt Nam cần phát triển trái phiếu dự án, quỹ hạ tầng, bảo lãnh tín dụng có mục tiêu, hợp đồng trực tiếp với bên cho vay và quyền can thiệp của bên cho vay khi doanh nghiệp dự án gặp khó khăn. Các công cụ này phải đi kèm với các chuẩn mực công bố thông tin, xếp hạng tín nhiệm và giám sát nghĩa vụ tài khóa.
3.5. Năng lực quản trị hợp đồng và trách nhiệm giải trình
PPP không kết thúc vào thời điểm ký hợp đồng. Thành công dài hạn phụ thuộc vào năng lực quản lý vòng đời: giám sát tiến độ, kiểm soát chất lượng, điều chỉnh hợp đồng, quản lý doanh thu, xử lý tranh chấp, giám sát nghĩa vụ bảo trì và chuẩn bị bàn giao tài sản. Ở Việt Nam, năng lực này còn phân tán giữa nhiều cơ quan, trong khi dữ liệu về hợp đồng, doanh thu, chi phí vận hành và nghĩa vụ ngân sách chưa được công khai đầy đủ. Vì vậy, minh bạch tài chính và dữ liệu hợp đồng cần được coi là trụ cột của quản lý nhà nước PPP, không chỉ là yêu cầu hậu kiểm.
4. Kinh nghiệm quốc tế và gợi mở cho Việt Nam
Kinh nghiệm quốc tế cho thấy thị trường PPP trưởng thành không chỉ dựa vào ưu đãi cho nhà đầu tư mà còn dựa vào năng lực tạo ra các dự án khả thi về kỹ thuật, tài chính, pháp lý và xã hội. Vương quốc Anh nhấn mạnh việc chuẩn hóa hợp đồng, quản lý vòng đời và nâng cao năng lực quản lý các hợp đồng PFI/PF2 đang vận hành. Bài học rút ra là sau giai đoạn “ký được hợp đồng”, giai đoạn “quản lý tốt hợp đồng” mới quyết định hiệu quả lâu dài của PPP5.
Australia xây dựng National PPP Policy Framework và National PPP Guidelines như một khung thống nhất toàn quốc, nhấn mạnh giá trị của đồng tiền bỏ ra, tối ưu hóa việc chuyển giao rủi ro, giảm chi phí giao dịch và quản trị vòng đời của tài sản6. Hàn Quốc nổi bật với mô hình PIMAC, một đơn vị PPP có năng lực kỹ thuật mạnh trong việc hỗ trợ lập kế hoạch, đánh giá giá trị của đồng tiền bỏ ra, hỗ trợ hồ sơ mời thầu, rà soát hợp đồng nhượng quyền, đào tạo cán bộ và quản lý dữ liệu. Nhật Bản gợi ý mở rộng PPP/PFI và concession đối với hạ tầng hiện hữu như sân bay, đường thu phí và hệ thống dịch vụ công cộng, thay vì chỉ tập trung vào việc xây mới.
Những kinh nghiệm này gợi mở 3 bài học cho Việt Nam. (1) PPP chỉ nên được lựa chọn khi chứng minh được giá trị của đồng tiền bỏ ra, không chỉ vì thiếu ngân sách. (2) Chuẩn bị dự án chất lượng cao là điều kiện tiên quyết để thu hút nhà đầu tư và bên cho vay. (3) Nghĩa vụ tài khóa hiện tại và tương lai của PPP phải được công khai, dự báo và giám sát như một phần của quản lý tài chính công.
5. Giải pháp hoàn thiện cơ chế PPP trong phát triển hạ tầng giao thông
Thứ nhất, hoàn thiện pháp luật và bảo đảm tính liên thông của thể chế.
Cần rà soát tính liên thông giữa Luật PPP, Luật Đầu tư công, Luật Đất đai, Luật Đấu thầu, pháp luật về ngân sách và pháp luật về giá, phí dịch vụ công. Trọng tâm không chỉ là sửa từng điều khoản, mà là thiết kế một chu trình thống nhất từ lựa chọn dự án, bố trí vốn nhà nước tham gia, giải phóng mặt bằng, lựa chọn nhà đầu tư, đóng tài chính, thực hiện hợp đồng đến giám sát vận hành. Các dự án PPP giao thông có phần vốn nhà nước lớn cần được tích hợp rõ ràng vào kế hoạch đầu tư công trung hạn và kế hoạch ngân sách để tránh tạo ra nghĩa vụ tài khóa ngoài bảng.
Thứ hai, đổi mới cơ chế phân bổ và chia sẻ rủi ro.
Cơ chế phân bổ rủi ro phải dựa trên nguyên tắc bên nào kiểm soát rủi ro tốt hơn thì bên đó gánh rủi ro. Nhà nước nên chịu trách nhiệm chính đối với mặt bằng, tái định cư, thay đổi chính sách, quy hoạch kết nối, nghĩa vụ thanh toán dịch vụ và các cú sốc hệ thống thuộc phạm vi quản lý nhà nước. Khu vực tư nhân nên chịu trách nhiệm chính đối với thiết kế chi tiết, xây dựng, vận hành, bảo trì, kiểm soát chi phí và hiệu suất thương mại trong phạm vi mình có thể kiểm soát. Đối với rủi ro doanh thu, cần áp dụng cơ chế chia sẻ có điều kiện, có ngưỡng kích hoạt rõ ràng, dựa trên dữ liệu số và kết quả kiểm toán độc lập.
Thứ ba, nâng cao chất lượng chuẩn bị dự án và chuẩn hóa hợp đồng mẫu.
Cần chuyển trọng tâm từ “đấu thầu sớm” sang “chuẩn bị kỹ”. Mỗi dự án PPP giao thông trước khi mời thầu cần có đánh giá nhu cầu, phân tích khả thi tài chính, phân tích khả năng chi trả của ngân sách, đánh giá giá trị của đồng tiền bỏ ra, đánh giá rủi ro môi trường – xã hội, lập kế hoạch mặt bằng và thử thị trường với nhà đầu tư, ngân hàng và các tổ chức tài chính. Đồng thời, cần xây dựng các bộ hợp đồng mẫu cho cao tốc thu phí, O&M/concession, BTL/BLT dịch vụ giao thông và hợp đồng hỗn hợp gắn với TOD, logistics hoặc khai thác phụ trợ.
Thứ tự phát triển thị trường vốn dài hạn cho hạ tầng.
Nhà nước cần tạo khuôn khổ cho trái phiếu dự án, quỹ hạ tầng, quỹ chuẩn bị dự án, bảo lãnh tín dụng có mục tiêu và cơ chế đồng đầu tư với các định chế tài chính phát triển. Đồng thời, cần từng bước thu hút bảo hiểm, quỹ đầu tư dài hạn, quỹ hưu trí và nhà đầu tư thể chế vào danh mục hạ tầng. Cải cách thị trường vốn phải đi kèm với các chuẩn mực công bố thông tin, xếp hạng tín nhiệm, kiểm toán độc lập và cơ chế xử lý khi dự án gặp mất cân đối tài chính.
Thứ năm, tăng cường minh bạch, giám sát và trách nhiệm giải trình.
Mỗi dự án PPP giao thông cần công khai bộ dữ liệu cốt lõi không thuộc bí mật thương mại: tổng mức đầu tư, cơ cấu vốn, phần vốn nhà nước, phương án thu phí hoặc thanh toán dịch vụ, chỉ tiêu hiệu suất vận hành, doanh thu thực hiện theo kỳ, kết quả kiểm toán và các khoản chi trả ngân sách liên quan đến việc chia sẻ rủi ro. Việc số hóa thu phí không dừng ở việc kiểm soát doanh thu mà phải tiến tới nền tảng dữ liệu hợp đồng PPP thống nhất, có thể được giám sát xã hội, kiểm toán và cảnh báo sớm các rủi ro.
6. Kết luận
Hoàn thiện cơ chế PPP trong phát triển hạ tầng giao thông tại Việt Nam không còn là câu hỏi “có nên PPP hay không” mà là câu hỏi “PPP theo mô hình nào, cho loại tài sản nào, với nguồn thanh toán nào, cơ chế chia sẻ rủi ro nào và bằng năng lực quản lý nhà nước nào?”. Kinh nghiệm BOT đường bộ cho thấy huy động tư nhân có thể tạo ra bước nhảy về hạ tầng, nhưng nếu dự án chuẩn bị kém, rủi ro doanh thu và mặt bằng phân bổ sai, tính chính danh xã hội và sức khỏe tài chính của hệ thống PPP sẽ suy giảm.
Việt Nam cần chuyển từ PPP dựa chủ yếu vào BOT thu phí người dùng sang hệ sinh thái PPP đa dạng hơn, gồm BOT có điều kiện, O&M/concession, BTL/BLT dịch vụ hạ tầng và hợp đồng hỗn hợp gắn với đô thị, logistics, hàng không và khai thác giá trị đất đai. Ba ưu tiên lớn nhất là: bảo đảm liên thông thể chế; nâng cao chất lượng chuẩn bị dự án và chuẩn hóa hợp đồng; phát triển thị trường vốn hạ tầng và nền tảng dữ liệu để quản lý hợp đồng. Khi đó, PPP mới thực sự trở thành công cụ quản trị phát triển hạ tầng hiện đại, chứ không chỉ là kênh huy động vốn bổ sung cho ngân sách.
Tài liệu tham khảo:
1. Chính phủ (2026). Nghị định số 122/2026/NĐ-CP ngày 03/4/2026 quy định chi tiết việc xử lý vướng mắc đối với các dự án BOT giao thông.
2. Chính phủ (2021). Nghị định số 35/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư.
3. Chính phủ (2021). Nghị định số 28/2021/NĐ-CP ngày 26/3/2021 quy định cơ chế quản lý tài chính của dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư
4. Quốc hội (2020). Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020.
5. Quốc hội (2019). Luật Đầu tư công năm 2019.
6. Quốc hội (2023). Luật Đấu thầu năm 2023.
7. Quốc hội (2024). Luật Đất đai năm 2024.
8. Asian Development Bank (2022). Value for Money in Public–Private Partnerships.
9. Airports Corporation of Vietnam (2024–2025). Thông tin dự án Cảng hàng không quốc tế Long Thành giai đoạn 1.
10. Cabinet Secretariat of Japan; Ministry of Land, Infrastructure, Transport and Tourism of Japan (2013–2024). Action Plans and White Papers on PPP/PFI and concession.
11. KDI/PIMAC (2025). The Basic Plan for Public–Private Partnerships in Infrastructure: PPP overview and role of PIMAC.
12. National Infrastructure and Service Transformation Authority & HM Treasury. (2026). PFI Center of Excellence; PFI/PF2 procurement and contract management guidance.
13. Infrastructure Australia (2015). National PPP Policy Framework; National PPP Guidelines.
14. World Bank (2024). Unlocking the Potential of Viet Nam’s Capital Markets.
15. Sai phạm của BOT và BT: Kiểm toán kiến nghị xử lý hàng nghìn tỷ đồng. https://vneconomy.vn/kiem-toan-du-an-bot-bt-phat-hien-nhieu-du-an-sai-pham-nghin-ty-dong.htm.
16. Thông tin phục vụ thông cáo báo chí về Nghị định số 122/2026/NĐ-CP về việc xử lý vướng mắc đối với các dự án BOT giao thông. https://moc.gov.vn/vn/tin-tuc/1176/93547/xay-dung-thong-cao-bao-chi-doi-voi-nghi-dinh-so-1222026nd-cp-ngay-0342026-cua-chinh-phu-quy-dinh-chi-tiet-ve-viec-xu-ly-vuong-mac-cua-du-an-bot-giao-aspx.
17. Các thông tin được công bố về cao tốc Bắc – Nam và các dự án thành phần PPP. https://baochinhphu.vn/dau-nam-2027-khoi-cong-mo-rong-15-du-an-cao-toc-bac-nam-phia-dong-10226060215051223.htm
18. Thông tin về tuyến đường sắt đô thị số 1 Bến Thành – Suối Tiên và tuyến Nhổn – ga Hà Nội. https://www.vr.org.vn/tin-tuc-su-kien/Pages/ListNews.aspx?ItemID=7660&OriginalUrl=vn/tin-tuc-su-kien/tin-tuc-chuyen-nganh/doan-tau-nhon-ga-ha-noi-va-ben-thanh-suoi-tien-co-gi-khac-biet-7660.html.
