Village administration reform in colonial Vietnam: historical issues and lessons for contemporary grassroots government reform
TS. Nguyễn Lan Dung
Viện Sử học, Viện Hàn lâm Khoa học Việt Nam
Email: nldunghn@gmai.com
(Quanlynhanuoc.vn) – Nghiên cứu tập trung vào quá trình “cải lương hương chính” ở Việt Nam thời thuộc địa, với trọng tâm là những thay đổi trong tổ chức và hoạt động của chính quyền làng xã, sự điều chỉnh đội ngũ chức dịch và mối quan hệ giữa chính quyền cơ sở với chính quyền cấp trên. Từ góc nhìn lịch sử, bài viết chỉ ra “cải lương hương chính” là quá trình can thiệp nhằm mở rộng sự kiểm soát của chính quyền thuộc địa; đồng thời, gặp những giới hạn do sức bền của thiết chế tự quản truyền thống và điều kiện thực tế ở nông thôn. Trong bối cảnh tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính và hoàn thiện tổ chức chính quyền cơ sở hiện nay, việc nhìn lại quá trình “cải lương hương chính” góp phần cung cấp thêm cơ sở tham khảo trong tổ chức bộ máy, phân định thẩm quyền, xây dựng đội ngũ và nâng cao hiệu quả quản lý ở cơ sở.
Từ khóa: Cải lương hương chính; thời thuộc địa; chính quyền cơ sở; cải cách hành chính; quản lý ở cơ sở.
Abstract: This study examines the process of administrative reform at the village level in colonial Vietnam, focusing on changes in the organization and operation of village administration, adjustments to the village official system, and the relationship between local authorities and higher-level authorities. From a historical perspective, the study shows that these reforms were part of the colonial administration’s efforts to expand its control over village affairs, but faced limitations due to the resilience of traditional self-governing institutions and the realities of rural life. In the current context of accelerating administrative reform and improving grassroots governance, revisiting this historical process offers useful insights into the organization of administrative structures, the delineation of authority and responsibility, personnel development, and the improvement of administrative effectiveness at the local level.
Keywords: Village administration reform; colonial period; village administration; administrative reform; village governance
1. Mở đầu
Từ đầu thế kỷ XX, chính quyền thực dân Pháp từng bước triển khai chính sách “cải lương hương chính” nhằm điều chỉnh tổ chức và hoạt động của chính quyền làng xã ở Việt Nam, với 7 đợt “cải cách” được ban hành trong giai đoạn 1904 – 1944, gồm: 3 đợt ở Nam Kỳ (1904, 1927, 1944), 3 đợt ở Bắc Kỳ (1921, 1927, 1941) và 01 đợt ở Trung Kỳ (1942). Mặc dù được thực hiện ở những thời điểm và không gian khác nhau, các cuộc “cải lương hương chính” đều hướng tới việc tăng cường sự chi phối của chính quyền thuộc địa đối với tổ chức và hoạt động của làng xã. Quá trình này đã tác động đến nhiều phương diện của chính quyền làng xã, từ cơ cấu tổ chức, phương thức hoạt động, đội ngũ chức dịch đến mối quan hệ với chính quyền cấp trên. Những điều chỉnh đó không chỉ làm thay đổi cách thức vận hành của bộ máy chính quyền cơ sở mà còn đặt ra những vấn đề về sự thích ứng giữa mô hình quản lý mới với các thiết chế làng xã truyền thống.
Hiện nay, Việt Nam đang tiếp tục đẩy mạnh cải cách tổ chức chính quyền địa phương hai cấp theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả. Mặc dù khác biệt hoàn toàn về bản chất chính trị, mục tiêu quản lý và bối cảnh lịch sử, việc nghiên cứu các cuộc “cải lương hương chính” vẫn có ý nghĩa tham khảo ở góc độ lịch sử. Những thay đổi trong tổ chức bộ máy, phân định chức năng, xây dựng đội ngũ cán bộ ở cấp cơ sở cũng như những vấn đề nảy sinh trong quá trình “cải cách” sẽ là nguồn tư liệu góp phần nhận diện những vấn đề mang tính phổ quát trong tổ chức và vận hành chính quyền cơ sở. Qua đó, rút ra một số kinh nghiệm lịch sử về tổ chức bộ máy, phân định chức năng, xây dựng đội ngũ cán bộ và cơ chế quản lý ở cấp xã, phục vụ cho việc nghiên cứu và tiếp tục hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam.
2. Những thay đổi trong tổ chức bộ máy chính quyền làng xã
Thứ nhất, điều chỉnh cơ cấu tổ chức của chính quyền làng xã.
Một trong những nội dung trọng tâm của các cuộc “cải lương hương chính” là điều chỉnh cơ cấu tổ chức của chính quyền làng xã. Trước khi tiến hành cải cách, tổ chức quản lý ở cấp làng xã chủ yếu vận hành theo mô hình truyền thống, trong đó Hội đồng kỳ mục là cơ quan quyết nghị các công việc của làng, còn Lý trưởng và các chức dịch chủ yếu thực hiện nhiệm vụ chấp hành. Mặc dù mô hình này đã tồn tại trong thời gian dài và tương đối ổn định, nhưng để tăng cường khả năng kiểm soát đối với làng xã và đưa hoạt động của chính quyền cơ sở vào khuôn khổ quản lý của nhà nước thuộc địa, chính quyền Pháp từng bước điều chỉnh cơ cấu tổ chức, thành phần và phương thức vận hành của các thiết chế quản lý làng xã.
Đợt “cải lương hương chính” đầu tiên được thực hiện tại Nam Kỳ theo Nghị định của Toàn quyền Đông Dương ngày 27/8/1904. Đây là lần đầu tiên chính quyền thuộc địa ban hành một văn bản quy phạm pháp luật quy định về tổ chức chính quyền làng xã. Nghị định này quy định cơ cấu của Hội đồng Đại kỳ mục, xác định rõ thành phần tham gia, điều kiện đảm nhiệm chức vụ, đồng thời phân biệt giữa cơ quan quyết nghị với bộ phận trực tiếp điều hành công việc ở cấp xã (Dương Kinh Quốc, 1999, tr.287-288).
Tại Bắc Kỳ, quá trình cải cách được triển khai muộn hơn với Nghị định ngày 12/8/1921 của Thống sứ Bắc Kỳ. Nghị định năm 1921 chính thức xóa bỏ sự tồn tại của Hội đồng Kỳ mục, đồng thời, thiết lập Hội đồng tộc biểu làm cơ quan quyết nghị ở cấp xã, phân định cơ cấu tổ chức, số lượng thành viên, điều kiện tham gia cũng như cơ chế kiểm soát của chính quyền cấp trên đối với việc thành lập và hoạt động của hội đồng. Đến Nghị định ngày 25/2/1927, cơ cấu tổ chức này tiếp tục được điều chỉnh với việc tái lập Hội đồng Kỳ mục nhằm khắc phục những hạn chế phát sinh trong quá trình thực hiện; đồng thời, điều chỉnh hơn mô hình quản trị làng xã theo yêu cầu của chính quyền thuộc địa. Những năm đầu thập niên 40, thế kỷ XX, đánh dấu giai đoạn tiếp tục điều chỉnh tổ chức chính quyền cấp xã. Dụ ngày 23/5/1941 ở Bắc Kỳ và Dụ ngày 5/01/1942 ở Trung Kỳ tiếp tục sửa đổi tổ chức của các cơ quan quản lý làng xã, trong khi Nghị định ngày 5/01/1944 ở Nam Kỳ bổ sung một số quy định về thành phần và tiêu chuẩn của Hội đồng chức dịch.
Mặc dù tên gọi của các cơ quan quản lý có sự khác nhau giữa từng kỳ và từng thời điểm như Hội đồng kỳ mục, Hội đồng tộc biểu, Hội đồng đại kỳ mục, Hội tề nhưng về bản chất đều là những thiết chế được tổ chức lại nhằm thực hiện chức năng quyết nghị và điều hành công việc ở cấp xã theo khuôn khổ do chính quyền thuộc địa quy định (Dương Kinh Quốc, 1988, tr.212).
Một điểm đáng chú ý trong quá trình điều chỉnh cơ cấu tổ chức là tăng cường tính pháp lý của bộ máy hương chính. Nếu trước đây việc hình thành các cơ quan quản lý chủ yếu dựa trên lệ làng và uy tín của các kỳ mục thì sau cải lương hương chính, số lượng thành viên, điều kiện tham gia, nhiệm vụ của từng chức danh cũng như cơ cấu của các bộ phận thường trực đều được quy định bằng văn bản pháp quy.
Thứ hai, chuẩn hóa chức năng và phương thức hoạt động của chính quyền làng xã.
Bên cạnh việc điều chỉnh cơ cấu tổ chức, một nội dung quan trọng khác của các cuộc “cải lương hương chính” là từng bước chuẩn hóa chức năng và phương thức hoạt động của chính quyền làng xã. Nếu như trước đây nhiều công việc ở cấp xã được điều hành chủ yếu dựa trên lệ làng, tập quán và kinh nghiệm của các kỳ mục thì từ đầu thế kỷ XX, chính quyền thuộc địa đã từng bước đưa hoạt động của bộ máy hương chính vào khuôn khổ pháp lý thống nhất thông qua hệ thống nghị định, dụ và các văn bản hướng dẫn thi hành. Bao gồm:
(1) Chuẩn hóa chức năng và trách nhiệm của từng bộ phận trong bộ máy chính quyền làng xã. Các nghị định về cải lương hương chính không chỉ quy định lại cơ cấu tổ chức mà còn xác định cụ thể chức năng, nhiệm vụ của từng bộ phận trong chính quyền làng xã. Cơ quan quyết nghị (Hội đồng kỳ mục, Hội đồng tộc biểu, Hội tề hoặc Đại kỳ mục tùy từng thời kỳ) được quy định rõ phạm vi thảo luận và quyết định các công việc của làng, trong khi bộ phận điều hành thường trực chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện các nghị quyết đã được thông qua. So với trước đây, ranh giới giữa chức năng quyết nghị và chức năng chấp hành được xác lập rõ ràng hơn, góp phần hình thành một phương thức quản lý thống nhất giữa các địa phương.
(2) Chuẩn hóa quy trình quản lý hành chính ở cấp xã. Từ các đợt cải lương hương chính năm 1904 cho đến năm 1944, hoạt động của chính quyền làng xã ngày càng được đặt trong khuôn khổ những quy định mang tính hành chính thống nhất. Việc triệu tập hội đồng, lập biên bản, quản lý hồ sơ và báo cáo định kỳ đều được quy định cụ thể hơn thay vì hoàn toàn phụ thuộc vào tập quán của từng địa phương. Nhiều công việc vốn trước đây do làng xã tự quyết cũng phải tuân theo trình tự, thủ tục do chính quyền cấp trên quy định. Sự thay đổi này phản ánh xu hướng chuyển dần từ phương thức quản lý dựa trên thông lệ cộng đồng sang phương thức quản lý bằng các quy định pháp lý.
(3) Chuẩn hóa hoạt động quản lý tài chính và tài sản của làng xã. Chính quyền thuộc địa từng bước đưa hoạt động tài chính của làng xã vào một khuôn khổ quản lý thống nhất. Các khoản thu, chi thường xuyên và bất thường đều phải được lập thành ngân sách, trình cấp trên xem xét và phê chuẩn. Việc sử dụng các khoản thu từ ruộng đất công, ao hồ, bến bãi hoặc các nguồn thu khác của làng xã không còn hoàn toàn do cộng đồng địa phương tự quyết mà phải tuân thủ các quy định về ngân sách do chính quyền thuộc địa ban hành.
Đặc biệt, đối với công điền, công thổ, các quy định mới đã làm thay đổi đáng kể phương thức quản lý truyền thống. Trước đây, Hội đồng kỳ mục có quyền quyết định tương đối rộng đối với việc quản lý và sử dụng phần lớn tài sản chung của làng xã. Sau cải lương hương chính, việc cho thuê, đấu giá hoặc chuyển nhượng các loại công điền, công thổ đều phải được Công sứ, Thống đốc hoặc Thống sứ phê chuẩn tùy từng trường hợp. Nguồn thu từ các tài sản này cũng phải được đưa vào ngân sách xã và sử dụng theo những khoản mục đã được cấp trên chấp thuận. Có thể thấy, cùng với việc thiết lập ngân sách xã, quyền tự chủ của làng xã trong quản lý tài sản công từng bước được thay thế bằng cơ chế quản lý hành chính thống nhất.
Bên cạnh lĩnh vực tài chính, các quy định về hương ước cũng được điều chỉnh theo hướng tương tự. Nếu như trước đây hương ước chủ yếu do cộng đồng địa phương xây dựng và thực hiện thì trong thời kỳ cải lương hương chính, việc ban hành hoặc sửa đổi hương ước đều phải được chính quyền cấp trên xem xét và phê chuẩn trước khi có hiệu lực. Điều này cho thấy hoạt động quản lý nội bộ của làng xã không còn hoàn toàn được dựa trên cơ chế tự quản truyền thống mà ngày càng chịu sự điều chỉnh của hệ thống hành chính thuộc địa.
Thứ ba, xác lập lại vị trí của Lý trưởng trong bộ máy chính quyền làng xã.
Một trong những thay đổi quan trọng của các cuộc cải lương hương chính là xác lập lại vị trí của Lý trưởng trong cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền làng xã. Nếu dưới thời Nguyễn, Lý trưởng chủ yếu giữ vai trò chấp hành các quyết nghị của Hội đồng kỳ mục và làm đầu mối liên hệ giữa làng xã với chính quyền cấp trên thì từ đầu thế kỷ XX, thông qua các nghị định về cải lương hương chính, chức danh này từng bước được đặt dưới sự quản lý trực tiếp của chính quyền thuộc địa và trở thành mắt xích quan trọng trong hệ thống hành chính ở cấp cơ sở.
Trước hết, cơ chế tuyển chọn và quản lý Lý trưởng được điều chỉnh theo hướng tăng cường sự can thiệp của chính quyền cấp trên. Nếu như trước đây cộng đồng làng xã có vai trò quyết định tương đối lớn trong việc lựa chọn người đứng đầu bộ máy làng xã thì sau cải lương hương chính, quyền này chỉ còn dừng ở việc giới thiệu hoặc đề cử nhân sự. Việc bổ nhiệm chính thức phải được cơ quan hành chính cấp trên phê chuẩn. Đồng thời, Lý trưởng trở thành đối tượng quản lý trực tiếp của chính quyền thuộc địa thông qua chế độ hồ sơ, đánh giá, khen thưởng và kỷ luật hành chính. Các văn bản cải lương hương chính quy định nhiều hình thức xử lý như khiển trách, khiển trách có lưu hồ sơ, đình chỉ chức vụ, cách chức hoặc thu hồi bằng và triện đối với những trường hợp không hoàn thành nhiệm vụ hoặc vi phạm quy định (Đỗ Hoàng Anh, 2018); (Nước Nam, 1941, tr.1). So với trước đây, địa vị của Lý trưởng không còn chỉ dựa trên uy tín trong cộng đồng mà ngày càng gắn với quan hệ hành chính đối với chính quyền cấp trên.
Cùng với sự thay đổi về cơ chế quản lý nhân sự, chức năng và quyền hạn của Lý trưởng cũng được mở rộng đáng kể. Trong các quy định về cải lương hương chính, Lý trưởng không chỉ là người tổ chức thực hiện mà còn được tham gia vào hoạt động bàn bạc và quyết nghị của bộ máy quản lý làng xã.
Đồng thời, phạm vi công việc của Lý trưởng cũng được mở rộng theo hướng gắn chặt với các nhiệm vụ hành chính của nhà nước thuộc địa. Theo các quy định mới, Lý trưởng có trách nhiệm tổ chức thu thuế và giao nộp cho chính quyền cấp trên; thi hành các luật lệ, nghị định và quyết định của chính quyền; quản lý hộ tịch, nhân khẩu; cung cấp số liệu, tài liệu theo yêu cầu của cơ quan hành chính; báo cáo định kỳ hoặc đột xuất về tình hình chính trị, kinh tế, hành chính của địa phương; đồng thời, đại diện cho làng xã trong các quan hệ pháp lý khi cần thiết (Nghị định chỉnh đốn lại Hương hội các xã Annam ở Bắc Kỳ, 1922, tr.6). Có thể thấy, phần lớn nhiệm vụ của Lý trưởng đều hướng tới việc thực hiện các yêu cầu quản lý hành chính của chính quyền thuộc địa ở cấp cơ sở.
Thứ tư, chuẩn hóa đội ngũ chức dịch làng xã.
Cùng với việc điều chỉnh cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của chính quyền làng xã, các cuộc cải lương hương chính còn từng bước chuẩn hóa đội ngũ chức dịch thông qua việc quy định thống nhất các tiêu chuẩn tuyển chọn và quản lý. Bên cạnh các yêu cầu về nhân thân và phẩm chất đạo đức, nhiều văn bản còn đặt ra những tiêu chuẩn về điều kiện kinh tế, trình độ học vấn, khả năng thực hiện công việc hành chính và uy tín xã hội. Việc lựa chọn nhân sự vì vậy không còn hoàn toàn do cộng đồng địa phương quyết định mà phải được chính quyền cấp trên xem xét và phê chuẩn. Đồng thời, chế độ bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng và kỷ luật đối với đội ngũ chức dịch cũng được quy định thống nhất hơn, từng bước đưa công tác quản lý nhân sự ở cấp xã vào khuôn khổ của nền hành chính thuộc địa (Đỗ Hoàng Anh, 2018).
Việc xác lập các tiêu chuẩn tuyển chọn còn nhằm thay đổi thành phần xã hội của đội ngũ nắm giữ chính quyền làng xã. Qua các đợt cải lương hương chính từ năm 1904 – 1944 có thể thấy xu hướng ngày càng coi trọng những người có tài sản, có học vấn, có kinh nghiệm làm việc trong bộ máy hành chính hoặc thuộc các gia đình có vị thế kinh tế và xã hội ở địa phương. Theo đó, tầng lớp địa chủ, cựu quan lại, viên chức hoặc những người được đào tạo theo hệ thống giáo dục mới ngày càng có điều kiện tham gia vào các cơ quan quản lý của làng xã. Trong các văn bản ban hành ở Nam Kỳ năm 1944, tiêu chuẩn về điều kiện kinh tế thậm chí còn được mở rộng đến những thương nhân giàu có ở địa phương (Dương Trung Quốc, 2001, tr.373). Điều này không chỉ nhằm lựa chọn những người đáp ứng yêu cầu quản lý của chính quyền thuộc địa, mà còn tạo điều kiện để tầng lớp địa chủ hoặc những lực lượng có điều kiện kinh tế gia nhập vào bộ máy quản lý làng xã. Qua đó, chính quyền thuộc địa xây dựng một lực lượng xã hội làm chỗ dựa và công cụ để thực hiện chính sách cai quản ở nông thôn.
3. Những vấn đề đặt ra từ quá trình “cải lương hương chính”
Thực tiễn triển khai các cuộc cải lương hương chính ở cả ba kỳ cho thấy, việc chính quyền thuộc địa từng bước áp đặt một mô hình quản lý mới lên làng xã Việt Nam đã gặp nhiều vướng mắc, từ tổ chức bộ máy, phân định quyền hạn đến việc can thiệp vào các thiết chế tự quản vốn đã tồn tại lâu đời.
Một là, sự xung đột giữa mục tiêu tăng cường kiểm soát của chính quyền thuộc địa với cơ chế tự quản vốn tồn tại lâu đời trong làng xã Việt Nam.
Thông qua cải lương hương chính, chính quyền thuộc địa từng bước mở rộng quyền can thiệp vào tổ chức và hoạt động của làng xã, nhằm đưa cấp xã vào khuôn khổ quản lý của bộ máy cai trị. Từ phía làng xã, sự can thiệp này tác động trực tiếp đến phạm vi quyền lực của cộng đồng làng xã. Những công việc trước đây chủ yếu được giải quyết theo lệ làng, tập quán và quyết định của cộng đồng nay phải tuân theo các quy định do chính quyền thuộc địa đặt ra. Thực tiễn đó làm thay đổi quan hệ giữa chính quyền thuộc địa và cộng đồng cơ sở.
Tuy nhiên, việc mở rộng quyền kiểm soát không đồng nghĩa với việc các thiết chế tự quản truyền thống bị thay thế hoàn toàn. Chính quyền thuộc địa vẫn phải dựa vào Hội đồng kỳ mục, chức dịch và các quan hệ cộng đồng để duy trì hoạt động quản lý ở cơ sở. Vì vậy, “cải lương hương chính” tạo ra một trạng thái đan xen giữa cơ chế quản lý hành chính do chính quyền thuộc địa áp đặt và cơ chế tự quản truyền thống của làng xã. Đây là một trong những mâu thuẫn cơ bản của quá trình tổ chức lại chính quyền cơ sở thời thuộc địa.
Hai là, chính quyền thuộc địa từng bước quy định chặt chẽ hơn về tiêu chuẩn tuyển chọn, bổ nhiệm, quyền hạn và trách nhiệm của đội ngũ chức dịch nhằm xây dựng lực lượng trực tiếp thực thi các chính sách ở cấp làng xã.
Các tiêu chuẩn về học vấn, điều kiện kinh tế, uy tín xã hội và năng lực được quy định cụ thể hơn; đồng thời việc bổ nhiệm, miễn nhiệm và kỷ luật chức dịch đều đặt dưới sự kiểm soát của chính quyền cấp trên. Mục tiêu của những thay đổi này là hình thành một đội ngũ chức dịch phục vụ đắc lực cho bộ máy cai trị ở nông thôn. Tuy nhiên, việc áp đặt mô hình tổ chức mới gặp không ít trở ngại do không phù hợp với điều kiện kinh tế, xã hội, nguồn nhân lực và cơ chế tổ chức truyền thống ở nông thôn Việt Nam đầu thế kỷ XX. Số người đáp ứng đầy đủ các tiêu chuẩn không nhiều, trong khi trách nhiệm của chức dịch ngày càng nặng nề. Khoảng cách giữa yêu cầu của chính quyền thuộc địa với khả năng đáp ứng của thực tiễn địa phương trở thành một vấn đề nổi lên trong quá trình cải lương hương chính và là một nguyên nhân khiến các quy định về tổ chức, nhân sự phải nhiều lần điều chỉnh.
Ba là, việc ban hành các quy định mới về tổ chức bộ máy, nhân sự, tài chính, hương ước và chế độ báo cáo không đồng nghĩa với việc các quy định đó được thực hiện đầy đủ ở cơ sở.
Trong quá trình triển khai, chính quyền thuộc địa phải đối mặt với sự khác biệt giữa những điều được quy định và cách tổ chức, giải quyết công việc trên thực tế của các làng xã. Chức dịch vừa chịu sự chỉ đạo của chính quyền cấp trên, vừa phải tính đến quan hệ, tập quán và lợi ích trong cộng đồng làng xã nên việc thực hiện các quy định mới không phải lúc nào cũng theo đúng yêu cầu đặt ra. Vì vậy, việc kiểm soát và tổ chức lại làng xã không đạt được mục tiêu đề ra như chính quyền thực dân đã đặt ra.
Như vậy, từ cuộc cải lương hương chính đầu tiên ở Nam Kỳ năm 1904 đến những lần điều chỉnh ở Bắc Kỳ, Trung Kỳ và cả Nam Kỳ, các quy định về tổ chức và hoạt động của chính quyền làng xã liên tục phải thay đổi. Điều đó cho thấy, mô hình do chính quyền thuộc địa đặt ra không dễ vận hành và đi vào đời sống nông thôn. Nhìn từ thực tế đó, sự thay đổi liên tiếp của các quy định về tổ chức chính quyền làng xã phản ánh những giới hạn thậm chí thất bại của cuộc cải lương hương chính ngay từ trong mục tiêu, cách tổ chức và quản lý của chính quyền thuộc địa: việc áp đặt một mô hình chung từ trên xuống không phải lúc nào cũng phù hợp với điều kiện thực tế ở cơ sở. Quá trình cải lương hương chính vì thế kéo dài trong nhiều thập niên nhưng vẫn không hình thành được một mô hình ổn định trước khi chế độ thuộc địa chấm dứt.
4. Bài học kinh nghiệm
Thứ nhất, cải cách tổ chức chính quyền cơ sở cần bảo đảm sự hài hòa giữa yêu cầu quản lý của nhà nước và tính tự quản của cộng đồng.
Kinh nghiệm từ các cuộc “cải lương hương chính” thời thuộc địa cho thấy, chính quyền thuộc địa đã từng bước mở rộng sự quản lý đối với tổ chức và hoạt động của làng xã thông qua việc kiểm soát nhân sự, tài chính, hương ước và hoạt động của bộ máy hương chính. Tuy nhiên, trong suốt quá trình đó, các thiết chế tự quản truyền thống vẫn tiếp tục tồn tại và có ảnh hưởng đáng kể đến đời sống ở cơ sở. Điều này cho thấy, hiệu quả của quản trị địa phương không chỉ phụ thuộc vào việc tăng cường sự quản lý của nhà nước mà còn cần tôn trọng những đặc điểm lịch sử, văn hóa và phương thức tổ chức của cộng đồng. Vì vậy, trong quá trình tiếp tục hoàn thiện chính quyền địa phương hiện nay, cần bảo đảm sự cân bằng giữa yêu cầu quản lý thống nhất của nhà nước với việc phát huy tính chủ động, sáng tạo và sự tham gia của cộng đồng ở cơ sở.
Thứ hai, xây dựng đội ngũ cán bộ cơ sở cần gắn với điều kiện thực tiễn và cơ chế bảo đảm thực thi.
Một trong những mục tiêu xuyên suốt của “cải lương hương chính” là chuẩn hóa đội ngũ chức dịch cấp xã. Tuy nhiên, việc nâng cao tiêu chuẩn tuyển chọn không phải lúc nào cũng đem lại kết quả như mong muốn do nguồn nhân lực còn hạn chế, khối lượng công việc lớn và chế độ đãi ngộ chưa tương xứng. Kinh nghiệm này cho thấy, việc xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức ở cơ sở không chỉ dừng lại ở việc quy định tiêu chuẩn cao hơn mà cần được đặt trong mối quan hệ với công tác đào tạo, bồi dưỡng, chính sách sử dụng, đãi ngộ và tạo động lực làm việc. Chỉ khi các yếu tố này được bảo đảm đồng bộ thì mục tiêu xây dựng đội ngũ nhân sự chuyên nghiệp mới có thể đạt được hiệu quả bền vững.
Thứ ba, hoàn thiện tổ chức bộ máy cần đi đôi với nâng cao hiệu quả quản trị.
Các cuộc “cải lương hương chính” cho thấy, việc bổ sung quy định, chuẩn hóa quy trình hay tăng cường cơ chế kiểm tra, giám sát mới có thể bảo đảm khả năng quản lý của chính quyền cấp trên đối với làng xã. Tuy nhiên, quá trình này cũng làm gia tăng thủ tục hành chính và giảm phần nào tính chủ động của chính quyền cơ sở trong giải quyết công việc. Do vậy, hiệu quả của cải cách không nên được đánh giá chỉ qua mức độ hoàn thiện về tổ chức hay số lượng quy định được ban hành, mà cần được xem xét trên cơ sở khả năng vận hành thực tế của bộ máy, chất lượng cung ứng dịch vụ công và mức độ đáp ứng yêu cầu quản lý. Đây vẫn là yêu cầu có ý nghĩa trong quá trình tiếp tục đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương hiện nay.
Thứ tư, cải cách tổ chức chính quyền cần được triển khai theo lộ trình phù hợp với điều kiện thực tiễn.
Thực tiễn “cải lương hương chính” cho thấy, việc điều chỉnh tổ chức và hoạt động của chính quyền làng xã diễn ra trong thời gian dài, trải qua nhiều lần sửa đổi, bổ sung. Nhiều quy định được triển khai trước ở một số địa phương sau đó mới từng bước mở rộng phạm vi áp dụng trên quy mô lớn hơn. Quá trình này phản ánh đặc điểm phổ biến của cải cách hành chính là luôn cần có thời gian để kiểm nghiệm, đánh giá và điều chỉnh cho phù hợp với điều kiện thực tiễn. Từ góc độ lịch sử, kinh nghiệm đó cho thấy, việc đổi mới tổ chức chính quyền cơ sở hiện nay cũng cần được thực hiện theo lộ trình hợp lý, có bước đi phù hợp với điều kiện kinh tế – xã hội, nguồn nhân lực và đặc điểm quản lý của từng địa phương, đồng thời, duy trì cơ chế theo dõi, đánh giá và điều chỉnh trong suốt quá trình triển khai.
5. Kết luận
“Cải lương hương chính” trong thời kỳ thuộc địa trước hết là quá trình chính quyền thực dân Pháp can thiệp ngày càng sâu vào tổ chức và hoạt động của làng xã – một thiết chế xã hội đã được hình thành và duy trì từ lâu trong đời sống nông thôn Việt Nam. Thông qua nhiều đợt điều chỉnh, chính quyền thuộc địa từng bước tác động đến cơ cấu tổ chức, nhân sự, tài chính, tài sản và phương thức vận hành của chính quyền làng xã, nhằm thu hẹp phạm vi tự quản truyền thống và đặt hoạt động của làng xã dưới sự kiểm soát ngày càng chặt chẽ của bộ máy hành chính thuộc địa. Việc các quy định liên tục được sửa đổi cũng cho thấy quá trình này không diễn ra đúng như mục tiêu mà chính quyền đã đặt ra. Sức bền của các thiết chế truyền thống, đặc điểm của đời sống cộng đồng làng xã và sự không phù hợp giữa những quy định áp đặt từ bên trên với thực tiễn cơ sở đã tạo nên những thách thức với sự can thiệp của chính quyền thuộc địa.
Từ góc độ cải cách hành chính hiện nay, kinh nghiệm lịch sử cho thấy, tổ chức chính quyền cơ sở không chỉ là vấn đề sắp xếp cơ cấu hay phân định thẩm quyền, mà còn liên quan trực tiếp đến mối quan hệ giữa quyền quản lý thống nhất của Nhà nước với sự phối hợp của chính quyền và cộng đồng ở cơ sở. Cải cách hành chính hiện nay, muốn đạt hiệu quả, cần đồng thời bảo đảm sự rõ ràng về chức năng, thẩm quyền và trách nhiệm; xây dựng đội ngũ cán bộ phù hợp; hạn chế chồng chéo và thủ tục không cần thiết; đồng thời tính đến đặc điểm kinh tế – xã hội và điều kiện thực tế của từng địa phương. Nhìn từ lịch sử cải lương hương chính cũng chính là để nhận diện rõ hơn những vấn đề có tính lâu dài trong tổ chức chính quyền cơ sở và từ đó, có thêm cơ sở lịch sử cho quá trình tiếp tục hoàn thiện chính quyền địa phương hai cấp ở Việt Nam hiện nay.
Tài liệu tham khảo:
Đỗ Hoàng Anh (2018). Cải lương hương chính qua tài liệu và tư liệu lưu trữ. https://archives.org.vn/gioi-thieu-tai-lieu-nghiep-vu/cai-luong-huong-chinh-qua-tai-lieu-va-tu-lieu-luu-tru.htm.
Phan Đại Doãn (2004). Mấy vấn đề về văn hóa làng xã Việt Nam trong lịch sử. Nxb. Chính trị quốc gia.
Phan Đại Doãn (2010). Từ làng đến nước: một cách tiếp cận lịch sử. Đại học Quốc gia Hà Nội.
Dương Kinh Quốc (1988). Chính quyền thuộc địa ở Việt Nam trước Cách mạng tháng Tám năm 1945. NXb Khoa học xã hội.
Dương Kinh Quốc (2003). Việt Nam những sự kiện lịch sử 1858 – 1945. Nxb. Giáo dục.
Dương Trung Quốc (2001). Việt Nam những sự kiện lịch sử 1919 – 1945. Nxb. Giáo dục.
Nghị định chỉnh đốn lại Hương hội các xã An Nam ở Bắc Kỳ (1922). Bản số hóa, Thư viện Quốc gia Việt Nam. http://sach.nlv.gov.vn/sach/cgi-bin/sach?a=d&d=BVYvRJmfy1922.2.1.1&envi.
“Đạo dụ của đức Bảo Đại về việc cải tổ hương hội ở Bắc Kỳ” (1941). Báo Nước Nam, số 119, ngày 02/8/1941. Bản số hóa, Thư viện Quốc gia Việt Nam. http://baochi.nlv.gov.vn/baochi/cgi-bin/baochi?a=d&d=WKyd19410802.1.1&eimg-txIN-nestle+cu%E1%BB%99c+thi.
