A workload- and service requirement-based classification of ward-level public administration service centers in Ho Chi Minh City
ThS. Lê Thị Hoài Thương
Phân hiệu Học viện Hành chính và Quản trị công tại TP. Hồ Chí Minh
Email: thuonglth@apag.edu.vn
(Quanlynhanuoc.vn) – Sau khi sắp xếp đơn vị hành chính, các phường của TP. Hồ Chí Minh có sự chênh lệch đáng kể về quy mô dân số, lưu lượng giao dịch và yêu cầu phục vụ, đặt ra yêu cầu đổi mới cơ chế phân bổ nguồn lực cho Trung tâm Phục vụ hành chính công. Trên cơ sở phân tích văn bản pháp luật, dữ liệu thứ cấp và tiếp cận thiết kế chính sách, bài viết đề xuất Chỉ số khối lượng công việc và yêu cầu phục vụ nhằm phân loại Trung tâm Phục vụ hành chính công phường của TP. Hồ Chí Minh. Chỉ số kết hợp khối lượng công việc quy đổi, độ phức tạp và mức độ phối hợp, áp lực giao dịch và biến động, nhu cầu hỗ trợ số và khả năng tiếp cận, cùng các điều kiện đặc thù của địa bàn. Khung phân loại được đề xuất làm căn cứ thí điểm để điều chỉnh tổ chức bộ máy, nhân lực, hạ tầng và cơ chế điều phối theo nhu cầu thực tế, qua đó nâng cao năng lực phục vụ và trách nhiệm giải trình của chính quyền cơ sở.
Từ khóa: Trung tâm Phục vụ hành chính công; chỉ số khối lượng công việc; phân bổ nguồn lực; quản trị dựa trên bằng chứng; TP. Hồ Chí Minh.
Abstract: Following the reorganization of administrative units, the wards of Ho Chi Minh City exhibit significant disparities in population size, transaction volume, and service demands, necessitating reforms to the resource allocation mechanism for Public Administration Service Centers. Based on an analysis of legal texts, secondary data, and a policy design approach, this paper proposes a Workload and Service Demand Index to classify the ward-level Public Administration Service Centers in Ho Chi Minh City. The index combines standardized workload, complexity and coordination levels, transaction pressure and volatility, demand for digital support and accessibility, along with area-specific conditions. The proposed classification framework serves as a basis for pilot initiatives to adjust organizational structures, staffing, infrastructure, and coordination mechanisms according to actual needs, thereby enhancing the service capacity and accountability of local governments.
Keywords: Public Administrative Service Center; ward level; workload index; resource allocation; evidence-based governance; Ho Chi Minh City.
1. Đặt vấn đề
Theo Nghị quyết số 1685/NQ-UBTVQH15 ngày 16/6/2025, sau sắp xếp, TP. Hồ Chí Minh có 168 đơn vị hành chính cấp xã, gồm 113 phường, 54 xã và 01 đặc khu (Ủy ban Thường vụ Quốc hội, 2025). Đây là không gian quản trị đô thị có quy mô đặc biệt lớn. Mặc dù cùng thuộc cấp xã và thực hiện một khung chức năng, nhiệm vụ, các phường khác biệt đáng kể về quy mô dân số, diện tích, chức năng đô thị, mật độ cơ sở kinh doanh, mức độ biến động dân cư và điều kiện tiếp cận dịch vụ công. Những khác biệt này trực tiếp tác động đến số lượt giao dịch, cơ cấu hồ sơ, thời gian hướng dẫn, mức độ phối hợp liên cơ quan và nhu cầu hỗ trợ người dân trên môi trường số.
Sau một năm vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp, Thành phố đã phân cấp, ủy quyền 900 nhiệm vụ của các sở, ngành và 108 nhiệm vụ của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân Thành phố cho cấp xã. Theo báo cáo sơ kết 01 năm của Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh (2026): tỷ lệ hồ sơ giải quyết đúng hạn đạt trên 99,5%, tỷ lệ hồ sơ trực tuyến đạt trên 88% và mức độ hài lòng của người dân, doanh nghiệp đạt trên 96%. Tuy nhiên, báo cáo cũng cho thấy, tại một số địa bàn có quy mô dân số lớn, khối lượng công việc tăng nhanh nhưng việc bố trí biên chế chưa tương xứng; một số lĩnh vực mới, khó, chuyên sâu còn thiếu nhân sự phù hợp; hệ thống công nghệ thông tin và dữ liệu giữa các ngành, đơn vị còn phân tán, chưa được kết nối, đồng bộ đầy đủ. Kết quả chung của Thành phố là tích cực, song chênh lệch giữa các phường về khối lượng công việc, điều kiện thực hiện nhiệm vụ và khả năng đáp ứng nhu cầu của người dân, tổ chức vẫn là vấn đề cần được xử lý thông qua cơ chế phân bổ nguồn lực phù hợp.
Nghị định số 118/2025/NĐ-CP ngày 09/6/2025 của Chính phủ, được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 367/2025/NĐ-CP ngày 31/12/2025, tạo khung pháp lý cho Trung tâm Phục vụ hành chính công cấp xã và cho phép tổ chức điểm tiếp nhận, trả kết quả phù hợp với diện tích tự nhiên, quy mô dân số, điều kiện kinh tế – xã hội và số lượng hồ sơ. Quy định này tạo cơ sở để bố trí nguồn lực tại các trung tâm sát hơn với khối lượng công việc, điều kiện thực tế và khả năng phục vụ của từng địa bàn, thay vì phân bổ tương đối đồng đều giữa các đơn vị hành chính. Tuy nhiên, vấn đề phân loại trung tâm gắn trực tiếp với định mức nguồn lực, cơ chế điều phối và trách nhiệm giải trình vẫn cần được nghiên cứu sâu hơn.
Các nghiên cứu quốc tế về mô hình một cửa cho thấy, hiệu quả không chỉ phụ thuộc vào việc tập trung địa điểm giao dịch mà còn phụ thuộc vào mức độ tích hợp giữa các cơ quan, dữ liệu, quy trình và đội ngũ thực thi. OECD (2020) xem mô hình một cửa là công cụ giảm chi phí tuân thủ khi được thiết kế dựa trên nhu cầu của người sử dụng; Askim et al. (2011) nhấn mạnh khả năng thích nghi của mô hình phụ thuộc vào bối cảnh tổ chức; trong khi tiếp cận quản trị công mới đề cao sự phối hợp trong mạng lưới cung ứng dịch vụ công (Osborne, 2010).
Bài viết sử dụng phương pháp phân tích văn bản quy phạm pháp luật, tổng hợp dữ liệu thứ cấp, phân tích so sánh các nghiên cứu về mô hình một cửa và phương pháp thiết kế chính sách. Phạm vi nghiên cứu là các trung tâm phục vụ hành chính công tại 113 phường thuộc TP. Hồ Chí Minh. Do chưa có bộ dữ liệu vi mô thống nhất cho toàn bộ các phường, bài viết không xếp loại từng trung tâm cụ thể mà đề xuất khung phương pháp để Thành phố thí điểm, hiệu chỉnh và áp dụng.
2. Cơ sở phân loại và những vấn đề đặt ra
2.1. Khối lượng công việc và yêu cầu phục vụ khác nhau giữa các phường
Các phường có cùng địa vị pháp lý đều phải bảo đảm quyền tiếp cận thủ tục hành chính của người dân và các tổ chức. Tuy nhiên, quy mô dân số thường trú không phải là căn cứ duy nhất để xác định khối lượng công việc của từng Trung tâm. Phường ở khu vực trung tâm có thể có diện tích nhỏ nhưng tập trung nhiều doanh nghiệp, cơ sở lưu trú, hoạt động thương mại và dân cư biến động; phường đô thị hóa nhanh thường phát sinh nhiều hồ sơ đất đai, xây dựng, đăng ký kinh doanh; phường có khu công nghiệp phát sinh nhu cầu lớn về cư trú, lao động và an sinh; phường có địa bàn rộng phải dành thêm thời gian cho hướng dẫn, hỗ trợ tiếp cận và chuyển trả kết quả.
Vì vậy, việc xác định khối lượng công việc của từng Trung tâm không nên chỉ căn cứ vào quy mô dân số, diện tích địa bàn và số lượng hồ sơ tiếp nhận, mà cần xem xét đồng thời mức độ phức tạp của thủ tục hành chính, tỷ lệ hồ sơ phải phối hợp giải quyết giữa nhiều cơ quan, số lần người dân phải bổ sung hồ sơ, số lượt hướng dẫn chưa phát sinh hồ sơ, nhu cầu hỗ trợ người dân sử dụng dịch vụ công trực tuyến, sự biến động về số lượng giao dịch theo từng thời điểm và mức độ ổn định của hạ tầng kỹ thuật. Trong bài viết, “Chỉ số khối lượng công việc và yêu cầu phục vụ” được sử dụng để phản ánh tổng khối lượng công việc và các yêu cầu tổ chức thực hiện mà mỗi Trung tâm phải đáp ứng trong một khoảng thời gian nhất định. Chỉ số này thể hiện mức độ phức tạp và áp lực trong việc thực hiện nhiệm vụ, nhưng không phản ánh chất lượng hoạt động của Trung tâm. Trung tâm có khối lượng công việc lớn vẫn có thể bảo đảm chất lượng phục vụ nếu được bố trí phù hợp về nhân lực, cơ sở vật chất, hạ tầng kỹ thuật và các điều kiện hỗ trợ. Ngược lại, trung tâm có khối lượng công việc thấp vẫn có thể hoạt động chưa hiệu quả nếu việc tổ chức thực hiện nhiệm vụ còn hạn chế.
2.2. Phân cấp, ủy quyền phải gắn với năng lực thực thi
Mô hình chính quyền địa phương hai cấp đưa nhiều nhiệm vụ đến gần người dân hơn, giảm tầng nấc trung gian và tạo điều kiện giải quyết tại cơ sở. Tuy nhiên, phân cấp chỉ tạo ra giá trị công khi thẩm quyền, trách nhiệm và nguồn lực được chuyển giao tương ứng. Nếu chỉ chuyển danh mục nhiệm vụ mà không điều chỉnh dữ liệu, quy trình, nhân lực, kinh phí và cơ chế phối hợp, áp lực sẽ tập trung ở khâu tiếp nhận; thời gian chờ, số lần bổ sung và nguy cơ sai sót có thể tăng dù hồ sơ vẫn được trả trong thời hạn pháp lý.
Năng lực thực hiện nhiệm vụ của các phường khác nhau do chất lượng nhân sự kế thừa, mức độ hoàn thiện trụ sở, khả năng kết nối hệ thống, kinh nghiệm xử lý hồ sơ chuyên sâu và quan hệ phối hợp với các cơ quan có thẩm quyền. Vì vậy, cùng một nhiệm vụ được phân cấp có thể tạo ra các chi phí thực thi khác nhau. Phân loại trung tâm cần trở thành căn cứ để lượng hóa tác động của quyết định phân cấp: nhiệm vụ mới làm tăng bao nhiêu thời gian lao động, cần năng lực chuyên môn nào, phát sinh bao nhiêu lượt giao dịch và cần bổ sung loại thiết bị hoặc hỗ trợ kỹ thuật nào.
2.3. Việc tiếp nhận và giải quyết thủ tục hành chính không phụ thuộc vào địa giới hành chính dẫn đến sự thay đổi về số lượng và cơ cấu hồ sơ tiếp nhận tại các phường
TP. Hồ Chí Minh triển khai 100% thủ tục hành chính đủ điều kiện, không phụ thuộc vào địa giới hành chính, từ ngày 20/11/2025 (Văn phòng Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh, 2025). Cơ chế này mở rộng lựa chọn và tạo thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp, đồng thời làm thay đổi mối quan hệ truyền thống giữa dân số địa bàn và khối lượng tiếp nhận. Trung tâm thuận tiện về giao thông, gần khu vực làm việc hoặc có chất lượng hướng dẫn tốt, có thể tiếp nhận lượng hồ sơ ngoài địa bàn lớn hơn dự báo. Ngược lại, một trung tâm có ít hồ sơ trực tiếp chưa chắc dư thừa nguồn lực nếu đang thực hiện khối lượng lớn công việc về số hóa, hướng dẫn trực tuyến, trả kết quả hoặc phối hợp xử lý liên thông. Do đó, hệ thống thông tin cần ghi nhận đầy đủ nơi phát sinh nhu cầu, địa điểm tiếp nhận, cơ quan có thẩm quyền giải quyết và thời gian thực hiện tại từng khâu của quy trình. Trường hợp nhân lực và kinh phí vẫn được bố trí chủ yếu theo quy mô dân số thường trú hoặc số lượng biên chế hiện có, việc tiếp nhận thủ tục hành chính không phụ thuộc vào địa giới hành chính có thể làm phát sinh chênh lệch về khối lượng công việc giữa các trung tâm, trong khi chưa có cơ chế điều chỉnh nguồn lực phù hợp. Vì vậy, kết quả phân loại cần được rà soát, cập nhật định kỳ và gắn với cơ chế điều phối nhân lực, kinh phí, cơ sở vật chất và hỗ trợ chuyên môn trên phạm vi toàn Thành phố.
2.4. Việc bố trí nguồn lực chưa phù hợp với nhu cầu phục vụ thực tế
Những vấn đề nêu trên tập trung vào 4 hạn chế: (1) Thể chế đã cho phép tổ chức linh hoạt nhưng chưa có phương pháp thống nhất của Thành phố để chuyển thành định mức nguồn lực. (2) Mỗi trung tâm chủ yếu được tổ chức như một đầu mối riêng lẻ, trong khi nhu cầu hỗ trợ chuyên môn, dữ liệu và công nghệ cần được điều phối theo mạng lưới. (3) Quy trình thường tập trung vào thời hạn giải quyết từng thủ tục, chưa đo lường đầy đủ hành trình của người dân từ việc tìm hiểu, chuẩn bị, chờ đợi, bổ sung đến khi nhận được kết quả. (4) Nhân lực còn được xem xét chủ yếu theo số lượng hiện có, chưa quy đổi nhiệm vụ thành thời gian lao động chuẩn và chưa yêu cầu về năng lực.
Bảng 1. Hạn chế quản trị và yêu cầu đối với khung phân loại
| Cấu phần | Hạn chế hiện nay | Hệ quả trong vận hành | Yêu cầu đối với phân loại |
| Thể chế | Chưa có tiêu chí thống nhất gắn với định mức và ngân sách. | Phân bổ bình quân; khó giải trình việc tăng hoặc giảm nguồn lực. | Xác lập chỉ số, mức nguồn lực tối thiểu, phần bổ sung và cơ chế tái phân loại. |
| Tổ chức bộ máy | Mỗi trung tâm chủ yếu tự xử lý; thiếu cơ chế hỗ trợ chuyên môn dùng chung. | Nơi thừa, nơi thiếu năng lực; phản ứng chậm khi quá tải hoặc có hồ sơ phức tạp. | Điều phối theo mạng lưới Thành phố – phường; hình thành nhóm hỗ trợ dùng chung, không tăng cấp hành chính. |
| Quy trình | Chú trọng thời hạn pháp lý hơn hành trình phục vụ toàn trình. | Kết quả đúng hạn cao nhưng thời gian chờ, bổ sung và đi lại có thể còn lớn. | Phân luồng theo độ phức tạp; xác lập ngưỡng cảnh báo và chỉ số trải nghiệm. |
| Nhân lực | Bố trí chủ yếu theo số lượng hiện có, chưa quy đổi nhiệm vụ thành thời gian lao động chuẩn. | Quá tải cục bộ; thiếu kỹ năng chuyên sâu; khó đánh giá. | Xác định vị trí việc làm, khung năng lực, nhân lực tối thiểu, nhân lực bổ sung và lực lượng dự phòng. |
3. Khung phân loại Trung tâm Phục vụ hành chính công phường
3.1. Nguyên tắc xây dựng khung phân loại
Khung phân loại cần tuân thủ 6 nguyên tắc. Một là, bảo đảm đúng địa vị pháp lý và chức năng chung của trung tâm cấp xã; phân loại không làm phát sinh cấp hành chính hoặc phân biệt quyền tiếp cận dịch vụ. Hai là, mọi trung tâm đều phải được bảo đảm một mức nguồn lực tối thiểu để thực hiện đầy đủ nhiệm vụ. Ba là, nguồn lực bổ sung được phân bổ theo nhu cầu thực tế, không chia đều cho các đầu vào. Bốn là, tách khối phục vụ để tránh việc đánh giá nơi có nhiều hồ sơ là nơi hoạt động tốt hơn. Năm là, tiêu chí phải đo lường được, có nguồn dữ liệu kiểm chứng và có khả năng cập nhật. Sáu là, kết quả phân loại phải gắn với quyết định quản trị cụ thể; nếu chỉ dừng ở việc đặt tên nhóm thì không tạo ra giá trị cải cách.
Thông tư số 03/2025/TT-VPCP ngày 15/9/2025 của Văn phòng Chính phủ hướng dẫn một số nội dung về tổ chức thực hiện cơ chế một cửa và đánh giá chất lượng phục vụ. Trên cơ sở đó, Thành phố có thể bổ sung nhóm chỉ tiêu đặc thù để đo tải phục vụ nhưng không thay thế các chỉ số chất lượng theo quy định. Cách tiếp cận phù hợp là trình bày song song hai nhóm thông tin: nhóm chỉ số tải phục vụ phản ánh mức độ phức tạp và nhu cầu nguồn lực; nhóm chỉ số chất lượng phản ánh kết quả thực hiện, gồm tỷ lệ đúng hạn, thời gian chờ, tỷ lệ bổ sung hồ sơ, mức độ hài lòng và khả năng tiếp cận.
3.2. Xây dựng chỉ số khối lượng công việc và yêu cầu phục vụ
Bước thứ nhất là quy đổi khối lượng giao dịch thành thời gian lao động chuẩn của Trung tâm. Đối với Trung tâm i, tổng tải lao động có thể được xác định theo công thức:
Wᵢ = Σ(Hᵢₖ × tₖ) + Aᵢ + Cᵢ
Trong đó, Hᵢₖ là số hồ sơ hoặc giao dịch thuộc nhóm thủ tục k; tₖ là thời gian lao động chuẩn mà nhân sự Trung tâm cần để tiếp nhận, kiểm tra, số hóa, hướng dẫn và trả kết quả đối với nhóm thủ tục đó; Aᵢ là thời gian dành cho hướng dẫn, hỗ trợ số hoặc giao dịch không hình thành hồ sơ; Cᵢ là thời gian kiểm soát quy trình, phối hợp liên thông, xử lý phản ánh và trường hợp ngoại lệ. Thời gian lao động chuẩn không phải là thời hạn pháp lý của thủ tục mà là số phút lao động thực tế của nhân sự Trung tâm, được xác định thông qua quan sát mẫu, nhật ký hệ thống và việc tham vấn người thực hiện.
Bước thứ hai là chuẩn hóa Wᵢ và kết hợp với các yếu tố mà số giờ lao động chưa phản ánh đầy đủ. Bài viết đề xuất Chỉ số khối lượng công việc và yêu cầu phục vụ trên thang 100 điểm, gồm 5 thành phần: khối lượng công việc quy đổi; độ phức tạp và mức độ phối hợp; áp lực giao dịch và biến động; nhu cầu hỗ trợ số và khả năng tiếp cận; nhu cầu tiềm năng và điều kiện địa bàn. Trọng số trong Bảng 2 chỉ là phương án khởi điểm cho giai đoạn thí điểm, không phải là định mức pháp lý. Thành phố cần hiệu chỉnh bằng dữ liệu tối thiểu 12 tháng và kiểm định độ nhạy trước khi ban hành.
Bảng 2. Cấu trúc đề xuất của Chỉ số khối lượng công việc và yêu cầu phục vụ
| Thành phần | Trọng số khởi điểm | Chỉ số chủ yếu | Ý nghĩa quản trị |
| Khối lượng công việc quy đổi | 40% | Tổng thời gian lao động chuẩn theo nhóm thủ tục; số hóa; trả kết quả; xử lý bổ sung và phản ánh. | Xác định nhu cầu nhân lực theo khối lượng công việc. |
| Độ phức tạp và phối hợp | 20% | Tỷ lệ hồ sơ liên thông; số cơ quan tham gia; lĩnh vực chuyên sâu; tỷ lệ ngoại lệ. | Xác định cơ cấu chuyên môn và nhu cầu hỗ trợ dùng chung. |
| Áp lực giao dịch và biến động | 15% | Lượt đến giờ cao điểm; hồ sơ ngoài địa bàn; biến động theo ngày, tháng. | Xác định số quầy, ca làm việc và nguồn lực dự phòng. |
| Hỗ trợ số và khả năng tiếp cận | 15% | Lượt hướng dẫn không hình thành hồ sơ; nhu cầu của người cao tuổi, người khuyết tật và người hạn chế kỹ năng số. | Bố trí nhân sự hướng dẫn, quầy ưu tiên và thiết bị hỗ trợ. |
| Nhu cầu tiềm năng và điều kiện địa bàn | 10% | Dân số phục vụ thực tế; cơ sở kinh doanh; diện tích; khoảng cách; điều kiện trụ sở. | Dự báo tăng trưởng, bố trí điểm phục vụ và hệ số điều chỉnh. |
Việc thu thập dữ liệu cần ưu tiên dữ liệu tự động từ hệ thống thông tin giải quyết thủ tục hành chính, hệ thống xếp hàng, nhật ký số hóa và các kênh phản ánh. Những dữ liệu chưa có, như thời gian hướng dẫn không hình thành hồ sơ, có thể được đo bằng khảo sát mẫu trong một số tuần đại diện. Cần có quy tắc làm sạch dữ liệu, loại trừ các giao dịch trùng lặp, bảo vệ dữ liệu cá nhân và cho phép Trung tâm kiểm tra các sai lệch trước khi công bố kết quả.
3.3. Phân nhóm Trung tâm và việc rà soát, cập nhật kết quả
Trong giai đoạn đầu, khi chưa xác định được mức công suất phục vụ cụ thể của từng Trung tâm, có thể căn cứ vào Chỉ số khối lượng công việc và yêu cầu phục vụ để phân nhóm tương đối 113 Trung tâm Phục vụ hành chính công phường. Theo đó, nhóm I gồm 25% số Trung tâm có chỉ số cao nhất; nhóm II gồm 50% số trung tâm có chỉ số ở mức trung bình; nhóm III gồm 25% số trung tâm có chỉ số thấp nhất. Cách phân nhóm theo phân vị giúp nhận diện chênh lệch tương đối về tải phục vụ trong giai đoạn thí điểm, nhưng không nên được sử dụng như ngưỡng phân loại cố định về dài hạn, bởi phương pháp này luôn tạo ra một nhóm có chỉ số cao ngay cả khi năng lực của toàn hệ thống đã được cải thiện.
Sau giai đoạn thí điểm, Thành phố cần từng bước xây dựng các mức chuẩn cụ thể để phân loại Trung tâm, căn cứ vào khả năng tiếp nhận và giải quyết hồ sơ, thời gian chờ của người dân, cũng như mức độ sử dụng nhân lực, cơ sở vật chất và hạ tầng kỹ thuật. Kết quả phân loại cần được rà soát hằng năm trên cơ sở dữ liệu hoạt động trong 12 tháng. Tình trạng gia tăng bất thường về khối lượng công việc cần được theo dõi hằng quý hoặc xem xét kịp thời khi có thay đổi lớn về thẩm quyền giải quyết, địa giới hành chính, quy mô dân số được phục vụ hoặc hệ thống công nghệ thông tin. Việc xếp Trung tâm vào nhóm III chỉ phản ánh khối lượng công việc và yêu cầu phục vụ ở mức thấp hơn so với các nhóm còn lại, không có nghĩa là Trung tâm có vị trí hoặc chất lượng hoạt động thấp hơn. Các trung tâm thuộc nhóm này vẫn phải được bảo đảm các điều kiện hoạt động tối thiểu và duy trì đầy đủ tiêu chuẩn phục vụ, nhất là tại địa bàn có diện tích rộng hoặc có nhiều người dân cần được hướng dẫn, hỗ trợ.
Bảng 3. Nhóm Trung tâm và định hướng sử dụng kết quả phân loại
| Nhóm | Đặc trưng khối lượng công việc và yêu cầu phục vụ | Định hướng tổ chức | Định hướng nguồn lực |
| Nhóm I – khối lượng công việc và yêu cầu phục vụ cao | Khối lượng lao động và lưu lượng giờ cao điểm lớn; nhiều hồ sơ phức tạp, liên thông hoặc cần hỗ trợ trực tiếp. | Bố trí đầu mối điều phối hồ sơ phức tạp, quản lý ca và kiểm soát chất lượng; ưu tiên hỗ trợ chuyên môn dùng chung. | Bổ sung nhân lực theo tải; mở quầy hoặc ca dự phòng; ưu tiên đầu tư hạ tầng và khả năng dự phòng. |
| Nhóm II – khối lượng công việc và yêu cầu phục vụ trung bình | Lưu lượng tương đối ổn định; cơ cấu thủ tục đa dạng nhưng chưa thường xuyên vượt công suất. | Cho phép kiêm nhiệm chức năng trên cơ sở khung năng lực; theo dõi biến động và duy trì cơ chế hỗ trợ. | Bảo đảm nguồn lực tối thiểu; điều chỉnh theo mùa vụ, nhiệm vụ mới và cảnh báo định kỳ. |
| Nhóm III – khối lượng công việc và yêu cầu phục vụ ở mức cơ bản | Lưu lượng thấp hơn hoặc ít biến động; có thể vẫn khó tiếp cận do địa bàn rộng hoặc nhóm dân cư đặc thù. | Tổ chức gọn nhưng bảo đảm đầy đủ chức năng; kết hợp hỗ trợ từ xa, lưu động hoặc theo lịch khi cần. | Không hạ tiêu chuẩn phục vụ; duy trì nguồn lực tối thiểu và điều chỉnh theo điều kiện tiếp cận. |
Nguồn lực của từng Trung tâm cần được xác định trên cơ sở mức bảo đảm tối thiểu, khối lượng công việc thực tế và các điều kiện đặc thù của địa bàn. Cách xác định này góp phần khắc phục hạn chế của phân bổ bình quân, đồng thời tránh việc phân bổ chỉ dựa trên số lượng hồ sơ – một cách tiếp cận có thể làm giảm động lực đơn giản hóa thủ tục hành chính và hạn chế các giao dịch không cần thiết. Kết quả hoạt động của Trung tâm cần được đánh giá trên cơ sở khả năng rút ngắn thời gian giải quyết, khai thác và tái sử dụng dữ liệu, giảm giấy tờ và số lần đi lại, đồng thời hỗ trợ người dân sử dụng dịch vụ công trực tuyến thuận tiện, hiệu quả.
4. Một số khuyến nghị chính sách
4.1. Hoàn thiện thể chế và cơ chế phân bổ nguồn lực
Thứ nhất, Ủy ban nhân dân Thành phố cần ban hành đề án thí điểm phân loại Trung tâm Phục vụ hành chính công tại phường. Đề án phải xác định rõ mục tiêu, danh mục dữ liệu, phương pháp tính, chu kỳ cập nhật, ngưỡng phân nhóm, nguồn lực tối thiểu, phạm vi điều chỉnh theo khối lượng công việc và yêu cầu phục vụ, thẩm quyền điều phối và trách nhiệm giải trình. Những nội dung liên quan đến định mức ngân sách, số lượng người làm việc hoặc chính sách đặc thù thuộc thẩm quyền của Hội đồng nhân dân Thành phố phải được trình xem xét đúng quy định.
Thứ hai, mỗi quyết định phân cấp, ủy quyền hoặc bổ sung thủ tục về cấp phường cần có nội dung đánh giá tác động đến nguồn lực. Hồ sơ chính sách phải dự báo lượng giao dịch, thời gian lao động chuẩn, yêu cầu năng lực, dữ liệu cần chia sẻ, thiết bị cần bổ sung và thời gian chuyển tiếp. Khi việc bổ sung nhiệm vụ mới làm cho khối lượng công việc và yêu cầu phục vụ vượt quá khả năng đáp ứng của Trung tâm, cơ quan có thẩm quyền cần kịp thời rà soát, điều chỉnh nhân lực, kinh phí, cơ sở vật chất và các điều kiện bảo đảm, thay vì chờ đến khi phát sinh tình trạng quá tải mới xem xét giải quyết.
Thứ ba, cơ chế ngân sách cần bao gồm kinh phí hoạt động tối thiểu, kinh phí bổ sung theo tải, kinh phí chuyển đổi cho cải tiến quy trình và đào tạo, cùng nguồn dự phòng để xử lý tình trạng quá tải hoặc sự cố. Định mức hạ tầng cần căn cứ vào số quầy cần mở trong giờ cao điểm, mức độ số hóa, số người chờ và yêu cầu tiếp cận. Quyết định số 2448/QĐ-UBND ngày 31/10/2025 của Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh (2025) về việc hoàn thiện hạ tầng và trang thiết bị công nghệ thông tin phục vụ hoạt động của chính quyền địa phương hai cấp là căn cứ quan trọng để kết nối kết quả phân loại với kế hoạch đầu tư.
Thứ tư, thiết lập cơ chế tái phân loại và kiểm tra độc lập. Ủy ban nhân dân phường có quyền đề nghị kiểm tra dữ liệu nhưng không được tự điều chỉnh nhóm. Thành phố công khai phương pháp, nhóm phân loại, nguồn lực được giao và kết quả chất lượng, đồng thời không công khai dữ liệu cá nhân. Trong giai đoạn thí điểm, nên thành lập tổ đánh giá liên ngành có sự tham gia của cơ quan chuyên môn, cơ quan tài chính, cơ quan nội vụ, Trung tâm Phục vụ hành chính công Thành phố và các cơ sở nghiên cứu nhằm hạn chế xung đột lợi ích trong quá trình xây dựng và xác nhận các tiêu chí.
4.2. Tổ chức bộ máy theo mạng lưới, không làm tăng tầng nấc
Kết quả phân loại không dẫn đến việc thành lập thêm cấp trung gian. Do đó, mô hình phù hợp của Trung tâm là quản trị theo mạng lưới: Trung tâm Phục vụ hành chính công Thành phố thực hiện chuẩn hóa, theo dõi và điều phối; Trung tâm tại phường chịu trách nhiệm vận hành trực tiếp; các sở, ngành bảo đảm chuyên môn, dữ liệu và thời hạn xử lý thuộc thẩm quyền.
Ở cấp Thành phố, Trung tâm Phục vụ hành chính công Thành phố cần phát huy vai trò đầu mối điều phối mạng lưới, gồm quản lý danh mục dịch vụ và thời gian chuẩn; theo dõi tải được cập nhật thường xuyên; cảnh báo quá tải; điều phối hồ sơ không phụ thuộc địa giới; tổ chức hỗ trợ kỹ thuật, chuyên môn; quản trị chất lượng và công bố báo cáo. Chức năng này giúp chuyển từ quản lý từng địa điểm riêng lẻ sang quản trị năng lực phục vụ của toàn hệ thống.
Ở cấp phường, quy chế làm việc cần xác định 4 nhóm chức năng: tiếp đón, nhận diện nhu cầu và phân luồng; tiếp nhận, số hóa, hướng dẫn và trả kết quả; theo dõi, điều phối quá trình giải quyết; kiểm soát chất lượng, dữ liệu và phản hồi. Tại Trung tâm có tải trung bình hoặc cơ bản, một người có thể đảm nhiệm nhiều chức năng nếu đáp ứng yêu cầu về năng lực và bảo đảm khả năng kiểm soát. Tại Trung tâm có tải cao, cần bố trí rõ đầu mối điều phối hồ sơ phức tạp, quản lý giờ cao điểm và kiểm soát chất lượng.
Thành phố cần hình thành nhóm hỗ trợ chuyên môn dùng chung trong các lĩnh vực phát sinh nhiều hồ sơ hoặc có tính phức tạp cao, như: đất đai – xây dựng, tư pháp – hộ tịch, tài chính, công nghệ – dữ liệu và pháp lý. Nhóm hỗ trợ có thể làm việc từ xa, theo lịch tại cụm địa bàn hoặc được điều động ngắn hạn, nhưng không tạo thành một cấp hành chính mới. Quy chế phối hợp phải quy định thời hạn phản hồi, người chịu trách nhiệm và phương án thay thế khi đầu mối vắng mặt.
Trách nhiệm phải được xác định rõ ràng cho từng khâu trong quá trình xử lý hồ sơ. Chủ tịch Ủy ban nhân dân phường chịu trách nhiệm chung về điều kiện vận hành và chất lượng phục vụ tại địa điểm; Giám đốc Trung tâm chịu trách nhiệm tổ chức ca làm việc, phân luồng, dữ liệu và kiểm soát chất lượng; cơ quan chuyên môn chịu trách nhiệm về nội dung xử lý thuộc thẩm quyền; Trung tâm Thành phố chịu trách nhiệm điều phối mạng lưới. Khi hồ sơ chậm hoặc phải bổ sung nhiều lần, hệ thống phải xác định được khâu phát sinh và đơn vị chịu trách nhiệm, thay vì quy chung cho quầy tiếp nhận.
4.3. Hoàn thiện quy trình giải quyết thủ tục hành chính theo nhu cầu của người dân và khối lượng công việc thực tế
Quy trình phục vụ cần được thiết kế từ khi người dân tìm hiểu, chuẩn bị hồ sơ đến khi nhận và sử dụng kết quả. Việc chỉ chuẩn hóa các bước sau khi hồ sơ đã đủ điều kiện tiếp nhận bỏ sót nhiều chi phí tuân thủ, như tìm kiếm thông tin, đi lại, chờ đợi, bổ sung hồ sơ và phản hồi. Thành phố cần xây dựng danh mục dịch vụ thống nhất, sơ đồ hóa quy trình phục vụ toàn trình, xác định sản phẩm đầu ra, dữ liệu có thể tái sử dụng, các điểm kiểm soát, cơ quan chịu trách nhiệm và thời gian lao động chuẩn.
Khâu tiếp đón nên phân luồng theo 3 mức. Luồng đơn giản dành cho hồ sơ đầy đủ, có thể tiếp nhận nhanh hoặc tự thực hiện với mức hỗ trợ tối thiểu. Luồng cần hướng dẫn dành cho trường hợp thiếu kỹ năng số, cần số hóa hoặc cần kiểm tra các điều kiện. Luồng phức tạp dành cho hồ sơ liên thông, có vướng mắc pháp lý, cần phối hợp với nhiều cơ quan hoặc có nguy cơ bị chậm tiến độ. Bộ quy tắc phân luồng phải được cập nhật dựa trên dữ liệu về bổ sung, trả lại, phản ánh và khiếu nại, không phụ thuộc hoàn toàn vào nhận định chủ quan của công chức.
Đối với thủ tục không phụ thuộc vào địa giới, hệ thống phải phân biệt giữa nơi tiếp nhận và nơi xử lý. Khi Trung tâm vượt ngưỡng thời gian chờ, tỷ lệ quầy bận hoặc số hồ sơ tồn đã được điều chỉnh theo độ phức tạp, cần kích hoạt hỗ trợ từ xa, tăng ca, mở quầy dự phòng hoặc điều phối các hồ sơ phù hợp sang điểm còn có công suất. Mục tiêu là can thiệp trước khi quá tải chuyển thành trễ hạn, từ đó giảm chất lượng hướng dẫn.
Quy trình số phải ưu tiên hồ sơ và kết quả điện tử, tái sử dụng dữ liệu sẵn có và hạn chế yêu cầu người dân cung cấp thông tin lặp lại. Đồng thời, Trung tâm phải duy trì hỗ trợ trực tiếp cho người cao tuổi, người khuyết tật và người có hạn chế về kỹ năng số. Hỗ trợ số cần hướng tới giúp người dân có khả năng tự thực hiện ở lần sau, thay vì làm thay một cách hình thức.
Bộ chỉ số chất lượng phải vượt ra ngoài chỉ số đúng hạn. Tối thiểu cần theo dõi thời gian chờ; tổng thời gian từ khi phát sinh yêu cầu đến khi nhận kết quả; tỷ lệ giải quyết ngay từ lần tiếp xúc đầu tiên; tỷ lệ phải bổ sung; số lần chuyển cơ quan; tỷ lệ xử lý lại; mức tái sử dụng dữ liệu; chi phí tuân thủ ước tính; mức hài lòng và chênh lệch tiếp cận giữa các nhóm dân cư. Mỗi quý, Trung tâm Thành phố nên lựa chọn nhóm thủ tục có tải cao hoặc tỷ lệ bổ sung lớn để tổ chức cải tiến liên cơ quan.
4.4. Bố trí nhân lực theo vị trí việc làm và khối lượng công việc
Luật Cán bộ, công chức năm 2025 xác lập định hướng quản lý công chức theo vị trí việc làm, gắn với yêu cầu, kết quả và sản phẩm trong việc thực hiện nhiệm vụ. Nghị định số 170/2025/NĐ-CP ngày 30/6/2025 và Nghị định số 300/2026/NĐ-CP ngày 29/7/2026 tiếp tục hoàn thiện các quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức của Chính phủ. Đây là cơ sở để Thành phố chuyển từ cách xác định nhân lực chủ yếu theo số lượng biên chế hiện có sang cách xác định theo nhiệm vụ, sản phẩm, thời gian lao động và năng lực cần thiết.
Trước hết, cần xây dựng danh mục vị trí việc làm phù hợp với chức năng của Trung tâm, gồm quản lý, điều hành; tiếp đón, hướng dẫn và phân luồng; tiếp nhận, số hóa và trả kết quả; hỗ trợ dịch vụ công trực tuyến; theo dõi, điều phối hồ sơ; kiểm soát thủ tục hành chính và chất lượng; quản trị, phân tích dữ liệu; bảo đảm kỹ thuật. Đối với từng vị trí, bản mô tả công việc phải xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, sản phẩm đầu ra, yêu cầu năng lực, dữ liệu được sử dụng, chỉ số đánh giá và mối quan hệ phối hợp.
Nhu cầu nhân lực được tính từ tổng thời gian lao động chuẩn sau khi điều chỉnh theo biến động giờ cao điểm, thời gian nghỉ, thời gian đào tạo và thời gian dự phòng. Mỗi Trung tâm phải có số nhân lực thường xuyên tối thiểu để duy trì các chức năng thiết yếu; nhân lực bổ sung được xác định theo khối lượng công việc và yêu cầu phục vụ; lực lượng hỗ trợ dự phòng do Thành phố hoặc cụm địa bàn điều phối khi vượt quá ngưỡng. Cách bố trí này vừa bảo đảm ổn định, vừa cho phép phản ứng với biến động mà không nhất thiết phải tăng biên chế cố định ở mọi nơi.
Khung năng lực nên tập trung vào 4 nhóm. Một là, năng lực pháp lý và nghiệp vụ để nhận diện các điều kiện, thành phần và rủi ro trong hồ sơ. Hai là, năng lực phục vụ, giao tiếp và xử lý tình huống. Ba là, năng lực số, dữ liệu và an toàn thông tin. Bốn là, năng lực phối hợp, cải tiến và ra quyết định dựa trên bằng chứng. Đào tạo phải gắn với vị trí và tình huống thực tế thông qua học trực tuyến, mô phỏng hồ sơ, kèm cặp tại chỗ và đánh giá sau đào tạo; không coi chứng chỉ tham dự là bằng chứng duy nhất về năng lực.
Đánh giá công chức cần kết hợp kết quả cá nhân với kết quả nhóm và chất lượng quy trình. Chỉ số có thể bao gồm độ chính xác, tỷ lệ xử lý ngay lần đầu, thời gian lao động đã điều chỉnh theo mức độ phức tạp, chất lượng hướng dẫn, phản hồi của người dân, việc tuân thủ quy định về dữ liệu và đóng góp cải tiến. Không nên giao chỉ tiêu số lượng hồ sơ đơn thuần, vì điều này có thể khuyến khích tiếp nhận nhanh nhưng chuyển lỗi sang khâu sau hoặc né tránh các hồ sơ phức tạp.
4.5. Tổ chức thí điểm và đánh giá
Để bảo đảm tính khả thi, Thành phố nên thí điểm khung phân loại trong ít nhất một chu kỳ 12 tháng tại các phường đại diện cho khu vực trung tâm, địa bàn đông dân, khu công nghiệp, khu vực đô thị hóa nhanh và các địa bàn rộng. Giai đoạn đầu tập trung vào việc chuẩn hóa dữ liệu, đo thời gian lao động, kiểm định trọng số và xác định ngưỡng cảnh báo. Giai đoạn tiếp theo áp dụng thử cơ chế bổ sung nguồn lực, hỗ trợ chuyên môn và điều phối hồ sơ, đồng thời so sánh các thay đổi về thời gian chờ, tỷ lệ bổ sung, mức độ hài lòng và chi phí vận hành.
Kết quả thí điểm cần được đánh giá theo 3 tiêu chí. Thứ nhất, độ tin cậy của dữ liệu và khả năng giải thích sự chênh lệch tải giữa các phường. Thứ hai, mức độ mà kết quả phân loại thực sự làm thay đổi quyết định về nhân lực, hạ tầng, quy trình và phối hợp. Thứ ba, tác động đến chất lượng phục vụ và sự công bằng trong việc tiếp cận. Chỉ sau khi đáp ứng các yêu cầu này mới nên ban hành định mức ổn định và mở rộng trên toàn Thành phố.
5. Kết luận
Các phường tại TP. Hồ Chí Minh tuy có cùng địa vị pháp lý nhưng khác biệt sâu sắc về quy mô dân cư, chức năng đô thị, cơ cấu thủ tục, nhu cầu hỗ trợ và điều kiện hạ tầng. Trong bối cảnh phường tiếp nhận thêm thẩm quyền và thực hiện thủ tục hành chính không phụ thuộc vào địa giới, việc phân bổ bình quân theo đầu mối tổ chức không còn phù hợp. Phân loại Trung tâm Phục vụ hành chính công phường là cần thiết, nhưng chỉ có ý nghĩa khi được xem là công cụ quản trị và gắn trực tiếp với các quyết định về thể chế, tổ chức bộ máy, quy trình và nhân sự.
Khung phân loại được đề xuất trong bài viết dựa trên chỉ số khối lượng công việc và yêu cầu phục vụ. Chỉ số này được xác định trên cơ sở tổng hợp số lượng hồ sơ, mức độ phức tạp của thủ tục, biến động số lượt giao dịch, nhu cầu hỗ trợ người dân sử dụng dịch vụ công trực tuyến và các điều kiện đặc thù của từng địa bàn. Đồng thời, việc phân loại cần phân biệt giữa mức độ khó khăn, khối lượng công việc của trung tâm và chất lượng thực hiện nhiệm vụ. Nguồn lực của từng trung tâm được xác định trên cơ sở mức bảo đảm tối thiểu, phần bổ sung theo khối lượng công việc thực tế và mức điều chỉnh phù hợp với điều kiện địa bàn. Cách tiếp cận này góp phần bảo đảm phân bổ nguồn lực theo nhu cầu, tăng khả năng điều phối và nâng cao trách nhiệm giải trình. Tuy nhiên, do các tiêu chí, trọng số và ngưỡng phân loại chưa được kiểm chứng trên dữ liệu của toàn Thành phố, cần tổ chức thí điểm, đánh giá khách quan và điều chỉnh trước khi áp dụng chính thức. Qua đó, việc phân loại không chỉ dừng lại ở việc xếp nhóm mà còn trở thành căn cứ để hỗ trợ tổ chức, phân bổ nguồn lực và nâng cao chất lượng phục vụ của chính quyền cơ sở.
Tài liệu tham khảo:
Askim, J., Fimreite, A. L., Moseley, A., & Pedersen, L. H. (2011). One-stop shops for social welfare: The adaptation of an organizational form in three countries. Public Administration, 89(4), 1451–1468. https://doi.org/10.1111/j.1467-9299.2011.01933.x
Chính phủ (2025a). Nghị định số 118/2025/NĐ-CP ngày 09/6/2025 về thực hiện thủ tục hành chính theo cơ chế một cửa, một cửa liên thông tại Bộ phận Một cửa và Cổng Dịch vụ công quốc gia.
Chính phủ (2025b). Nghị định số 367/2025/NĐ-CP ngày 31/12/2025 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 118/2025/NĐ-CP.
Chính phủ (2025c). Nghị định số 170/2025/NĐ-CP ngày 30/6/2025 quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức.
Chính phủ (2026). Nghị định số 300/2026/NĐ-CP ngày 29/7/2026 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 170/2025/NĐ-CP ngày 30/6/2025 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức.
OECD (2020). One-stop shops for citizens and business. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/b0b0924e-en
Osborne, S. P. (Ed.). (2010). The new public governance? Emerging perspectives on the theory and practice of public governance. Routledge.
Quốc hội (2025). Luật cán bộ, công chức năm 2025.
Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh (2025). Quyết định số 2448/QĐ-UBND ngày 31/10/2025 phê duyệt Đề án hoàn thiện hạ tầng, trang thiết bị công nghệ thông tin cho Trung tâm Phục vụ hành chính công Thành phố, Ủy ban nhân dân cấp xã và Trung tâm Phục vụ hành chính công cấp xã phục vụ hoạt động của chính quyền địa phương hai cấp trên địa bàn TP. Hồ Chí Minh.
Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh. (2026). Báo cáo sơ kết 01 năm thực hiện sắp xếp đơn vị hành chính các cấp và hoạt động của chính quyền địa phương hai cấp tại TP. Hồ Chí Minh.
Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2025). Nghị quyết số 1685/NQ-UBTVQH15 ngày 16/6/2025 về việc sắp xếp các đơn vị hành chính cấp xã của TP. Hồ Chí Minh năm 2025.
Văn phòng Chính phủ (2025). Thông tư số 03/2025/TT-VPCP ngày 15/9/2025 hướng dẫn thi hành một số nội dung của Nghị định số 118/2025/NĐ-CP.
Văn phòng Ủy ban nhân dân TP. Hồ Chí Minh (14/11/2025). Triển khai thực hiện 100% thủ tục hành chính không phụ thuộc vào địa giới hành chính từ ngày 20/11/2025. https://vpub.hochiminhcity.gov.vn/portal/pages/2025-11-14/Trien-khai-thuc-hien-100-thu-tuc-hanh-chinh-khong-m5c7bwbgdrhr.aspx
Vũ Thị Ngọc Bích (2026). Nâng cao hiệu quả hoạt động của Trung tâm Phục vụ hành chính công cấp xã tại TP. Hồ Chí Minh. Tạp chí Quản lý nhà nước, 363, 103–107. https://doi.org/10.59394/qlnn.363.2026.1485.
