Power control by People’s councils in the two-tier local government model
TS. Lê Thị Thu Hiền
Học viện Chính trị khu vực II
Email: lethithuhienhvctkv2@gmail.com
(Quanlynhanuoc.vn) – Bài viết phân tích vai trò kiểm soát quyền lực nhà nước của Hội đồng nhân dân (HĐND) khi mô hình chính quyền địa phương hai cấp đi vào vận hành. Trên cơ sở phân tích pháp luật, tổng hợp các nghiên cứu có liên quan và sử dụng số liệu thứ cấp, bài viết làm rõ những thay đổi về thẩm quyền, yêu cầu giám sát và điều kiện thông tin của HĐND. Kết quả cho thấy khung pháp lý mới đã tăng yêu cầu thực hiện kết luận, kiến nghị giám sát, nhưng hiệu lực kiểm soát trên thực tế vẫn phụ thuộc nhiều vào năng lực đại biểu, chất lượng dữ liệu, cơ chế theo dõi sau giám sát và sự tham gia của người dân. Từ đó, bài viết đề xuất tập trung vào hậu giám sát, lựa chọn nội dung theo mức độ rủi ro, nâng năng lực đại biểu, tổ chức dữ liệu phục vụ giám sát và công khai trách nhiệm thực hiện kiến nghị.
Từ khóa: Hội đồng nhân dân; kiểm soát quyền lực; giám sát; trách nhiệm giải trình; chính quyền địa phương hai cấp.
Abstract: This article examines the role of People’s Councils in controlling state power as Vietnam operates the two-tier local government model. Drawing on legal analysis, a review of relevant studies, and secondary data, the article clarifies changes in authority, oversight requirements, and the information conditions under which People’s Councils perform their functions. The findings indicate that the new legal framework has strengthened requirements for implementing oversight conclusions and recommendations, while practical effectiveness still depends on representatives’ capacity, data quality, post-oversight follow-up, and citizen participation. The article therefore proposes strengthening post-oversight mechanisms, selecting oversight topics on the basis of risk, improving representatives’ professional capacity, organizing data for oversight, and increasing transparency in the implementation of recommendations.
Keywords: People’s Council; power control; oversight; accountability; two-tier local government.
1. Đặt vấn đề
Từ ngày 01/7/2025, chính quyền địa phương ở Việt Nam được tổ chức theo hai cấp gồm cấp tỉnh và cấp xã, đồng thời kết thúc hoạt động của cấp huyện. Mô hình mới làm thay đổi cách phân định thẩm quyền, tổ chức thực hiện và xác định trách nhiệm trong quản lý nhà nước ở địa phương. Khi nhiều nhiệm vụ được chuyển trực tiếp về cấp tỉnh và cấp xã, yêu cầu kiểm soát quyền lực và trách nhiệm giải trình cũng trở nên rõ hơn. Nghị quyết số 203/2025/QH15 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 đã tạo cơ sở pháp lý cho quá trình này (Quốc hội, 2025a, 2025b). Trong mô hình hai cấp, HĐND giữ vai trò quan trọng với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và cơ quan đại diện cho Nhân dân. Hiệu quả kiểm soát quyền lực của HĐND không chỉ thể hiện qua số cuộc giám sát hay số kiến nghị được ban hành, mà còn ở khả năng yêu cầu giải trình, xác định trách nhiệm và theo dõi kết quả thực hiện. Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2025 tiếp tục hoàn thiện cơ chế này theo hướng tăng tính trọng tâm, trách nhiệm và hiệu lực sau giám sát (Quốc hội, 2025c). Trên cơ sở đó, bài viết tập trung làm rõ những thay đổi trong kiểm soát quyền lực của HĐND, những hạn chế đang đặt ra và một số giải pháp nâng cao hiệu lực giám sát trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp.
2. Cơ sở nghiên cứu và cách tiếp cận
2.1. Kiểm soát quyền lực và trách nhiệm giải trình của HĐND
Kiểm soát quyền lực nhà nước xuất phát từ yêu cầu quyền lực phải được trao đúng chủ thể, sử dụng đúng mục đích và nằm trong khuôn khổ Hiến pháp, pháp luật. Trong quản trị công, kiểm soát quyền lực còn gắn với yêu cầu người thực thi công vụ phải cung cấp thông tin, giải thích quyết định và chịu trách nhiệm về kết quả. Bovens (2007) xem trách nhiệm giải trình là quan hệ trong đó chủ thể thực thi có nghĩa vụ giải thích, còn chủ thể giám sát có quyền đặt câu hỏi, đánh giá và đưa ra hệ quả phù hợp. Cách tiếp cận này cũng phù hợp với hoạt động của HĐND: chất vấn chỉ có ý nghĩa khi làm rõ được trách nhiệm; kiến nghị chỉ thực chất khi xác định được người thực hiện, thời hạn và kết quả cần đạt (World Bank, 2017).
Từ góc độ đó, giám sát là một phương thức trọng tâm nhưng không phải toàn bộ nội hàm kiểm soát quyền lực của HĐND. Kiểm soát còn được thực hiện ngay trong quá trình quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương: thẩm tra dự thảo nghị quyết; xem xét dự toán và quyết toán ngân sách; quyết định chủ trương đầu tư; xem xét các chính sách liên quan đến đất đai, tài sản công, an sinh; bầu, miễn nhiệm và thực hiện các quyền nhân sự theo luật định. Nếu khâu quyết định chính sách được chuẩn bị chặt chẽ, yêu cầu giải trình được đặt ra từ đầu và tiêu chí kết quả được xác định rõ, áp lực hậu kiểm sẽ giảm. Ngược lại, nghị quyết thiếu căn cứ hoặc tiêu chí đo lường mơ hồ sẽ làm cho giám sát sau đó khó đi đến trách nhiệm cụ thể.
Vì vậy, có thể nhìn cơ chế kiểm soát quyền lực của HĐND như một chuỗi liên tục gồm bốn lớp: kiểm soát trước khi quyết định; giám sát trong quá trình thực thi; hậu giám sát đối với kết luận, kiến nghị; và công khai kết quả để cử tri tiếp tục giám sát. Bốn lớp này bổ trợ cho nhau. Một cuộc giám sát chỉ khép kín khi kết quả cuối cùng quay trở lại quá trình ra quyết định, điều chỉnh chính sách hoặc xác định trách nhiệm của cơ quan, cá nhân có liên quan.
2.2. Khung pháp lý của HĐND trong mô hình hai cấp
Nền tảng pháp lý của mô hình hai cấp được xác lập bằng Nghị quyết số 203/2025/QH15 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 72/2025/QH15. Luật xác định đơn vị hành chính được tổ chức thành hai cấp, đồng thời đặt yêu cầu tổ chức chính quyền địa phương tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả, chuyên nghiệp, hiện đại; tăng cường chuyển đổi số; bảo đảm trách nhiệm giải trình gắn với cơ chế kiểm soát quyền lực và sự giám sát của Nhân dân (Quốc hội, 2025a, 2025b). UBND cùng cấp là cơ quan chấp hành của HĐND và chịu trách nhiệm trước HĐND, qua đó làm rõ hơn quan hệ giữa cơ quan quyết định, giám sát với cơ quan tổ chức thực hiện.
Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2025 tiếp tục hoàn thiện công cụ giám sát. Bên cạnh việc quy định chủ thể, trình tự và hình thức giám sát, Luật nhấn mạnh yêu cầu giám sát có trọng tâm, tăng phối hợp, bảo đảm thực hiện nghị quyết, kết luận, yêu cầu, kiến nghị giám sát và tạo cơ sở cho ứng dụng công nghệ (Quốc hội, 2025c). Điều này có ý nghĩa trực tiếp khi cấp xã đảm nhận nhiều nhiệm vụ hơn, địa bàn ở nhiều nơi rộng hơn và khối lượng công việc cần xử lý tăng lên.
Như vậy, vấn đề hiện nay không còn là “HĐND có quyền giám sát hay không”, mà là làm thế nào biến quyền giám sát đã được luật hóa thành năng lực kiểm soát thực tế. Khoảng cách giữa thẩm quyền pháp lý và hiệu lực thực thi chính là khoảng trống cần được xử lý trong giai đoạn vận hành ổn định mô hình hai cấp.
3. Kiểm soát quyền lực của Hội đồng nhân dân khi vận hành mô hình hai cấp
3.1. Những kết quả đạt được
Thứ nhất, cơ sở pháp lý cho giám sát đã rõ hơn và chú ý nhiều hơn đến việc thực hiện kết luận, kiến nghị sau giám sát. So với cách tiếp cận chủ yếu dừng ở phát hiện và kiến nghị, quy định mới tạo cơ sở để HĐND theo dõi kết quả thực hiện. Đây cũng là hướng được một số nghiên cứu gần đây nhấn mạnh khi coi tính ràng buộc và hậu giám sát là điều kiện để giám sát trở thành công cụ kiểm soát quyền lực thực chất (Lê Thị Tươi & Lê Thị Hảo, 2026; Lê Thị Tươi & Bùi Thị Ngoan, 2026).
Thứ hai, vị trí của HĐND cấp xã được đặt trong một mặt bằng trách nhiệm mới. Khi không còn cấp huyện, cấp xã không chỉ xử lý những công việc hành chính cơ sở quen thuộc mà trực tiếp đảm nhận nhiều nhiệm vụ trước đây thuộc cấp huyện. Điều này làm cho HĐND cấp xã trở thành thiết chế dân cử gần nhất đối với một phạm vi quyền lực rộng hơn. Vai trò của HĐND vì vậy phải chuyển từ thiên về phê chuẩn sang chủ động thẩm tra, chất vấn, giám sát và theo dõi việc giải quyết những vấn đề gắn trực tiếp với đời sống người dân.
Thứ ba, phương thức giám sát ở một số địa phương đã chuyển dần sang khảo sát thực tế và giám sát theo vấn đề. Tại TP. Hồ Chí Minh, sau sắp xếp, HĐND Thành phố đã rà soát khối lượng lớn nghị quyết ban hành trước sắp xếp, đồng thời tăng thẩm tra, khảo sát, giám sát chuyên đề và duy trì hoạt động tiếp công dân (Thường trực HĐND TP. Hồ Chí Minh, 2025). Với địa bàn đô thị có quy mô lớn, việc rà soát tính liên tục và thống nhất của chính sách là cần thiết để hạn chế tình trạng cùng một vấn đề nhưng áp dụng khác nhau giữa các khu vực.
Thứ tư, chuyển đổi số đang tạo thêm điều kiện cho hoạt động giám sát. Tài liệu sơ kết năm 2026 cho thấy Hà Nội đã đẩy mạnh xử lý tài liệu kỳ họp trên môi trường mạng, trang bị phương tiện phục vụ hoạt động số cho đại biểu và sử dụng nền tảng điều hành tập trung (Ban Chỉ đạo sơ kết 1 năm, 2026). Điều đáng chú ý không chỉ là giảm giấy tờ, mà là khả năng truy xuất tài liệu, theo dõi tiến độ và hình thành dữ liệu phục vụ hậu giám sát.
Thứ năm, không gian tham gia của người dân được mở rộng. Tiếp xúc cử tri trực tiếp vẫn giữ vai trò nền tảng, nhưng các kênh trực tuyến, phản ánh trên nền tảng số và dữ liệu dịch vụ công giúp đại biểu tiếp cận nhanh hơn những vấn đề phát sinh. Nếu được tổ chức tốt, dữ liệu phản ánh của người dân có thể trở thành một nguồn bằng chứng độc lập để kiểm chứng báo cáo của cơ quan chịu giám sát, nhất là đối với các thủ tục hành chính, dịch vụ công, đất đai, trật tự xây dựng và chính sách an sinh.
3.2. Phân định thẩm quyền và áp lực giám sát
Các số liệu sau một năm vận hành mô hình mới cho thấy quy mô công việc ở địa phương thay đổi khá nhanh. Khi nhiệm vụ và thủ tục được chuyển xuống gần cơ sở hơn, hoạt động giám sát cũng phải điều chỉnh theo. Bảng 1 tổng hợp một số chỉ báo để nhận diện quy mô quản trị và áp lực giám sát mới; các chỉ báo này không thay thế bộ tiêu chí đánh giá riêng đối với HĐND.
Bảng 1. Một số kết quả về tổ chức, phân cấp và vận hành chính quyền địa phương hai cấp
| Nội dung | Kết quả đạt được | Thời điểm |
| Đơn vị hành chính sau sắp xếp | 34 cấp tỉnh; 3.321 cấp xã | Từ 01/7/2025 |
| Đại biểu HĐND nhiệm kỳ 2026–2031 | 2.552 cấp tỉnh; 72.440 cấp xã | 4/2026 |
| Nhiệm vụ được rà soát để phân cấp, phân quyền | 1.377 nhiệm vụ | 2025–2026 |
| Trong đó giao cho chính quyền địa phương | 949 nhiệm vụ (68,9%) | 2025–2026 |
| Nhiệm vụ của cấp huyện được phân định lại | 1.164 nhiệm vụ | 2025–2026 |
| Trong đó chuyển cho cấp xã | 859 nhiệm vụ (73,8%) | 2025–2026 |
| Trong đó chuyển cho cấp tỉnh | 188 nhiệm vụ (16,2%) | 2025–2026 |
| SIPAS | 83,09% | Kết quả 2025 |
| PAR Index trung bình của tỉnh, thành phố | 89,96% | Kết quả 2025 |
| Hồ sơ trực tuyến sau một năm vận hành | 91,74%; đúng hạn trên 95% | Đến 01/7/2026 |
| Số hóa, tái sử dụng hồ sơ | Gần 95%; hơn 16,5 triệu hồ sơ được tái sử dụng dữ liệu | Đến 01/7/2026 |
Có hai điểm đáng chú ý. Một là, nhiệm kỳ 2026-2031 có 2.552 đại biểu HĐND cấp tỉnh và 72.440 đại biểu HĐND cấp xã được bầu (Cổng Thông tin điện tử Quốc hội, 2026). Quy mô đại diện lớn chỉ chuyển thành năng lực kiểm soát khi đại biểu có đủ thông tin, thời gian, kỹ năng và hỗ trợ chuyên môn. Hai là, trong 1.164 nhiệm vụ của cấp huyện được phân định lại, 859 nhiệm vụ (73,8%) chuyển cho cấp xã, 188 nhiệm vụ (16,2%) chuyển cho cấp tỉnh và 117 nhiệm vụ (10%) được điều chỉnh, chuyển sang cấp khu vực hoặc cắt bỏ (Bộ Nội vụ, 2026a).
Tỷ trọng 73,8% không nên được hiểu đơn thuần là “cấp xã có thêm việc”. Về mặt kiểm soát quyền lực, điều đó đồng nghĩa với việc nhiều quyết định tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích của người dân được thực hiện ở cấp gần dân nhất. Nếu năng lực giám sát không tăng tương ứng, nguy cơ hình thành khoảng trống kiểm soát có thể xuất hiện trong các lĩnh vực có tính kỹ thuật cao hoặc sử dụng nhiều nguồn lực công. Ngược lại, nếu HĐND cấp xã được hỗ trợ tốt, khoảng cách gần dân lại là lợi thế để phát hiện sai lệch sớm hơn và kiểm chứng kết quả nhanh hơn.
Hình 1. Cơ cấu phân định 1.164 nhiệm vụ của cấp huyện khi kết thúc hoạt động
Nguồn: Tác giả tổng hợp từ Bộ Nội vụ (2026a).
Nhìn (Hình 1) cho thấy phần lớn nhiệm vụ của cấp huyện được chuyển trực tiếp cho cấp xã. Vì vậy, nguồn lực giám sát cũng cần được quan tâm nhiều hơn ở cấp cơ sở. Những xã, phường có dân số lớn, địa bàn rộng, mức đô thị hóa cao hoặc khối lượng đầu tư công lớn cần có điều kiện bảo đảm phù hợp hơn về đại biểu chuyên trách, tham mưu, dữ liệu và khả năng huy động chuyên gia.
Cùng với phân định thẩm quyền, môi trường quản trị số tạo ra lượng dữ liệu lớn hơn cho hoạt động giám sát. Sau một năm vận hành mô hình mới, tỷ lệ hồ sơ nộp trực tuyến đạt 91,74%, tỷ lệ giải quyết đúng hạn trên 95%, tỷ lệ số hóa hồ sơ và kết quả giải quyết gần 95%; hơn 16,5 triệu hồ sơ đã được tái sử dụng dữ liệu số hóa (Ban Chỉ đạo sơ kết 1 năm, 2026). Đối với HĐND, đây vừa là nguồn thông tin có giá trị, vừa đặt ra yêu cầu về khả năng đọc dữ liệu, quyền truy cập phù hợp và bảo đảm an toàn thông tin.
3.3. Một số tồn tại, hạn chế
Một là, năng lực tổ chức chưa theo kịp độ mở rộng của thẩm quyền. Phần lớn đại biểu HĐND vẫn hoạt động kiêm nhiệm. Mô hình kiêm nhiệm có ưu điểm là giúp đại biểu gắn với thực tiễn quản lý, nhưng cũng làm phân tán thời gian và có thể phát sinh tình huống xung đột vai trò khi một đại biểu đồng thời giữ vị trí trong cơ quan chịu sự giám sát hoặc có quan hệ công tác chặt chẽ với đối tượng giám sát. Sau sắp xếp, phạm vi địa bàn và số lượng vấn đề phải theo dõi tăng, trong khi bộ phận tham mưu ở cấp xã còn mỏng. Vì vậy, cùng một số lượng đại biểu nhưng “tải giám sát” trên mỗi đại biểu có thể cao hơn trước.
Hai là, bất cân xứng thông tin vẫn là một hạn chế cốt lõi. Trong nhiều lĩnh vực, cơ quan chịu giám sát đồng thời là cơ quan nắm giữ hồ sơ, cơ sở dữ liệu và thông tin chuyên môn. Nếu HĐND chủ yếu dựa vào báo cáo do chính đơn vị được giám sát cung cấp, hoạt động giám sát dễ dừng ở kiểm tra tính đầy đủ của hồ sơ hơn là kiểm chứng kết quả. Số hóa chỉ khắc phục được vấn đề này khi HĐND có quyền truy cập dữ liệu phù hợp, dữ liệu có chuẩn dùng chung và có thể đối chiếu với nguồn độc lập như kiểm toán, thanh tra, phản ánh cử tri hoặc dữ liệu dịch vụ công.
Ba là, cách lựa chọn nội dung giám sát ở một số nơi vẫn nặng tính định kỳ. Kế hoạch thường được xây dựng theo lĩnh vực hoặc lịch hằng năm, trong khi quản trị hai cấp đòi hỏi khả năng phản ứng nhanh với vụ việc, điểm nóng và rủi ro phát sinh. Các lĩnh vực như đất đai, đầu tư công, tài chính – ngân sách, tài sản công, trật tự xây dựng, môi trường hay giải quyết thủ tục hành chính có thể xuất hiện vấn đề trong thời gian ngắn và đòi hỏi giám sát linh hoạt. Nếu chỉ chờ đến kỳ họp hoặc chương trình giám sát đã ấn định, HĐND có thể bỏ lỡ thời điểm can thiệp hiệu quả nhất.
Bốn là, hậu giám sát vẫn là khâu còn hạn chế. Luật mới đã tăng yêu cầu bảo đảm thực hiện kết luận và kiến nghị, nhưng trong thực tế vẫn cần quy trình rõ hơn về thời hạn, tiêu chí hoàn thành, bằng chứng xác nhận và trách nhiệm khi chậm thực hiện. Một số nghiên cứu và trao đổi chuyên môn gần đây cũng cho thấy việc theo dõi kiến nghị chưa đồng đều giữa các địa phương (Học viện Hành chính và Quản trị công – Phân hiệu tại TP. Hồ Chí Minh, 2026; Lê Thị Tươi & Lê Thị Hảo, 2026). Nếu khâu này không được theo dõi đến cùng, giá trị của kiến nghị giám sát sẽ giảm.
Năm là, dữ liệu từ cử tri chưa được tổ chức thành nguồn đầu vào có cấu trúc cho giám sát. Hoạt động tiếp xúc cử tri đã được duy trì, nhưng kiến nghị lặp lại nhiều lần chưa phải lúc nào cũng tự động trở thành tín hiệu để HĐND xem xét đưa vào chương trình giám sát. Trong khi đó, phản ánh của người dân chính là dữ liệu rất gần với kết quả cuối cùng của quản lý nhà nước. Việc thiếu cơ chế phân loại theo địa bàn, lĩnh vực, mức độ khẩn cấp, cơ quan xử lý và số lần lặp lại làm giảm khả năng biến phản ánh xã hội thành bằng chứng giám sát.
Sáu là, tiêu chí đánh giá hiệu quả giám sát còn thiên về đầu vào và hoạt động. Số cuộc giám sát, số phiên giải trình hay số kiến nghị là những con số cần thiết, nhưng chưa trả lời được câu hỏi quan trọng nhất: kiến nghị có được thực hiện đúng hạn hay không, vấn đề có tái diễn hay không, chất lượng phục vụ có thay đổi hay không và trách nhiệm của người đứng đầu được xác định đến đâu. Khi thiếu thước đo kết quả, cơ quan giám sát dễ rơi vào tình trạng “hoàn thành kế hoạch” nhưng khó chứng minh tác động.
3.4. Nguyên nhân
Thứ nhất, mô hình hai cấp được triển khai trong thời gian ngắn, trong khi nhiều quy trình nghiệp vụ, hướng dẫn kỹ thuật, chuẩn dữ liệu và cơ chế phối hợp cần tiếp tục hoàn thiện. Vì vậy, giữa thẩm quyền đã được luật quy định và công cụ để thực hiện đầy đủ thẩm quyền đó vẫn còn khoảng cách nhất định.
Thứ hai, nguồn lực cho HĐND chưa được phân bổ hoàn toàn theo khối lượng và mức độ rủi ro của nhiệm vụ. Một xã, phường sau sáp nhập có thể có quy mô dân số, diện tích và khối lượng đầu tư lớn hơn nhiều trước đây, nhưng tổ chức tham mưu và số đại biểu chuyên trách chưa chắc tăng tương ứng. Khi nguồn lực không đi theo nhiệm vụ, giám sát chuyên sâu dễ bị thu hẹp.
Thứ ba, kỹ năng giám sát chưa đồng đều. Giám sát hiện đại đòi hỏi đại biểu không chỉ hiểu pháp luật mà còn phải đọc ngân sách, phân tích dữ liệu, đánh giá dự án, đặt câu hỏi truy đến nguyên nhân và phân biệt giữa sai sót quy trình với rủi ro chính sách. Những năng lực này khó hình thành chỉ qua các lớp bồi dưỡng chung, mà cần đào tạo theo tình huống, hồ sơ và lĩnh vực cụ thể.
Thứ tư, văn hóa giải trình và phản biện ở một số nơi chưa thật sự rõ nét. Tâm lý nể nang có thể làm giảm chất lượng chất vấn; phía chịu giám sát đôi khi còn xem giải trình là thủ tục hành chính hơn là cơ hội làm rõ trách nhiệm và điều chỉnh cách làm. Vì vậy, đổi mới cơ chế cần đi cùng thay đổi nhận thức: giám sát là hoạt động bình thường của một thiết chế quyền lực nhà nước, nhằm làm rõ và kiểm chứng việc sử dụng quyền lực công.
4. Một số giải pháp nâng cao hiệu lực kiểm soát quyền lực của Hội đồng nhân dân
Một là, cần coi hậu giám sát là một bước bắt buộc của toàn bộ quy trình. Mỗi kiến nghị nên gắn với các thông tin cơ bản gồm nội dung cần khắc phục, cơ quan hoặc cá nhân chịu trách nhiệm, thời hạn hoàn thành, kết quả cần đạt, bằng chứng xác nhận và trạng thái thực hiện. Với kiến nghị có tác động lớn, Thường trực HĐND hoặc Ban của HĐND cần xác định mốc kiểm tra lại. Cách làm này giúp kiến nghị có điểm kết thúc rõ hơn, thay vì chỉ dừng ở yêu cầu chung. Cần phân loại kết quả hậu giám sát theo các trạng thái thống nhất như: hoàn thành; hoàn thành một phần; quá hạn có lý do; quá hạn không có lý do hợp lý; cần điều chỉnh chính sách; chuyển cơ quan có thẩm quyền xem xét trách nhiệm. Việc phân loại giúp HĐND nhận diện kiến nghị nào lặp lại, cơ quan nào thường xuyên chậm và lĩnh vực nào có vấn đề hệ thống. Đây cũng là dữ liệu đầu vào cho kế hoạch giám sát năm sau. Về lâu dài, kết quả thực hiện kiến nghị giám sát nên được liên kết với đánh giá kết quả thực thi nhiệm vụ của cơ quan và trách nhiệm người đứng đầu trong phạm vi pháp luật cho phép. Giám sát chỉ có sức nặng khi chủ thể chịu giám sát hiểu rằng việc không thực hiện hoặc chậm thực hiện sẽ được ghi nhận, công khai và kéo theo trách nhiệm phù hợp.
Hai là, cần lựa chọn nội dung giám sát theo mức độ rủi ro. Chương trình giám sát nên ưu tiên những vấn đề có rủi ro và tác động lớn thay vì phân bổ đều theo lĩnh vực. Các dấu hiệu có thể xem xét gồm: sử dụng nguồn lực công lớn; ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích của nhiều người; tỷ lệ chậm trễ hoặc khiếu nại cao; phản ánh lặp lại; thiếu dữ liệu kiểm chứng; hoặc đã có kiến nghị nhưng chậm khắc phục. Cách lựa chọn này giúp tập trung nguồn lực vào những nơi HĐND có thể tạo ra thay đổi rõ hơn. Cùng với đó, mỗi cuộc giám sát cần có “hồ sơ và minh chứng” tối thiểu, bao gồm: căn cứ pháp lý; dữ liệu định lượng; tài liệu từ đối tượng chịu giám sát; kết quả khảo sát thực địa; ý kiến của người chịu tác động; và nếu cần, ý kiến chuyên gia. Báo cáo của cơ quan chịu giám sát chỉ là một nguồn, không phải nguồn duy nhất. Quy tắc này đặc biệt quan trọng đối với các lĩnh vực tài chính – ngân sách, đầu tư công, đất đai và dịch vụ công số.
Ba là, nâng cao năng lực đại biểu và bộ phận hỗ trợ giám sát. Việc nâng năng lực HĐND không nên chỉ dừng ở tăng số lớp bồi dưỡng. Nội dung bồi dưỡng cần gắn với vị trí và công việc cụ thể: đại biểu Ban Kinh tế – Ngân sách cần kỹ năng đọc báo cáo ngân sách, dự án đầu tư và tài sản công; đại biểu Ban Pháp chế cần kỹ năng đánh giá tính hợp pháp, việc tổ chức thi hành và xử lý kiến nghị; đại biểu ở địa bàn đô thị cần thêm năng lực đọc dữ liệu, giám sát quy hoạch, môi trường và dịch vụ công số. Cần nghiên cứu tăng tỷ lệ đại biểu hoạt động chuyên trách phù hợp với quy mô, dân số, đặc điểm địa bàn và khối lượng nhiệm vụ; không nên áp dụng một mức cứng cho mọi địa phương. Song song với đó là xây dựng mạng lưới chuyên gia có thể được huy động theo từng chuyên đề, cơ chế thuê tư vấn độc lập đối với hồ sơ phức tạp, và đầu mối tham mưu ổn định cho HĐND cấp xã. Một thiết chế giám sát mạnh không nhất thiết phải có bộ máy lớn, nhưng phải có khả năng tiếp cận tri thức chuyên sâu khi cần. Đối với nguy cơ xung đột vai trò của đại biểu kiêm nhiệm, cần tăng minh bạch về lợi ích liên quan và áp dụng nguyên tắc không tham gia sâu vào khâu đánh giá đối với nội dung có xung đột trực tiếp. Điều này giúp bảo vệ tính khách quan của HĐND mà không phủ nhận giá trị thực tiễn của mô hình đại biểu kiêm nhiệm.
Bốn là, xây dựng dữ liệu phục vụ giám sát, chuyển đổi số của HĐND cần vượt qua giai đoạn số hóa tài liệu kỳ họp. Trọng tâm tiếp theo là dữ liệu phục vụ kiểm soát. HĐND cần có quyền truy cập phù hợp, có kiểm soát, đến các dữ liệu cần thiết về ngân sách, đầu tư công, giải quyết thủ tục hành chính, tài sản công, đất đai, tiếp công dân và thực hiện nghị quyết. Quyền truy cập không đồng nghĩa với can thiệp vào vận hành của UBND; đây là điều kiện thông tin để HĐND thực hiện đúng chức năng giám sát. Có thể xây dựng hệ thống theo dõi hậu giám sát ở cấp tỉnh và cấp xã, trong đó thể hiện kiến nghị theo lĩnh vực, cơ quan phụ trách, thời hạn, tỷ lệ hoàn thành, số ngày quá hạn, bằng chứng cập nhật và tình trạng tái giám sát. Khi dữ liệu được chuẩn hóa, Thường trực HĐND có thể nhận biết sớm những kiến nghị có nguy cơ chậm thực hiện thay vì chờ báo cáo cuối kỳ. Phần thông tin đủ điều kiện công khai nên được cung cấp để cử tri theo dõi. Hạ tầng dữ liệu cần đáp ứng ba yêu cầu: tính xác thực, khả năng truy vết và an toàn. Mọi số liệu dùng cho giám sát phải có nguồn, thời điểm cập nhật và lịch sử chỉnh sửa; dữ liệu cá nhân phải được phân quyền truy cập; các kết nối với hệ thống hành chính phải có nhật ký sử dụng. Chuyển đổi số chỉ làm tăng hiệu quả kiểm soát khi đồng thời làm tăng chất lượng và độ tin cậy của thông tin.
Năm là, phải gắn phản ánh của cử tri với chương trình giám sát. Bên cạnh tiếp xúc cử tri định kỳ, HĐND nên tổ chức hệ thống tiếp nhận kiến nghị theo cấu trúc thống nhất: lĩnh vực, địa bàn, cơ quan xử lý, thời điểm phát sinh, mức độ khẩn cấp, số lần phản ánh và tình trạng giải quyết. Những kiến nghị lặp lại nhiều lần hoặc kéo dài quá hạn cần tự động được gắn cờ để Thường trực HĐND xem xét đưa vào chương trình giám sát hoặc yêu cầu giải trình. Cần công khai tiến độ xử lý ở mức phù hợp và cho phép người dân phản hồi về kết quả đã khắc phục. Đây là bước quan trọng vì cơ quan quản lý có thể báo cáo “đã giải quyết”, nhưng người dân mới là chủ thể cảm nhận kết quả cuối cùng. Việc kết hợp dữ liệu hành chính với phản hồi của người sử dụng dịch vụ sẽ làm giảm bất cân xứng thông tin và giúp giám sát đi gần hơn đến chất lượng thực tế.
Sáu là, phối hợp giữa các cơ quan kiểm soát, HĐND cần tăng chia sẻ thông tin với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cơ quan kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và các cơ quan tư pháp để tránh giám sát trùng lặp, đồng thời tận dụng kết quả đã có. Tuy nhiên, phối hợp không đồng nghĩa với “chia đều” trách nhiệm. Mỗi thiết chế phải giữ rõ chức năng và kết luận trong phạm vi thẩm quyền của mình. Đối với HĐND, điểm riêng là trách nhiệm đại diện và khả năng đưa kết quả giám sát trở lại quá trình quyết định chính sách, ngân sách và nhân sự ở địa phương. Một cơ chế phối hợp hiệu quả có thể bắt đầu từ danh mục vấn đề rủi ro chung và lịch chia sẻ kết quả. Khi thanh tra hoặc kiểm toán đã xác định sai phạm, HĐND không cần lặp lại toàn bộ thủ tục kiểm tra mà có thể tập trung vào trách nhiệm thực hiện kiến nghị, tác động chính sách và việc khắc phục đối với người dân. Cách phân vai này giúp tiết kiệm nguồn lực và tăng chiều sâu giám sát.
Bảy là, đánh giá giám sát bằng kết quả, để tránh tình trạng nhiều hoạt động nhưng khó xác định tác động, có thể bổ sung một số chỉ số kết quả cho hoạt động hậu giám sát. Bảng 2 là gợi ý của tác giả, không phải bộ chỉ tiêu pháp lý bắt buộc; mục đích là tạo cách theo dõi đơn giản để có thể thử nghiệm ở cấp tỉnh và cấp xã. Nếu được áp dụng, nhóm chỉ số này cần được điều chỉnh theo loại hình địa phương và không nên biến thành áp lực chạy theo thành tích. Mục tiêu của đo lường là phát hiện điểm nghẽn và hỗ trợ quyết định, không phải tạo thêm báo cáo. Một HĐND có ít cuộc giám sát nhưng tỷ lệ thực hiện kiến nghị cao, thời gian xử lý ngắn và vấn đề ít tái diễn có thể hiệu quả hơn một HĐND tổ chức nhiều cuộc giám sát nhưng kết quả không được theo dõi đến cùng.
5. Kết luận
Mô hình chính quyền địa phương hai cấp làm thay đổi cách tổ chức và thực thi quyền lực ở địa phương. Việc kết thúc cấp huyện, tăng phân quyền, phân cấp và chuyển nhiều nhiệm vụ xuống cấp xã giúp giảm tầng nấc trung gian, nhưng đồng thời đặt ra yêu cầu cao hơn đối với hoạt động kiểm soát quyền lực của HĐND. Khung pháp lý giai đoạn 2025-2026 đã tạo nền tảng mới cho hoạt động của HĐND: vị trí, thẩm quyền được xác định rõ hơn; cơ chế giám sát được bổ sung; trách nhiệm thực hiện kết luận, kiến nghị được nhấn mạnh; chuyển đổi số ngày càng gắn với hoạt động quản trị địa phương. Tuy nhiên, hiệu lực giám sát vẫn phụ thuộc vào năng lực đại biểu, điều kiện tham mưu, chất lượng thông tin và khả năng theo dõi sau giám sát. Vì vậy, trọng tâm của giai đoạn tới không phải là tăng số lượng cuộc giám sát, mà là nâng chất lượng của từng khâu: chọn đúng vấn đề; sử dụng thông tin từ nhiều nguồn; chất vấn gắn với trách nhiệm; kiến nghị có thời hạn và kết quả cần đạt; theo dõi bằng dữ liệu; kiểm tra lại khi cần; và công khai kết quả ở mức phù hợp. Khi các khâu này được thực hiện đều và có trách nhiệm, HĐND sẽ phát huy tốt hơn vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đồng thời là thiết chế đại diện để người dân tham gia kiểm soát việc thực thi quyền lực công.
Tài liệu tham khảo:
Ban Chỉ đạo sơ kết 1 năm vận hành mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền 3 cấp. (2026). Kỷ yếu Hội nghị sơ kết 1 năm vận hành mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền 3 cấp. Hà Nội.
Bộ Nội vụ. (2026a). Tháo gỡ khó khăn trong vận hành chính quyền địa phương 2 cấp, đẩy mạnh phân cấp, phân quyền. Báo Điện tử Chính phủ. https://baochinhphu.vn/thao-go-kho-khan-trong-van-hanh-chinh-quyen-dia-phuong-2-cap-day-manh-phan-cap-phan-quyen-102260709160105327.htm
Bộ Nội vụ. (2026b). Báo cáo kết quả thực hiện nhiệm vụ 6 tháng đầu năm 2026 và phương hướng, nhiệm vụ 6 tháng cuối năm 2026.
Bovens, M. (2007). Analysing and assessing accountability: A conceptual framework. European Law Journal, 13(4), 447–468. https://doi.org/10.1111/j.1468-0386.2007.00378.x
Cổng Thông tin điện tử Quốc hội. (2026). Kết quả xác nhận tư cách đại biểu Quốc hội khóa XVI và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp nhiệm kỳ 2026–2031. https://quochoi.vn/tintuc/Pages/tin-hoat-dong-cua-quoc-hoi.aspx?ItemID=99142
Học viện Hành chính và Quản trị công – Phân hiệu tại Thành phố Hồ Chí Minh. (2026). Kỷ yếu Hội thảo khoa học cấp Học viện “Tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân trong bối cảnh thực hiện chính quyền địa phương hai cấp”.
Lê Thị Tươi, & Bùi Thị Ngoan. (2026). Giám sát của hội đồng nhân dân trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Quản lý nhà nước, (367), 102–107. https://doi.org/10.59394/qlnn.366.2026.1561
Lê Thị Tươi, & Lê Thị Hảo. (2026). Hoàn thiện thể chế giám sát của Hội đồng nhân dân theo hướng tăng cường tính ràng buộc trong kiểm soát quyền lực nhà nước ở địa phương. Tạp chí Quản lý nhà nước. https://www.quanlynhanuoc.vn/2026/07/23/hoan-thien-the-che-giam-sat-cua-hoi-dong-nhan-dan-theo-huong-tang-cuong-tinh-rang-buoc-trong-kiem-soat-quyen-luc-nha-nuoc-o-dia-phuong/
Lê Thị Vân Anh. (2026). Đổi mới hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp xã trong bối cảnh đổi mới quản trị nhà nước. Tạp chí Quản lý nhà nước. https://www.quanlynhanuoc.vn/2026/06/30/doi-moi-hoat-dong-giam-sat-cua-hoi-dong-nhan-dan-cap-xa-trong-boi-canh-doi-moi-quan-tri-nha-nuoc/
Nguyễn Thị Ngọc Xuân. (2026). Đổi mới phương thức hoạt động, nâng cao hiệu quả giám sát của Hội đồng nhân dân đối với Ủy ban nhân dân và các cơ quan nhà nước ở địa phương. Tạp chí Quản lý nhà nước. https://www.quanlynhanuoc.vn/2026/08/10/doi-moi-phuong-thuc-hoat-dong-nang-cao-hieu-qua-giam-sat-cua-hoi-dong-nhan-dan-doi-voi-uy-ban-nhan-dan-va-cac-co-quan-nha-nuoc-o-dia-phuong/
Quốc hội. (2025a). Nghị quyết số 203/2025/QH15 ngày 16/6/2025 sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/nghi-quyet-203-2025-qh15-sua-doi-bo-sung-mot-so-dieu-cua-hien-phap-nuoc-cong-hoa-xa-hoi-chu-nghia-viet-nam-119250616181735552.htm
Quốc hội. (2025b). Luật số 72/2025/QH15 ngày 16/6/2025 về Tổ chức chính quyền địa phương. https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/toan-van-luat-so-72-2025-qh15-to-chuc-chinh-quyen-dia-phuong-119250618161434371.htm
Quốc hội. (2025c). Luật số 121/2025/QH15 ngày 10/12/2025 về Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân. https://vanban.chinhphu.vn/?classid=1&docid=216540&orggroupid=1&pageid=27160
Thường trực Hội đồng nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh. (2025). Báo cáo số 958 ngày 27/12/2025.
World Bank. (2017). World development report 2017: Governance and the law. https://doi.org/10.1596/978-1-4648-0950-7
