Delegation of authority in the implementation of administrative procedures in contemporary Vietnam: current situation and solutions
ThS. Phạm Xuân Sơn
Trung tâm Giao lưu quốc tế Hà Nội
(Quanlynhanuoc.vn) – Trên cơ sở tiếp cận dựa trên quyền, bài viết phân tích cơ chế ủy quyền trong thực hiện thủ tục hành chính ở Việt Nam như một công cụ bảo đảm quyền tiếp cận dịch vụ công của người dân và doanh nghiệp. Trên cơ sở các văn kiện của Đảng, chính sách cải cách hành chính giai đoạn 2021-2025 và dữ liệu tổng hợp từ ba bộ chỉ số quốc gia (SIPAS, PCI, PAPI), bài viết làm rõ vai trò, cơ sở pháp lý và thực trạng vận hành của thiết chế ủy quyền đối với các nhóm thủ tục hành chính phổ biến, đồng thời chỉ ra sự khác biệt giữa khu vực thành thị và nông thôn trong việc tiếp cận cơ chế này. Trên cơ sở tham khảo kinh nghiệm quốc tế về xây dựng luật thủ tục hành chính chung và xu hướng ứng dụng công nghệ số trong hoạt động ủy quyền, bài viết đề xuất một số định hướng hoàn thiện thể chế và công nghệ nhằm nâng cao hiệu quả bảo đảm quyền con người thông qua thủ tục hành chính ở Việt Nam.
Từ khóa: Ủy quyền; thủ tục hành chính; quyền con người; SIPAS; PCI; PAPI; VNeID; cải cách hành chính.
Abstract: Based on a rights-based approach, this article analyzes the delegation mechanism in the implementation of administrative procedures in Vietnam as a tool to ensure the right of citizens and businesses to access public services. Drawing on Party documents, the administrative reform policy for the 2021–2025 period, and data compiled from three national index sets (SIPAS, PCI, PAPI), this paper clarifies the role, legal basis, and current operational status of the delegation mechanism for common categories of administrative procedures, while also highlighting differences between urban and rural areas in accessing this mechanism. Drawing on international experience in developing general administrative procedure laws and trends in applying digital technology to delegation activities, the article proposes several directions to improve the institutional framework and technology to enhance the effectiveness of safeguarding human rights through administrative procedures in Vietnam.
Keywords: Delegation of authority; administrative procedures; human rights; SIPAS; PCI; PAPI; VNeID; administrative reform.
1. Đặt vấn đề
Cải cách thủ tục hành chính là một trong những trọng tâm của tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Văn kiện định hướng Đại hội XIV của Đảng tiếp tục nhấn mạnh yêu cầu lấy người dân làm trung tâm, chuyển mạnh từ tư duy quản lý sang tư duy phục vụ trong hoạt động của bộ máy hành chính. Cụ thể hóa định hướng này, Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 của Chính phủ về Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030 và Chỉ thị số 27/CT-TTg ngày 27/10/2023 của Thủ tướng Chính phủ đã đặt ra yêu cầu chấm dứt tình trạng tự đặt thêm thủ tục hoặc lạm dụng yêu cầu công chứng, chứng thực gây phiền hà cho người dân, doanh nghiệp.
Trong bối cảnh đó, ủy quyền thực hiện thủ tục hành chính là một cơ chế pháp lý quan trọng, cho phép cá nhân, tổ chức thông qua người đại diện hợp pháp để thụ hưởng các quyền và thực hiện nghĩa vụ hành chính của mình khi bản thân gặp trở ngại về khoảng cách, thời gian, sức khỏe hoặc chuyên môn. Tuy nhiên, qua theo dõi thực tiễn giải quyết thủ tục hành chính giai đoạn 2021-2025, có thể thấy việc vận hành cơ chế ủy quyền vẫn còn không ít vướng mắc: quy định pháp luật về ủy quyền còn nằm rải rác ở nhiều văn bản khác nhau, một bộ phận công chức có tâm lý e ngại rủi ro nên đặt thêm yêu cầu ngoài quy định và quá trình chuyển đổi số đặt ra thách thức mới cho việc xác thực tư cách đại diện. Bài viết phân tích thực trạng vận hành cơ chế ủy quyền trong thủ tục hành chính ở Việt Nam, tham chiếu một số kinh nghiệm quốc tế, từ đó đề xuất các định hướng hoàn thiện nhằm bảo đảm tốt hơn quyền con người, quyền công dân thông qua thủ tục hành chính.
2. Vai trò, ý nghĩa của thủ tục ủy quyền và căn cứ pháp lý
2.1. Vai trò và ý nghĩa của việc ủy quyền trong thực hiện thủ tục hành chính
Xét về bản chất, ủy quyền trong thủ tục hành chính trước hết mở rộng khả năng tiếp cận dịch vụ công của người dân: nhờ có người đại diện hợp pháp, những người gặp rào cản về khoảng cách địa lý, thời gian, sức khỏe (người cao tuổi, người khuyết tật) hoặc thiếu kiến thức chuyên môn vẫn có thể thực hiện đầy đủ quyền của mình. Đối với khu vực doanh nghiệp, việc ủy quyền cho bộ phận pháp chế chuyên trách hoặc đại lý thuế giúp rút ngắn thời gian xử lý hồ sơ, hạn chế sai sót và giải phóng nguồn lực quản trị cho hoạt động sản xuất, kinh doanh. Ở một khía cạnh khác, cơ chế này còn góp phần bảo đảm bình đẳng trong tiếp cận quyền giữa các nhóm dân cư, đặc biệt là người dân ở vùng sâu, vùng xa, đồng bào dân tộc thiểu số hay kiều bào – những đối tượng khó có điều kiện trực tiếp thực hiện thủ tục tại nơi cư trú hoặc nơi có tài sản.
2.2. Căn cứ pháp lý hiện hành điều chỉnh hoạt động ủy quyền thủ tục hành chính
Hiện nay, cơ chế ủy quyền trong thủ tục hành chính ở Việt Nam được điều chỉnh bởi nhiều văn bản pháp luật ở các cấp độ khác nhau, cụ thể là: Bộ luật Dân sự năm 2015, với các quy định chung về đại diện (từ Điều 134 – 143) và hợp đồng ủy quyền (từ Điều 562 – 569); Luật Công chứng năm 2014 và Nghị định số 23/2015/NĐ-CP, quy định về thẩm quyền, trình tự chứng thực chữ ký và chứng thực hợp đồng, giấy ủy quyền; một số luật chuyên ngành, như: Luật Đất đai năm 2024 (về ủy quyền thực hiện quyền của người sử dụng đất), Luật Hộ tịch năm 2014 (quy định các thủ tục hành chính hộ tịch được và không được ủy quyền), cùng các quy định liên quan; Chỉ thị số 27/CT-TTg, trong đó nghiêm cấm việc tự đặt thêm yêu cầu về văn bản ủy quyền có công chứng đối với những thủ tục hành chính mà pháp luật không bắt buộc.
Có thể thấy, dù đã có một hệ thống quy định tương đối đầy đủ, nhưng việc các quy định về ủy quyền nằm phân tán ở nhiều văn bản khác nhau, thiếu một khung pháp lý thống nhất, là một trong những nguyên nhân dẫn đến cách hiểu và áp dụng không nhất quán ở cấp thực thi.
2.3. Các hình thức ủy quyền chủ yếu
Trên thực tế, hoạt động ủy quyền trong giao dịch hành chính chủ yếu được thực hiện dưới ba hình thức: giấy ủy quyền có chứng thực chữ ký, thường áp dụng cho các thủ tục hành chính đơn giản, không liên quan đến chuyển dịch quyền sở hữu tài sản (như nhận hộ kết quả trích lục hộ tịch, nhận trợ cấp bảo trợ xã hội); hợp đồng ủy quyền có công chứng hoặc chứng thực, áp dụng phổ biến hoặc bắt buộc đối với các thủ tục hành chính liên quan đến quyền tài sản, giao dịch bất động sản, đăng ký biến động đất đai, cấp phép đầu tư; ủy quyền bằng văn bản nội bộ hoặc hợp đồng dịch vụ, phổ biến trong khu vực doanh nghiệp, khi người đại diện theo pháp luật ủy quyền cho nhân viên pháp chế hoặc đại lý thuế thực hiện thủ tục hành chính.
3. Thực trạng hoạt động ủy quyền trong thực hiện thủ tục hành chính ở Việt Nam (giai đoạn 2021-2025)
3.1. Các nhóm thủ tục hành chính được ủy quyền phổ biến nhất
Qua theo dõi thực tiễn giải quyết thủ tục hành chính và tham chiếu các báo cáo đánh giá cải cách hành chính giai đoạn 2021-2025, có thể nhận thấy một số nhóm thủ tục hành chính có tần suất ủy quyền cao hơn hẳn so với các nhóm còn lại.
Nhóm thứ nhất là các thủ tục về đăng ký doanh nghiệp và đầu tư, như thành lập doanh nghiệp, thay đổi nội dung đăng ký kinh doanh, cấp giấy chứng nhận đầu tư. Đây là nhóm có tỷ lệ ủy quyền cao nhất, do người đại diện theo pháp luật của doanh nghiệp hầu như không trực tiếp thực hiện thủ tục mà giao cho chuyên viên pháp chế hoặc đại lý thành lập doanh nghiệp đảm nhận.
Nhóm thứ hai là các thủ tục về đất đai và bất động sản, như đăng ký biến động quyền sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, chuyển mục đích sử dụng đất. Đây cũng là nhóm thủ tục có tỷ lệ ủy quyền đáng kể, xuất phát từ tính phức tạp và thời gian xử lý kéo dài của loại thủ tục này – một đặc điểm đã được nhiều kỳ Báo cáo Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) của VCCI ghi nhận là một trong những “điểm nghẽn” lớn của môi trường kinh doanh.
Nhóm thứ ba là các thủ tục hộ tịch và an sinh xã hội, như trích lục bản sao hộ tịch, nhận trợ cấp bảo trợ xã hội, lương hưu. So với hai nhóm trên, tần suất ủy quyền ở nhóm này thấp hơn và chủ yếu diễn ra giữa các thành viên trong gia đình, hoặc do người cao tuổi, người khuyết tật ủy quyền cho người thân thực hiện thay.
3.2. So sánh thực trạng ủy quyền giữa khu vực thành thị và nông thôn
Giữa khu vực thành thị và nông thôn, thực tiễn ủy quyền trong thủ tục hành chính có sự khác biệt khá rõ nét.
Ở khu vực thành thị, ủy quyền diễn ra với tần suất cao và mang tính chuyên nghiệp, chủ yếu thông qua hợp đồng dịch vụ pháp lý, đại lý thuế hoặc ủy quyền nội bộ doanh nghiệp, tập trung ở các lĩnh vực kinh doanh, đất đai, thuế. Bên cạnh những lợi ích rõ rệt, thực tiễn này cũng bộc lộ một số vấn đề, như tình trạng lạm dụng hình thức “ủy quyền toàn quyền định đoạt” trong giao dịch bất động sản nhằm né tránh nghĩa vụ thuế, hoặc thực hiện giao dịch chuyển nhượng trên thực tế mà không làm thủ tục sang tên; cùng với đó là tình trạng một số công chức tiếp nhận hồ sơ đòi hỏi thêm giấy tờ “xác minh tư cách” của bên ủy quyền ngoài quy định.
Ở khu vực nông thôn, ủy quyền diễn ra với tần suất thấp hơn, chủ yếu trong quan hệ thân tộc, gia đình (cha mẹ ủy quyền cho con, vợ ủy quyền cho chồng) và thường dưới hình thức giấy ủy quyền chứng thực chữ ký tại Ủy ban nhân dân cấp xã. Vấn đề đáng chú ý ở đây là tình trạng một số công chức cấp xã yêu cầu người dân phải có giấy ủy quyền công chứng tại các văn phòng công chứng ở trung tâm huyện, thành phố ngay cả đối với những việc đơn giản như nhận trợ cấp, gây tốn kém thời gian, chi phí đi lại cho người dân, đặc biệt là người già yếu, người khuyết tật.
3.3. Đánh giá qua dữ liệu SIPAS, PCI, PAPI giai đoạn 2021-2025
Để có cơ sở thực chứng cho những nhận định trên, nghiên cứu tham chiếu dữ liệu giai đoạn 2021-2025 của ba bộ chỉ số quốc gia độc lập. Chỉ số hài lòng của người dân đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước (SIPAS) do Bộ Nội vụ công bố, Chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) do VCCI thực hiện và Chỉ số Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI) do UNDP và CECODES phối hợp thực hiện. Cần lưu ý, cả ba bộ chỉ số này đều không đo lường trực tiếp “tỷ lệ ủy quyền” theo từng nhóm thủ tục, do đó những nhận định dưới đây được xây dựng trên cơ sở kết hợp dữ liệu định lượng của các chỉ số với quan sát thực tiễn xử lý hồ sơ hành chính của tác giả, mang tính gợi mở cho các nghiên cứu định lượng chuyên sâu hơn trong tương lai.
Đối với nhóm thủ tục hành chính đăng ký kinh doanh và đầu tư, dữ liệu PCI nhiều năm liền cho thấy xu hướng chi phí không chính thức mà doanh nghiệp phải chi trả có chiều hướng giảm dần trong giai đoạn 2021-2025, phần nào phản ánh hiệu quả của việc chuyên nghiệp hóa khâu nộp hồ sơ thông qua người đại diện ủy quyền, giúp hạn chế tiếp xúc trực tiếp không cần thiết giữa doanh nghiệp và công chức thụ lý. Tuy nhiên, một số Phòng Đăng ký kinh doanh vẫn tự đặt thêm yêu cầu về văn bản xác nhận tư cách pháp nhân của người được ủy quyền, hoặc buộc phải xuất trình bản chính giấy tờ tùy thân của người đại diện theo pháp luật, trái với tinh thần của Nghị định số 01/2021/NĐ-CP ngày 04/01/2021 về đăng ký doanh nghiệp.
Đối với nhóm thủ tục hành chính đất đai, bất động sản, các Báo cáo PCI liên tiếp xác định đây là một trong những lĩnh vực có thời gian xử lý thủ tục kéo dài nhất, và Chỉ số PAPI cũng nhiều lần ghi nhận thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một trong những thủ tục có mức độ nhũng nhiễu, chậm trễ cao trong khu vực dân cư. Tính phức tạp và thời gian kéo dài của loại thủ tục này là nguyên nhân trực tiếp làm gia tăng nhu cầu ủy quyền, nhưng đồng thời cũng tạo ra rủi ro: một số trường hợp lợi dụng hợp đồng ủy quyền toàn quyền định đoạt để che giấu giao dịch chuyển nhượng thực tế nhằm né tránh nghĩa vụ thuế, dẫn đến khi phát sinh tranh chấp hoặc bị đơn phương hủy ủy quyền, bên nhận ủy quyền có nguy cơ không được pháp luật hành chính bảo vệ đầy đủ quyền lợi. Ở chiều ngược lại, cũng có hiện tượng văn phòng đăng ký đất đai tại một số địa phương yêu cầu cả bên ủy quyền và bên được ủy quyền phải cùng có mặt để “xác minh” dù hợp đồng ủy quyền đã được công chứng hợp pháp, khiến ý nghĩa của việc ủy quyền bị suy giảm đáng kể.
Đối với nhóm thủ tục hành chính hộ tịch và an sinh xã hội, đây là nhóm thủ tục gắn liền trực tiếp với các đối tượng yếu thế – người cao tuổi, người khuyết tật, người có hoàn cảnh khó khăn. Chỉ số SIPAS giai đoạn 2021-2025 cho thấy, mức độ hài lòng chung của người dân đối với dịch vụ hành chính công duy trì ở mức khá cao, dao động quanh 82-84%, trong đó việc chấp nhận hình thức ủy quyền cho người thân thực hiện thủ tục nhận trợ cấp góp phần không nhỏ vào kết quả này (Bộ Nội vụ, 2021-2025). Dù vậy, vẫn còn tình trạng công chức cấp xã ở một số nơi yêu cầu người dân phải có giấy ủy quyền công chứng tại văn phòng công chứng tư thay vì chấp nhận chứng thực chữ ký tại xã, gây khó khăn không cần thiết cho nhóm đối tượng vốn đã hạn chế về điều kiện đi lại.
Đối với nhóm thủ tục hành chính liên quan đến bảo vệ quyền khiếu nại, tố cáo, phản ánh, kiến nghị, đây là nhóm thủ tục mà việc ủy quyền, đặc biệt là ủy quyền cho luật sư hoặc trợ giúp viên pháp lý, gặp nhiều rào cản nhất trên thực tế. Nhiều nghiên cứu về quản trị công ở Việt Nam, trong đó có các phân tích dựa trên chỉ số PAPI, đã chỉ ra tâm lý e ngại bị gây khó dễ hoặc bị phân biệt đối xử là một trong những nguyên nhân khiến người dân, doanh nghiệp còn dè dặt khi thực hiện quyền khiếu nại, phản ánh của mình dù có vướng mắc thực tế (UNDP & CECODES, 2021-2025). Trong bối cảnh đó, việc một số cơ quan hành chính khi giải quyết khiếu nại từ chối làm việc với luật sư được ủy quyền, với lý do “vấn đề mang tính cá nhân, cần đương sự trực tiếp làm việc”, đã tước đi một công cụ bảo vệ pháp lý quan trọng của công dân, làm suy yếu quyền được lắng nghe và quyền tiếp cận công lý của họ.
Bảng 1. Tổng hợp đánh giá điểm mạnh, điểm yếu và xu hướng của cơ chế ủy quyền trong thủ tục hành chính
| Tiêu chí đánh giá | Điểm mạnh (thành tựu thực tiễn) | Điểm yếu, điểm nghẽn còn tồn tại | Xu hướng, vấn đề đặt ra |
| Tính thuận tiện và chi phí tuân thủ | Ủy quyền cho chuyên viên pháp chế, đại lý thuế giúp doanh nghiệp tiết kiệm thời gian, hạn chế sai sót hồ sơ; chi phí không chính thức có xu hướng giảm dần theo các kỳ khảo sát PCI. | Một số cơ quan tự đặt thêm giấy tờ, yêu cầu xác minh tư cách người được ủy quyền ngoài quy định pháp luật. | Chuyển dần sang xác thực ủy quyền bằng dữ liệu điện tử, giảm phụ thuộc vào giấy tờ bản giấy. |
| Bảo vệ quyền và khôi phục quyền | Pháp luật về khiếu nại, tố tụng hành chính đã ghi nhận quyền được ủy quyền cho luật sư, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp. | Một số cơ quan còn từ chối làm việc trực tiếp với người được ủy quyền khi giải quyết khiếu nại; tâm lý e ngại bị gây khó dễ khiến người dân, doanh nghiệp còn dè dặt khi khiếu nại. | Cần luật hóa nghĩa vụ của cơ quan hành chính trong việc làm việc bình đẳng với người đại diện được ủy quyền. |
| Chuyển đổi số và an toàn dữ liệu | Phần lớn thủ tục hành chính đủ điều kiện đã được cung cấp trực tuyến trên Cổng Dịch vụ công quốc gia, tạo tiền đề số hóa cơ chế ủy quyền. | Chưa có cơ chế ủy quyền số được thể chế hóa thống nhất; người ít tiếp cận công nghệ thường phải nhờ người khác nộp hộ hồ sơ, tiềm ẩn rủi ro lộ thông tin cá nhân. | Xây dựng khung ủy quyền số tích hợp với định danh điện tử quốc gia (VNeID). |
Từ những phân tích trên, có thể khái quát ba vấn đề cốt lõi đặt ra đối với cơ chế ủy quyền trong thủ tục hành chính ở Việt Nam hiện nay:
Thứ nhất, có sự chênh lệch giữa quy định của pháp luật với thực tiễn thực thi. Dù Bộ luật Dân sự và các chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ (như Chỉ thị số 27/CT-TTg) đã nghiêm cấm hành vi gây phiền hà nhưng ở cấp cơ sở, tâm lý phòng ngừa rủi ro cá nhân của một bộ phận công chức vẫn dẫn tới việc tự đặt thêm yêu cầu về công chứng giấy ủy quyền.
Thứ hai, có sự khác biệt về điều kiện thụ hưởng quyền giữa khu vực thành thị và nông thôn. Khu vực thành thị có điều kiện tiếp cận dịch vụ ủy quyền chuyên nghiệp hơn nhưng đối mặt với rủi ro lạm dụng ủy quyền trong giao dịch đất đai; trong khi khu vực nông thôn chịu gánh nặng chi phí, thời gian do bị đòi hỏi thêm thủ tục công chứng, chứng thực không cần thiết.
Thứ ba, quá trình chuyển đổi số đặt ra yêu cầu mới đối với cơ chế ủy quyền. Nếu không sớm xây dựng một cơ chế ủy quyền số phù hợp, sự phát triển của Chính phủ số có thể vô tình khiến những người không thành thạo công nghệ, trong đó có nhiều người thuộc nhóm yếu thế bị đặt vào thế bất lợi hoặc phải đánh đổi sự an toàn của thông tin cá nhân để nhờ người khác thực hiện thủ tục thay mình.
4. Xu hướng trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam
4.1. Xu hướng quốc tế về ủy quyền trong thủ tục hành chính
Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế cho thấy, một số xu hướng đáng chú ý liên quan đến cơ chế ủy quyền trong thủ tục hành chính.
Xu hướng thứ nhất là việc nhiều quốc gia ban hành luật thủ tục hành chính chung, trong đó có Đức, Nhật Bản, Hàn Quốc. Theo tổng thuật của một số nghiên cứu so sánh luật hành chính, chế định đại diện và ủy quyền trong các đạo luật này thường được xây dựng theo hướng công nhận ủy quyền là quyền đương nhiên của công dân, và cơ quan hành chính chỉ được từ chối người đại diện hợp pháp trong những trường hợp pháp luật có quy định cụ thể (Doan, U.T., Vu, T.V. 2024). Đây là một gợi ý đáng tham khảo cho Việt Nam trong bối cảnh chưa có một luật thủ tục hành chính thống nhất.
Xu hướng thứ hai là việc xây dựng cơ chế ủy quyền điện tử gắn với định danh số. Tại Liên minh châu Âu, quy định eIDAS 2.0 về ví định danh số châu Âu đặt nền tảng pháp lý cho việc công dân có thể thực hiện các hình thức ủy quyền điện tử thông qua xác thực định danh số, thay vì phải sử dụng văn bản giấy. Một số quốc gia đi đầu về chính phủ điện tử, trong đó có Estonia, cũng đã tích hợp chức năng ủy quyền vào hệ thống dịch vụ công trực tuyến, cho phép người dân và doanh nghiệp thực hiện việc phân quyền, ủy quyền ngay trên nền tảng số.
Xu hướng thứ ba là việc thừa nhận đầy đủ vai trò của luật sư với tư cách người đại diện trong các thủ tục hành chính liên quan đến bảo vệ quyền. Ở một số nước châu Âu, khi công dân ủy quyền cho luật sư trong thủ tục khiếu nại hay đối thoại hành chính, cơ quan công quyền có trách nhiệm làm việc trực tiếp với luật sư và các thông báo pháp lý gửi cho luật sư được coi như đã gửi cho công dân (Doan, U.T., Vu, T.V. 2024).
4.2. Kinh nghiệm cho Việt Nam
Từ những xu hướng trên, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam.
Về thể chế, cần khắc phục tình trạng quy định về ủy quyền còn phân tán ở nhiều văn bản, hướng tới xây dựng một khung pháp lý thống nhất ở tầm luật để bảo vệ quyền đại diện của công dân.
Về công nghệ, cần nghiên cứu chuyển dần từ hình thức giấy ủy quyền chứng thực thủ công sang cơ chế ủy quyền số gắn với định danh điện tử, phù hợp với tiến trình triển khai Đề án 06 và hệ thống VNeID.
Về ứng xử hành chính, cần coi việc làm việc với người được ủy quyền (luật sư, trợ giúp viên pháp lý) trong giải quyết khiếu nại, phản ánh là một nghĩa vụ của cơ quan hành chính, chứ không phải một trường hợp ngoại lệ cần cân nhắc.
5. Một số giải pháp
Thứ nhất, thể chế hóa chế định ủy quyền.
Việt Nam cần nghiên cứu xây dựng Luật Thủ tục hành chính, cơ quan soạn thảo có thể cân nhắc dành một chương riêng quy định về đại diện và ủy quyền hành chính, với một số nội dung chính: (1) Khẳng định nguyên tắc công dân có quyền tự mình hoặc ủy quyền cho người khác thực hiện thủ tục hành chính; cơ quan hành chính có trách nhiệm tiếp nhận, giải quyết hồ sơ do người được ủy quyền hợp pháp nộp. (2) Quy định rõ danh mục các thủ tục hành chính gắn liền với nhân thân không được ủy quyền (như đăng ký kết hôn trực tiếp, thu thập sinh trắc học phục vụ cấp căn cước), theo hướng những thủ tục còn lại đương nhiên được phép ủy quyền. (3) Bổ sung chế tài đối với hành vi tự đặt thêm yêu cầu về hợp đồng ủy quyền công chứng trái quy định.
Thứ hai, xây dựng cơ chế ủy quyền điện tử tích hợp với VNeID.
Trên cơ sở hạ tầng định danh điện tử VNeID và Cổng Dịch vụ công quốc gia hiện có, có thể nghiên cứu bổ sung chức năng ủy quyền điện tử, theo hướng: cho phép chủ tài khoản định danh điện tử khởi tạo yêu cầu ủy quyền thực hiện một hoặc một số thủ tục hành chính cụ thể cho tài khoản định danh điện tử khác, có xác thực sinh trắc học; giới hạn phạm vi và thời hạn của mỗi lần ủy quyền, thể hiện qua một mã xác thực điện tử; cho phép cán bộ tiếp nhận tại Bộ phận Một cửa kiểm tra tư cách đại diện thông qua hệ thống điện tử, giảm bớt yêu cầu xuất trình giấy tờ bản giấy.
Thứ ba, bảo đảm quyền trong các thủ tục hành chính bảo vệ quyền và tăng cường kiểm soát hoạt động công vụ.
Quy định rõ trách nhiệm của cơ quan hành chính trong việc tiếp nhận, đối thoại với người đại diện được ủy quyền (luật sư, trợ giúp viên pháp lý) khi giải quyết khiếu nại, phản ánh, kiến nghị. Nghiên cứu bổ sung tiêu chí về mức độ thuận tiện khi thực hiện thủ tục hành chính thông qua ủy quyền vào bộ chỉ số SIPAS hằng năm, để có cơ sở theo dõi, đánh giá hiệu quả vận hành của cơ chế này trên thực tế.
6. Kết luận
Ủy quyền trong thực hiện thủ tục hành chính không đơn thuần là một quan hệ dân sự, mà còn là một thiết chế có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm quyền con người, quyền công dân. Việc cụ thể hóa các định hướng của Đại hội XIV của Đảng và Nghị quyết số 76/NQ-CP của Chính phủ đòi hỏi Việt Nam tiếp tục hoàn thiện thể chế về đại diện, ủy quyền trong thủ tục hành chính theo hướng thống nhất, đồng thời từng bước xây dựng cơ chế ủy quyền số phù hợp với tiến trình chuyển đổi số quốc gia. Đây là hướng đi cần thiết để khắc phục những điểm nghẽn còn tồn tại trong thực tiễn, góp phần xây dựng một nền hành chính phục vụ, chuyên nghiệp, minh bạch và vì con người.
Tài liệu tham khảo:
Bộ Nội vụ (2021–2025), Báo cáo Chỉ số hài lòng của người dân đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước (SIPAS) các năm 2021–2025. http://caicachhanhchinh.gov.vn/.
Chính phủ (2021). Nghị quyết số 76/NQ-CP ngày 15/7/2021 ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021–2030.
Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc (UNDP) và Trung tâm Nghiên cứu Phát triển và Hỗ trợ Cộng đồng (CECODES) (2021-2025). Báo cáo Chỉ số Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI) các năm 2021–2025. https://papi.org.vn/.
Doan, U.T., Vu, T.V. (2024). In-depth comparative analysis of the principles of law on administrative procedures in Vietnam compared with that in European law. InterEULawEast, Vol. 11, No. 2, pp. 77–102, https://doi.org/10.22598/iele.2024.11.2.4.
Đảng Cộng sản Việt Nam (2026). Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIV. (Tập I, II). Nxb Chính trị quốc gia Sự thật.
Liên đoàn Thương mại và Công nghiệp Việt Nam – VCCI (2021-2025). Báo cáo Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) các năm 2021–2025. https://pcivietnam.vn.
Thủ tướng Chính phủ (2023). Chỉ thị số 27/CT-TTg ngày 27/10/2023 về tiếp tục đẩy mạnh các giải pháp cải cách và nâng cao hiệu quả giải quyết thủ tục hành chính, cung cấp dịch vụ công phục vụ người dân, doanh nghiệp.
