Policy experimentation design and implementation capacity in Vietnam
TS. Lê Văn Hòa
Học viện Hành chính và Quản trị công
Email: Hoalv@apag.edu.vn
(Quanlynhanuoc.vn) – Thử nghiệm chính sách tạo ra bằng chứng trong điều kiện bất định bằng cách kiểm tra một giải pháp trong phạm vi, thời gian và mức độ rủi ro được kiểm soát trước khi quyết định áp dụng rộng rãi. Giá trị của thử nghiệm phụ thuộc vào chất lượng thiết kế, khả năng bảo vệ lợi ích công và năng lực chuyển kết quả thành quyết định chính sách. Trên cơ sở phân tích, tổng hợp và so sánh các tài liệu liên quan, bài viết làm rõ khái niệm, hình thức, phương pháp và nguyên tắc thiết kế thử nghiệm chính sách; đề xuất quy trình tám bước; xác định yêu cầu năng lực ở ba cấp độ cá nhân, tổ chức và hệ thống; đồng thời, đề xuất một số điều kiện tổ chức thực hiện ở Việt Nam.
Từ khóa: Thử nghiệm chính sách; thiết kế chính sách; cơ chế thử nghiệm có kiểm soát; năng lực chính sách; quản trị tiên liệu.
Abstract: Policy experimentation generates evidence under conditions of uncertainty by testing a solution within a predefined scope, timeframe, and level of controlled risk before deciding whether to scale it up. The value of policy experimentation depends on the quality of its design, the capacity to safeguard the public interest, and the ability to translate experimental findings into policy decisions. Based on an analysis, synthesis, and comparison of relevant literature, this article clarifies the concepts, forms, methods, and principles of policy experimentation design; proposes an eight-step process; identifies capacity requirements at three levels—individual, organizational, and systemic; and proposes several conditions for implementation in Vietnam.
Keywords: Policy experimentation; policy design; controlled experimentation mechanisms; policy capacity; anticipatory governance.
1. Đặt vấn đề
Hoạch định chính sách công thường diễn ra trong điều kiện thông tin chưa đầy đủ, mục tiêu có thể xung đột, hành vi của đối tượng khó dự báo và tác động của chính sách phụ thuộc vào bối cảnh. Sự phát triển nhanh của trí tuệ nhân tạo (AI), dữ liệu lớn (Big Data), công nghệ tài chính và các mô hình kinh doanh mới làm gia tăng khoảng cách giữa tốc độ đổi mới với khả năng nhận biết, dự báo và điều chỉnh của cơ quan nhà nước. Nếu chỉ dựa vào kinh nghiệm quá khứ hoặc đợi đến khi chính sách được áp dụng rộng rãi mới đánh giá, chi phí sửa sai có thể lớn; nhưng trì hoãn quyết định cũng có thể làm mất cơ hội đổi mới. Trong hoàn cảnh đó, thử nghiệm chính sách là một phương thức tạo bằng chứng trước khi quyết định áp dụng một giải pháp trên phạm vi rộng.
Trong thực tế, các thuật ngữ “thử nghiệm”, “thí điểm” và “cơ chế thử nghiệm có kiểm soát” được sử dụng ngày càng phổ biến. Tuy nhiên, không phải mọi trường hợp đều là thử nghiệm chính sách. Một sáng kiến nhỏ, một ngoại lệ hành chính hoặc một chương trình triển khai theo giai đoạn không được xem là thử nghiệm chính sách. Theo Huitema & cộng sự (2018), thử nghiệm chính sách tối thiểu phải có yếu tố mới, lý thuyết can thiệp và những giả định hoặc giả thuyết được kiểm chứng. Nếu không đánh giá tác động, hoạt động đó chỉ là trình diễn sáng kiến; nếu không có yếu tố mới, đó là đánh giá một giải pháp đã biết. Thử nghiệm cũng không trung lập về chính trị, bởi việc lựa chọn vấn đề, người tham gia, loại bằng chứng được thừa nhận và nhóm chịu rủi ro đều liên quan đến giá trị công, lợi ích và quyền lực.
Ở Việt Nam, định hướng và cơ chế thử nghiệm từng bước được hình thành. Các nghị quyết của Bộ Chính trị, như: Nghị quyết số 52-NQ/TW ngày 27/9/2019 yêu cầu sớm ban hành khung thể chế thử nghiệm có kiểm soát đối với công nghệ, sản phẩm, dịch vụ và mô hình kinh doanh mới (Bộ Chính trị, 2019). Nghị quyết số 57-NQ/TW ngày 22/12/2024 nhấn mạnh việc chấp nhận rủi ro và độ trễ trong nghiên cứu khoa học, phát triển công nghệ, đổi mới sáng tạo (Bộ Chính trị, 2024). Nghị quyết số 24-NQ/TW ngày 22/8/2026 tiếp tục đặt ra yêu cầu tạo không gian thử nghiệm có kiểm soát, giới hạn rủi ro, tăng cường giám sát và xác định trách nhiệm (Bộ Chính trị, 2026). Các định hướng này được cụ thể hóa trong Luật Khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo năm 2025 (Quốc hội, 2025a), Nghị quyết số 193/2025/QH15 ngày 19/02/2025 của Quốc hội khóa XV (Quốc hội, 2025b) và Nghị định số 94/2025/NĐ-CP ngày 29/4/2025 về cơ chế thử nghiệm có kiểm soát trong lĩnh vực ngân hàng (Chính phủ, 2025).
Thực tiễn đã xuất hiện một số trường hợp như thử nghiệm phần mềm Basal Pay tại Đà Nẵng; thí điểm có kiểm soát dịch vụ viễn thông vệ tinh quỹ đạo tầm thấp; cơ chế thử nghiệm tại Trung tâm tài chính quốc tế ở TP. Hồ Chí Minh và thành phố Đà Nẵng; thử nghiệm hệ thống giao thông tự hành thông minh tại Hà Nội. Trước đó, thí điểm ứng dụng công nghệ hỗ trợ quản lý vận tải hành khách theo hợp đồng và thí điểm dùng tài khoản viễn thông thanh toán hàng hóa, dịch vụ có giá trị nhỏ cũng mang một số đặc trưng của thử nghiệm chính sách. Quá trình này cho thấy, sự chuyển dịch từ “thí điểm để triển khai một chủ trương đã tương đối rõ” sang “thử nghiệm để tạo bằng chứng trước khi quyết định”. Tuy nhiên, Việt Nam chưa có khuôn khổ chung cho toàn bộ chu trình thử nghiệm chính sách công; các quy định hiện hành chủ yếu giới hạn trong một số ngành, lĩnh vực hoặc cơ chế đặc thù.
Bài viết tập trung trả lời hai câu hỏi: (1) Một thử nghiệm có giá trị học hỏi và phục vụ ra quyết định cần được thiết kế như thế nào; (2) Việt Nam cần những năng lực, điều kiện nào để tổ chức thử nghiệm có trách nhiệm và sử dụng kết quả trong quá trình xây dựng, thực hiện, điều chỉnh chính sách. Phương pháp nghiên cứu chủ yếu là phân tích, tổng hợp và so sánh các công trình về thử nghiệm chính sách, cơ chế thử nghiệm có kiểm soát và quản trị tiên liệu.
2. Cơ sở lý luận về thử nghiệm chính sách
2.1. Khái niệm và đặc trưng của thử nghiệm chính sách
McFadgen & Huitema (2017) xác định thử nghiệm chính sách là một thử nghiệm thực địa tạm thời, có kiểm soát đối với đổi mới liên quan đến chính sách nhằm tạo bằng chứng cho những quyết định tiếp theo. Cách tiếp cận này nhấn mạnh năm đặc trưng: có yếu tố mới; diễn ra trong thực tế hoặc bối cảnh gần với thực tế; được giới hạn về phạm vi và thời gian; có giả thuyết, kết quả kỳ vọng và phương án đánh giá; bằng chứng thu được gắn với một quyết định chính sách tiếp theo. OECD (2024) mở rộng đối tượng thử nghiệm tới sản phẩm, dịch vụ, công cụ chính sách, quy trình quản lý, cơ chế cấp phép và phương thức thực thi quy định.
Từ đó, có thể hiểu thử nghiệm chính sách là quá trình có chủ đích, tạm thời, giới hạn và có khả năng đảo ngược, trong đó một hoặc nhiều phương án can thiệp, công cụ, quy tắc hoặc cơ chế thực thi được kiểm tra trong điều kiện xác định nhằm tạo bằng chứng, giảm bất định và hỗ trợ quyết định tiếp tục, điều chỉnh, chấm dứt hoặc mở rộng. Điểm phân biệt thử nghiệm với việc “làm thử” nằm ở logic kiểm chứng: phải xác định câu hỏi, giả thuyết, dữ liệu, tiêu chí đánh giá và cách kết quả sẽ được sử dụng. Các phương pháp như phân bổ ngẫu nhiên và nhóm đối chứng có thể giúp xác định quan hệ nhân quả, nhưng không phải trường hợp quản trị nào cũng có thể áp dụng. Khi đó, các phương pháp như thiết kế bán thực nghiệm, so sánh trước và sau, nghiên cứu định tính hoặc phương pháp kết hợp vẫn có giá trị trong thử nghiệm nếu cơ quan chủ trì minh bạch về giới hạn suy luận.
2.2. Hình thức và phương pháp thử nghiệm
Về hình thức, cơ chế thử nghiệm có kiểm soát (Sandbox) là một hình thức thử nghiệm nhưng không đồng nhất với toàn bộ hoạt động thử nghiệm chính sách. Đây là môi trường thực tế có giới hạn, trong đó chủ thể được lựa chọn có thể áp dụng linh hoạt hoặc tạm thời chưa áp dụng một số yêu cầu, đồng thời chịu sự giám sát của cơ quan quản lý và phải tuân thủ các biện pháp bảo vệ. Cơ chế này phù hợp khi quy định hiện hành thực sự cản trở việc kiểm chứng một đổi mới và cơ quan quản lý cần bằng chứng thực tế để xác định cách quản lý. Nếu vấn đề có thể giải quyết bằng hướng dẫn, sửa đổi quy định chung, cấp phép hạn chế hoặc nghiên cứu thông thường thì không nên lựa chọn cơ chế này, vì việc thiết lập và vận hành đòi hỏi nguồn lực đáng kể (Jeník & Duff, 2020).
Thí điểm chính sách thường được áp dụng để đưa một chương trình hoặc phương án vào thực hiện theo giai đoạn để đánh giá, điều chỉnh trước khi mở rộng. Khả năng mở rộng không chỉ phụ thuộc kết quả kỹ thuật mà còn phụ thuộc sự ủng hộ chính trị, mức độ phù hợp với chính sách hiện hành, chu kỳ ngân sách, cơ cấu tổ chức và cơ chế giám sát (Nair & Howlett, 2015).
Về phương pháp, có thể sử dụng thử nghiệm đối chứng ngẫu nhiên, thử nghiệm so sánh hai phương án, phương pháp khác biệt kép, so sánh trước và sau, nghiên cứu dọc (so sánh cùng một đối tượng trong một thời gian dài), nghiên cứu tương quan, nghiên cứu định tính hoặc kết hợp nhiều phương pháp. Việc lựa chọn phương pháp thử nghiệm phải căn cứ vào câu hỏi nghiên cứu, nhu cầu xác định quan hệ nhân quả, khả năng hình thành nhóm so sánh, yêu cầu theo dõi theo thời gian, phạm vi khái quát, dữ liệu và nguồn lực (Varazzani & cộng sự, 2023).
Bảng 1. Lựa chọn hình thức và phương pháp thử nghiệm theo câu hỏi thiết kế
Câu hỏi thiết kế | Hình thức hoặc phương pháp phù hợp | Điều kiện và giới hạn |
| Cần khám phá vấn đề, động cơ hoặc rào cản? | Nghiên cứu định tính, nghiên cứu tương quan hoặc nghiên cứu dọc. | Ưu tiên chiều sâu và bối cảnh; không suy luận quan hệ nhân quả quá mức. |
| Cần kiểm tra một can thiệp và có thể phân nhóm? | Thử nghiệm đối chứng ngẫu nhiên, so sánh hai phương án hoặc khác biệt kép. | Cần nhóm so sánh, dữ liệu ban đầu, cỡ mẫu và quy trình phân nhóm phù hợp. |
| Cần theo dõi thay đổi theo thời gian? | Khác biệt kép, so sánh trước và sau hoặc nghiên cứu dọc. | Phải xem xét xu hướng chung và các biến cố xảy ra đồng thời. |
| Quy định hiện hành cản trở việc kiểm chứng đổi mới? | Cơ chế thử nghiệm có kiểm soát, miễn trừ có điều kiện hoặc cấp phép hạn chế. | Cần căn cứ pháp lý, biện pháp bảo vệ và xác định quy định không được miễn trừ. |
| Cần kiểm tra khả năng vận hành trước khi mở rộng? | Thí điểm theo giai đoạn. | Phải xác định tiêu chí chuyển giai đoạn, điều kiện mở rộng và phương án kết thúc. |
| Không thể tạo nhóm so sánh? | So sánh trước và sau, nghiên cứu tương quan, định tính hoặc phương pháp kết hợp. | Cần công khai giới hạn của bằng chứng và tránh khẳng định quan hệ nhân quả. |
OECD (2024; 2025a); Jeník & Duff (2020).
2.3. Lợi ích và giới hạn của thử nghiệm chính sách
Thử nghiệm chính sách trước hết tạo bằng chứng về khả năng vận hành, tác động, chi phí và rủi ro của một phương án trong điều kiện gần với thực tế. Cách tiếp cận “thử nghiệm, học hỏi và thích ứng” giúp cơ quan nhà nước ước lượng điều có thể xảy ra khi có và khi không có can thiệp; trong trường hợp không thể phân bổ ngẫu nhiên, thiết kế quan sát hoặc bán thực nghiệm vẫn có thể cung cấp bằng chứng hữu ích nếu câu hỏi và giới hạn được xác định rõ (Haynes & cộng sự, 2012; Varazzani & cộng sự, 2023).
Thử nghiệm chính sách còn tạo ra học hỏi nhận thức, học hỏi về giá trị và mục tiêu, cũng như học hỏi trong quan hệ giữa các chủ thể (McFadgen & Huitema, 2017). Vì vậy, đánh giá không nên chỉ trả lời giải pháp “thành công” hay “thất bại”, mà cần xác định bằng chứng đã tạo ra, giải pháp có tác dụng với nhóm nào, trong điều kiện nào và với chi phí, rủi ro ra sao. Khả năng tác động đến quyết định phụ thuộc vào độ tin cậy của bằng chứng, mức độ đáp ứng nhu cầu ra quyết định và tính chính đáng của quá trình thử nghiệm (McFadgen & Huitema, 2018).
Thử nghiệm chính sách không phải giải pháp phù hợp cho mọi vấn đề. Việc lựa chọn chủ thể tham gia có thể tạo lợi thế không công bằng; miễn trừ thiếu giới hạn có thể làm giảm mức độ bảo vệ; nhóm có nguồn lực có thể chi phối quy trình; hoặc thử nghiệm bị sử dụng để hợp thức hóa quyết định đã được lựa chọn từ trước. Sử dụng ngoại lệ kéo dài mà không có tiêu chí kết thúc còn gây ra chi phí và khoảng trống trách nhiệm. Do đó, lợi ích học hỏi phải được xem xét cùng tính hợp pháp, công bằng, an toàn và khả năng bảo vệ lợi ích công.
3. Thiết kế thử nghiệm chính sách
3.1. Nguyên tắc thiết kế
Thứ nhất, xác định rõ mục tiêu học hỏi và mối liên hệ với quyết định chính sách. Mục tiêu chính sách, mục tiêu học hỏi và mục tiêu vận hành cần được phân biệt. Ngay từ đầu phải dự kiến kết quả sẽ được sử dụng để tiếp tục, điều chỉnh, chấm dứt hoặc mở rộng giải pháp.
Thứ hai, bảo đảm phạm vi giới hạn, tính tương xứng và khả năng đảo ngược. Quy mô, thời hạn, đối tượng và mức độ linh hoạt pháp lý phải tương xứng với lợi ích học hỏi và rủi ro. Cần có điều kiện tạm dừng, chấm dứt và phương án khôi phục hoặc xử lý hậu quả.
Thứ ba, xác định giả thuyết, dữ liệu ban đầu và tiêu chí đánh giá trước khi thực hiện. Thiết kế thử nghiệm phải nêu rõ giả thuyết có thể bị bác bỏ, dữ liệu cần thu thập, tiêu chí đạt và không đạt, tác động ngoài dự kiến cùng giới hạn của bằng chứng.
Thứ tư, bảo đảm tính hợp pháp, trách nhiệm giải trình và giám sát độc lập. Cần xác định thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan chủ trì, cơ quan phối hợp, chủ thể tham gia và đơn vị đánh giá; đồng thời, tách hợp lý chức năng hỗ trợ với chức năng xác nhận kết quả.
Thứ năm, bảo vệ người tham gia và lợi ích công. Quyền riêng tư, an toàn, sự công bằng, quyền khiếu nại và biện pháp bảo vệ nhóm dễ bị tổn thương phải được tích hợp trong thiết kế; sự tham gia của các bên liên quan cần diễn ra trong cả quá trình.
Thứ sáu, kết hợp chặt chẽ giữa giá trị khoa học và khả năng áp dụng. Bằng chứng phải đủ tin cậy để hỗ trợ quyết định, đồng thời phản ánh đúng điều kiện thực tế. Thiết kế thử nghiệm cần cân bằng khả năng xác định tác động với khả năng chuyển giao kết quả sang địa bàn, nhóm đối tượng hoặc quy mô khác.
3.2. Quy trình thiết kế thử nghiệm chính sách
Trên cơ sở tổng hợp các khung của Haynes & cộng sự (2012), Varazzani & cộng sự (2023); OECD (2024; 2025a); Jeník & Duff (2020), bài viết đề xuất quy trình tám bước. Các bước tạo thành một chu trình có thể rà soát và lặp lại khi xuất hiện thông tin mới.
Bước 1. Xác định vấn đề và khoảng trống bằng chứng. Làm rõ vấn đề công, nhóm chịu tác động, cách chính sách hiện hành vận hành, nội dung chưa chắc chắn và hậu quả của việc không can thiệp chính sách. Chỉ nên thử nghiệm chính sách khi không thể giải quyết thỏa đáng bằng phân tích dữ liệu sẵn có, tham vấn, hướng dẫn thực hiện hoặc đánh giá theo quy trình thông thường; lợi ích của kiến thức dự kiến thu được phải lớn hơn chi phí và rủi ro.
Bước 2. Xác định mục tiêu, giả thuyết và phương án sử dụng kết quả. Xác định rõ mục tiêu thử nghiệm. Giả thuyết phải cụ thể, có thể kiểm chứng và có khả năng bị bác bỏ. Cần xác định trước tiêu chí đạt, không đạt, các khả năng kết quả và quyết định tương ứng, gồm chủ thể có thẩm quyền, nội dung và thời hạn quyết định. Cơ quan chủ trì phải xây dựng trước phương án ra quyết định tương ứng với từng khả năng có thể xảy ra, trong đó xác định rõ cơ quan có thẩm quyền, nội dung quyết định và thời hạn ra quyết định.
Bước 3. Lựa chọn hình thức, phương pháp và đối tượng thử nghiệm. Việc lựa chọn căn cứ vào mục tiêu khám phá hay kiểm chứng, nhu cầu xác định quan hệ nhân quả, khả năng hình thành nhóm so sánh, yêu cầu theo dõi theo thời gian và phạm vi khái quát. Cơ chế thử nghiệm có kiểm soát chỉ được cân nhắc khi trở ngại pháp lý ngăn cản việc kiểm chứng trong điều kiện thực tế.
Bước 4. Xác định căn cứ pháp lý và cơ chế quản lý. Xác định căn cứ pháp lý cho phép thử nghiệm chính sách, thẩm quyền, quy định được áp dụng linh hoạt, quy định bắt buộc tuân thủ, thời hạn, chế độ báo cáo, quyền tiếp cận dữ liệu, trách nhiệm xử lý sự cố và điều kiện kết thúc. Với thử nghiệm liên ngành, cần có đầu mối điều phối nhưng vẫn bảo đảm trách nhiệm của cơ quan quản lý chuyên ngành.
Bước 5. Lập kế hoạch dữ liệu, đánh giá và bảo vệ. Kế hoạch phải xác định phạm vi, thời gian, nguồn lực, đối tượng, dữ liệu ban đầu, chỉ số đầu vào, quá trình, kết quả và tác động, thời điểm theo dõi, phương pháp phân tích cùng biện pháp bảo mật. Bảng rủi ro cần nêu khả năng xảy ra, mức độ ảnh hưởng, chủ thể xử lý, biện pháp phòng ngừa, dấu hiệu cảnh báo và ngưỡng tạm dừng.
Bước 6. Thực hiện, giám sát và điều chỉnh trong phạm vi kiểm soát. Dữ liệu và thay đổi phải được ghi chép theo tiêu chuẩn thống nhất. Tần suất giám sát tương xứng với mức độ rủi ro. Sự cố an toàn, vi phạm dữ liệu, gian lận và tác động không dự kiến phải được báo cáo, xử lý kịp thời; hỗ trợ kỹ thuật không được biến thành ưu ái hoặc làm giảm yêu cầu giám sát.
Bước 7. Đánh giá và quyết định phương án sau thử nghiệm. Đánh giá phải xem xét chất lượng dữ liệu, mức độ tham gia, hiệu quả sử dụng nguồn lực, mức độ giả thuyết được ủng hộ, rủi ro và tác động không mong muốn. Cơ quan có thẩm quyền có thể chấm dứt, cho phép theo quy định hiện hành, cho phép có điều kiện, yêu cầu hoàn thiện, tiếp tục thử nghiệm, sửa đổi quy định hoặc mở rộng; mỗi quyết định phải nêu căn cứ và biện pháp bảo vệ quyền lợi hợp pháp.
Bước 8. Chuyển kết quả thành bài học và tiếp tục theo dõi. Kết quả phải được cung cấp đúng thời điểm cho cơ quan ra quyết định; dữ liệu và thông tin mô tả được lưu trữ, chia sẻ phù hợp; bài học được chuyển thành hướng dẫn hoặc kiến nghị sửa đổi chính sách. Sau thử nghiệm cần theo dõi tác động dài hạn và rủi ro khi mở rộng. Nếu bằng chứng chưa đủ, có thể điều chỉnh và thử nghiệm lại.
4. Năng lực tổ chức thử nghiệm chính sách ở Việt Nam
Năng lực thử nghiệm chính sách cần được xây dựng đồng bộ ở ba cấp độ. Cấp độ cá nhân tập trung vào kiến thức, kỹ năng và phán đoán nghề nghiệp; cấp độ tổ chức tập trung vào thẩm quyền, đội ngũ nhân sự đa ngành, dữ liệu, quy trình, nguồn lực và trách nhiệm giải trình; cấp độ hệ thống tập trung vào khuôn khổ pháp lý, điều phối liên ngành, tiêu chuẩn chung, giám sát và cơ chế chuyển bằng chứng thành quyết định. Sáu nhóm năng lực cốt lõi gồm: phân tích, tiên liệu và xây dựng phương án; lựa chọn phương pháp, quản lý dữ liệu và đánh giá; vận dụng pháp luật và xây dựng cơ chế tổ chức; quản lý rủi ro, bảo đảm đạo đức và bảo vệ người dân; phối hợp, thu hút sự tham gia và truyền thông; lãnh đạo, học hỏi và sử dụng kết quả. Các nhóm này hiện diện ở cả ba cấp độ nhưng có chủ thể và biểu hiện khác nhau.
(1) Năng lực ở cấp độ cá nhân.
Ở cấp độ cá nhân, cán bộ, công chức, chuyên gia và người trực tiếp tham gia phải xác định đúng vấn đề; phân biệt rủi ro có thể ước tính với tình trạng chưa thể xác định đầy đủ; phát hiện tín hiệu thay đổi và thiên lệch trong quyết định; xây dựng kịch bản, phương án và giả thuyết có thể kiểm chứng. Năng lực phân tích phải gắn với khả năng lựa chọn phương pháp phù hợp, thu thập và xử lý dữ liệu, đánh giá khác biệt về tác động giữa các nhóm, cũng như xác định đúng giới hạn của bằng chứng.
Mỗi cá nhân phải biết xác định căn cứ pháp lý, thẩm quyền, phạm vi và giới hạn thử nghiệm; nhận diện, đánh giá và báo cáo rủi ro; tuân thủ yêu cầu về đạo đức, công bằng, bảo vệ dữ liệu cá nhân và quyền lợi của người tham gia. Khả năng làm việc liên ngành, tham vấn, đối thoại và truyền đạt rõ mục tiêu, rủi ro, giới hạn bằng chứng là điều kiện để phối hợp có hiệu quả. Đối với người lãnh đạo, quản lý, cần có năng lực tạo không gian cho đổi mới có kiểm soát, chấp nhận kết quả không như dự kiến, sử dụng bằng chứng và chuyển bài học thành quyết định.
(2) Năng lực ở cấp độ tổ chức.
Ở cấp độ tổ chức, cơ quan chủ trì phải huy động và duy trì đội ngũ đa ngành, gồm: chuyên gia chính sách, pháp luật, thống kê, dữ liệu, công nghệ, kinh tế, xã hội học, truyền thông và lĩnh vực chuyên môn liên quan. Quy trình phải bao quát từ tiếp nhận đề xuất, lựa chọn phương pháp, phê duyệt, thực hiện, giám sát đến đánh giá và quyết định sau thử nghiệm; trách nhiệm của bộ phận hỗ trợ, bộ phận thực hiện và chủ thể đánh giá cần được phân định để hạn chế xung đột lợi ích.
Cơ quan chủ trì phải bảo đảm dữ liệu, hạ tầng công nghệ, kinh phí, nhân lực và tiêu chuẩn quản lý dữ liệu; thiết lập hệ thống giám sát, cảnh báo và ứng phó rủi ro; bảo vệ dữ liệu cá nhân, tiếp nhận khiếu nại và có biện pháp riêng cho nhóm dễ bị tổn thương. Cơ quan chủ trì cũng cần cơ chế chia sẻ thông tin, tham vấn thực chất và công khai phù hợp về mục tiêu, phạm vi, thời hạn, rủi ro, biện pháp bảo vệ và kết quả. Sau thử nghiệm, kinh nghiệm phải được chuyển thành quy trình, hướng dẫn, tiêu chuẩn, công cụ đánh giá và tài liệu đào tạo để tri thức cá nhân trở thành năng lực ổn định của tổ chức.
(3) Năng lực ở cấp độ hệ thống.
Ở cấp độ hệ thống, Nhà nước cần xây dựng khuôn khổ pháp lý xác định điều kiện tiến hành, thẩm quyền phê duyệt, phạm vi, thời hạn, mức độ linh hoạt pháp lý, trách nhiệm giải trình, cơ chế xử lý thiệt hại và các phương án sau thử nghiệm. Thử nghiệm liên ngành cần một đầu mối điều phối và cơ chế phân định trách nhiệm giữa các cơ quan quản lý chuyên ngành. Khuôn khổ chung phải đủ rõ để bảo đảm tính hợp pháp và trách nhiệm, nhưng cho phép điều chỉnh tương xứng với tính chất, quy mô và mức độ rủi ro của từng trường hợp.
Hệ thống cũng cần nguyên tắc và tiêu chuẩn chung về thiết kế, phương pháp đánh giá, quản lý dữ liệu, kiểm soát rủi ro, đạo đức và bảo vệ công chúng; hạ tầng dữ liệu dùng chung; cơ chế tiếp cận chuyên gia; kho lưu trữ kết quả và mạng lưới chia sẻ bài học. Hoạt động đánh giá phải có mức độ độc lập cần thiết. Quan trọng hơn, cần thể chế hóa việc sử dụng bằng chứng bằng cách xác định chủ thể, thời hạn và trách nhiệm ra quyết định tiếp tục, điều chỉnh, mở rộng hoặc chấm dứt, cũng như sửa đổi chính sách và pháp luật có liên quan.
5. Yêu cầu đối với tổ chức thực hiện ở Việt Nam
Thứ nhất, coi thử nghiệm là một bộ phận của chu trình chính sách dựa trên bằng chứng, không phải cơ chế ưu đãi dành riêng cho sáng kiến công nghệ. Đề xuất thử nghiệm phải làm rõ vấn đề và khoảng trống bằng chứng, phương án thay thế, kiến thức dự kiến thu được, chi phí, rủi ro, căn cứ pháp lý, thẩm quyền và quyết định sẽ được xem xét sau khi có kết quả. Cần sàng lọc từ đầu để loại những trường hợp có thể giải quyết bằng giải thích pháp luật, đơn giản hóa thủ tục, sử dụng dữ liệu sẵn có, tham vấn hoặc nghiên cứu thông thường.
Thứ hai, xây dựng bộ nguyên tắc và mẫu hồ sơ chung nhưng áp dụng tương xứng với từng ngành, lĩnh vực và mức độ rủi ro. Hồ sơ tối thiểu cần có vấn đề và giả thuyết; mối quan hệ dự kiến giữa giải pháp, quá trình và kết quả; phương pháp; kế hoạch dữ liệu; chỉ số đánh giá; phương án xử lý rủi ro; biện pháp bảo vệ; phân công trách nhiệm; điều kiện tạm dừng; kế hoạch đánh giá, công bố và xử lý sau thử nghiệm. Chuẩn hóa giúp so sánh, tích lũy bài học nhưng không được tạo thêm thủ tục làm giảm tính linh hoạt.
Thứ ba, xác định cơ quan đầu mối hỗ trợ chuyên môn và điều phối, đồng thời duy trì thẩm quyền của cơ quan quản lý chuyên ngành và vai trò của hội đồng tư vấn độc lập. Đầu mối chung hướng dẫn chuẩn bị, hỗ trợ lựa chọn phương pháp, xây dựng tiêu chuẩn dữ liệu, kết nối chuyên gia, tổ chức đào tạo và quản lý kho tri thức. Cơ quan chuyên ngành phê duyệt, quản lý và giám sát theo thẩm quyền. Hội đồng độc lập xem xét phương pháp, rủi ro, tính khách quan và độ tin cậy của kết quả. Mô hình này hạn chế phân tán trách nhiệm, khép kín chuyên môn và tình trạng một cơ quan đồng thời thực hiện, giám sát, tự xác nhận kết quả (OECD, 2024; Nguyễn Xuân Trường, 2026).
Thứ tư, phát triển đội ngũ theo phương thức học thông qua thực hiện dự án. Hoạt động bồi dưỡng cần gắn với một thử nghiệm cụ thể để người học thực hành xác định vấn đề, giả thuyết, phương pháp, căn cứ pháp lý, yêu cầu đạo đức, kế hoạch dữ liệu, chỉ số, phương án rủi ro, cơ chế tham gia và kiến nghị chính sách. Nhóm nòng cốt được tổ chức theo tính chất từng thử nghiệm và có phân công rõ. Kinh nghiệm sau mỗi giai đoạn phải được chuyển thành quy trình, mẫu hồ sơ, tiêu chuẩn dữ liệu, công cụ đánh giá và tình huống đào tạo, qua đó duy trì năng lực khi nhân sự thay đổi.
Thứ năm, tổ chức thử nghiệm theo giai đoạn và xác định trước điều kiện chuyển giai đoạn. Giai đoạn chuẩn bị hoàn thiện vấn đề, căn cứ pháp lý, dữ liệu ban đầu, phương pháp, chỉ số và phương án rủi ro. Giai đoạn thực hiện tập trung giám sát tương xứng với rủi ro, thu thập dữ liệu, xử lý sự cố và ghi chép mọi điều chỉnh. Giai đoạn kết thúc đánh giá, công bố phù hợp, lựa chọn phương án xử lý và tiếp tục theo dõi. Cơ quan có thẩm quyền chỉ cho phép chuyển giai đoạn hoặc mở rộng khi đáp ứng tiêu chí đã xác định, không dựa vào sức ép tiến độ hoặc nguồn lực đã đầu tư.
Thứ sáu, công khai kết quả và xây dựng hệ thống tích lũy bài học. Báo cáo công khai cần loại bỏ những nội dung thuộc bí mật nhà nước, bí mật kinh doanh, dữ liệu cá nhân và thông tin phải bảo vệ, nhưng cần nêu vấn đề, câu hỏi, phạm vi, phương pháp, tiêu chí, kết quả, tác động không mong muốn, giới hạn bằng chứng và căn cứ của quyết định sau thử nghiệm. Kho tri thức phải ghi nhận cả trường hợp đạt mục tiêu, đạt một phần, không đạt hoặc bị chấm dứt; đồng thời mô tả điều kiện kinh tế, xã hội, pháp lý, tổ chức và công nghệ để tránh sao chép mô hình máy móc và lặp lại sai sót.
6. Kết luận
Thử nghiệm chính sách là phương thức quản trị giúp Nhà nước tạo bằng chứng và giảm bất định trước khi quyết định áp dụng một giải pháp trên phạm vi rộng. Bản chất của thử nghiệm không nằm ở quy mô nhỏ hay ở tên gọi “thí điểm”, mà ở tính tạm thời, phạm vi giới hạn, giả thuyết có thể kiểm chứng, quá trình được giám sát, khả năng đảo ngược và sự gắn kết giữa kết quả với quyết định tiếp theo. Mỗi hình thức và phương pháp có giá trị, điều kiện và giới hạn riêng; vì vậy, lựa chọn phải xuất phát từ câu hỏi cần giải đáp, bối cảnh, rủi ro, dữ liệu và nguồn lực.
Quy trình tám bước được đề xuất bao quát từ xác định vấn đề và khoảng trống bằng chứng đến chuyển kết quả thành bài học và tiếp tục theo dõi. Điểm then chốt là phương án xử lý sau thử nghiệm phải được dự kiến ngay khi thiết kế. Cách làm này hạn chế tình trạng thử nghiệm kéo dài, không có kết luận rõ ràng hoặc kết quả không được sử dụng trong quá trình ra quyết định.
Đối với Việt Nam, năng lực thử nghiệm phải được phát triển đồng thời ở cấp độ cá nhân, tổ chức và hệ thống. Đội ngũ có chuyên môn chỉ phát huy khi cơ quan chủ trì có thẩm quyền, quy trình, dữ liệu và nguồn lực; cơ quan chủ trì chỉ vận hành hiệu quả khi hệ thống có khuôn khổ pháp lý, cơ chế điều phối, giám sát và tiếp nhận bằng chứng. Vì vậy, phát triển năng lực và hoàn thiện môi trường thể chế phải được tiến hành đồng bộ, nhằm chuyển các thử nghiệm riêng lẻ thành một hệ thống quản trị có khả năng học hỏi, thích ứng và chịu trách nhiệm.
Tài liệu tham khảo:
Bộ Chính trị (2019). Nghị quyết số 52-NQ/TW ngày 27/9/2019 về một số chủ trương, chính sách chủ động tham gia cuộc Cách mạng công nghiệp lần thứ tư.
Bộ Chính trị (2024). Nghị quyết số 57-NQ/TW ngày 22/12/2024 về đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia.
Bộ Chính trị (2026). Nghị quyết số 24-NQ/TW ngày 22/8/2026 về phát huy tính tiên phong, gương mẫu, tinh thần đổi mới, dám nghĩ, dám làm, dám chịu trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, đảng viên trong kỷ nguyên mới.
Chính phủ (2025). Nghị định số 94/2025/NĐ-CP ngày 29/4/2025 quy định về cơ chế thử nghiệm có kiểm soát trong lĩnh vực ngân hàng.
Jeník, I., & Duff, S. (2020). How to Build a Regulatory Sandbox: A Practical Guide for Policy Makers. Washington, DC: CGAP/World Bank.
McFadgen, B., & Huitema, D. (2017). Are all experiments created equal? A framework for analysis of the learning potential of policy experiments in environmental governance. Journal of Environmental Planning and Management, 60 (10), 1765-1784.
McFadgen, B., & Huitema, D. (2018). Experimentation at the interface of science and policy: A multi-case analysis of how policy experiments influence political decision-makers. Policy Sciences, 51, 161-187.
Nair, S., & Howlett, M. (2015). Scaling up of policy experiments and pilots: A qualitative comparative analysis and lessons for the water sector. Water Resources Management, 29, 4945-4961. https://doi.org/10.1007/s11269-015-1081-0.
Nguyễn Xuân Trường (2026). Regulatory sandboxes: Global experiences and lessons for Ho Chi Minh City in implementing the National Assembly’s Resolution No. 98/2023/QH15. Journal of Finance – Marketing Research, 4(1), 1-18.
OECD (2024). Regulatory Experimentation: Moving Ahead on the Agile Regulatory Governance Agenda. Paris: OECD Publishing.
OECD (2025a). Regulatory Sandbox Toolkit: A Comprehensive Guide for Regulators to Establish and Manage Regulatory Sandboxes Effectively. Paris: OECD Publishing.
Quốc hội (2025). Nghị quyết số 193/2025/QH15 ngày 19/02/2025 về thí điểm một số cơ chế, chính sách đặc biệt tạo đột phá phát triển khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số quốc gia.
Quốc hội (2025a). Luật Khoa học, công nghệ và đổi mới sáng tạo năm 2025.
Quốc hội (2025b). Nghị quyết số 222/2025/QH15 ngày 27/6/2025 về Trung tâm tài chính quốc tế tại Việt Nam.
Thủ tướng Chính phủ (2021). Quyết định số 316/QĐ-TTg ngày 09/3/2021 về việc phê duyệt triển khai thí điểm dùng tài khoản viễn thông thanh toán cho các hàng hóa, dịch vụ có giá trị nhỏ.
Thủ tướng Chính phủ (2025). Quyết định số 659/QĐ-TTg ngày 26/3/2025 về việc cho phép thí điểm có kiểm soát triển khai dịch vụ viễn thông sử dụng công nghệ vệ tinh quỹ đạo tầm thấp không giới hạn tỷ lệ sở hữu cổ phần, phần vốn góp hoặc tỷ lệ đóng góp của nhà đầu tư nước ngoài.
Ủy ban nhân dân thành phố Đà Nẵng (2025). Quyết định số 1181/QĐ-UBND ngày 26/8/2025 phê duyệt thử nghiệm có kiểm soát có thời hạn đối với giải pháp công nghệ mới “Phần mềm Basal Pay: Ứng dụng công nghệ Blockchain trong việc trao đổi tài sản mã hóa với tiền pháp định, tuân thủ quy định Travel Rule”.
Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội (2026). Quyết định số 4554/QĐ-UBND ngày 25/8/2026 về việc cho phép thử nghiệm có kiểm soát tại thành phố Hà Nội đối với dự án “Thử nghiệm hệ thống giao thông tự hành thông minh bao gồm xe buýt, robotaxi, robot dọn vệ sinh tự động, robot giao hàng” của Công ty cổ phần Phenikaa-X.
Varazzani, C., Emmerling, T., Brusoni, S., Fontanesi, L., & Tuomaila, H. (2023). Seven Routes to Experimentation in Policymaking: A Guide to Applied Behavioural Science Methods. OECD Working Papers on Public Governance, No. 64. Paris: OECD Publishing.
