Risk allocation and sharing in public-private partnership investment projects for centralized rural water supply
NCS Trần Mạnh Trường
Trường Đại học Đại Nam
Nguyễn Tuấn Anh
Viện Khoa học Thủy lợi Việt Nam
Email liên hệ: manhtruong@vawr.org.vn
(Quanlynhanuoc.vn) – Phân bổ rủi ro là một trong những khâu then chốt quyết định sự thành bại của dự án đối tác công – tư (PPP), đặc biệt trong cấp nước tập trung nông thôn. Trên cơ sở nhận diện các nhân tố rủi ro trong các dự án PPP cấp nước nông thôn, mức độ ảnh hưởng như việc phân bổ các nhân tố này, từ đó định hướng phân bổ tới các bên liên quan làm cơ sở cho việc thiết kế hợp đồng phù hợp bảo đảm tính khả thi và bền vững, bài viết xây dựng bộ nhân tố rủi ro, gồm 48 nhân tố (18 nhân tố mức độ vĩ mô và 30 nhân tố mức độ dự án), thực hiện khảo sát Delphi 2 vòng với sự tham gia của 35 chuyên gia đến từ các khu vực khác nhau để đánh giá mức độ rủi ro của các nhân tố và phân bổ chúng cho các bên liên quan. Đồng thời, qua đó, bài viết cũng xây dựng ma trận định hướng phân bổ rủi ro đối với điều kiện Việt Nam, khung 3 tầng phân bổ rủi ro và thiết kế hợp đồng dự án PPP nước sạch nông thôn với các cơ chế chia sẻ tài chính và khung phần vùng phù hợp.
Từ khóa: Phân bổ rủi ro; đối tác công – tư; cấp nước nông thôn; khung ba tầng; chia sẻ rủi ro; khảo sát Delphi; thiết kế hợp đồng.
Abstract: Risk allocation is one of the key factors determining the success or failure of public-private partnership (PPP) projects, particularly in centralized rural water supply. Based on the identification of risk factors in rural water supply PPP projects, an assessment of their levels of impact and appropriate allocation, and the subsequent allocation of these risks among relevant stakeholders as a basis for designing suitable contracts to ensure project feasibility and sustainability, this paper develops a comprehensive set of risk factors comprising 48 factors, including 18 macro-level factors and 30 project-level factors. A two-round Delphi survey was conducted with the participation of 35 experts from different regions to assess the risk levels of these factors and allocate them among the relevant stakeholders.
Keywords: Risk allocation, public-private partnership, rural water supply, three-tier framework, risk sharing, Delphi survey, contract design
1. Đặt vấn đề
Nước sạch là nhu cầu thiết yếu, là thước đo chất lượng sống, sức khỏe cộng đồng và phát triển bền vững ở khu vực nông thôn. Việt Nam, bảo đảm cấp nước sạch nông thôn không chỉ là mục tiêu an sinh xã hội mà còn là một yêu cầu của Chương trình mục tiêu quốc gia xây dựng nông thôn mới và Chiến lược quốc gia về cấp nước sạch và vệ sinh nông thôn đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045 (Thủ tướng Chính phủ, 2021). Mặc dù đã đạt nhiều tiến bộ, hệ thống cấp nước nông thôn vẫn đang đối mặt với những thách thức nghiêm trọng cả về độ bao phủ lẫn tính bền vững. Trong bối cảnh đó, thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân được xác định là hướng đi tất yếu nhằm bổ sung nguồn vốn, nâng cao năng suất, cải thiện chất lượng dịch vụ và thúc đẩy đổi mới công nghệ. Tuy vậy, vai trò thực tế của khu vực tư nhân trong cấp nước nông thôn còn rất mờ nhạt, quản lý khoảng 16% số công trình toàn quốc, vốn xã hội hóa/PPP chỉ chiếm khoảng 10,7% tổng vốn đầu tư giai đoạn 2020 – 2024 và hầu hết tập trung ở các vùng đồng bằng có rủi ro thị trường thấp, vắng bóng ở khu vực miền núi và Tây Nguyên (Văn phòng Điều phối Nông thôn mới Trung ương, 2025; Cục Quản lý và Xây dựng công trình thủy lợi, 2025).
Trong các dự án có sự tham gia của khu vực tư nhân, phân bổ rủi ro là quá trình phân định trách nhiệm quản lý và gánh chịu hậu quả của từng nhân tố rủi ro cho chủ thể phù hợp. Một phương án phân bổ hợp lý sẽ hạ thấp phần bù rủi ro, giảm chi phí vốn, hạ giá dịch vụ và bảo đảm tính khả thi của dự án. Ngược lại, phân bổ không cân bằng sẽ dẫn đến đổ vỡ hợp đồng hoặc làm tăng gánh nặng ngân sách không cần thiết (D.Grimsey & M. K. Lewis, 2002) (D. Grimsey, M. K. Lewis, 2002). Chính vì vậy, phân bổ rủi ro được xem là khâu tạo ra “giá trị đồng tiền” cốt lõi của phương thức (World Bank, 2017) (World Bank, 2017).
Tại Việt Nam, dù khung pháp lý đã từng bước được xây dựng với Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020 (Quốc hội, 2020), Nghị định 35/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư (Chính phủ, 2021), Nghị định số 43/2022/NĐ-CP ngày 24/6/2022 của Chính Phủ và Luật Tài nguyên nước năm 2023 (Chính phủ, 2022; Quốc hội, 2023) nhưng nguồn vốn của khu vực tư nhân chưa được khơi thông trong lĩnh vực này. Nếu các nhân tố rủi ro được xem xét đánh giá phân bổ rủi ro phù hợp, tạo động lực sự tham gia của khu vực tư nhân trong lĩnh vực cấp nước ở sẽ tạp ra sức hấp dẫn.
Các nghiên cứu quốc tế về phân bổ rủi ro trong PPP cấp nước phần lớn tập trung vào dự án đô thị quy mô lớn (B. Li, A. Akintoye & cộng sự, 2005; E. E. Ameyaw & cộng sự, 2015; Y. Ke, & cộng sự, 2010). Chưa có khung phân bổ rủi ro nào được xây dựng riêng cho bối cảnh cấp nước nông thôn, nơi cấu trúc kinh tế – kỹ thuật có nhiều khác biệt. Trong nước, Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020 đã luật hóa cơ chế chia sẻ doanh thu nhưng lại được thiết kế cho dự án quy mô lớn, khó áp dụng cho công trình cấp nước nông thôn. Do đó, việc nhận diện các nhân tố rủi ro, phân bổ chúng cho các bên tham gia một cách phù hợp với điều kiện Việt Nam là yêu cầu cấp thiết để đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Đây là cơ sở nhằm thiết kế hợp đồng trong dự án PPP nước sạch nông thôn nhằm đảm bảo sự bền vững và khả thi, tạo động lực thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân.
2. Phương pháp nghiên cứu
2.1. Khung nghiên cứu
Khung nghiên cứu được thiết kế tại Hình 1.
Hình 1: Khung nghiên cứu
Nhóm tác giả đề xuất, 2026.
Các bước thực hiện như sau:
(1) Nghiên cứu tổng quan: thu thập các nghiên cứu trong và ngoài nước về rủi ro, phân bổ rủi ro và hợp đồng trong các dự án PPP cấp nước nói chung và nước sạch nông thôn nói riêng.
(2) Xây dựng các nhân tố rủi ro: tổng hợp, phân tích và xác định các nhân tố rủi ro ảnh hưởng đến các dự án PPP cấp nước, phù hợp với điều kiện Việt Nam.
(3) Đánh giá mức độ và đề xuất phân bổ các yếu tố rủi ro: xác định mức độ ảnh hưởng của các nhân tố rủi ro thiết kế thang đo phù hợp để đánh giá mức độ của các nhân tố này đối với các dự án PPP nước sạch nông thôn tại Việt Nam và tiến hành thực hiện khảo sát Delphi 2 vòng với một danh sách chuyên gia từ các khu vực khác nhau (xác định được mức độ ảnh hưởng của các nhân tố rủi ro trong bộ nhân tố rủi ro đã đề xuất); đồng thời, đề xuất phân bổ các nhân tố rủi ro, thực hiện tương tự như quá trình thực hiện việc xác định mức độ ảnh hưởng của các nhân tố rủi ro, nhưng thang đo đề xuất phân bổ các nhân tố rủi ro sẽ được thiết kế riêng cho việc đề xuất này.
(4) Xây dựng ma trận phân bổ rủi ro: từ kết quả trên, nghiên cứu tiến hành xây dựng ma trận định hướng phân bố các nhân tố rủi ro và khung phân bổ các nhân tố rủi ro đối với các bên liên quan tham gia trong dự án PPP nước sạch nông thôn trong điều kiện của Việt Nam, làm cơ sở cho việc thiết kế hợp đồng phù hợp.
(5) Xây dựng khung 3 tầng phân bổ rủi ro và thiết kế hợp đồng: từ ma trận phân bổ rủi ro xác định 3 tầng gồm: Nhà nước gánh chịu/chủ yếu; chia sẻ các bên tham gia (minh bạch cơ chế chia sẻ); doanh nghiệp dự án/khu vực tư nhân gánh chịu. Từ đó, xây dựng một khung thiết kế hợp đồng phù hợp để có thể chia sẻ rủi ro giữa khu vực công và khu vực tư nhân rõ ràng gắn trách nhiệm và lợi ích các bên liên quan tham gia dự án. Đồng thời, tạo động lực khu vực tư nhân tham gia thông qua cơ chế hợp đồng phân bổ rủi ro phù hợp các bên tham gia, giảm thiểu rui ro cho khu vực tư nhân.
2.2. Phương pháp nghiên cứu
Nghiên cứu sử dụng phương pháp nghiên cứu Delphi, phỏng vấn các chuyên gia xác định mức độ ảnh hưởng của các yếu tố rủi ro và việc đề xuất phân bổ rủi ro đối với các bên tham gia trong các dự án PPP nước sạch nông thôn tại Việt Nam. Sử dụng thang đo Likert: công cụ này được sử dụng để xây dựng các thang đo đánh giá mức độ rủi ro và thang đo phân bổ các nhân tố rủi ro của khảo sát Delphi trong khuôn khổ nghiên cứu. Kết quả nghiên cứu sử dụng phần mềm SPSS để phân tích và đánh giá.
3. Kết quả và thảo luận
3.1. Các kết quả đạt được
Thứ nhất, xây dựng khung phân bổ rủi ro.
(1) Xây dựng bộ nhân tố rủi ro: trên cơ sở các nhân tố được nhận diện từ tổng quan quốc tế kết hợp với các nhân tố đặc thù trong bối cảnh Việt Nam, xác định 48 nhân tố rủi ro chính thức, phân loại như sau: (1) Tầng vĩ mô (quốc gia) gồm 18 nhân tố (ký hiệu từ M1 đến M18) phản ánh rủi ro xuất phát từ môi trường thể chế, chính sách, kinh tế vĩ mô, chính trị – xã hội và tự nhiên ở cấp quốc gia, nằm ngoài tầm kiểm soát trực tiếp của nhà đầu tư và cơ quan quản lý dự án; (2) Tầng dự án gồm 30 nhân tố (ký hiệu từ P1 đến P30) phản ánh rủi ro gắn với đặc điểm cụ thể của từng dự án – quan hệ hợp đồng, năng lực tài chính, điều kiện kỹ thuật – xây dựng, vận hành – dịch vụ và thị trường – kinh doanh – có thể được quản lý, giảm thiểu hoặc chuyển giao qua thiết kế hợp đồng và quyết định kinh doanh. Chi tiết bộ nhân tố rủi ro được trình bày trong Bảng 1 và Bảng 2.
Bảng 1. Các nhân tố rủi ro trong dự án PPP nước sạch nông thôn tại Việt Nam – Tầng vĩ mô
| Ký hiệu | Nhân tố | Ký hiệu | Nhân tố | |
| M1 | Rủi ro thay đổi pháp lý | M10 | Rủi ro tài khóa | |
| M2 | Các quy định liên quan đến Luật PPP, các văn bản hướng dẫn | M11 | Rủi ro về lãi suất tăng cao hơn so với dự kiến | |
| M3 | Quy định về cơ chế chia sẻ rủi ro cho các bên không rõ ràng, đầy đủ | M12 | Rủi ro về lạm phát tăng cao hơn so với dự kiến | |
| M4 | Quy định về khung lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu không đảm bảo | M13 | Rủi ro về tham nhũng | |
| M5 | Quy định về các chỉ tiêu đầu vào đánh giá phương án tài chính không đầy đủ | M14 | Rủi ro về thu hồi đất | |
| M6 | Không có tiêu chí đánh giá chất lượng dịch vụ cấp nước | M15 | Rủi ro về tăng thuế | |
| M7 | Rủi ro bất khả kháng | M16 | Rủi ro về tăng thuế | |
| M8 | Rủi ro biến đổi khí hậu | M17 | Rủi ro về thời gian xây dựng vượt so với dự kiến | |
| M9 | Rủi ro liên quan quyền sở hữu tài sản kết cấu hạ tầng cấp nước | M18 | Rủi ro về quy định khung giá nước của dự án không phù hợp |
Bảng 2. Các nhân tố rủi ro trong dự án PPP nước sạch nông thôn tại Việt Nam – Tầng dự án
| Ký hiệu | Nhân tố | Ký hiệu | Nhân tố | |
| P1 | Cam kết các bên liên quan tham gia dự án | P16 | Rủi ro về khối lượng nguồn nước thô đầu vào sản xuất | |
| P2 | Rủi ro dự án không phù hợp về quy hoạch | P17 | Thiếu kinh nghiệm quản lý dự án cấp nước | |
| P3 | Rủi ro do khảo sát thiết kế dự án sai sót | P18 | Quản lý hợp đồng yếu kém, cơ sự tranh chấp hợp đồng | |
| P4 | Rủi ro do dự báo sai nhu cầu | P19 | Rủi ro chất lượng nguồn nước đầu vào để sản xuất nước sạch. | |
| P5 | Rủi ro về thiết kế và xây dựng | P20 | Rủi ro do sử dụng công nghệ của dự án không phù hợp | |
| P6 | Rủi ro do lựa chọn hình thức hợp đồng không phù hợp | P21 | Thay đổi doanh nghiệp dự án, nhà đầu tư trong giai đoạn vận hành, kinh doanh | |
| P7 | Phân bổ rủi ro trong hợp đồng dự án không phù hợp | P22 | Rủi ro về kinh tế của khu vực dự án | |
| P8 | Nhà đầu tư, doanh nghiệp không đủ khả năng cung cấp tài chính | P23 | Khách hàng có nhiều nguồn nước thay thế | |
| P9 | Rủi ro về năng lực của nhà đầu tư, doanh nghiệp dự án | P24 | Giá nước sạch sinh hoạt không đảm bảo | |
| P10 | Xung đột giữa các bên tham gia trong dự án | P25 | Cơ chế giám sát, đánh giá không chặt chẽ | |
| P11 | Rủi ro hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư nhân | P26 | Rủi ro về chi phí xây dựng công trình vượt hơn so với dự kiến ban đầu | |
| P12 | Rủi ro về đấu thầu | P27 | Rủi ro về chi phí bảo trì của tài sản kết cấu hạ tầng cấp nước sạch nông thôn tập trung cao hơn dự kiến | |
| P13 | Rủi ro về nguồn vốn tín dụng | P28 | Rủi ro về chi phí vận hành của dự án tăng cao | |
| P14 | Thay đổi quy mô của dự án | P29 | Rủi ro do hiệu suất của dự án không theo thiết kế | |
| P15 | Thiếu công cụ tài chính phù hợp | P30 | Rủi ro về chất lượng dịch vụ |
(2) Xác định mức độ các nhân tố rủi ro.
Bảng câu hỏi cho khảo sát Delphi 2 vòng để xác định mức độ các nhân tố rủi ro được thiết kế đối với 48 nhân tố trên với thang đo Likert 7 điểm do nghiên cứu xây dựng như trong Bảng 3.
Bảng 3. Thang đo Likert 7 điểm xác định mức độ các nhân tố rủi ro
| Điểm | Ý nghĩa |
| 1 | Rủi ro hầu như không ảnh hưởng đến dự án |
| 2 | Rủi ro ảnh hưởng rất nhỏ |
| 3 | Rủi ro ảnh hưởng nhỏ |
| 4 | Rủi ro ảnh hưởng trung bình |
| 5 | Rủi ro ảnh hưởng khá lớn |
| 6 | Rủi ro ảnh hưởng lớn |
| 7 | Rủi ro ảnh hưởng rất lớn |
Hình 2: Mức độ các yếu tố rủi ro trong các dự án PPP nước sạch nông thôn Việt Nam
Nhóm tác giả đề xuất, 2026
Kết quả cho thấy, mức đồng thuận của chuyên gia Kendall’W tăng từ 0,516 của vòng 1 lên 0,640 của vòng 2, cho thấy vòng phản hồi có tác dụng. Hệ số W vòng 2 = 0,640 có ý nghĩa thống kê cao (χ² = 1.052,97; df = 47; p < 0,001), cho phép bác bỏ giả thuyết “các chuyên gia xếp hạng ngẫu nhiên”. Hệ số W = 0,640 thể hiện đồng thuận vừa, gần mức mạnh theo thang của Schmidt (R. C. Schmidt, 1997) (0,5 là vừa, 0,7 là mạnh). W toàn mẫu nằm giữa W của ba nhóm (0,608–0,724) và tương quan hạng giữa các nhóm cao (ρ = 0,854–0,930), nên khác biệt giữa các nhóm bên liên quan không phải nguyên nhân chính khiến W chưa đạt 0,70.
(3) Phân bổ các nhân tố rủi ro.
Khảo sát Delphi đối với phân bổ các nhân tố rủi ro cho các bên tham gia dự án PPP nước sạch nông thôn tại Việt Nam được thực hiện đồng thời với khảo sát về đánh giá mức độ các nhân tố rủi ro. Thang điểm cho việc khảo sát về phân bổ các yếu tố rủi ro được thiết kế là thang đo Likert 5 điểm được nghiên cứu xây dựng như trong bảng 4 dựa trên Ameyaw & Chan (2015) và Li & cộng sự (2005) (B. Li, A. Akintoye, P. J. Edwards, C. Hardcastle, 2005), đã được áp dụng rộng rãi trong nghiên cứu phân bổ rủi ro PPP tại Anh (Li & cộng sự, 2005) (B. Li, A. Akintoye, P. J. Edwards, C. Hardcastle, 2005), Trung Quốc (Y. Ke,& cộng sự, 2010) (Y. Ke, S. Wang, A. P. C. Chan, P. T. I. Lam, 2010), Ghana (E. E. Ameyaw, 2015) và Indonesia (A. Wibowo & cộng sự, 2008) (A. Wibowo, S. Mohamed, 2008).
Bảng 4. Thang đo Likert 5 điểm về phân bổ các nhân tố rủi ro
| Điểm | Ý nghĩa | Tỷ lệ chia sẻ công – tư (%) |
| 1 | Hoàn toàn khu vực công | 100 : 0 |
| 2 | Chủ yếu khu vực công | 75 : 25 |
| 3 | Chia đều hai bên | 50 : 50 |
| 4 | Chủ yếu khu vực tư nhân | 25 : 75 |
| 5 | Hoàn toàn khu vực tư nhân | 0 : 100 |
Kết quả phân tích sau vòng 2 của khảo sát Delphi đối với đề xuất phân bổ các nhân tố rủi ro cho các khu vực công và tư nhân bao gồm:
– 14 nhân tố nên được phân bổ hoàn toàn cho khu vực công: M1, M2, M4, M5, M6, M9, M10, M13, M14, M16, M18, P2, P18 và P23;
– 03 nhân tố nên được chia sẻ chủ yếu cho khu vực công: M15, P24 và P25;
– 19 nhân tố nên được chia sẻ đều cho hai bên: M3, M7, M8, M11, M12, M17, P1, P6, P7, P10, P11, P12, P14, P16, P19, P20, P22, P29 và P30;
– 02 nhân tố nên được phân bổ chủ yếu cho KVTN: P13 và P17
– 07 nhân tố nên được phân bổ hoàn toàn cho KVTN: P3, P8, P9, P15, P21, P27 và P28.
-03 nhân tố được đánh giá đàm phán theo dự án: P4, P5 và P26.
(4) Xây dựng ma trận phân bổ rủi ro.
Trên cơ sở kết quả khảo sát Delphi 2 vòng về phân bổ các nhân tố rủi ro đối với các bên liên quan trong dự án PPP nước sạch nông thôn và nguyên tắc “bên có khả năng quản lý rủi ro tốt nhất” từ các nghiên cứu thực nghiệm quốc tế cùng với điều kiện đặc thù của Việt Nam, nghiên cứu đề xuất một ma trận định hướng phân bổ 48 nhân tố rủi ro cho các bên theo năm nhóm (1) Thị trường và khả năng chi trả; (2) Thể chế, pháp lý và chính sách; (3) Hạ tầng kỹ thuật, địa lý và môi trường; (4) Năng lực doanh nghiệp và (5) Lợi nhuận kỳ vọng và vĩ mô, xã hội cùng với các nhân tố rủi to tiêu biểu như trong Bảng 5 với thang phân bổ gồm năm mức tại Bảng 4.
Bảng 5. Ma trận phân bổ rủi ro đề xuất đối với dự án cấp nước tập trung nông thôn có sự tham gia của khu vực tư nhân
| Nhóm | Nhân tố rủi ro tiêu biểu | Phân bổ định hướng | Cơ sở (bên kiểm soát tốt nhất) |
| 1. Thị trường và khả năng chi trả | Khung giá nước (M18); giá nước không đảm bảo (P24) | Chia sẻ: chủ yếu khu vực công | Nhà nước kiểm soát khung giá, chính sách bù giá (Y. Ke,& cộng sự, 2010; E. E. Ameyaw & cộng sự, 2015) |
| Dự báo sai nhu cầu (P4); nguồn nước thay thế (P23); kinh tế khu vực (P22) | Chia sẻ đều hai bên | Cả hai bên; Nhà nước hỗ trợ bảo đảm doanh thu tối thiểu (A. Wibowo & cộng sự, 2008; J.-S. Chou,& cộng sự, 2015) | |
| 2. Thể chế, pháp lý và chính sách | Thay đổi pháp lý (M1); khung PPP (M2); cơ chế chia sẻ RR (M3); khung lợi nhuận (M4); chỉ tiêu tài chính (M5); tiêu chí chất lượng DV (M6) | Hoàn toàn khu vực công / Chia sẻ chủ yếu khu vực công | Nhà nước ban hành và kiểm soát thể chế (Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn các tỉnh, thành, 2024; Y. Ke,& cộng sự, 2010; A. P. C. Chan,& cộng sự, 2014) |
| Tham nhũng (M13); thu hồi đất (M14); tăng thuế (M15); chính trị (M16); tài khóa (M10); sở hữu tài sản (M9) | Hoàn toàn khu vực công / Chia sẻ chủ yếu khu vực công | Thuộc thẩm quyền và trách nhiệm Nhà nước (Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn các tỉnh, thành, 2024 (Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn các tỉnh, t, 2024); Y. Ke,& cộng sự, 2010 | |
| 3. Hạ tầng kỹ thuật, địa lý và môi trường | Khảo sát thiết kế (P3); thiết kế và xây dựng (P5); công nghệ (P20); hiệu suất (P29) | Hoàn toàn / Chia sẻ chủ yếu khu vực tư nhân | khu vực tư nhân có chuyên môn kỹ thuật (Y. Ke,& cộng sự, 2010; E. E. Ameyaw & cộng sự 2015; E. Cheung,& cộng sự, 2011) |
| Nguồn nước thô (P16); chất lượng nước (P19) | Chia sẻ đều hai bên | Khách quan; khu vực tư nhân khảo sát, Nhà nước hỗ trợ vùng khó (Y. Ke,& cộng sự, 2010) | |
| Bất khả kháng (M7); biến đổi khí hậu (M8) | Chia sẻ đều hai bên | Đồng thuận “chia sẻ” cao nhất (Y. Ke,& cộng sự, 2010); cơ chế bảo lãnh. | |
| 4. Năng lực doanh nghiệp | Năng lực tài chính (P8); năng lực NĐT (P9); kinh nghiệm (P17); tín dụng (P13); công cụ TC (P15); chất lượng DV (P30) | Hoàn toàn / Chia sẻ chủ yếu khu vực tư nhân | Thuộc năng lực nội tại của khu vực tư nhân (Y. Ke,& cộng sự, 2010; M. M. El-Kholy,& cộng sự, 2021) |
| Thay đổi DN dự án (P21) | Chia sẻ chủ yếu khu vực tư nhân | khu vực tư nhân chịu; Nhà nước bảo đảm tính liên tục dịch vụ | |
| 5. Lợi nhuận kỳ vọng và vĩ mô, xã hội | Lãi suất (M11); lạm phát (M12) | Chia sẻ chủ yếu khu vực công | Rủi ro vĩ mô ngoài tầm khu vực tư nhân (Y. Ke,& cộng sự, 2010; (A. Wibowo, S. Mohamed, 2008) |
| Vượt chi phí XD (P26); bảo trì (P27); vận hành (P28) | Hoàn toàn / Chia sẻ chủ yếu khu vực tư nhân | khu vực tư nhân kiểm soát thi công, vận hành (Y. Ke,& cộng sự, 2010; J.-S. Chou,& cộng sự, 2015; M. M. El-Kholy& cộng sự, 2021) | |
| Hợp tác công – tư (P11); cam kết các bên (P1); xung đột (P10) | Chia sẻ đều hai bên | Bản chất quan hệ đối tác, cần chia sẻ (Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn các tỉnh, thành, 2024; Y. Yu,& cộng sự, 2018) |
(5) Xây dựng khung 3 tầng phân bổ các nhân tố rủi ro.
Kết quả khảo sát Delphi 2 vòng về phân bổ các nhân tổ rủi ro cho thấy: có 17 nhân tố nghiêng về phân bổ cho khu vực công; 20 nhân tố nên phần bổ đều cho hai bên; 11 nhân tố nghiêng về phân bổ cho khu vực tư nhân. Mặt khác, ma trận đề xuất định hướng phân bổ rủi ro được xây dựng ở trên thể hiện rất rõ nét về logic phân bổ ba tầng: (1) Toàn bộ nhóm rủi ro thể chế – pháp lý (nhóm 2) và phần lớn rủi ro vĩ mô (nhóm 5) được đề xuất phân bổ cho khu vực công, vì đây là những rủi ro thuộc thẩm quyền và năng lực kiểm soát của Nhà nước; (2) Toàn bộ nhóm rủi ro năng lực doanh nghiệp (nhóm 4), rủi ro kỹ thuật – xây dựng – vận hành và vượt chi phí được phân bổ cho khu vực tư nhân, vì đây là phần lõi năng lực mà khu vực tư nhân cam kết; (3) Các rủi ro khách quan và rủi ro thị trường (nhóm 1, một phần nhóm 3 và nhóm 5) được chia sẻ, với xu hướng nghiêng về khu vực công ở những nhân tố mang tính an sinh (giá nước, nhu cầu) và ở những địa bàn khó khăn.
Nhà nước đồng hành cả rủi ro hiệu suất (P29) và chất lượng dịch vụ (P30) tại tầng 2 khác biệt với thông lệ quốc tế là thường khoán trắng cho khu vực tư nhân. Khung 3 tầng phân bổ rủi ro này được dùng làm cơ sở cho việc thiết kế hợp đồng PPP nước sạch nông thôn tại Việt Nam nhằm loại bỏ các yếu tố rủi ro vượt quá khả năng gánh chịu, tăng tính khả thi và bảo đảm thu hút khu vực tư nhân tham gia vào lĩnh vực này.
Khung phân bổ rủi ro 3 tầng trong các dự án PPP nước sạch nông thôn tại Việt Nam như trong Hình 3.
Hình 3: Khung ba tầng phân bổ các nhân tố rủi ro trong các dự án PPP nước sạch nông thôn tại Việt Nam
Nhóm tác giả đề xuất, 2026
Thứ hai, xây dựng thiết kế hợp đồng.
Với sơ đồ khung 3 tầng phân bổ rủi ro được thể chế hóa thành một cơ chế chia sẻ rủi ro ba tầng giữa khu vực công và khu vực tư nhân được xây dựng ở phần trên, nguyên tắc thiết kế hợp đồng trong các dự án PPP nước sạch nông thôn tại Việt Nam bao gồm 3 loại điều khoản hợp đồng được đề xuất như sau:
(1) Các điều khoản cam kết của khu vực công (tầng 1): Nhà nước gánh chịu nhóm rủi ro thể chế – pháp lý – chính trị – giá nước, hợp đồng dự án cần quy định một danh mục cam kết tối thiểu bắt buộc của cơ quan ký kết, gồm: cam kết tiến độ giải phóng mặt bằng và giao đất; cam kết bố trí vốn hỗ trợ/cấp bù đúng hạn; cam kết lộ trình điều chỉnh giá nước; cam kết bảo đảm vùng phục vụ độc quyền trong thời hạn hợp đồng (tránh chồng lấn đầu tư); điều khoản ổn định bảo vệ nhà đầu tư trước thay đổi bất lợi của pháp luật. Kèm theo là chế tài bồi thường khi khu vực công vi phạm cam kết – tạo sự đối xứng nghĩa vụ giữa hai bên, trực tiếp củng cố cam kết P1 và giảm rủi ro thay đổi pháp lý M1. Cơ sở pháp lý: quy định về hợp đồng dự án và quyền, nghĩa vụ các bên trong Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020 và Nghị định số 35/2021/NĐ-CP; xử lý quyền sở hữu tài sản (M9) theo Nghị định số 43/2022/NĐ-CP.
(2) Các điều khoản chia sẻ theo công thức minh bạch (tầng 2): đối với nhóm rủi ro chia sẻ, hợp đồng cần quy định công thức chia sẻ định lượng, ngưỡng kích hoạt và cơ chế tái đàm phán, thay cho các cam kết định tính. Đây là nơi vận dụng các cơ chế tài chính trình bày ở mục tiếp theo.
(3) Các điều khoản chuyển giao và bảo đảm thực hiện (tầng 3): đối với nhóm rủi ro giao cho doanh nghiệp, hợp đồng cần quy định rõ tiêu chuẩn kết quả đầu ra (KPI), chế tài khi không đạt, bảo lãnh thực hiện hợp đồng, và cơ chế tiếp quản tạm thời của Nhà nước/đơn vị thay thế khi doanh nghiệp gặp sự cố (xử lý rủi ro thay đổi doanh nghiệp dự án P21), bảo đảm tính liên tục của dịch vụ thiết yếu.
Bộ ba các điều khoản này: (1) Cam kết của khu vực công (tầng 1); (2) Chia sẻ rủi ro theo công thức minh bạch (tầng 2); (3) Chuyển giao có bảo đảm (tầng 3 – khu vực tư nhân), tương ứng với các thông lệ đã được quốc tế thừa nhận (hỗ trợ của Chính phủ, quyền tiếp quản, đặc tả kết quả đầu ra) (OECD, 2008; Asian Development Bank, 2008). Nhà nước cam kết thực hiện dự án, doanh nghiệp cam kết với chế tài (nếu doanh nghiệp không đạt KPI, doanh nghiệp bị phạt hoặc bị thay thế) và phần ở giữa được chia sẻ phù hợp với từng dự án (thông qua phương án tài chính của từng dự án tính toán phù hợp cho các bên).
3.2. Thảo luận các kết quả nghiên cứu
Một là, xây dựng bộ nhân tố rủi ro trong các dự án PPP nước sạch nông thôn tại Việt Nam. Bộ nhân tố rủi ro được xây dựng trong nghiên cứu đến từ việc kế thừa các nghiên cứu trên thế giới bằng cách nhận diện thông qua nghiên cứu tổng quan, kết hợp với các nhân tố đặc thù trong bối cảnh Việt Nam, được khảo nghiệm thử trước khi chính thức đưa vào thực hiện các bước tiếp theo trong nghiên cứu, cho thấy có tính thực tiễn cao đối với lính vực PPP nước sạch nông thôn tại Việt Nam.
Hai là, mức độ ảnh hưởng của các nhân tố rủi ro. Về tổng thể, mức độ phân tán giữa hai vòng trong khảo sát Delphi 2 giảm một cách rõ rệt cho thấy các chuyên gia đã xích lại gần nhau sau khi tiếp nhận phản hồi nhóm, là dấu hiệu kinh điển của hội tụ Delphi. Mức độ thay đổi ý kiến cá nhân rất nhỏ, trật tự xếp hạng gần như bất biến và mức độ đồng thuận tăng, cho thấy phần lớn điều chỉnh ở vòng 2 chỉ là tinh chỉnh nhỏ, không có sự đảo chiều quan điểm (hệ thống đã ổn định), cấu trúc ưu tiên giữa các nhân tố hầu như không đổi và tiêu chí dừng Delphi được thỏa mãn khi hội tụ đạt được mà các vòng bổ sung không còn làm thay đổi đáng kể kết quả; với ρ = 0,975 và SD giảm đồng loạt.
Ba là, đề xuất phân bổ các nhân tố rủi ro. Đề xuất phương án phân bổ rủi ro do 35 chuyên gia tham gia khảo sát lựa chọn. Dựa trên phân bổ rủi ro thực nghiệm cho 48 nhân tố theo khảo sát Delphi (vòng 2, n = 35) theo mức phân bổ thống trị (mode), giá trị trung bình, khoảng tứ phân vị (IQR) và tỷ lệ đồng thuận của từng nhân tố, có thể tổng hợp kết quả thực nghiệm, phân phối phương án phân bổ theo mode như sau: 14 nhân tố giao khu vực công toàn bộ, 3 nhân tố phân bổ chủ yếu cho khu vực công, 20 nhân tố chia sẻ đều cho hai bên, 2 nhân tố phân bổ chủ yếu cho khu vực tư nhân và 9 nhân tố do khu vực tư nhân toàn bộ. Gộp lại theo ba xu hướng lớn: giao/nghiêng về khu vực công = 17 nhân tố; chia sẻ 50:50 = 20 nhân tố; giao/nghiêng về khu vực tư nhân = 11 nhân tố – một phân phối cân đối, không thiên lệch về bên nào, cho thấy các chuyên gia tham gia khảo sát có quan điểm phân bổ nhất quán.
Bốn là, ma trận định hướng phân bổ rủi ro.Điểm khác biệt quan trọng của ma trận so với thông lệ quốc tế là mức độ can thiệp, chia sẻ cao hơn của Nhà nước đối với nhóm rủi ro thị trường, phản ánh đặc thù Việt Nam, nơi đặc điểm dân cư nông thôn phân tán và khả năng chi trả thấp khiến rủi ro thị trường vượt quá khả năng gánh chịu của khu vực tư nhân ở nhiều địa bàn trên toàn quốc.
Năm là, khung 3 tầng phân bổ rủi ro. Nhóm chia sẻ chiếm số lượng lớn nhất 20/48 nhân tố, tức hơn 40%. Đây là cách tiếp cận đi ra từ thực tiễn là không giao hoàn toàn rủi ro cho khu vưc tư nhân, cũng không để khu vực công giữ lại toàn bộ rủi ro như trong đầu tư công, mà thừa nhận rằng gần một nửa số rủi ro cần hai bên cùng chia sẻ. Bên cạnh đó, khoảng cách giữa nhóm rủi ro nghiêng về khu vực công (A. P. C. Chan & cộng sự, 2017) và nhóm nghiêng về khu vực tư nhân (E. E. Ameyaw, & cộng sự, 2015) cho thấy, Nhà nước không đẩy phần lớn rủi ro sang tư nhân, nhưng cũng không nhận về mình quá nhiều đến mức triệt tiêu động lực và trách nhiệm của doanh nghiệp. Ma trận đã cho thấy bức tranh về PPP cấp nước nông thôn không phải là một chiều mà là sự phân chia rủi ro theo hướng mỗi bên nhận chuyển giao phần mình mạnh nhất và cùng chia phần bất định chung.
Sáu là, thiết kế hợp đồng PPP nước sạch nông thôn tại Việt Nam. Nên có đề xuất các cơ chế tài chính và khung phân vùng áp dụng, để có thể chuyển hóa ma trận định hướng phân bổ rủi ro thành công cụ thiết kế hợp đồng, bao gồm: (1) Cơ chế chia sẻ tài chính cho địa bàn khó khăn: cơ chế chia sẻ doanh thu theo dải, bảo đảm doanh thu tối thiểu, cấp bù giá nước khi giá trần thấp hơn giá thành vì lý do chính sách và hỗ trợ vốn và tín dụng; (2) Phân vùng áp dụng theo mức độ hấp dẫn thị trường; và (3) Phòng ngừa rủi ro Nhà nước chia sẻ quá mức gắn cơ chế hỗ trợ với bộ KPI vận hành, đặt trần cam kết theo tỷ lệ ngân sách địa phương tránh gánh nặng tài khóa vượt khả năng, quy định điều khoản thu hồi khi doanh thu cải thiện và ghi nhận nghĩa vụ dự phòng trong kế hoạch tài chính ngay từ khi ký hợp đồng.
4. Kết luận
Nghiên cứu xây dựng khung phân bổ rủi ro ba tầng cho dự án PPP cấp nước tập trung nông thôn Việt Nam trên cơ sở lý thuyết, kinh nghiệm quốc tế và dữ liệu khảo sát chuyên gia. Kết quả chính cho thấy: (1) Nhóm rủi ro pháp lý – chính trị – quy hoạch thuộc trách nhiệm Nhà nước (17 nhân tố); (2) Nhóm rủi ro thiết kế – xây dựng – vận hành thuộc trách nhiệm tư nhân (11 nhân tố); và (3) Nhóm rủi ro thị trường, nguồn nước, hiệu suất và chất lượng dịch vụ cần được chia sẻ theo công thức minh bạch (20 nhân tố). Nhà nước không chỉ gánh rủi ro đầu tư như thông lệ quốc tế mà còn chia sẻ trách nhiệm kết quả đầu ra (hiệu suất và chất lượng dịch vụ – P29 và P30), do các yếu tố quyết định kết quả nằm ngoài tầm kiểm soát hoàn toàn của doanh nghiệp. Kết quả này góp phần hoàn thiện lý luận về phân bổ rủi ro trong các dự án PPP cấp nước tập trung nông thôn và cung cấp công cụ thiết kế hợp đồng cho nhà hoạch định chính sách và nhà đầu tư tại Việt Nam. Tuy nhiên, bài viết còn hạn chế về cơ chế chia sẻ chưa được mô phỏng trên dữ liệu dự án thực tế; khung phân bổ cần được kiểm chứng thêm thông qua nghiên cứu điển hình tại các địa phương.
Tài liệu tham khảo:
A. P. C. Chan, P. T. I. Lam, Y. Wen, E. E. Ameyaw (2014). Cross-Sectional Analysis of Critical Risk Factors for PPP Water Projects in China. Journal of Infrastructure Systems.
Asian Development Bank (2008). Public-Private Partnership Handbook.
A. Wibowo, S. Mohamed (2008). Perceived Risk Allocation in Public-Private-Partnered (PPP) Water Supply Projects in Indonesia.
B. Li, A. Akintoye, P. J. Edwards, C. Hardcastle. (2005). Critical success factors for PPP/PFI projects in the UK construction industry. Construction Management and Economics, 23(5), 459-471.
Chính phủ (2021). Nghị định số 35/2021/NĐ-CP ngày 29/3/2021 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư.
Chính phủ (2022). Nghị định số 43/2022/NĐ-CP ngày 24/6/2022 về quản lý, sử dụng và khai thác tài sản kết cấu hạ tầng cấp nước sạch.
Cục Quản lý và Xây dựng công trình thủy lợi, Bộ Nông nghiệp và Môi trường (2025). Báo cáo tổng quan về công tác nước sạch nông thôn trong phát triển nông nghiệp bền vững, xây dựng nông thôn văn minh.
D. Grimsey & M. K. Lewis (2002). Evaluating the risks of public private partnerships for infrastructure projects. International Journal of Project Management, 20(2), 107-118.
J.-S. Chou, D. Pramudawardhani. (2015). Cross-country comparisons of key drivers, critical success factors and risk allocation for public-private partnership projects. International Journal of Project Management, 33(5), 1136-1150.
E. Cheung, A. P. C. Chan (2011). Risk factors of public-private partnership projects in China: Comparison between the water, power, and transportation sectors . Journal of Urban Planning and Development, 137 (4), 409-415.
E. E. Ameyaw & A. P. C. Chan (2015). Evaluating key risk factors for PPP water projects in Ghana: A Delphi study. Journal of Facilities Management, 13(2), 133-155.
E. E. Ameyaw & A. P. C. Chan (2015). Evaluation and ranking of risk factors in public-private partnership water supply projects in developing countries using fuzzy synthetic evaluation approach. Expert Systems with Applications, 42(12), 5102-5116.
E. E. Ameyaw & A. P. C. Chan (2015). Risk allocation in public-private partnership water supply projects in Ghana. Construction Management and Economics, 33(3), 187-208.
M. M. El-Kholy, A. Y. Akal (2021). Assessing and allocating the financial viability risk factors in public-private partnership wastewater treatment projects. Engineering, Construction and Architectural Management, 28 (10), 3014–3040.
OECD. (2008). Public-Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value for Money. OECD, Paris.
Quốc hội (2020). Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư năm 2020.
Quốc hội (2023). Luật Tài nguyên nước năm 2023.
R. C. Schmidt (1997). Managing Delphi surveys using nonparametric statistical techniques. Decision Sciences, 28(3), 763-774.
Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn các tỉnh (2024). Báo cáo hiện trạng cấp nước sạch nông thôn năm 2024 (tổng hợp số liệu trên 40 tỉnh, thành phố).
Thủ tướng Chính phủ (2021). Quyết định số 1978/QĐ-TTg ngày 24/11/2021 phê duyệt Chiến lược quốc gia về cấp nước sạch và vệ sinh nông thôn đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.
Văn phòng Điều phối Nông thôn mới Trung ương, Bộ Nông nghiệp và Môi trường (2025). Báo cáo đánh giá thực trạng sự tham gia của doanh nghiệp và cộng đồng trong đầu tư và quản lý, giám sát nước sạch nông thôn phù hợp với từng vùng miền ở Việt Nam.
Y. Ke, S. Wang, A. P. C. Chan, P. T. I. Lam (2010). Preferred risk allocation in China’s public-private partnership (PPP) projects. International Journal of Project Management, 28(5), 482-492.
Y. Yu, A. P. C. Chan, J. Chen, A. Darko (2018). Critical Risk Factors of Transnational Public-Private Partnership Projects: Literature Review . Journal of Infrastructure Systems, 23 (2), 360-382.
